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Bilan de l'application des lois significatives du quinquennat au 31 décembre 2016

13 février 2017 : Bilan de l'application des lois significatives du quinquennat au 31 décembre 2016 ( rapport d'information )

III. LOI N° 2015-992 DU 17 AOÛT 2015 RELATIVE À LA TRANSITION ÉNERGÉTIQUE POUR LA CROISSANCE VERTE

A. SUR LE TITRE III : DÉVELOPPER LES TRANSPORTS PROPRES POUR AMÉLIORER LA QUALITÉ DE L'AIR ET PROTÉGER LA SANTÉ

Concernant le titre III, relatif aux transports propres, la quasi-totalité des mesures d'application ont été prises en janvier 2017, alors même que 6 mesures sur 31 seulement avaient été prises l'année dernière. Ce taux d'application est particulièrement satisfaisant, notamment au vu de l'importance des dispositions concernées.

Les dispositions relatives à la qualité de l'air et aux transports propres ont toutes été publiées en 2016, après avoir fait l'objet de larges concertations, d'avis du Conseil national d'évaluation des normes et de consultations publiques.

Les trois articles du chapitre Ier, concernant la priorité aux modes de transport les moins polluants, étaient d'application directe.

Au chapitre II relatif à l'efficacité énergétique et aux énergies renouvelables dans les transports, la toute récente publication des quatre décrets d'application de l'article 37 de la loi sur les véhicules propres est à souligner, avec un an de retard par rapport au calendrier initialement prévu. Quatre décrets ont en effet été publiés au Journal officiel du 12 janvier 2017 :

- le décret n°2017-24 du 11 janvier 2017 pris pour l'application des articles L. 224-7 du code de l'environnement et L. 318-1 du code de la route définissant les critères caractérisant les véhicules à faibles et très faibles niveaux d'émissions de moins de 3,5 tonnes ;

- le décret n°2017-23 du 11 janvier 2017 pris pour l'application de l'article L. 224-8 du code de l'environnement définissant les critères caractérisant les autobus et autocars à faibles émissions ;

- le décret n°2017-22 du 11 janvier 2017 pris pour l'application du premier alinéa de l'article L. 224-8 du code de l'environnement définissant les critères caractérisant les véhicules à faibles émissions dont le poids total autorisé en charge excède 3,5 tonnes ;

- le décret n°2017-21 du 11 janvier 2017 relatif aux obligations d'achat ou d'utilisation de véhicules à faibles émissions par les gestionnaires de flottes de véhicules, les loueurs de véhicules automobiles, les exploitants de taxis et les exploitants de voitures de transport avec chauffeur.

Les décrets « Véhicules à faibles émissions et véhicules à très faibles émissions »

1/ Le décret n° 2017-24 du 11 janvier 2017 pris pour l'application des articles L. 224-7 du code de l'environnement et L. 318-1 du code de la route définissant les critères caractérisant les véhicules à faibles et très faibles niveaux d'émissions de moins de 3,5 tonnes définit les véhicules à faibles et très faibles émissions de moins de 3,5 tonnes. Il sera applicable le 13 janvier 2017.

Une voiture particulière ou une camionnette est un véhicule à faibles niveaux d'émissions « au sens de l'article L. 224-7 du code de l'environnement si ses émissions de gaz à effet de serre et de polluants atmosphériques, mesurées dans le cadre du règlement (CE) n° 715/2007 du Parlement européen et du Conseil du 20 juin 2007, sont inférieures ou égales à 60 grammes par kilomètre pour les émissions de dioxyde carbone ».

Une voiture particulière ou une camionnette est un véhicule à très faibles niveaux d'émissions si sa source d'énergie est l'électricité, l'hydrogène, l'hydrogène et l'électricité (hybride rechargeable), l'hydrogène et l'électricité (hybride non rechargeable) ou l'air comprimé.

2/ Le décret n° 2017-23 du 11 janvier 2017 pris pour l'application de l'article L. 224-8 du code de l'environnement définissant les critères caractérisant les autobus et autocars à faibles émissions fixe les critères définissant les autobus et autocars à faibles émissions prévus par l'article 37 de la loi. Il entre en vigueur le 13 janvier 2017.

Le décret prévoit que cette définition dépend de la densité des collectivités et de leur niveau d'exposition à la pollution.

Ainsi :

a) À Paris et dans certaines communes d'Île-de-France94(*) ainsi que dans certaines agglomérations de plus de 250 000 habitants et situées hors Ile-de-France

Les véhicules à faibles émissions sont les autobus électriques y compris les véhicules alimentés par une pile à combustible à hydrogène, ou ceux qui utilisent « un carburant gazeux si une fraction du gaz consommé est d'origine renouvelable » et aussi les véhicules dont la motorisation est électrique-hybride fonctionnant uniquement en mode électrique sur l'itinéraire concerné.

Sont également des véhicules à faibles émissions : les véhicules utilisant un carburant gazeux, quelle que soit l'origine du gaz qu'ils consomment, si le réseau électrique ne peut pas être rendu compatible avec le besoin énergétique d'une flotte de véhicules à des coûts économiquement acceptables ; mais également, jusqu'au 1er janvier 2020, les véhicules dont la motorisation est électrique-hybride ou utilise un carburant gazeux, et jusqu'au 1er janvier 2025, les véhicules à motorisation électrique-hybride si le réseau électrique et le réseau gazier ne peuvent être rendus compatibles avec le besoin énergétique d'une flotte de véhicules à des coûts économiquement acceptables.

b) Dans les autres communes franciliennes, des autres communes situées dans des agglomérations de plus de 250 000 habitants ainsi que des communes concernées par un plan de protection de l'atmosphère dont la liste est fixée par arrêté :

Les autobus à faibles émissions sont : les véhicules électriques, y compris les véhicules alimentés par une pile à combustible à hydrogène, ou utilise un carburant gazeux si une fraction du gaz consommé est d'origine renouvelable (au minimum 20 % à partir du 1er janvier 2020 et 30 % à partir du 1er janvier 2025) ainsi que les véhicules dont la motorisation est électrique-hybride, ou utilise un carburant gazeux ou les véhicules dont les moteurs sont conçus pour ne fonctionner qu'avec des carburants très majoritairement d'origine renouvelable.

Dans tous les cas, le décret prévoit que le préfet peut autoriser des dérogations « d'une durée maximale de cinq ans aux types de motorisations exigées pour les véhicules à faibles émissions [...] pour tenir compte des caractéristiques particulières du territoire telles que la topographie et le climat ou du réseau routier emprunté. Dans ce cas, sont admis les véhicules neufs. »

c) Dans les autres collectivités :

Les véhicules à faibles émissions satisfont « au moins à la norme Euro VI ».

3/ Le décret n° 2017-22 du 11 janvier 2017 pris pour l'application du premier alinéa de l'article L. 224-8 du code de l'environnement définissant les critères caractérisant les véhicules à faibles émissions dont le poids total autorisé en charge excède 3,5 tonnes fixe les critères des véhicules à faibles émissions pour les poids lourds acquis ou utilisés lors du renouvellement des flottes comportant plus de vingt véhicules automobiles.

Ces véhicules sont considérés à faibles émissions s'ils sont électriques, s'ils fonctionnent à l'hydrogène, au gaz naturel (y compris biométhane), au gaz de pétrole liquéfié, aux biocarburants et à l'énergie mécanique provenant d'un stockage embarqué ou d'une source embarquée.

4/ Le décret n° 2017-21 du 11 janvier 2017 relatif aux obligations d'achat ou d'utilisation de véhicules à faibles émissions par les gestionnaires de flottes de véhicules, les loueurs de véhicules automobiles, les exploitants de taxis et exploitants de voitures de transport avec chauffeur.

La publication de ces décrets est d'autant plus importante que cet article 37 avait donné lieu à de nombreux débats, notamment au Sénat et le rapporteur Louis Nègre avait formulé un certain nombre de mises en garde.

Ils ont fait l'objet de consultations importantes. Le projet de décret relatif aux autobus et autocars à faibles émissions avait notamment fait l'objet d'un premier avis défavorable du Conseil national de l'évaluation des normes, contraignant le Gouvernement à modifier notamment le seuil d'habitants retenu pour la définition (de 100 000 à 250 000).

Sur le titre III, les mesures d'application suivantes ont également été prises : 

- le décret n°2016-179 du 22 février 2016 relatif aux modalités d'application de la réduction d'impôt pour mise à disposition d'une flotte de vélos prévue à l'article 220 undecies A du code général des impôts, pris en application de l'article 39 de la loi. Il apporte des précisions sur l'assiette de la réduction d'impôt pour la mise à la disposition gratuite des salariés d'une flotte de vélos et fixe les obligations déclaratives incombant aux entreprises qui souhaitent obtenir le bénéfice de la réduction d'impôt auprès de l'administration fiscale.

- le décret n°2016-1442 du 27 octobre 2016 relatif à la programmation pluriannuelle de l'énergie qui a également fixé la stratégie pour le développement de la mobilité propre prévue par l'article 40 ainsi que l'objectif d'incorporation de biocarburants avancés dans la consommation finale d'énergie du secteur des transports et la liste des biocarburants conventionnels et des biocarburants avancés, prévue par l'article 43 de la loi ;

- les deux mesures d'application prévues par l'article 41, prévoyant l'obligation de stationnement vélo et de pré-équipement pour les véhicules électriques à la construction des bâtiments (nombre minimal de places) et les obligations de pré-équipement pour les véhicules électriques et de stationnement vélo lors de travaux dans les bâtiments existants pour les parcs de stationnement annexes : décret n°2016-968 du 13 juillet 2016 ;

En revanche, le texte réglementaire précisant la réduction de l'obligation de stationnement des plans locaux d'urbanisme de 15 % au minimum en contrepartie de la mise à disposition de véhicules électriques munis d'un dispositif de recharge adapté ou de véhicules propres en auto-partage n'a toujours pas été publié ; cette mesure avait été introduite au Sénat à l'initiative du rapporteur Louis Nègre et doit être un signal fort pour le développement des véhicules électriques.

Sur les sujets relatifs à la réduction des émissions de gaz à effet de serre et de polluants atmosphériques et qualité de l'air dans les transports, la quasi-totalité des dispositions prévues sont en vigueur (contre la moitié seulement l'année dernière :

- à l'article 48, le décret n°2015-361 du 30 mars 2015 modifiant le décret n°2014-1672 du 30 décembre 2014 instituant une aide à l'acquisition et à la location des véhicules peu polluants a été publié en application du III de l'article ;

- à l'article 50, le décret n°2016-144 du 11 février 2016 relatif au versement d'une indemnité kilométrique vélo par les employeurs privés a été publié ;

L'indemnité kilométrique vélo fixée à 25 centimes

L'article 50 de la loi a créé une indemnité kilométrique pour le vélo, prise en charge par l'employeur à partir du 1er juillet 2015. La loi de finances rectificative pour 2015 a modifié ce dispositif en le rendant facultatif et en plafonnant le montant de l'exonération d'impôt sur le revenu et de cotisations sociales à 200 euros par an et par salarié.

Le décret du 11 février 2016 permet ainsi aux employeurs volontaires de prendre en charge tout ou partie des frais engagés par ses salariés pour leurs déplacements à vélo (ou à vélo à assistance électrique) entre leur résidence habituelle et leur lieu de travail. Il précise en outre les conditions dans lesquelles l'indemnité kilométrique peut être cumulée avec la prise en charge des abonnements de transport collectif ou de service public (« à condition que ces abonnements ne permettent pas d'effectuer ces mêmes trajets »).

Le rapporteur Louis Nègre, qui avait défendu le principe d'une indemnité kilométrique obligatoire, avait souligné qu'il y avait « une incohérence à demander, d'une part, à tous les acteurs de faire des efforts pour réduire les émissions dans les transports, alors que, d'autre part, les mobilités douces sont les seules à ne bénéficier d'aucun dispositif incitatif pour les trajets domicile-travail, qui constituent le segment où les gisements de réduction d'émissions sont les plus importants ». Il avait en outre considéré qu'une telle mesure permettrait de peser sur les comportements.

- à l'article 59, l'ordonnance visant à transposer la réglementation européenne relative à la teneur en soufre des combustibles marins a été publiée : il s'agit de l'ordonnance n° 2015-1736 du 24 décembre 2015 portant transposition de la directive 2012/33/UE du 21 novembre 2012 modifiant la directive 1999/32/CE en ce qui concerne la teneur en soufre des combustibles marins (le projet de loi de ratification doit être déposé dans les six mois suivant la date de publication de cette ordonnance, soit avant le 23 juin 2016) ;

- à l'article 60, le décret visant à préciser les modalités d'application de l'obligation de capacité de transport sous pavillon français, afin de sécuriser les approvisionnements stratégiques de pétrole brut et de produits pétroliers (art. L. 631-1 du code de l'énergie), a été publié : il s'agit du décret n° 2016-176 du 23 février 2016 fixant les conditions dans lesquelles est acquittée l'obligation de capacité de transport établie par l'article L. 631-1 du code de l'énergie, complété par un arrêté du 25 février 2016.

- à l'article 45, le décret prévoyant les modalités de l'obligation faite aux personnes publiques ou privées exploitant un aérodrome d'établir un programme de réduction des émissions de gaz à effet de serre et des polluants atmosphériques a été pris le 10 mai 2016 (décret n°2016-565) ;

- à l'article 48, le décret n°2016-847 a été publié le 28 juin 2016 sur les zones à circulation restreinte, ainsi que l'arrêté du 21 juin 2016 établissant la nomenclature des véhicules classés en fonction de leur niveau d'émission de polluants atmosphériques en application de l'article R. 318-2 du code de la route.

Décret « zones à circulation restreinte »

La loi relative à la transition énergétique prévoit la possibilité d'instaurer au niveau local des zones à circulation restreinte dans les agglomérations et les zones pour lesquelles un plan de protection de l'atmosphère est adopté. Les maires et présidents d'établissement public intercommunal peuvent, par arrêté, interdire dans les agglomérations et les zones pour lesquelles un plan de protection de l'atmosphère est adopté, en cours d'élaboration ou de révision la circulation des véhicules les plus polluants sur tout ou partie du territoire de la commune ou de l'établissement public intercommunal.

Le décret publié le 28 juin 2016 fixe les modalités d'élaboration de l'arrêté local ainsi que les dérogations et sanctions applicables. Il abroge également les dispositions relatives aux zones d'action prioritaires pour l'air.

Il a été publié après une consultation publique menée du 15 au 31 janvier 2016 et après avis du Conseil national d'évaluation des normes.

Le décret précise notamment le contenu de l'étude prévue par le nouvel article L. 2213-4-1 du code général des collectivités territoriales (créé par l'article 48 de la loi relative à la transition énergétique). Cette étude, qui doit accompagner l'arrêté pris par le maire ou le président d'EPCI, doit présenter l'objet des mesures de restriction « justifiant leur nécessité et exposant les bénéfices environnementaux et sanitaires attendus de leur mise en oeuvre, notamment en termes d'amélioration de la qualité de l'air et de diminution de l'exposition de la population à la pollution atmosphérique ».

Elle doit contenir « un résumé non technique, une description de l'état initial de la qualité de l'air sur la zone concernée » ainsi qu'une évaluation de la population concernée, des émissions de polluants atmosphériques dues au transport routier sur la zone concernée, de la proportion de véhicules concernés par les restrictions et, le cas échéant, les dérogations prévues, des réductions des émissions de polluants atmosphériques attendues par la création de la zone à circulation restreinte.

Le décret prévoit également que les avis des autorités organisatrices de la mobilité, des conseils municipaux des communes limitrophes, des gestionnaires de voirie, et des chambres consulaires sont réputés favorables s'ils ne sont pas rendus dans un délai de deux mois.

L'accès à la zone à circulation restreinte ne peut en outre être interdit aux véhicules d'intérêt général, aux véhicules du ministère de la défense, aux véhicules portant une carte de stationnement pour personne handicapée, aux véhicules de transport en commun de personnes à faibles émissions. Des dérogations individuelles peuvent être accordées sur demande motivée.

Les sanctions prévues pour un conducteur qui circule dans une zone à circulation restreinte sont les amendes prévues pour les contraventions de quatrième et troisième classe.

L'arrêté du 21 juin 2016 a défini la classification des véhicules en fonction de leurs niveaux d'émissions de polluants atmosphériques. Les collectivités qui le souhaitent, dans l'objectif sanitaire de limiter les émissions de polluants et l'exposition des habitants à un air pollué, peuvent moduler leur politique publique en matière de transport routier sur la base de cette classification.

Cela peut notamment se traduire par une modulation de la tarification du stationnement, l'instauration de voies réservées ou des restrictions d'accès à certaines zones.

Les véhicules sont classés selon des critères simples en lien avec la source d'énergie utilisée et les normes EURO ; les véhicules les plus polluants ne sont pas classés ; la classe du véhicule est déterminée simplement à partir de trois informations figurant sur le certificat d'immatriculation (« carte grise ») : 1/ la source d'énergie utilisée par le véhicule (par exemple : diesel, essence, hybride électrique-essence, GNV, etc.), 2/ le type du véhicule (deux roues, trois roues ou quadricycles, voitures, véhicules utilitaires légers, poids lourds), 3/ la norme EURO si disponible ou à défaut la date de première immatriculation du véhicule). Ce classement remplace celui défini par l'arrêté du 3 mai 2012.

En revanche, le rapport évaluant l'opportunité de réserver, sur les autoroutes et les routes nationales comportant deux chaussées de trois voies séparées par un terre-plein central et traversant ou menant vers une métropole, une voie aux transports en commun, aux taxis, à l'autopartage, aux véhicules à très faibles émissions et au covoiturage prévu par l'article 56 n'a pas été publié ; il devait être remis au plus tard le 17 août 2016. De même pour le rapport établissant un bilan chiffré des émissions de particules fines et d'oxydes d'azote dans le secteur des transports ventilé par source d'émission prévu par l'article 57.

Au chapitre III du titre III, relatif à la réduction des émissions de gaz à effet de serre et de polluants atmosphériques et à la qualité de l'air dans les transports, les différentes mesures d'application ont été prises :

- à l'article 59, l'ordonnance visant à transposer la réglementation européenne relative à la teneur en soufre des combustibles marins a été publiée : il s'agit de l'ordonnance n° 2015-1736 du 24 décembre 2015 portant transposition de la directive 2012/33/UE du 21 novembre 2012 modifiant la directive 1999/32/CE en ce qui concerne la teneur en soufre des combustibles marins (le projet de loi de ratification a été déposé au Sénat le 11 mai 2016) ;

- à l'article 60, le décret visant à préciser les modalités d'application de l'obligation de capacité de transport sous pavillon français, afin de sécuriser les approvisionnements stratégiques de pétrole brut et de produits pétroliers (art. L. 631-1 du code de l'énergie), a été publié : il s'agit du décret n° 2016-176 du 23 février 2016 fixant les conditions dans lesquelles est acquittée l'obligation de capacité de transport établie par l'article L. 631-1 du code de l'énergie, complété par un arrêté du 25 février 2016.

En matière de lutte contre les émissions de polluants atmosphériques, les deux textes réglementaires nécessaires à l'application de l'article 64 n'ont pas encore été pris : le décret fixant les objectifs nationaux de réduction des émissions de polluants atmosphériques et l'arrêté définissant le plan national de réduction des émissions de polluants atmosphériques (PREPA) pour atteindre ces objectifs. Après consultation du Conseil national de l'air en juin, les projets de textes ont été diffusés le 8 août 2016. Après avis de l'autorité environnementale, prévu en février, la consultation du public et la publication de ces deux textes sont annoncées pour mars 2017.

L'article 64 de la loi prévoyait expressément que le plan devait être arrêté par le ministre chargé de l'environnement au plus tard le 30 juin 2016. Les services du ministère expliquent ce retard par le nombre important d'observations reçues lors des travaux techniques d'aide à la décision, ainsi que par la nécessaire prise en compte des négociations relatives à la directive 2016/2284 du 14 décembre 2016 concernant la réduction des émissions nationales de certains polluants atmosphériques, dite directive « NEC ».

Le projet de décret fixe des objectifs de réduction en 2020, 2025 et 2030 pour les émissions des polluants suivants : dioxyde de souffre (SO2), oxydes d'azote (NOX), composés organiques volatils non méthaniques (COVNM), ammoniac (NH3) et particules fines (PM 2.5). Le projet d'arrêté prévoit un plan national composé de 6 volets : industrie et ICPE, transports et mobilité, résidentiel-tertiaire, agriculture, mobilisation des acteurs locaux, amélioration des connaissances et innovation, pérennisation des financements en faveur de la qualité de l'air. Chacun de ces volets est décliné en plusieurs axes, liés à différentes actions.

Le décret n°2016-812 a été publié, en application de l'article 65 sur les modalités du contrôle technique renforcé sur les émissions de polluants atmosphériques et de particules fines. Il a été complété par un arrêté du 22 juin 2016 relatif aux modalités des mesures réalisées en application du décret.

Enfin, les arrêtés prévus par l'article 66, afin de fixer la liste des communes incluses dans les agglomérations de plus de 100 000 habitants dans le cadre du dispositif de surveillance de la qualité de l'air et de ses effets sur la santé et sur l'environnement, la liste des communes incluses dans les agglomérations de plus de 250 000 habitants dans le cadre d'un plan de protection de l'atmosphère et enfin la liste des agglomérations de plus de 100 000 habitants dans le cadre de la carte de bruit et du plan de prévention du bruit ont été pris le 28 juin 2016.


* 94 Montrouge, Malakoff, Vanves, Issy-les-Moulineaux, Boulogne-Billancourt, Neuilly-sur-Seine, Levallois-Perret, Clichy, Saint-Ouen, Pantin, Le Pré-Saint-Gervais, Les Lilas, Bagnolet, Montreuil, Aubervilliers, Saint-Denis, Vincennes, Saint-Mandé, Charenton-le-Pont, Ivry-sur-Seine, Le Kremlin-Bicêtre et Gentilly.