Les nombreuses réformes et évolutions de la fiscalité locale se sont traduites par une multiplication des exonérations, dégrèvements et suppressions d'impôts locaux. Si ces mesures ont été pour la plupart compensées lors de leur adoption, la diversité des modalités de compensation, la faiblesse de leur dynamique et leurs diminutions successives lors de l'examen des lois de finances ont conduit à deux écueils : l'illisibilité du système et une perte de recettes majeure pour les collectivités locales.

Or, la sous-compensation des mesures de fiscalité locale affecte directement l'autonomie financière des collectivités et entrave leur capacité à assurer leurs missions. La juste compensation de ces pertes de recettes, décidées au niveau national, est aussi essentielle pour préserver le lien de confiance entre l'État et les collectivités.

Dans ce contexte, et au regard de l'absence de données consolidées et consensuelles permettant de mesurer et de suivre précisément l'évolution des produits de compensation versés aux collectivités, les rapporteurs ont souhaité dresser un état des lieux des compensations afin de mesurer les pertes de recettes subies par les collectivités, dans leur ensemble et par catégorie. Elle propose également à l'État les mécanismes nécessaires au respect de ses engagements.

Les propositions des rapporteurs

C'est autour de cette exigence de clarté et de garantie financière pour les collectivités que s'organisent nos cinq recommandations.

1 Sanctuariser les compensations existantes, afin qu'elles ne soient plus des variables d'ajustement budgétaire lors de l'examen des prochaines lois de finances.

2. Modifier les modalités de compensation afin que toute future mesure de suppression, exonération, abattement, dégrèvement ou réduction de fiscalité locale décidée au niveau national fasse l'objet d'une compensation intégrale, pérenne et dynamique au bénéfice des collectivités territoriales concernées et sans aucune perte de ressources dans la durée.

3 Évaluer à compter de 2027 et tous les 3 ans le respect d'une compensation intégrale des nouvelles mesures d'exonérations, suppressions et dégrèvements de fiscalité locale. Confier cette évaluation triennale à un tiers de confiance.

4 Prévoir, dès la loi de finances suivant cette évaluation triennale, et si nécessaire, la compensation intégrale de toute perte constatée pour les collectivités territoriales au cours des trois dernières années.

5. Garantir l'information du Parlement et des associations d'élus locaux de l'état des lieux triennal de la compensation des exonérations, suppressions et dégrèvements de fiscalité locale.

Les documents budgétaires et les publications de la DGFIP, de la Cour des Comptes, du Comité des finances locales ou de l'Observatoire des finances et de la gestion publique locales ne présentaient pas les informations recherchées. La DGCL sollicitée n'a pas fourni les éléments demandés. Dresser un tableau complet des effets des compensations de dégrèvements, exonérations et suppressions de fiscalité locale depuis l'acte I en mars 1982 n'était donc pas possible. Poser les hypothèses économétriques permettant d'apprécier, depuis le début de la décentralisation, les pertes de recettes subies par les collectivités territoriales a rendu nécessaire le recours à une étude spécialisée complémentaire, confiée en l'espèce au cabinet Michel Klopfer.

I. POUR DES MODALITÉS DE COMPENSATION PLUS LISIBLES ET DYNAMIQUES

A. UN CONSTAT ÉDIFIANT : POUR LA SEULE ANNÉE 2024, 26 MILLIARDS D'EUROS DE RESSOURCES FISCALES PERDUES POUR LES COLLECTIVITÉS

En 2024, l'écart entre les engagements initiaux de compensation pris par l'État et les versements effectivement réalisés aux collectivités locales atteint 5,5 milliards d'euros en raison de la diminution progressive des variables d'ajustements. Pire, la perte de produit projeté, c'est-à-dire ce que les collectivités auraient perçu si elles avaient conservé leurs leviers fiscaux, s'élève à près de 26 milliards d'euros pour cette seule année. Ces chiffres, issus d'une analyse approfondie menée avec le concours du cabinet Michel Klopfer, révèlent une réalité alarmante.

Source : Cabinet Michel Klopfer

Depuis des années, les collectivités territoriales subissent les conséquences de réformes fiscales successives décidées au niveau national parmi lesquelles la suppression de la part salariale de la taxe professionnelle en 1999, l'exonération de 20 % de la taxe sur le foncier non bâti en 2006, la suppression totale de la taxe professionnelle en 2011, la suppression de la taxe d'habitation à partir de 2018, la suppression de la CVAE... Certes, au moment où la décision a été prise et dans la plupart des cas, l'État a compensé à l'euro près les pertes de recettes subies par les collectivités. Mais, la complexité des mécanismes, les ajustements répétés et les minorations appliquées lors des lois de finances successives ont progressivement creusé le décalage entre la perte de recettes fiscales et les montants des compensations.

Source : Cabinet Michel Klopfer

Précisions

N.B 1 : pour raisonner à périmètre constant, le produit de TVA des départements remplaçant la CVAE intègre la compensation de la part de CVAE transférée aux régions en 2017, déduite parallèlement des produits régionaux.

N.B. 2 : les produits de TP, TH, TFB et TFNB projetés sans suppression sont répartis entre échelons de collectivités au prorata des produits perçus en 2010, et en prenant en compte l'ex-part régionale de TH (supprimée dès 2000).

Source : Cabinet Michel Klopfer

Ce rapport de la mission d'information propose d'éclairer les enjeux de cette compensation, d'en mesurer les écarts et formule des recommandations pour remédier aux pertes de recettes subies durablement par les collectivités.

B. UN SYSTÈME DE COMPENSATION DEVENU INÉQUITABLE ET OPAQUE

1. Des mécanismes de compensation figés et défavorables aux collectivités

Les allocations compensatrices, censées neutraliser les pertes de recettes locales, sont généralement conçues pour compenser à l'euro près les collectivités lors de l'entrée en vigueur de la mesure fiscale. Les années suivantes, cette compensation n'évolue pas comme l'aurait fait, à taux constant, l'imposition locale du fait de la revalorisation annuelle des bases.

Pire, ces compensations, initialement conçues comme des contreparties directes, ont été, pour certaines, intégrées dans des enveloppes globales comme la dotation globale de fonctionnement (DGF) ou soumises à des coefficients de minoration et ainsi transformée en variables d'ajustement budgétaire.

Cette minoration fait peser une double peine sur les collectivités. La première parce que l'engagement de compensation pris par l'État ne correspond pas au montant des produits effectivement supprimés lors de l'application de la mesure. La seconde par l'application de mesures d'ajustements qui ont pour effet de réduire encore le montant de la compensation. Ainsi pour la taxe foncière sur les propriétés bâties, seulement 2,4 milliards d'euros ont été versés aux collectivités, en 2024, alors que le montant exonéré s'élevait à 4,5 milliards.

Ces ajustements entraînent un éloignement de la logique initiale de la compensation, qui avait pour principale finalité de ne pas faire peser sur les collectivités territoriales le coût des mesures de fiscalité locale décidées au niveau national. Or, avec ces ajustements, les allocations compensatrices deviennent de simples leviers budgétaires à la disposition de l'État. L'utilisation de ce mécanisme tend, in fine, à faire supporter aux collectivités le coût des mesures de suppression ou d'exonération de fiscalité locale alors même qu'elles n'en sont pas à l'initiative.

2. Une perte de maîtrise locale et une dépendance accrue à l'État

Les réformes récentes ont marqué un changement dans le mécanisme de compensation des suppression et exonération. Pendant longtemps, les trois principaux vecteurs juridiques utilisés par l'État pour compenser le coût de ces mesures aux collectivités étaient les transferts de fiscalité locale entre catégories de collectivités, les allocations compensatrices et la création d'une nouvelle fiscalité locale. La suppression de la taxe professionnelle illustre cette méthode. La suppression de la taxe d'habitation sur les résidences principales a privilégié un nouveau mode de compensation : le transfert d'une fraction d'un impôt national, (TVA) qui s'est accompagné d'un transfert de fiscalité locale des départements vers les communes.

Ces réformes ont donc privé les collectivités de plusieurs leviers fiscaux traditionnels (TP, taxe d'habitation, CVAE, etc.) pour les remplacer par des recettes nationales sur lesquelles les collectivités n'ont aucune marge de manoeuvre. Si cette solution a pu être favorable à court terme (grâce à la dynamique exceptionnelle de la TVA en 2021 et 2022), elle a aussi renforcé la dépendance des collectivités aux arbitrages de l'État.

Les années suivantes ont illustré la fragilité de cette compensation dans la durée. En 2025 l'État a gelé au montant de 2024 la TVA reversée aux trois catégories de collectivités concernées.

Le texte initial du PLF 2026 prévoyait qu'à compter de 2026, si le taux d'évolution des fractions de TVA versées aux collectivités territoriales était positif, ce taux serait diminué du taux de l'inflation et les montants correspondant écrêtés au profit du budget de l'État. Cette mesure n'a finalement pas été adoptée mais elle illustre les tentatives de l'État de contenir l'évolution des compensations.

Cette situation met en exergue une fragilité nouvelle. Lorsqu'une recette de fiscalité locale est remplacée par une fraction d'impôt national, la collectivité peut bénéficier d'une ressource dynamique pour un temps, mais elle devient plus exposée aux décisions budgétaires de l'État. La compensation cesse alors d'être seulement un mécanisme de réparation, elle devient un vecteur de dépendance financière.

Les collectivités sont aussi confrontées à un manque de visibilité. Elles doivent attendre le vote de la loi de finances pour connaître la minoration qui sera appliquée aux variables d'ajustement et donc, le montant qui leur sera versé au titre de cette allocation. La fraction de TVA transférée pose le même problème de visibilité, le produit qui leur sera versé dépend à la fois de la dynamique nationale de TVA mais aussi des arbitrages effectués chaque année en loi de finances.

3. Un manque de lisibilité et de transparence

Le système actuel de compensation est opaque et complexe

• Les règles de calcul sont dispersées (lois de finances, code général des impôts, décrets, etc.) ;

• Les collectivités ne disposent pas de documents de suivi consolidés pour évaluer l'impact réel des réformes ;

• Les compensations, initialement liées à une perte fiscale précise, sont diluées dans des enveloppes globales, rendant leur traçabilité impossible.

En 2025, la majoration du taux d'exonération de la taxe sur le foncier non bâti pour les terres agricoles (passant de 20 % à 30 %) n'a pas été compensée, malgré les engagements initiaux. Résultat, des maires ruraux ont découvert une baisse brutale de leurs recettes, sans explication claire. Le ministre de l'Économie a finalement reconnu une « erreur ne correspondant pas à la volonté du Gouvernement ». Cet exemple récent démontre que le système des compensations est aujourd'hui illisible. Si la loi de finances pour 2026 a finalement ajusté la compensation versée au titre de l'exonération de taxe foncière sur les propriétés non bâties, les collectivités ont subi une perte de recettes pour l'exercice 2025.

La taxe sur le foncier non bâti est un exemple parfait qui illustre le décalage qui peut exister entre une approche globale, centralisée des finances locales et la réalité des territoires. Au regard des enjeux budgétaires du pays, le produit de cette taxe peut paraître modeste (1,4 milliard d'euros en 2024, contre 44,5 milliards pour le foncier bâti par exemple) mais la réalité est tout autre sur le terrain. En effet, les communes rurales comptent souvent peu d'habitants et une importante superficie, les rendant donc particulièrement dépendantes des recettes assises sur le foncier non bâti.

II. DES MESURES INDISPENSABLES POUR LIMITER LES PERTES DE RECETTES SUBIES PAR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Face à ce constat, l'urgence est de sanctuariser les mécanismes et les montants des compensations actuelles et de mettre en oeuvre des dispositifs clairs et fiables pour l'avenir. La mission d'information a ainsi identifié cinq mesures à mettre en place dès 2027.

A. SANCTUARISER LES COMPENSATIONS EXISTANTES, AFIN QU'ELLES NE SOIENT PLUS, DANS LES ANNÉES À VENIR, DES VARIABLES D'AJUSTEMENT BUDGÉTAIRE

Sanctuariser les compensations existantes permettrait de mettre fin aux diminutions successives votées en lois de finances mais n'engendre pas un blocage de toute réforme ou de toute évolution de la fiscalité locale dans l'avenir.

Elle s'intègre plutôt dans un nouveau mode de fonctionnement dans lequel chaque nouvelle réforme de la fiscalité locale serait accompagnée d'une présentation claire et objective des modalités de compensation telles que :

• les modalités de calcul ;

• les années de référence retenues ;

• les règles d'indexation ;

• les effets attendus sur les recettes des collectivités.

La confiance ne peut plus seulement reposer sur l'engagement de l'État à compenser « à l'euro près » sans accorder aux collectivités et au Parlement des outils de contrôle. Il est donc impératif de donner aux différents acteurs les moyens de vérifier eux-mêmes si l'engagement a bien été respecté.

La mission propose donc de créer un principe de sanctuarisation pour les compensations déjà existantes afin de donner plus de visibilité aux collectivités territoriales.

B. MODIFIER LES RÈGLES DE COMPENSATION AFIN QUE TOUTE MESURE FUTURE DE SUPPRESSION, D'EXONÉRATION, D'ABATTEMENT, DE DÉGRÈVEMENT OU DE RÉDUCTION DE FISCALITÉ LOCALE DÉCIDÉE AU NIVEAU NATIONAL FASSE L'OBJET D'UNE COMPENSATION INTÉGRALE, PÉRENNE ET DYNAMIQUE AU BÉNÉFICE DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES CONCERNÉES ET SANS AUCUNE PERTE DE RESSOURCES

Cette proposition constitue le prolongement de la première recommandation qui s'applique uniquement aux compensations existantes. Ainsi, afin de rétablir une pleine confiance entre l'État et les collectivités, les rapporteurs proposent de modifier les règles de compensation des futures réformes de la fiscalité locale.

Il s'agit ici de rompre avec la logique générale actuellement suivie. Les rapporteurs estiment nécessaire d'aller plus loin en créant des règles de compensation qui garantissent aux collectivités des recettes intégrales, dynamiques et pérennes pour toutes nouvelles mesures de fiscalité locale.

C. À COMPTER DE 2027, ÉVALUER TOUS LES 3 ANS, LA COMPENSATION DES NOUVELLES MESURES D'EXONÉRATIONS, SUPPRESSIONS ET DÉGRÈVEMENTS DE FISCALITÉ LOCALE.

Les relations financières entre l'État et les collectivités doivent être fondées sur des données partagées, stables, vérifiables, régulières et discutées. Le débat autour de la compensation ne peut plus rester enfermé dans une « bataille des chiffres » mais doit être organisé méthodiquement autour d'une procédure collective d'évaluation.

Une clause triennale d'évaluation des compensations de fiscalité locales versées par l'État aux collectivités permettrait de mesurer de manière systématique, tous les trois ans, l'écart entre le montant effectivement versé aux collectivités et le produit qu'elles auraient perçu en l'absence de toute réforme. Cette clause triennale donnerait des informations fiables et régulières, permettant d'objectiver le débat et de donner un outil de contrôle précieux afin de savoir si l'État tient ses engagements.

Afin d'assurer l'objectivité totale des chiffres qui seraient communiqués dans le cadre de cette évaluation, la mission d'information propose de confier ce travail triennal à un tiers de confiance.

D. PRÉVOIR, DÈS LA LOI DE FINANCES SUIVANT CETTE ÉVALUATION TRIENNALE, ET SI NÉCESSAIRE, LA COMPENSATION INTÉGRALE DE TOUTE PERTE CONSTATÉE POUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES AU COURS DES TROIS DERNIÈRES ANNÉES.

Si l'évaluation triennale fait apparaître une perte nette de recettes pour une ou plusieurs catégories de collectivités, les rapporteurs proposent qu'une correction soit automatiquement proposée dans le projet de loi de finances suivant.

Cette correction prendrait deux formes :

1/ le versement d'un complément de compensation ;

2/ une modification du dispositif de compensation, selon des modalités à déterminer :

• rebasage de la compensation ;

• indexation sur un indicateur représentatif de la dynamique de la recette supprimée ;

• sortie de la compensation du périmètre des variables d'ajustement ;

• attribution d'une ressource fiscale de substitution.

E. DIFFUSER L'ÉTAT DES LIEUX TRIENNAL DE LA COMPENSATION DES EXONÉRATIONS, SUPPRESSIONS ET DÉGRÈVEMENTS DE FISCALITÉ LOCALE AU PARLEMENT ET AUX ASSOCIATIONS D'ÉLUS LOCAUX

Afin d'assurer la transparence et le suivi de ces travaux, cet état des lieux triennal devrait être transmis au Parlement et aux associations d'élus locaux. Cette diffusion de l'information doit permettre de rétablir la confiance et le dialogue entre les différentes parties.

LISTE DES RECOMMANDATIONS

N°

Recommandations

Destinataires

de la recommandation

Acteurs concernés

Calendrier prévisionnel

Support/action

Sanctuariser les compensations existantes, afin qu'elles ne soient plus des variables d'ajustement budgétaire lors de l'examen des prochaines lois de finances

Gouvernement et associations d'élus locaux

Immédiat

Loi de finances

Modifier les règles de compensation afin que toute mesure future de suppression, exonération, abattement, dégrèvement ou réduction de fiscalité locale décidée au niveau national fasse l'objet d'une compensation intégrale, pérenne et dynamique au bénéfice des collectivités territoriales concernées et sans aucune perte de ressources dans la durée.

Gouvernement et associations d'élus locaux

Immédiat

Loi de finances

3	Évaluer à compter de 2027 et tous les 3 ans le respect d'une compensation intégrale des nouvelles mesures d'exonérations, suppressions et dégrèvements de fiscalité locale. Confier cette évaluation triennale à un tiers de confiance.	Gouvernement, associations d'élus locaux,	Gouvernement et associations d'élus locaux	2027	Rapport d'évaluation
4	Prévoir, dès la loi de finances suivant cette évaluation triennale, et si nécessaire, la compensation intégrale de toute perte constatée pour les collectivités territoriales au cours des trois dernières années.	Gouvernement	Gouvernement et associations d'élus locaux	2028	Loi de finances
5	· Garantir l'information du Parlement et des associations d'élus locaux de l'état des lieux triennal de la compensation des exonérations, suppressions et dégrèvements de fiscalité locale.	Gouvernement	Gouvernement et associations d'élus locaux	2027	Rapport d'information

AVANT PROPOS

POUR UNE RELATION APAISÉE ET TRANSPARENTE AVEC LES COLLECTIVITÉS LOCALES

La question de la compensation des pertes de fiscalité locale (exonérations, dégrèvements, suppressions) occupe aujourd'hui une place centrale dans les relations financières entre l'État et les collectivités territoriales. Elle ne constitue pas seulement un sujet technique, réservé aux spécialistes de la fiscalité locale ou de la comptabilité publique. Elle touche directement à la capacité des collectivités à construire leur budget, à anticiper leurs ressources, à financer leurs politiques publiques et, plus largement, à exercer librement leurs compétences.

Depuis plusieurs décennies, les collectivités locales ont été confrontées à une succession de mesures fiscalité locale plus ou moins importantes : suppression de la part salariale de la taxe professionnelle en 1999, l'exonération de 20 % de la taxe sur le foncier non bâti en 2006, la suppression totale de la taxe professionnelle en 2011, la suppression de la taxe d'habitation à partir de 2018, la suppression de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE). Le principe affiché est simple : lorsqu'une ressource fiscale locale est supprimée, réduite ou neutralisée par une décision nationale, la collectivité qui n'en est pas à l'origine ne doit pas en supporter la perte financière.

Pourtant, du point de vue des collectivités, cette simplicité apparente masque une réalité beaucoup plus complexe. Les modalités de compensations ne forment pas un ensemble homogène. Elles prennent des formes multiples : allocations compensatrices, prélèvements sur recettes de l'État, fractions d'impôts nationaux, transferts de fiscalité, mécanismes correcteurs, ou encore dotations historiques. Certaines sont figées dans le temps, d'autres évoluent selon des bases ou des taux de référence variés pouvant être modifiés au fil du temps et parfois affectés d'un coefficient de minoration. Certaines compensent une perte initiale, tandis que d'autres prétendent préserver une dynamique dans la durée. Cette diversité rend difficile la compréhension globale du système et, plus encore, son suivi dans la durée.

La difficulté réside dans la nature même de la compensation. Pour l'État, compenser signifie souvent neutraliser une perte calculée à une date donnée, selon des mécanismes votés en lois de finances. Pour une collectivité, la question est plus large. Il ne s'agit pas seulement de savoir si un montant a bien été versé l'année de la réforme, mais de mesurer ce qui a été réellement perdu : une recette, une assiette fiscale, une dynamique territoriale, un pouvoir de taux, souvent un lien politique entre le contribuable local et le service public local. Une compensation peut donc être juridiquement conforme tout en étant ressentie localement comme incomplète, insuffisamment dynamique ou trop dépendante des choix budgétaires de l'État.

Cette tension est particulièrement visible lorsque des impôts locaux sont remplacés par des fractions d'impôts nationaux, notamment des fractions de taxe sur la valeur ajoutée (TVA). Ces ressources, dont les dynamiques sont fluctuantes en fonction des exercices, ne sont pas maîtrisées par les collectivités. Leur produit dépend de la consommation et de facteurs économiques nationaux, de prévisions budgétaires, de régularisations et de règles d'affectation sur lesquelles les élus locaux n'ont aucune prise. Surtout, elles rendent les collectivités locales dépendantes de décision de gel de la dynamique de TVA prises au niveau national. À l'inverse, les impôts locaux, reposaient sur des bases territorialisées dynamiques et permettaient, au moins en partie, d'ajuster la ressource aux choix politiques locaux. Le remplacement d'une fiscalité locale par une recette nationale affectée modifie donc profondément la nature de l'autonomie financière locale.

Les collectivités sont ainsi placées dans une situation paradoxale. D'un côté, elles se voient promettre un mécanisme de compensation qui préserve leurs ressources De l'autre, elles disposent de moins en moins des leviers leur permettant d'en maîtriser l'évolution. Elles doivent élaborer leurs budgets à partir de mécanismes dont les règles de calcul sont souvent complexes, parfois modifiées en loi de finances, et dont la trajectoire dépend largement de décisions nationales. Cette situation renforce l'incertitude budgétaire et fragilise la capacité de programmation pluriannuelle, notamment pour les investissements.

La lisibilité du système constitue un second enjeu majeur. Pour apprécier si l'État a respecté ses engagements, encore faut-il pouvoir identifier précisément la perte compensée, la méthode retenue, l'année de référence, les bases prises en compte, le taux appliqué, les éventuelles minorations, les effets de dynamique et les ajustements opérés dans le temps. Or, ces données sont souvent techniques et peuvent s'avérer difficilement accessibles pour les exécutifs locaux, notamment du fait de l'absence de codification de la plupart des modalités de compensation figurant en lois de finances. Il faut ajouter à cela que les analyses disponibles dans les annexes budgétaires ne font que rarement état du manque à gagner cumulé supporté par les collectivités.

Même pour des collectivités dotées de services financiers expérimentés, la reconstitution complète d'un droit à compensation peut ainsi s'avérer difficile.

Cette complexité vient nourrir un sentiment de perte de maîtrise. Les collectivités peuvent recevoir une compensation sans être toujours en mesure de vérifier simplement si celle-ci correspond à la perte subie. Elles peuvent constater une progression ou une stagnation de leurs recettes sans pouvoir distinguer ce qui relève de la dynamique réelle de leur territoire, de la conjoncture nationale ou d'une règle technique de répartition. Elles peuvent enfin être confrontées à des mécanismes anciens, hérités de réformes fiscales antérieures, dont le lien avec la ressource initialement supprimée s'est progressivement estompé.

La problématique de la compensation revêt donc un véritable enjeu financier pour les collectivités. Elle interroge également le respect des engagements pris l'État vis-à-vis des collectivités en matière de neutralisation des pertes de recettes fiscales induites par les décisions prises au niveau national. Elle invite aussi à s'interroger sur la portée réelle du principe constitutionnel de libre administration, dès lors que les collectivités disposent de ressources certes dites garanties au niveau central, mais de moins en moins décidées localement.

Il ne s'agit pas de nier la nécessité de réformes fiscales nationales, ni de contester par principe l'intervention de l'État dans la définition de l'impôt. Il s'agit plutôt de souligner qu'une réforme affectant les ressources locales ne peut être pleinement acceptée que si la compensation est aussi dynamique que l'impôt supprimé, et que ses modalités sont claires et, vérifiable pour les collectivités concernées. À défaut, la compensation devient un objet budgétaire opaque : elle existe dans les textes, mais se laisse difficilement contrôler dans ses effets concrets.

C'est dans cette perspective que doit être posée la question centrale : les mécanismes actuels de compensation sont-ils sources de pertes de ressources pour les collectivités et sont-ils suffisamment transparents ?

I. UN SYSTÈME DE COMPENSATION DEVENU ILLISIBLE ET COMPLEXE, PRODUIT DE RÉFORMES FISCALES SUCCESSIVES ET HÉTÉROGÈNES

La fiscalité locale française s'est construite par strates successives. De la séparation progressive entre fiscalité d'État et fiscalité locale au début du XXe siècle (lors de la création de l'impôt sur le revenu en 1917) jusqu'aux tentatives de modernisation conduites sous la Ve République, les ressources fiscales des collectivités ont régulièrement été réaménagées. Mais les réformes intervenues depuis plus de trente ans se distinguent par leur ampleur, leur rythme et leurs effets structurels.

La suppression de la taxe professionnelle, la réforme de la taxe d'habitation, la réduction des impôts de production, puis la suppression de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises ont profondément transformé le levier fiscal des collectivités. Ces réformes ont été présentées comme des mesures de modernisation, d'allègement fiscal, de soutien au pouvoir d'achat ou de compétitivité économique. Elles ont également produit un effet plus profond : elles ont modifié la nature même des ressources locales.

Une part croissante des recettes perçues par les collectivités ne provient plus d'impôts dont elles connaissent les bases et maîtrisent le taux. La Cour des comptes analyse cette évolution comme un mouvement de déterritorialisation de l'impôt local, c'est-à-dire comme un affaiblissement du lien entre le territoire qui produit la ressource, le contribuable qui acquitte l'impôt et la collectivité qui en bénéficie. Les recettes dont disposent les collectivités moins territorialisées, moins modulables et davantage dépendantes de décisions nationales.

Les réformes fiscales ont certes été accompagnées de mécanismes de compensation destinés à éviter des pertes immédiates pour les collectivités. Mais cette compensation s'est traduite par une transformation substantielle de l'environnement budgétaire des collectivités. Les compensations par l'État des multiples exonérations, dégrèvements et suppressions de fiscalité locale constituent en effet un système fragmenté, techniquement complexe et peu lisible. Cette complexité affaiblit la capacité des collectivités à anticiper leurs ressources, à vérifier le respect des engagements de compensation et, plus largement, à exercer une véritable maîtrise sur leur autonomie financière.

Deux questions centrales doivent être examinées : celle du niveau de compensation des collectivités et des modalités de ces compensations.

A. DES RESSOURCES LOCALES TRANSFORMÉES PAR DES RÉFORMES MAJEURES

Les principales réformes menées depuis 2010 ont transformé la nature de la fiscalité locale. La suppression de la taxe professionnelle a engagé la recomposition de la fiscalité économique locale. La réforme des valeurs locatives professionnelles a modernisé une partie des bases, sans résoudre la question des locaux d'habitation. La suppression de la taxe d'habitation a transformé la fiscalité des ménages et concentré le pouvoir fiscal communal sur la taxe foncière. La réduction des impôts de production et la suppression de la CVAE a, quant à elle, affaibli le lien entre activité économique et ressources des territoires. Enfin, la montée en puissance de la TVA comme ressource compensatoire a consacré le rôle des impôts nationaux transféré dans le financement local.

Ces réformes n'ont pas procédé d'un mouvement unique. Elles résultent d'une succession de séquences législatives, chacune assortie de ses propres mécanismes de compensation. L'État n'a pas retenu une technique uniforme, mais un assemblage de dispositifs : transferts d'impôts existants, affectation de fractions d'impôts nationaux, dotations budgétaires, prélèvements sur recettes, garanties individuelles et mécanismes correcteurs. Cette diversité répondait à plusieurs objectifs, préserver l'équilibre financier immédiat des collectivités, contenir le coût budgétaire pour l'État et respecter formellement le principe d'autonomie financière locale. Elle a toutefois contribué à rendre le système plus difficilement lisible.

1. Des réformes multiples ces dernières années

La réforme puis la suppression de la taxe professionnelle constitue le point de départ d'un mouvement contemporain de transformation en profondeur de la fiscalité locale. À partir de la fin des années 1990, les ressources fiscales des collectivités ont été recomposées autour d'un double mouvement, d'une part, la réduction ou la suppression d'impôts économiques ou résidentiels directement affectés aux collectivités, d'autre part, leur remplacement par des mécanismes de transfert de fiscalité locale, des dotations ou des fractions d'impôts nationaux.

Ce mouvement s'est nettement accéléré à partir de 2010. En quelques années, les collectivités ont été confrontées à la suppression de la taxe professionnelle, à la suppression progressive de la taxe d'habitation sur les résidences principales, à la réduction de moitié des valeurs locatives des établissements industriels, puis à la suppression de la CVAE comme ressource locale.

L'accélération récente est donc autant qualitative que quantitative. Elle ne tient pas seulement au nombre de réformes adoptées, mais à leur effet cumulé sur le modèle fiscal local. Les collectivités n'ont pas simplement changé de ressources : elles ont perdu une partie des leviers leur permettant de relier leurs recettes à leur territoire, à leurs contribuables et à leurs choix politiques.

a) Les objectifs poursuivis par les réformes de la fiscalité locale

Les réformes de la fiscalité locale intervenues depuis 2010, et plus encore depuis 2018, ont été justifiées par plusieurs objectifs : moderniser des impôts jugés obsolètes, alléger la charge fiscale pesant sur les ménages et les entreprises, renforcer la compétitivité de l'économie, et simplifier un système devenu peu lisible.

Ces objectifs, pris isolément, peuvent apparaître cohérents. La taxe professionnelle était critiquée parce qu'elle pesait sur les équipements et biens mobiliers des entreprises, au risque de pénaliser l'investissement productif. La taxe d'habitation reposait sur des valeurs locatives anciennes et pesait de façon inégalitaire sur les habitants des communes. Les impôts de production étaient accusés de peser sur la compétitivité des entreprises, d'être complexes et peu lisibles.

Ces motivations montrent que ces réformes n'avaient pas pour objectif principal d'améliorer la fiscalité locale au bénéfice des collectivités ou de mieux adapter leurs ressources à leurs compétences. Elles poursuivaient d'abord des finalités nationales, notamment celles de soutenir le pouvoir d'achat des ménages, alléger la fiscalité des entreprises, renforcer la compétitivité et réduire certains impôts jugés économiquement défavorables.

La suppression de la taxe d'habitation sur les résidences principales illustre cette logique. Elle a été présentée, au niveau central, comme une mesure de pouvoir d'achat et de justice fiscale. Elle a effectivement réduit la pression fiscale directe pesant sur les ménages concernés. Mais elle a aussi supprimé l'un des principaux liens fiscaux entre les habitants et le bloc communal. Pour les associations d'élus et pour la Cour des comptes, cette disparition pose une difficulté démocratique, la fiscalité locale n'est pas seulement une ressource, elle constitue également un instrument de responsabilité entre contribuables, élus et services publics locaux.

La réduction des impôts de production répond à une autre logique, celle de la compétitivité économique. La suppression de la taxe professionnelle, la réduction des bases industrielles puis la suppression de la CVAE s'inscrivent dans la volonté d'alléger les charges pesant sur les entreprises, notamment industrielles.

Ces réformes révèlent ainsi une tension constante. Du point de vue de l'État, elles répondent à des objectifs macroéconomiques ou sociaux. Du point de vue des collectivités, elles réduisent progressivement les leviers fiscaux locaux et affaiblissent le lien entre développement territorial et ressources perçues. Les collectivités peuvent être compensées financièrement, sans pour autant conserver la maîtrise de l'assiette, du taux ou de la dynamique de leurs recettes.

La neutralité financière affichée doit donc être distinguée de l'autonomie fiscale. Une compensation peut maintenir, ou annoncer maintenir, un niveau de recettes sans préserver le pouvoir fiscal correspondant. Cette distinction est soulignée par les associations d'élus. Le problème n'est pas seulement le montant de la compensation, mais le remplacement de ressources locales, territorialisées et modulables par des ressources nationales, attribuées en lois de finances et pilotées par l'État.

Enfin, l'objectif de simplification demeure ambivalent. Les réformes ont supprimé des impôts contestés, mais elles ont aussi multiplié les mécanismes de remplacement : transfert de fiscalité entre catégories de collectivités, dotations de compensation, fractions d'impôt national, garanties individuelles, coefficient correcteur, fonds de neutralisation... Le contribuable voit parfois disparaître un impôt identifiable, mais les collectivités doivent gérer un système de ressources plus complexe, plus technique et plus dépendant des choix nationaux.

b) Les principales réformes

La première grande réforme de la période est la suppression de la taxe professionnelle, effective à compter de 2010. Créée en 1975, cette imposition constituait le principal impôt économique local. Elle a été remplacée par la contribution économique territoriale, composée de la cotisation foncière des entreprises, assise sur les valeurs locatives foncières, et de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises, assise sur la valeur ajoutée produite par les entreprises. À ces impositions se sont ajoutés plusieurs impôts de substitution, notamment l'imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux.

La réforme de 2010 n'a donc pas supprimé toute fiscalité économique locale, mais elle en a modifié la structure. La cotisation foncière des entreprises (CFE) a maintenu un lien foncier avec le territoire, tandis que la CVAE a introduit une ressource économique plus complexe, répartie selon des règles spécifiques entre catégories de collectivités. Cette réforme a également inauguré une logique appelée à se renforcer : lorsqu'un impôt local est supprimé ou réduit, l'État met en place des mécanismes de compensation ou de garantie, tels que la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle et le fonds national de garantie individuelle, des ressources sur lesquelles les collectivités n'ont pas de pouvoir.

La réforme des valeurs locatives des locaux professionnels, entrée en vigueur à partir de 2017, a constitué une modernisation partielle des bases fiscales. Elle visait à actualiser des valeurs cadastrales anciennes et souvent déconnectées de la réalité économique. Elle a toutefois concerné les locaux professionnels, et non les locaux d'habitation. La question des bases fiscales du foncier bâti demeure donc largement ouverte, alors même que la taxe foncière est devenue l'un des principaux impôts locaux encore modulables par les communes.

La suppression progressive de la taxe d'habitation sur les résidences principales constitue ensuite la réforme la plus emblématique de la fiscalité locale des ménages. Engagée à partir de 2018 et achevée en 2023, elle a supprimé un impôt direct acquitté par une large partie des habitants. Pour les communes, la compensation a reposé sur le transfert de la part départementale de taxe foncière sur les propriétés bâties, complété par un coefficient correcteur destiné à neutraliser les écarts entre le produit transféré et le produit perdu. Pour les intercommunalités et les départements, la compensation s'est traduite par l'attribution de fractions de TVA.

Cette réforme a profondément modifié la fiscalité du bloc communal. Les communes conservent un levier fiscal important avec la taxe foncière, mais celle-ci supporte désormais une part accrue du financement local et concentre l'effort fiscal sur les propriétaires. Les intercommunalités et les départements, quant à eux, dépendent davantage d'une ressource nationale dont ils ne maîtrisent ni l'assiette ni le taux.

À partir de 2021, la réduction des impôts de production a ouvert une nouvelle séquence. La réduction de moitié des valeurs locatives des établissements industriels a diminué l'assiette de la taxe foncière sur les propriétés bâties et de la cotisation foncière des entreprises. L'objectif affiché était de renforcer la compétitivité industrielle et de soutenir l'investissement des entreprises. Pour les collectivités, cette réforme a réduit le lien entre implantation productive et produit fiscal local. Les compensations prévues par l'État ont permis d'éviter une perte immédiate de recettes mais elles ne restituent pas nécessairement la dynamique future des bases ni le plein effet des décisions de taux.

La suppression de la CVAE constitue enfin une réforme majeure de la fiscalité économique locale. La CVAE était critiquée pour sa complexité, mais elle conservait un lien avec la valeur ajoutée produite par les entreprises. Sa suppression, compensée aux collectivités par des fractions de TVA, accentue la substitution d'une ressource nationale à une ressource économique territorialisée. La collectivité peut bénéficier d'un produit dynamique si la TVA progresse, mais cette dynamique dépend de la consommation nationale et des arbitrages nationaux, non du développement économique propre au territoire.

Repères chronologiques essentiels

Date	Texte	Contenu principal	Modalité dominante de compensation
1999	Loi n° 98-1266 du 30 décembre 1998, art 44	Suppression sur une période de cinq années de la fraction des salaires et des rémunérations retenues à hauteur de 18 % dans l'assiette de la taxe professionnelle	Création d'un prélèvement sur recettes calculé, pour chaque collectivité ou groupement bénéficiaire, à partir de la perte de bases des établissements existant au 1^er janvier 1999, multipliée par le taux de taxe professionnelle applicable en 1998
2010	Loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009, art. 2 et 78	Suppression de la taxe professionnelle, création de la contribution économique territoriale (CET correspondant à CFE + CVAE), des impositions forfaitaires sur les entreprises de réseaux (IFER), de la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) et du fonds national de garantie individuelle des ressources (FNGIR)	Remplacement par nouveaux impôts locaux + garanties individuelles + dotation budgétaire
2018	Loi n° 2017-1837 du 30 décembre 2017, art. 5	Dégrèvement progressif de la taxe d'habitation pour 80 % des ménages	Dégrèvement d'État, sans suppression immédiate de la ressource locale

Date	Texte	Contenu principal	Modalité dominante de compensation
2020	Loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019, art. 16	Suppression totale de la taxe d'habitation (TH) sur les résidences principales selon un calendrier échelonné jusqu'en 2023 et nouveau schéma de financement local à compter de 2021	Transfert de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) départementale aux communes + TVA aux EPCI, à la Ville de Paris et aux départements + coefficient correcteur
2021	Loi n° 2020-1721 du 29 décembre 2020, art. 29	Réduction de moitié des valeurs locatives des locaux industriels pour la TFPB et la CFE à compter de 2021	Prélèvement sur recettes de l'État, calculé sur les taux 2020
2023	Loi n° 2022-1726 du 30 décembre 2022, art. 55	Suppression annoncée de la CVAE au 1^er janvier 2024 et remplacement par fractions de TVA et Fonds national d'attractivité économique des territoires (FNAET)	Part fixe de TVA + fonds national d'attractivité économique des territoires
2024	Loi n° 2023-1322 du 29 décembre 2023, art. 79	Report de la suppression définitive de la CVAE au 1^er janvier 2027	Maintien d'une trajectoire plus graduelle, compensation toujours fondée sur la TVA

Date	Texte	Contenu principal	Modalité dominante de compensation
2025	Loi n° 2025-127 du 14 février 2025, art. 62	Nouveau report de la suppression définitive de la CVAE au 1^er janvier 2030	Étalement supplémentaire de la réforme et adaptation de la compensation TVA
2023-2024	Décrets n° 2023-1101 du 27 novembre 2023 et n° 2023-352 du 9 mai 2023, décret n° 2022-1008 du 15 juillet 2022	Précision des modalités de répartition du FNAET et adaptations réglementaires des dotations, de la péréquation et des indicateurs financiers	Ajustements réglementaires des mécanismes de compensation et de répartition

Les réformes engagées depuis la suppression de la taxe professionnelle ont transformé en profondeur le modèle fiscal local. Elles ont poursuivi des objectifs nationaux compréhensibles, mais ont réduit progressivement la part des ressources véritablement territorialisées et pilotables par les collectivités.

Les collectivités ont-elles simplement changé de ressources, ou ont-elles perdu une partie de leur autonomie fiscale ? La réponse ne peut être uniquement comptable. Même lorsque les pertes sont compensées, une collectivité peut perdre la maîtrise de l'évolution de ses recettes, le lien avec son territoire fiscal et la capacité d'ajuster ses ressources à ses choix politiques. Les réformes de la fiscalité locale depuis 2010 doivent donc être analysées non seulement comme des opérations de compensation financière, mais comme une recomposition durable du pouvoir fiscal local au profit de ressources davantage nationales, historiques et administrées.

2. Une dépendance accrue à des ressources nationales non maîtrisées localement

La transformation de la fiscalité locale a progressivement déplacé le centre de gravité des ressources des collectivités. Alors que celles-ci disposaient historiquement d'une part importante de recettes fiscales territorialisées, assises sur des bases locales et assorties d'un pouvoir de taux, elles dépendent désormais davantage de ressources décidées, réparties ou ajustées par l'État.

L'État a en effet varié les instruments de compensation selon la nature de l'impôt supprimé. La perte d'autonomie fiscale liée à ces réformes successives devait être compensée, dans le respect du principe d'autonomie financière, soit par l'affectation d'une ressource fiscale territorialisée, ainsi, pour la taxe d'habitation, les communes ont reçu la part départementale de taxe foncière sur les propriétés bâties, soit par l'affectation d'une fraction d'impôt national, surtout de TVA.

Enfin, les pouvoirs publics ont conservé, pour certaines réformes ou exonérations, une logique de compensation budgétaire par dotation ou prélèvement sur recettes de l'État. C'est le cas de la DCRTP, du prélèvement sur recettes créé en 2021 pour la réduction de moitié des valeurs locatives des locaux industriels et des multiples compensations d'exonérations de fiscalité directe locale, parfois gelées ou minorées. Cette coexistence de ressources fiscales substituées et de concours budgétaires traduit une hiérarchie implicite : la ressource fiscale de substitution a été préférée quand cela est possible; la dotation ou le prélèvement sur recettes (PSR) est utilisé quand la réforme touche à l'assiette, à des exonérations ciblées ou à des mécanismes trop techniques pour être compensés par un impôt local équivalent.

a) Une dépendance accrue à des recettes votées en loi de finances

Cette évolution ne signifie pas nécessairement une baisse immédiate des recettes. Elle modifie toutefois profondément leur nature. Les collectivités perçoivent de plus en plus des ressources qu'elles ne maîtrisent pas directement et dont l'évolution dépend largement des choix opérés en loi de finances.

La montée en puissance des fractions de TVA illustre cette dépendance. La suppression de la taxe d'habitation sur les résidences principales, la perte de la part départementale de taxe foncière et la suppression de la CVAE ont été compensées, pour plusieurs catégories de collectivités, par l'attribution de fractions d'un impôt national. Cette ressource peut se révéler dynamique lorsque la consommation progresse, bien que parfois dans une moindre mesure que la dynamique des bases elle-même. Elle demeure néanmoins étrangère au pouvoir fiscal local, les collectivités n'en votant ni le taux, ni l'assiette, ni les règles de répartition.

Tableau 1 - Évolution des fractions de TVA affectées aux collectivités territoriales

*THRP : taxe d'habitation sur les résidences principales

Source : Projet de loi de finances pour 2025 : Les conditions générales de l'équilibre financier (article liminaire et première partie de la loi de finances), Rapport général n° 144 (2024-2025), tome II, fascicule 1, déposé le 21 novembre 2024, https://www.senat.fr/rap/l24-144-21/l24-144-213.html

Cette dépendance est renforcée par le rôle central de la loi de finances annuelle. Les concours financiers de l'État, les prélèvements sur recettes, les dotations, les compensations d'exonérations et certaines modalités d'affectation de fiscalité nationale sont déterminés ou ajustés dans ce cadre. Même lorsqu'un mécanisme de compensation est prévu par la loi, ses paramètres peuvent évoluer : année de référence, taux retenu, indexation, modalités de répartition, minoration ou intégration dans une enveloppe plus large.

Il en résulte une incertitude structurelle pour les budgets locaux. Les collectivités doivent programmer leurs investissements, financer des équipements publics, aménager leur territoire et organiser leurs services dans un temps long. Or une partie croissante de leurs ressources dépend d'arbitrages nationaux annuels sur lesquels elles n'ont pas prise. Cette discordance entre le temps long de l'action locale et le temps court de la décision budgétaire nationale fragilise la programmation financière locale.

Le phénomène est d'autant plus sensible que les compensations fiscales perdent leur lisibilité avec le temps. Une ressource attribuée pour compenser une suppression d'impôt local peut progressivement être assimilée à une dotation ordinaire ou à une variable budgétaire. Lorsque les montants sont intégrés dans des enveloppes globales ou soumis à des ajustements, le lien avec la perte initialement compensée devient moins identifiable. Les collectivités peuvent alors difficilement distinguer ce qui relève d'une compensation due, d'un concours financier discrétionnaire ou d'un mécanisme de péréquation.

Cette dépendance à la ressources attribuée annuellement par le projet de loi de finances (PLF) affaiblit la portée concrète de l'autonomie financière locale. Juridiquement, les collectivités peuvent continuer à bénéficier de ressources propres au sens large, notamment lorsque des fractions d'impôts nationaux leur sont affectées. Mais politiquement et budgétairement, leur autonomie est plus limitée lorsque ces ressources sont décidées par l'État, selon des paramètres qu'elles ne contrôlent pas. Le pouvoir local porte alors moins sur la définition de la recette que sur l'usage d'un produit financier attribué.

La difficulté tient enfin à l'asymétrie d'information entre l'État et les collectivités. L'État dispose des données fiscales, des prévisions de rendement, des simulations et des outils permettant d'anticiper les effets d'une réforme. Les parlementaires, qui entérinent ces évolutions lors de l'adoption de la loi de finances annuelle, n'ont pas toujours accès à ces informations. Cette asymétrie nourrit la défiance : même lorsque la compensation est annoncée comme intégrale, les élus locaux peuvent difficilement en vérifier la trajectoire, la sincérité et les effets territoriaux.

Ainsi, la dépendance accrue à des ressources non maîtrisées localement transforme la relation financière entre l'État et les collectivités. Celles-ci ne sont plus seulement confrontées à la perte de certains impôts locaux ; elles doivent désormais composer avec des ressources dont la dynamique dépend de décisions nationales récurrentes. Cette évolution renforce la nécessité de sécuriser les compensations, de rendre leurs règles d'évolution plus transparentes et de les inscrire dans un cadre pluriannuel. Sans cette stabilité, la compensation risque de devenir une garantie fragile, juridiquement affichée, mais budgétairement incertaine.

Dans un rapport publié en 2025^1(*), la Cour des comptes estimait que « les impôts dont les bases sont situées sur le territoire des collectivités concernées ont fortement diminué. Ils représentent toujours une part majoritaire des produits de fonctionnement du "bloc communal" (54 % en 2023), mais minoritaire pour les départements (20,1 %) et les régions (12,1 %). »

b) L'État premier contribuable local

Dans le projet de loi de finances pour 2026, le montant des dégrèvements, compensations d'exonérations et anciennes allocations compensatrices pris en charge par l'État au profit des collectivités territoriales est évalué à 9,4 Mds€. Ce montant comprend 4,6 Mds€ de dégrèvements, 4,4 Mds€ de compensations d'exonérations et 0,38 Md€ de dotations correspondant à d'anciennes allocations compensatrices.

Cette prévision confirme la forte diminution des dégrèvements consécutive aux réformes de la fiscalité locale. Entre 2017 et 2023, le montant agrégé des dégrèvements et compensations d'exonérations est passé de 13,2 à 8,8 Mds€, soit une baisse de 33,1 %. Il ne représentait plus en 2023 que 3,5 % des recettes réelles de fonctionnement des collectivités, contre 6 % en 2017. Cette contraction résulte essentiellement de la disparition des dégrèvements associés à la taxe d'habitation sur les résidences principales et à la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises. Les seuls dégrèvements sont ainsi passés de 11,2 Mds€ en 2017 à environ 4,3 Mds€ en 2023, soit une diminution de 61,7 %.

Les compensations d'exonérations ont, à l'inverse, fortement progressé, passant d'environ 2 Md€ en 2017 à 4,5 Mds€ en 2023. Cette augmentation résulte principalement de la compensation de la réduction de moitié des bases d'imposition des établissements industriels assujettis à la taxe foncière sur les propriétés bâties et à la cotisation foncière des entreprises, calculée à partir des taux d'imposition appliqués en 2020. Ce dispositif représentait environ 4,1 Mds€ en 2023.

Toutes les pertes résultant des exonérations législatives ne sont cependant pas intégralement compensées. Entre 2009 et 2017, certaines allocations compensatrices ont été minorées afin de contenir l'évolution globale des concours financiers de l'État. Si les coefficients de minoration sont gelés depuis 2018, l'augmentation des bases fiscales accroît mécaniquement, en valeur absolue, l'écart entre la perte des recettes subie par les collectivités et la compensation effectivement versée. Cet écart est ainsi passé de 0,5 Md€ en 2017 à 1,2 Md€ en 2022.

Malgré la diminution de leur montant global, les dégrèvements et les compensations représentent une part croissante du produit des principaux impôts directs locaux affectés au bloc communal. En 2023, ils procuraient 15,5 % du produit cumulé des taxes foncières, de la cotisation foncière des entreprises et de la taxe d'habitation, contre 8,7 % en 2017. Cette proportion atteignait 9,8% pour les taxes foncières et 38,3 % pour la cotisation foncière des entreprises, principalement sous l'effet de la compensation de la réduction des bases industrielles. Cette évolution traduit donc moins une augmentation générale du soutien de l'État qu'une dépendance croissante des recettes fiscales locales subsistantes à l'égard de mécanismes nationaux de compensation.

B. DES MODALITÉS DE COMPENSATION HÉTÉROGÈNES, DIFFICILEMENT LISIBLES ET NE FAISANT PAS L'OBJET DE SUIVI

Les premières mesures d'exonération ou de suppression d'impositions locales remontent au premier acte de la décentralisation. S'y sont ajoutées des allocations compensatrices, depuis les années 1990, maintes fois modifiées et parfois intégrées à d'autres dotations ou allocations plus globales qui rendent les modalités de compensation peu lisibles. Le transfert d'une fraction d'impôt national aux collectivités, inauguré à l'occasion de la suppression de la taxe d'habitation sur les résidences principales puis étendue à celle de la CVAE, ajoute encore à la complexité d'un panorama des finances locales devenu très peu prévisible.

1. Des allocations compensatrices de diverses natures, devenues progressivement des variables d'ajustement budgétaires

Les allocations compensatrices se sont, au fil des réformes successives de la fiscalité locale, multipliées et sédimentées au point de former aujourd'hui un ensemble hétérogène dont la lisibilité s'est considérablement dégradée. Diverses dans leur nature et leurs règles d'évolution, les compensations semblent devenir des mécanismes de régulation budgétaire de l'État, qui en a fait des variables d'ajustement soumises à minoration.

a) Des allocations compensatrices de diverses natures

La diversité de nature de ces allocations compensatrices est le produit d'une accumulation de réformes successives, chaque mesure fiscale ayant donné naissance à son propre mécanisme compensatoire. Il en résulte une juxtaposition d'allocations obéissant à des règles de calcul, d'évolution et de financement distinctes.

Les allocations compensatrices ont concerné pour partie la taxe foncière sur les propriétés bâties, la taxe foncière sur les propriétés non bâties, la taxe d'habitation, la cotisation foncière des entreprises ou encore, avant sa suppression, la taxe professionnelle. Elles ont bénéficié aux communes, aux intercommunalités, aux départements ou aux régions selon la nature de l'impôt concerné et le niveau de collectivité affecté par la perte de base.

Leur mode de calcul repose souvent sur une logique de référence historique. La compensation est fréquemment déterminée à partir des bases exonérées, multipliées par un taux de référence, correspondant au taux voté par la collectivité à une année donnée. Cette méthode permet d'objectiver la perte initiale, mais elle présente une limite importante : elle ne garantit pas nécessairement que la compensation évolue comme l'aurait fait la recette fiscale si l'exonération n'avait pas été instaurée. Une collectivité peut donc percevoir une allocation compensatrice tout en perdant la dynamique future de la base ou du taux en raison de la perte de « l'effet taux ».

Les premières mesures de suppression ou d'exonération de fiscalité locale remontent au premier acte de la décentralisation et les compensations correspondantes ont été calculées dans un contexte budgétaire moins tendu. Les réformes récentes des compensations visent à réduire leur impact sur les finances de l'Etat, ce qui a conduit à les figer, les minorer ou les intégrer dans d'autres enveloppes comme la dotation globale de fonctionnement. Leur lien avec la mesure fiscale initiale s'est donc érodé, la compensation ne correspondant plus au produit exonéré ou supprimé et n'est plus toujours la contrepartie identifiable d'une perte fiscale, mais une composante parmi d'autres des concours financiers de l'État. Cette évolution rend le suivi plus difficile pour les collectivités, qui peuvent peiner à reconstituer l'origine exacte des montants perçus.

L'exemple le plus emblématique est celui de la dotation de compensation de la taxe professionnelle créée en 1987 au bénéfice des communes et des départements qui a été progressivement intégrée dans la dotation globale de fonctionnement (DGF). La réforme de 2010 qui a substitué la CET à la taxe professionnelle a conduit à la création de deux nouvelles allocations compensatrices : la DCRTP et le reversement du FNGIR. Ces dernières présentent une nature « hybride » étant à la fois des compensations et des allocations de péréquation.

Afin de permettre une meilleure lisibilité des modalités de compensation des mesures de fiscalité locale, il convient de garantir leur identification au sein de chaque loi de finances et rendre compte chaque année de leur évolution. Sans cette clarification, les collectivités ne peuvent pas apprécier si les pertes de fiscalité locale sont réellement compensées dans la durée. Les allocations compensatrices sont l'un des exemples les plus révélateurs du défaut de lisibilité des relations financières entre l'État et les collectivités : conçues pour garantir la neutralité des décisions fiscales nationales, elles sont devenues, avec le temps, des ressources dont l'origine et la dynamique sont difficiles à identifier.

b) Des compensations soumises à minoration

Les suppressions ou exonérations de fiscalité locale décidées au niveau national créent une perte de recettes locales que l'État s'engage à compenser, en principe intégralement. Or, depuis les vingt dernières années, un objectif global de discipline budgétaire s'est imposé. Dans cette optique, les concours financiers de l'État dont font partie les prélèvements sur recettes, sont regroupés dans une enveloppe normée dont le montant est plafonné. Au sein de cette enveloppe, les prélèvements sur recettes sont divisés en deux parties : les composantes dites protégées et les composantes d'ajustement. Les allocations compensatrices relèvent, le plus souvent de cette seconde catégorie et servent donc de variable d'ajustement pour équilibrer l'enveloppe globale des concours de l'État. Concrètement, si les composantes protégées connaissent une dynamique dépassant le plafond global fixé, alors les variables d'ajustement seront réduites. Les allocations compensatrices ont ainsi progressivement perdu leur caractère indemnitaire pour devenir des instruments de régulation budgétaire de l'État.

Chaque loi de finances fixe, à l'article relatif aux concours financiers de l'État aux collectivités territoriales, un coefficient de minoration inférieur à un. Les collectivités doivent attendre le vote de la loi de finances initiale pour connaître le coefficient de minoration applicable, et donc, le montant des allocations qui leur seront versées au titre de l'année N. L'incertitude entourant le montant futur des compensations réduit la capacité des collectivités à anticiper l'évolution de leurs ressources.

Cette tendance à considérer les allocations compensatrices versées aux collectivités comme des variables d'ajustement s'est développée. Entre 1996 et 2007, seule la DCTP (hors réduction pour création d'établissement) était « ajustée ». À partir de 2008, les ajustements sont élargis à la réduction pour création d'établissement, à la compensation « bénéfices non commerciaux » de la TP ainsi qu'à l'exonération de 20 % de part régionale et départementale de TFPB pour les terres agricoles. En 2009, les exonérations de TP au titre des différents zonages (zone rurale à revitaliser, zone franche urbaine, quartiers prioritaires de la politique de la ville), de TFPB (en matière de zonage, de quartiers prioritaires de la politique de la ville ou celles en faveur des personnes de conditions modestes et pour les logements sociaux) et de taxe foncière sur les propriétés non bâties (terrains plantés en bois et pour les espaces classés Natura 2000) étaient ajustées. La compensation de l'abattement de TFPB de 30 % en quartier prioritaire de la politique de la ville est retirée des variables d'ajustement (le coefficient de minoration est gelé). À partir de 2017, les DCTP sont ajustées. Enfin, en 2018, les compensations de TFPB, de CFE, de CVAE et de taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFPNB) cessent d'être ajustées (le coefficient de minoration est désormais gelé au niveau de 2017). L'ajustement porte donc intégralement sur les DCTP (dotation de compensation de réforme de la taxe professionnelle, dotation de transfert des compensations d'exonération, fonds départemental de péréquation de la taxe professionnelle). Ainsi, à mesure que les réformes se succèdent, le lien entre la perte fiscale effectivement supportée par les collectivités et le montant de la compensation versée par l'État tend à s'affaiblir. Les allocations compensatrices ne reflètent plus les pertes de recettes réelles subies par les collectivités mais résultent d'une construction budgétaire de plus en plus autonome.

L'application de coefficient de minoration fait ainsi subir aux collectivités une double perte. Premièrement, la compensation est souvent déjà éloignée des montants exonérés, lorsqu'elle est instaurée. Ainsi, en 2024, les différentes mesures ayant porté sur la TFPB ont, en cumulé, exonéré 4,525 Md€, et le montant de compensation ne s'élève qu'à 3,585 Md€. Deuxièmement, la compensation est souvent minorée. Après application des coefficients de minoration, les collectivités ne reçoivent que 2,417 Md€. Les réductions appliquées chaque année s'ajoutent les unes aux autres et conduisent, sur le long terme, à une diminution substantielle des compensations versées.

S'ajoute une autre conséquence financière induite par le mécanisme de la compensation. En règle générale, la compensation versée lors de la mise en place d'une mesure d'exonération ou de suppression nationale (qu'elle soit temporaire ou permanente), est calculée au regard des bases d'imposition exonérées pour l'année en cours multipliées par le taux d'imposition historique, c'est-à-dire, celui qui était appliqué la dernière année précédant l'entrée en vigueur de la mesure. Il est donc durablement figé à ce niveau, et les collectivités perdent donc tout effet de taux.

Le périmètre des variables d'ajustement depuis 2020

Compensations minorées depuis 2008 :

· En matière de taxe professionnelle (TP) puis cotisation foncière des entreprises (CFE) : réduction pour création d'entreprises.

Compensations minorées à compter de 2009 :

· En matière de taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFPNB) : les compensations des exonérations liées aux terrains ensemencés, plantés ou replantés en bois ;

· En matière de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) : les compensations liées aux exonérations des personnes de condition modeste, aux exonérations des logements pris à bail à réhabilitation, à l'abattement de 30 % sur les bases des logements à usage locatif situés dans un quartier prioritaire politique de la ville (QPV). À noter qu'à compter de 2016, la compensation de l'abattement de 30 % sur les bases de TFPB des logements sociaux dans les QPV n'est plus minorée, mais figée à son taux de compensation de 2014 ;

· En matière de CFE et de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE), par continuité de l'existant en matière de taxe professionnelle jusqu'en 2009 et prolongé en 2010 : les compensations des exonérations liées aux activités exercées en zones spécifiques (zones de revitalisation rurale, zones de redynamisation urbaine, zones franches urbaines).

Dotations de compensations d'allocations compensatrices (réforme TP) minorées depuis 2011 :

Depuis la loi de finances pour 2011, le périmètre des variables d'ajustement a également été élargi aux fractions de dotations de compensations d'allocations compensatrices (DUCSTP et Dot) relatives à des allocations compensatrices versées aux collectivités jusqu'en 2010 et faisant partie du périmètre des variables en 2010. Si l'intégralité de la DUCSTP est soumise à minoration depuis 2011, seule une partie de la dot² seulement est minorée depuis cette même date.

Compensations minorées à compter de 2015 :

En matière de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB), de cotisation foncière des entreprises (CFE) et de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) : les compensations des exonérations liées aux quartiers prioritaires de la politique de la ville.

Compensations minorées à compter de 2017 :

Depuis la loi de finances pour 2017, le périmètre des variables d'ajustement des concours financiers de l'État aux collectivités a été élargi à la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) des régions et des départements, aux fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP) et à la totalité de la dotation de compensation pour transferts des compensations d'exonération de fiscalité directe locale (« dot.2 »).

Compensations minorées à compter de 2019 :

Depuis la loi de finances pour 2019, le périmètre des variables d'ajustement des concours financiers de l'État aux collectivités a été élargi à la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) des communes et des EPCI.

Compensations minorées à compter de 2020 :

Depuis la loi de finances pour 2020, le périmètre des variables d'ajustement des concours financiers de l'État aux collectivités est élargi au PSR destiné à compenser aux autorités organisatrices de la mobilité (AOM) la perte de recettes consécutive au relèvement en 2016 du seuil d'assujettissement (de 9 à 11 salariés) des entreprises au versement transport.

Source : Rapport sur la situation des finances publiques locales, Annexe au projet de loi de finances pour 2026 p 61

Toutes les allocations compensatrices ne sont cependant pas soumises à minoration. Six allocations ne sont pas ajustées :

- la compensations de TFPNB des parts communales et intercommunales des terres agricoles ;

- la compensations de TFPB, de TFPNB, de CFE et de CVAE liées aux activités exercées dans les zones franches globales d'activités dans les DOM ;

- la compensations des dispositifs d'allègement de CVAE en Corse (abattement de la part communale et intercommunale et investissements des PME) ;

- la compensation des pertes de recettes pour les collectivités locales consécutives à la suppression de l'impôt sur les spectacles afférents aux réunions sportives, à compter du 1er janvier 2015 ;

- la compensation de l'abattement à la base voté par les conseils départementaux dans les zones de revitalisation rurale, de la réduction des seuils des fractions de valeurs taxables des fonds de commerce et de l'exonération des cessions de fonds de commerce, de clientèles des professions libérales et d'offices en matière de droit d'enregistrement ;

- et la compensation de l'exonération de la base minimum de CFE au profit des entreprises réalisant un chiffre d'affaires inférieur ou égal à 5 000 € par an.

En revanche, l'absence de coefficient de minoration n'empêche pas ces allocations de compensation de rester déconnectées de la dynamique de la fiscalité locale qu'elles remplacent, soit en raison de la perte de « l'effet taux », soit en raison du mécanisme de compensation choisi.

Au-delà de la minoration, le mécanisme même de la compensation entraîne une érosion progressive des ressources locales. En effet, lorsque la compensation est calculée à partir d'un taux historique figé, les collectivités ne bénéficient plus des éventuelles évolutions ultérieures de leur taux d'imposition. Les bases exonérées continuent certes d'évoluer, mais la compensation demeure calculée sur la base d'un taux parfois fixé plusieurs décennies auparavant. Dès lors, l'écart entre le produit fiscal qui aurait été perçu en l'absence d'exonération et la compensation effectivement versée tend à se creuser au fil du temps.

2. Le recours au transfert de fractions d'impôts nationaux

Les allocations compensatrices ont longtemps été le seul vecteur juridique mobilisé par l'État pour compenser les pertes subies lors des réformes de la fiscalité locale. Les réformes récentes utilisent une nouvelle méthode de compensation : le transfert d'une fraction d'une imposition nationale.

a) Une logique visant à maintenir le principe de l'autonomie financière des collectivités locales

L'autonomie financière des collectivités territoriales, consacrée à l'article 72-2 de la Constitution constituant le corolaire du principe de libre administration, vise à leur donner des moyens financiers propres. Cette notion introduite par la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 vise à préserver les collectivités territoriales contre toute immission de l'État dans leurs domaines de compétences.

La loi organique du 29 juillet 2004^2(*) définit l'autonomie financière des collectivités territoriales par des ratios obtenus en divisant les ressources dites propres des collectivités territoriales par le montant de toutes leurs ressources puis en multipliant le résultat par cent. Ils permettent de déterminer quelle est la part de ressources propres dont disposent les collectivités pour la gestion de leurs compétences. La loi organique de 2004 liste les sept ressources propres des collectivités territoriales : le produit des impositions de toutes natures (dont la loi les autorise à fixer l'assiette, le taux ou le tarif, ou dont elle détermine, par collectivité, le taux ou une part locale d'assiette,) des redevances pour services rendus, des produits du domaine, des participations d'urbanisme, des produits financiers, des dons et legs. Le Conseil constitutionnel y ajoute les recettes fiscales issues de la péréquation financière.

L'autonomie financière impose seulement que la part des ressources propres de chaque échelon territorial ne soit pas inférieure à celle constatée au titre de l'année 2003 (soit 60,8 % pour le bloc communal, 58,6 % pour les départements et 41,7 % pour les régions).

Le choix de retenir les niveaux observés en 2003 comme seuil minimal d'autonomie financière a conduit à apprécier l'autonomie financière sous un angle essentiellement quantitatif. Dès lors que le volume de ressources qualifiées de propres demeure supérieur au seuil de référence, la Constitution est regardée comme respectée, y compris lorsque ces ressources résultent de fractions d'impôts nationaux ou d'impositions locales dont les collectivités ne maîtrisent plus ni l'assiette ni le taux.

La substitution de la contribution économique territoriale à la taxe professionnelle en 2010 en est l'une des principales illustrations. Les collectivités pouvaient voter un taux de TP dans les limites fixées par la loi. Avec la création de la CET, les collectivités perçoivent un taux forfaitaire de 7 % fixé au niveau national au titre de la CVAE, à l'exception du bloc communal qui bénéficiait toujours d'un pouvoir de taux sur la cotisation foncière des entreprises. Or le produit de la CET est considéré, au sens de la loi organique de 2004, comme une ressource propre.

De même, lors de la suppression de la taxe d'habitation sur les résidences principales, la compensation des pertes subies par le bloc communal s'est effectuée par le transfert de la part départementale de la taxe foncière sur les propriétés non bâties vers les communes. La compensation de la perte du produit de cette taxe des départements a, elle, été compensée par le transfert d'une fraction de TVA nationale. Cette fraction nationale perçue par les départements est, selon le Conseil constitutionnel, une ressource propre au sens de la loi organique de 2004.

Ainsi, d'un point de vue juridique, les réformes de la fiscalité locale compensées par le transfert d'une fraction du produit d'un impôt national respectent le principe d'autonomie financière des collectivités territoriales. De fait, les documents budgétaires récents notent une constante progression de la part des ressources propres des collectivités depuis 2003. Seule l'année 2020 a marqué un recul de la part des ressources propres. Dans le contexte de crise covid, le ratio d'autonomie financière des départements s'est stabilisé à 74,7 % tandis que celui du bloc communal et des régions diminuait, légèrement du côté des communes et EPCI (0,8 point), et de manière plus prononcée pour les régions (-3,9 points). Depuis, les ratios étaient remontés mais se tassent de nouveau en 2023 pour les départements et les régions.

Tableau 2 - Les ratios d'autonomie financière des collectivités

Source : Rapport du Gouvernement au Parlement pris en application de l'article 5 de la loi organique n° 2004-758 du 29 juillet 2004 et relatif à l'autonomie financière des collectivités territoriales (rapport 2025, données de l'exercice 2023).

b) Le recours à la fraction d'impôt national est devenu commun et « délocalise » la ressource financière des collectivités locales

Le recours au transfert d'une fraction de fiscalité nationale en compensation d'une suppression ou d'une réduction d'une imposition locale est devenu de plus en plus fréquent. La première grande étape dans la mise en place de cette nouvelle procédure de compensation remonte à 2019 avec la loi de finances pour 2020, dont l'article 16 prévoit la suppression progressive de la taxe d'habitation et définit le nouveau dispositif de financement des collectivités territoriales concernées. Pour les communes, la perte de la TH a été compensée par le transfert de la part départementale de TFPB, assorti d'un coefficient correcteur destiné à neutraliser les écarts entre la ressource transférée et la perte subie. Les EPCI à fiscalité propre, la métropole de Lyon, la Ville de Paris et les départements ont été compensés par l'attribution d'une fraction de TVA.

Le mécanisme repose sur une logique de ratio. Pour les EPCI, la fraction de TVA est déterminée à partir du rapport entre, d'une part, la perte de TH de référence (calculée notamment à partir des bases 2020 et du taux intercommunal appliqué en 2017) et, d'autre part, le produit net de TVA encaissé en 2021. La loi prévoit ensuite que ce ratio est appliqué aux recettes nettes de TVA de l'année, avec régularisation lorsque le produit définitif est connu. Le texte comporte également une garantie : si le produit de TVA attribué pour une année donnée est inférieur au montant de référence, la différence est couverte par une attribution complémentaire prélevée sur la part de TVA revenant à l'État.

La Cour des comptes soulignait déjà dans son rapport sur les finances publiques locales de 2023 que la part de TVA accordée aux collectivités territoriales constituait désormais une recette majeure des collectivités puisqu'elle représentait 16,8 % des recettes fiscales des collectivités en 2023. Les produits de TVA constituaient, selon la Cour des comptes dans son rapport sur les finances publiques locales de 2024, la première ressource des collectivités. En 2025, la Cour des comptes estimait que la TVA est la première recette de fonctionnement des départements et des EPCI et constitue plus de la moitié des recettes des régions, preuve de son importance croissante pour les collectivités.

La Cour des comptes constate également que ces réformes ont transformé le rôle du compte de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales ». Alors que celui-ci retraçait à l'origine principalement les versements mensuels du produit des impôts directs locaux, il détaille désormais aussi le versement aux collectivités de fractions de TVA compensant les suppressions de taxe d'habitation sur les résidences principales et de CVAE. La Cour souligne ainsi que les réformes engagées depuis 2010, puis entre 2018 et 2023 ont bouleversé le panier de ressources des collectivités et la nature des flux transitant par ce compte.

Le rapport du Sénat sur le projet de loi de finances pour 2025 relatif aux relations avec les collectivités territoriales indique que les collectivités bénéficient d'environ 52,5 milliards d'euros de TVA nationale en 2024, reconduits en 2025. Au titre de la réforme de la TH, les EPCI perçoivent 9,2 milliards de TVA, les départements 17,0 milliards d'euros, et la Ville de Paris 1,3 milliard d'euros. Au titre de la suppression des parts communales et départementales de la CVAE, la fraction de TVA transférée au bloc communal s'élève à 6,2 milliards d'euros et à 4,3 milliards d'euros pour l'échelon départemental.

Ce rapport du Sénat note que, malgré l'augmentation apparente du ratio d'autonomie financière, un sentiment de perte de maîtrise des élus locaux se développe. Il est dû à la part croissante de fiscalité nationale dans leurs ressources. Les fractions de TVA versées sont calculées à partir des prévisions inscrites en loi de finances, puis ajustées et régularisées au regard du produit effectivement encaissé. Une réponse ministérielle au Sénat rappelle que la fraction de TVA attribuée en compensation de la suppression de la CVAE donne lieu à trois actualisations annuelles en fonction des prévisions de recettes de TVA. Cette mécanique rend les recettes potentiellement dynamiques, mais aussi plus sensibles aux aléas macroéconomiques et aux arbitrages budgétaires nationaux. Cette potentielle dynamique peut également être moindre que celle de l'impôt local supprimé.

Les fractions de TVA ne constituent pas seulement un instrument de compensation. Elles traduisent également un changement de philosophie dans le financement local. Historiquement, les collectivités percevaient principalement des impôts dont l'assiette était localisée sur leur territoire. Les réformes récentes conduisent désormais à leur attribuer une quote-part d'un impôt national dont le rendement est partagé entre l'État et les collectivités, ce qui marque une rupture dans l'histoire des finances locales. Alors que les allocations compensatrices visaient traditionnellement à réparer la perte d'une ressource locale identifiée, les réformes récentes substituent progressivement à cette logique un modèle fondé sur le partage du rendement d'un impôt national. La question n'est donc plus seulement celle du niveau de compensation accordé aux collectivités, mais celle de la nature même des ressources qui leur sont attribuées et du degré de maîtrise qu'elles conservent sur leur financement.

3. Les mécanismes correcteurs visant à neutraliser les effets de transfert entre les collectivités

Afin d'éviter la création de situations de surcompensation ou de sous compensation en fonction de la situation de chaque collectivité, ces réformes fiscales nationales se sont accompagnées de la création de dispositifs de correction. Si ces mécanismes sont nécessaires, notamment pour rendre la réforme équitable pour les collectivités, ils contribuent à la complexification des finances locales.

a) Des dispositifs de garantie individuelle des ressources

La suppression de la TP et son remplacement par la CET et d'autres impositions locales ont donné lieu à la création de mécanismes de garanties des ressources individuelles destinés à éviter que la réforme ne crée de trop grandes disparités entre les collectivités dites gagnantes et celles dites perdantes. Un Fonds national de garantie individuelle des ressources a ainsi été institué. Il prévoyait une ponction sur les collectivités surcompensées par le nouveau panier de ressources au profit de celles qui auraient été sous compensées afin de parvenir à une stricte neutralité financière de la réforme. De même, la suppression de la CVAE s'est accompagnée de mécanismes de répartition de la dynamique de TVA, afin d'éviter des écarts trop importants entre territoires. Le législateur cherchait à concilier deux objectifs : compenser les pertes individuelles et organiser une répartition soutenable des nouvelles ressources.

Ces instruments présentent une caractéristique commune : ils reposent sur une photographie des ressources locales à la date de la réforme. Les montants de référence retenus pour calculer les prélèvements, reversements ou coefficients correcteurs sont généralement déterminés à partir de situations constatées lors de l'année de mise en oeuvre. Avec le temps, cette logique conduit à maintenir des mécanismes fondés sur une géographie fiscale parfois ancienne, qui ne correspond plus nécessairement à la réalité économique et/ou démographique des territoires concernés.

Ces mécanismes correcteurs sont nécessaires pour les collectivités qui verraient, en raison d'une réforme nationale, leur équilibre financier bouleversé. Mais, ils s'ajoutent aux autres dispositifs existants et contribuent donc à l'empilement, rendant encore plus illisibles les mécanismes de compensation. Pour les collectivités, l'enjeu n'est donc pas seulement de bénéficier d'une correction financière. Il est aussi de pouvoir comprendre, vérifier et anticiper les effets de cette correction. Un mécanisme correcteur peut garantir une neutralité budgétaire initiale, mais devenir, avec le temps, un facteur d'opacité, voire d'injustice. Plus la ressource locale dépend de paramètres historiques ou de formules de neutralisation, plus il devient difficile d'apprécier la réalité de l'autonomie fiscale et le respect effectif des engagements de compensation.

b) Le coefficient correcteur

Pour compenser la suppression de la taxe d'habitation sur les résidences principales, les communes ont bénéficié de la part départementale de TFPB, ce qui maintenait une ressource fiscale territorialisée et assortie d'un pouvoir de taux, pour les communes. Mais, dans certaines communes, le produit de taxe foncière départementale transféré était supérieur à la perte de taxe d'habitation, quand dans d'autres, il était inférieur. Sans mécanisme correcteur, la réforme aurait donc créé des gagnants et des perdants. Le coefficient correcteur constitue l'une des illustrations les plus abouties des mécanismes de neutralisation financière mis en place à l'occasion des réformes récentes de la fiscalité locale. À la différence des allocations compensatrices traditionnelles, il ne repose pas sur le versement d'une dotation de l'État, mais sur un mécanisme permanent de correction destiné à ajuster les effets du transfert d'une ressource fiscale entre collectivités.

Le coefficient correcteur a précisément été créé pour compenser cet écart en ajustant le produit de taxe foncière de chaque commune afin que le montant effectivement perçu corresponde à la perte de taxe d'habitation constatée. Les communes dont le transfert de taxe foncière est inférieur à la perte des produits issus de la taxe d'habitation bénéficient d'un complément. Dans le cas inverse, les communes qui perçoivent plus de produits issus de la fraction départementale de taxe foncière que le montant qu'elles percevaient au titre de la taxe d'habitation sont ponctionnées à hauteur de la différence constatée. Ce mécanisme permet d'ajuster la compensation en fonction des recettes de chaque collectivité prise individuellement et non globalement.

Concrètement, l'application de ce coefficient aux recettes de TFPB entraîne un complément de recettes pour les communes sous-compensées (10 522 communes, soit 30 % des communes, pour un montant total de 3,7 Md€ en 2021) et une minoration de recettes pour la plupart des communes surcompensées (1 670 communes, soit 51 %, pour 3,1 Md€ au total en 2021).

Ce mécanisme de correction vise la neutralisation initiale des effets d'un transfert d'assiette fiscale entre niveaux de collectivités (il ne s'agit pas là de répartir une dotation entre collectivités). Le coefficient correcteur permet de préserver l'équilibre financier de chaque commune au moment de la réforme, en tenant compte de la différence entre l'impôt supprimé et la ressource transférée. À ce titre, il est présenté comme une garantie de compensation « à l'euro près » pour les communes.

Bien que satisfaisant sur le plan financier, il introduit une complexité durable dans la lecture de la fiscalité communale. Le produit de taxe foncière inscrit au budget ne correspond plus seulement au montant des bases locales multipliées par le taux voté, mais dépend également de l'application d'un coefficient correcteur, calculé à partir de données historiques. La commune conserve un pouvoir de taux sur la taxe foncière, mais le produit effectivement perçu est affecté par une correction destinée à tenir compte d'une réforme passée. La fiscalité locale devient ainsi plus difficile à expliquer aux élus, aux contribuables et parfois aux services financiers eux-mêmes.

La difficulté est renforcée par le fait que le coefficient correcteur fige une situation de référence. Il neutralise les écarts existant au moment de la suppression de la taxe d'habitation, mais il ne reconstitue pas la dynamique que cette taxe aurait pu connaître à l'avenir. Par exemple, une commune dont la population aurait fortement augmenté, ou dont les bases de taxe d'habitation auraient progressé, ne retrouve pas nécessairement la trajectoire fiscale qu'elle aurait connue en l'absence de réforme. D'autres exemples pourraient illustrer une situation inverse.

II. UN CONSTAT EDIFIANT : POUR LA SEULE ANNÉE 2024, 25,9 MILLIARDS D'EUROS DE RESSOURCES FISCALES PERDUES POUR LES COLLECTIVITÉS

La compensation des pertes liées aux exonérations, dégrèvements et suppressions de fiscalité locale est souvent présentée comme garantie. En effet, lorsqu'une ressource fiscale est supprimée, réduite ou figée par une décision nationale, l'État s'engage à en neutraliser les effets financiers pour les collectivités concernées afin d'éviter qu'une réforme fiscale décidée au niveau national ne se traduise par une perte brutale de recettes locales. Elle constitue donc, en apparence, un instrument de protection des budgets locaux, mais il est à ce jour impossible de s'en assurer.

Cette impossibilité place les collectivités dans cette situation paradoxale où elles doivent élaborer des budgets sans pouvoir identifier clairement le niveau de ces compensations, ni leur évolution dans le temps.

Face à cette situation, la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation du sénat a donc voulu procéder à une évaluation des modalités de compensation en vigueur (les modalités de compensation protègent-elles les collectivités ?) et d'évaluer d'éventuelles pertes de recettes provoquées par le caractère figés de ces mécanismes ou par l'adoption de mécanismes d'ajustement budgétaire (l'État a-t-il maintenu ses engagements initiaux de compensation ?).

A. UN SYSTÈME DE COMPENSATION DEVENU INÉQUITABLE ET OPAQUE

Le point le plus frappant de cette problématique de la compensation des exonérations, dégrèvements et surpressions de fiscalité locale est l'absence de documents de suivi. Si l'on excepte l'analyse de la Cour des comptes sur les taxes foncières publiée en 2023 et celle sur la compensation de la suppression de la taxe d'habitation et de la CVAE publiée en 2025, et une publication dédiée de l'observatoire des finances et de la gestion publique locales (OFGPL) datant de 2018, les données disponibles figurent essentiellement dans des documents publiés par le Gouvernement. Ces données gouvernementales, souvent agrégées, sont présentées par comme fidèles aux règles législatives en vigueur, mais ne proposent pas une analyse des évolutions des modes de compensation retenus, ni des produits perçus par les collectivités locales.

Cette approche globale ne répond pas toujours aux interrogations des collectivités locales. Pour une collectivité, les vraies questions sont les suivantes :

· quelle recette aurait-elle perçue si l'impôt avait été maintenu ?

· comment aurait évolué sa base fiscale ?

· aurait-elle pu voter un taux différent ?

· la compensation reçue suit-elle la dynamique réelle de son territoire ?

C'est ici qu'apparait la principale difficulté de vérification. En effet, si les collectivités peuvent comparer un montant compensé à une perte initiale, elles ne peuvent pas facilement mesurer la perte de dynamique fiscale, de pouvoir de taux ou de lien territorial.

Ce chapitre part donc d'un constat autant méthodologique que politique : les compensations de fiscalité locale constituent un objet majeur, mais encore insuffisamment étudié. Il ne s'agit pas de juger de l'opportunité politique des mesures prises au fil du temps, mais d'en retracer les mécanismes juridiques et financiers et d'interroger les angles morts qu'ils produisent. Les compensations préservent-elles réellement les ressources locales ou transforment-elles la nature du pouvoir fiscal des collectivités ? Les données disponibles permettent-elles d'apprécier ces effets dans la durée ? Quels territoires gagnent, perdent ou deviennent dépendants de dispositifs correcteurs ? Autant de questions qui invitent à traiter les compensations non comme de simples opérations de neutralisation budgétaire, mais comme l'un des révélateurs les plus significatifs de la recomposition contemporaine des finances locales.

1. Une compensation sous-calibrée

L'analyse des compensations de fiscalité locale se heurte d'emblée à un paradoxe. Rarement un sujet aura occupé une place aussi centrale dans les relations financières entre l'État et les collectivités territoriales, tout en demeurant aussi faiblement documenté dans ses effets concrets, territorialisés et de long terme. Avec la multiplication des exonérations compensées, la réduction des impôts de production, la suppression de la taxe professionnelle, de la taxe d'habitation sur les résidences principales, de la CVAE, etc., les collectivités locales ont vu se transformer en profondeur la nature de leurs ressources. Pourtant, les travaux disponibles permettent davantage de décrire les grandes masses budgétaires que d'apprécier finement les effets redistributifs, dynamiques et politiques de ces compensations.

Les rapports de la Cour des comptes, du Sénat ou de l'Observatoire des finances et de la gestion publique locales (OFGPL) constituent à cet égard des points d'appui indispensables, mais ils révèlent aussi les limites de l'information en la matière. Ils documentent la montée en puissance des ressources transférées, notamment les fractions de TVA, la perte de lien entre impôt local et territoire, ou encore l'enchevêtrement croissant des dispositifs correcteurs. Mais ces analyses restent souvent contraintes par l'indisponibilité des données, par l'instabilité des périmètres fiscaux et par la difficulté à distinguer ce qui relève d'une compensation intégrale, d'un ajustement budgétaire, d'un mécanisme de garantie ou d'une simple substitution de ressources

Cette faible lisibilité des mécanismes de compensation et des montants budgétaires en jeu nourrit une préoccupation constante des associations d'élus qui soulignent régulièrement la perte de prévisibilité des recettes locales et l'affaiblissement de l'autonomie financière. Derrière la technicité des coefficients correcteurs, des dotations de compensation, des fractions d'imposition nationale ou des variables d'ajustement, c'est en effet une question plus large qui se dessine, que reste-t-il de la responsabilité fiscale locale lorsque la ressource est de moins en moins votée localement, de plus en plus garantie par l'État, et souvent évaluée selon des règles dont les effets territoriaux demeurent mal connus ?

a) Mesurer l'évolution des compensations : l'ajustement des concours d'État

Le premier constat de cette analyse est en défaveur des collectivités locales, il apparait que les concours de l'État versés au titre des compensations d'exonération, de dégrèvements et de suppression de fiscalité locale faisaient déjà l'objet de mesures d'ajustement avant les réformes de la taxe d'habitation et de la CVAE.

En effet, depuis la loi de finances pour 2009, les allocations compensatrices d'exonérations de fiscalité locale sont utilisées comme variables d'ajustement, c'est-à-dire que leur montant peut être minoré pour contribuer à l'équilibre global de l'enveloppe des concours de l'État. Cela explique pourquoi la compensation peut-être juridiquement acceptable, mais financièrement incomplète pour les collectivités.

(1) Les compensations d'exonération de fiscalité locale comme variable d'ajustement

Les modalités de compensation sont fixées par la loi. La méthodologie la plus fréquemment utilisée repose sur une logique qui vise à figer la situation.

En effet, en règle générale, la compensation versée aux collectivités lors de la mise en oeuvre d'une mesure de compensation nationale est calculée sur les bases d'imposition exonérées pour l'année en cours multipliées par le taux d'imposition historique, ce qui fige une partie des modalités de calcul de la compensation puisque les collectivités concernées perdent le bénéfice de l'effet taux sur cette partie de l'assiette. Elles conservent toutefois la dynamique des bases correspondantes.

Cette méthode de compensation conduit à une perte de recettes pour les collectivités par rapport à la situation antérieure, quand elles maitrisaient le levier fiscal. À cela se sont ajoutés, depuis le milieu des années 1990, les effets de l'ajustement éventuel des compensations. À partir de 1996, l'État a cherché à limiter la progression de certains de ses concours financiers aux collectivités : c'est l'origine de « l'enveloppe normée » et des variables d'ajustement. L'enveloppe dite normée correspond, historiquement, à toutes les dotations indexées de l'État (DGF, DGE, DDEC et DRES, DGD^3(*)...) et à la DCTP (hors réduction pour création d'entreprises -RCE-). En étaient exclus : le FCTVA, les subventions des divers ministères, les amendes de police, les dégrèvements de fiscalité et la fiscalité transférée par l'État aux collectivités locales.

Le graphique ci-dessous illustre l'évolution du niveau des compensations d'exonération versées aux collectivités locales et parmi celles-ci, les compensations liées à la taxe professionnelle (comme la DCRTP et la DTCE^4(*)) et celles afférentes aux autres impôts locaux, et, parmi elles, les compensations utilisées comme variables d'ajustement (en bleu clair pour la TP, en vert clair pour les autres taxes).

Graphique 1 - Évolution des allocations compensatrices versées aux collectivités locales (Md€)

Source : Cabinet Michel Kloper

Plusieurs étapes peuvent être distinguées. Jusqu'en 2007, seule la DCTP est ajustée, puis en 2008 et 2009, l'ajustement est élargi à certaines exonérations de taxes sur le foncier bâti et non bâti. En 2011, le montant des compensations a augmenté fortement du fait de la suppression de la taxe professionnelle. L'ajustement porte toujours sur la dotation unique des compensations spécifiques liée à l'ancienne taxe professionnelle (DUSCTP, remplaçant la DCTP du bloc communal) et sur les exonérations de taxes foncières.

Historique des « variables d'ajustement »

La loi de finances pour 2008 prévoyait de limiter la hausse de l'ensemble des concours de l'État aux collectivités au niveau de l'inflation. Dès lors, les hausses de certaines dotations au-delà de l'inflation prévue étaient compensées par la baisse d'autres dotations, dites « variables d'ajustement ».

La loi de finances pour 2009 a étendu le nombre de ces variables en vue de répartir plus équitablement les baisses de concours de l'État entre les dotations faisant l'objet d'une minoration et entre les catégories de collectivités auxquelles elles sont affectées. D'autres extensions sont intervenues par la suite, intégrant notamment la dotation pour transferts de compensation d'exonérations de fiscalité directe locale (DTCE, dite « dot² »), la dotation unique des compensations spécifiques à la taxe professionnelle (DUCSTP) et des dotations figées issues de la réforme de la taxe professionnelle de 2010 : dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) et dotation de garantie des reversements aux fonds départementaux de péréquation (FDPTP).

Source : Cour des comptes Les finances publiques locales 2025 - Fascicule 2 p 33

Depuis 2017, les exonérations de taxes foncières ne sont plus ajustées. La DCRTP et la part de la DTCE encore non ajustée prennent le relais. En 2019, un ajustement ponctuel est également appliqué à la compensation du Versement Mobilité. En 2021, le montant des compensations d'exonération augmente de nouveau du fait de la compensation de la division par deux de l'imposition à la CFE et à la TFPB des locaux industriels. En 2026, le PLF prévoit d'ajuster ces deux nouvelles compensations (- 25 %).

Le graphique ci-dessous cherche à reconstituer, en cumulé depuis 1996 (et en euros courants), le montant effectif de l'ajustement appliqué à l'ensemble des compensations d'exonérations fiscales et suppression d'impôt.

Graphique 2 - comparaison allocations versées/allocation non ajustées (Md€ courants)

Source : Cabinet Michel Klopfer

Pour les compensations non forfaitaires (c'est-à-dire égales aux bases exonérées multipliées par les taux d'imposition de référence), la dotation avant ajustement est déduite en divisant le montant exécuté par le coefficient d'ajustement amalgamé (un coefficient de minoration).

Pour les compensations forfaitaires, l'ajustement est simplement égal à la variation cumulée de cette dotation par rapport à son montant d'origine. La DCTP a été traitée ici comme une dotation forfaitaire dès 1996.

Le graphique fait ressortir de manière claire l'effet de l'ajustement entamé par l'État à la fin des années 1990. Le phénomène le plus spectaculaire est l'accroissement de cet écart entre les compensations que l'État s'était engagé à verser et les allocations ajustées perçues par les collectivités à compter du début des années 2010. Ce phénomène est amplifié à compter des années 2020, il atteint le montant de 5,5 milliards d'euros en 2024 et poursuit sa croissance les années suivantes. Il devrait s'élever à 7,7 milliards en 2026 selon les données disponibles.

Le tableau suivant donne une photographie de l'ajustement des compensations en valeur 2024. Il permet de constater les effets de l'ajustement par niveau de collectivités et par taxe.

Tableau 3 - ajustement des compensations d'exonération par taxe et par échelon, en valeur 2024

Source : Cabinet Michel Klopfer

(2) L'analyse de l'Observatoire des finances et de la gestion publique locales

Ce constat fait à partir des données chiffrées de l'année 2024 s'inscrit dans la continuité d'analyses antérieures. En 2018, l'OFGPL^5(*) avait procédé à une première évaluation du niveau de compensation. Près de 10 ans plus tard, et même sans actualisation des chiffres, les éléments de ce bilan peuvent être repris.

Dans son éditorial, André Laignel, Président de l'observatoire observait que : « les compensations des exonérations de fiscalité locale perçues par les collectivités, sous forme de dotations ou d'allocations compensatrices, ont diminué de 1,2 Md€ en 6 ans, soit -17 %. Ce repli est la conséquence directe du fonctionnement des relations financières entre l'État et les collectivités locales dans un cadre budgétaire contraint. Certaines dotations ou allocations, qu'on pensait figées, ont nettement diminué et certaines diminuent encore. Ces pratiques sont à mettre en regard du taux de compensation, déjà faible, des allocations compensatrices. Ce dernier s'établit en moyenne à 39 %, il signifie que les collectivités financent plus de 60 % (2,5 Mds€) des mesures d'exonérations accordées par l'État. Le plus souvent, les exonérations ciblent les populations ou zones économiques les plus en difficulté ; c'est légitime, mais, en conséquence, les collectivités les plus défavorisées au regard de ces critères sont aussi les plus directement touchées par ces compensations partielles.

Les collectivités amortissent donc une partie importante des conséquences financières des mesures législatives prises en matière d'allégements fiscaux, en plus de celles qu'elles assument logiquement au titre des abattements ou exonérations qu'elles votent. Chacun reconnaitra, je pense, que cette situation mérite d'être débattue au moment où l'une des principales ressources historiques des collectivités, la taxe d'habitation, est annoncée en fin de vie... »

Les premiers effets de la politique d'ajustement ont été évalués à cette occasion. L'observatoire constate que les montants alloués aux compensations d'exonérations ont diminué de 1,2 Md€ en 6 ans, soit depuis le début des années 2010 comme nous l'avons évoqué précédemment. Cette baisse est due à l'utilisation d'une partie de ces compensations comme variables d'ajustement dans le cadre des relations financières entre l'État et les collectivités locales. À titre d'exemple, les compensations ayant intégré les variables d'ajustement en 2009 sont minorées de 77,6 % en 2016.

L'observatoire souligne qu'à la date de publication de son étude :« les compensations d'exonérations (allocations ou dotations) versées par l'État devraient atteindre 5,8 Mds€, soit l'équivalent de 7 % des ressources fiscales directes ; 65 % prennent la forme de dotations de compensation et 35 % d'allocations compensatrices. » Procédant à une évaluation spécifique des allocations compensatrices, il estime qu'elles compensent, en moyenne, 39% de la perte de recette engendrée par les mesures d'exonérations législatives.

Après avoir évalué, l'évolution des produits perçus, l'OFGPL s'est ensuite intéressé au poids des compensations d'exonérations dans les ressources des collectivités. Ce poids est très variable, il est d'autant plus fort que la collectivité est petite et/ou que les revenus des habitants sont faibles. Il est également très lié à l'existence ou non d'une DCRTP, cette dernière concernant des territoires sur lesquels les nouvelles impositions économiques s'éloignent le plus des anciennes (notamment dans les territoires industriels avec peu d'entreprises de services).

Ces compensations fiscales représentent, en moyenne, 3,1 % des recettes de fonctionnement des collectivités en 2016 : 2,5 % pour les communes ; 5,1 % pour les groupements à fiscalité propre ; 3,1 % pour les départements ; 3,4 % pour les régions.

Derrière ces moyennes, des situations très disparates apparaissent. Cette part est supérieure à 5 % dans un tiers des communes et supérieure à 8 % dans une commune de moins de 500 habitants sur quatre. Les compensations d'exonérations liées aux impôts économiques représentent plus de 5,6 % des recettes de fonctionnement dans une communauté urbaine ou métropole sur quatre. Dans les départements, pour lesquels 75 % des compensations d'exonérations versées proviennent de la DCRTP, le poids de ces compensations fiscales varie de 0,2 % à 5,4 %. Dans les régions, ces ressources, exclusivement liées aux impôts économiques, représentent au maximum 7,3 % des recettes.

b) De quels produits auraient bénéficié les collectivités sans les suppressions de fiscalité décidées par l'État

Les analyses ponctuelles publiées par l'OFGPL ou par la Cour des comptes se concentrent sur le niveau de compensation que l'État s'est engagé à garantir. Les développements précédents soulignent que ces engagements ont fait l'objet d'ajustements et qu'en conséquence des compensations, dont les modalités de calcul n'étaient pas particulièrement favorables aux collectivités locales à l'origine, ont encore été réduites.

Avec le concours du cabinet Michel Klopfer, la DCT a souhaité approfondir l'analyse des pertes de recette subies par les collectivités locales en raison de ces exonérations, dégrèvements ou suppressions de fiscalité locale en nous concentrant principalement sur les quatre vieilles (taxe d'habitation, taxe professionnelle, foncier bâti, foncier non bâti).

Ainsi, après avoir mesuré les conséquences des ajustements décidés par l'État, nous nous sommes fixés comme objectif d'évaluer le produit qu'auraient perçu les collectivités locales en l'absence de toute mesure de suppression de ces leviers fiscaux (Quelle recette auraient-elle perçu si l'impôt avait été maintenu ?). Les résultats de cette projection sont sans appel. La simulation, faite sur l'année 2024, fait apparaitre un écart entre le produit projeté que les collectivités auraient perçu sans réforme dont le montant s'élève à 25,9 milliards d'euros.

En volume l'écart mesuré entre produit effectivement perçu et produit projeté sans suppression provient sans surprise de la taxe professionnelle avec un montant estimé à plus de 22 milliards d'euros, soit 86 % de l'écart constaté (25,9 milliards). L'écart est donc plus faible sur le foncier bâti et non bâti dont les mécanismes de compensation se sont sédimentés au cours du temps. Il représente néanmoins 14 % des recettes pour le foncier non bâti. Sur la taxe d'habitation, l'écart est de 1,9 milliard, soit 6 % du produit perçu par les collectivités. L'écart peut sembler faible, mais la réforme est récente.

Au niveau des collectivités, en volume l'écart pèse très majoritairement sur le niveau communal (10 milliards) et départemental (12,7 milliards), et beaucoup plus que sur les régions (3,2 milliards). Ramené en pourcentage, cet écart est de 10 % pour les communes, mais de 27 % pour les départements et de 25 % pour les régions.

Tableau 4 - Impôts supprimés projetés/ressources effectives par taxe (données 2024, en Md€)

Source : Cabinet Michel Klopfer

La perte de recettes liées aux suppressions, exonérations et dégrèvements de fiscalité sur les quatre vieilles (taxe sur le foncier bâti, taxe sur le foncier non bâti, taxe d'habitation et taxe professionnelle) est donc estimée à près de 26 milliards pour seule année 2024. La démonstration pourrait être poursuivie en reproduisant le calcul sur plusieurs années, le montant de la perte de recette pour les collectivités en serait fortement majoré.

Par ailleurs, dans une approche plus globale de l'ajustement des versements de l'État aux collectivités locales, cette perte de recettes fiscales devrait être rapprochée des ajustements opérés sur la DGF.

Le tableau suivant permet d'analyser, toujours sur l'année 2024, comment ces éléments se répartissent entre les différents niveaux de collectivités locales.

Tableau 5 - Impôts supprimés projetés/ressources effectives par échelon

Méthodologie de projection des impôts supprimés en valeur 2024

La taxe professionnelle :

o Projection du produit de la part salaires en valeur 1999 à partir de l'évolution de la masse salariale brute des salariés hors services non marchands en euros courants (INSEE) : 9,8 Md€ --> 22 Md€ (x 2,2)

o Projection de la base « Équipements et biens mobiliers »en valeur 2010 à partir de l'évolution du capital fixe brut des sociétés en euros courants (INSEE) : 25 Md€ --> 40 Md€ (x 1,4)

--> Attention : en réalité, la masse salariale et l'investissement des entreprises n'auraient pas évolué de la même manière en l'absence de suppression de la TP. Dès lors qu'il est supposé que celle-ci aurait eu un effet positif sur l'activité, ces valeurs auraient évolué de manière moins dynamique si l'impôt avait été maintenu.

o La CFE est intégrée telle quelle, en réintroduisant les exonérations post 2010 (exonération des contribuables dont le CA est inférieur à 5 000 € et abattement de 50 % des établissements industriels).

o Taux constants : rappelons qu'avec le mécanisme du ticket modérateur, les hausses de taux s'appliquaient à moins de 50 % des bases à la veille de la suppression de la TP.

La taxe d'habitation :

o Indexation des produits supprimés (TH régionale et TH sur les résidences principales) sur le coefficient forfaitaire de revalorisation des valeurs locatives cadastrales majoré d'un effet « bases physiques » de 0,5 %.

o Ici encore, taux constants.

La taxe sur le foncier bâti :

o Réintroduction du produit supprimé au titre de l'abattement de 50 % des établissements industriels.

La taxe sur le foncier non bâti est maintenue telle quelle.

Les dégrèvements : l'État prenait en charge, avant leur suppression, une part substantielle de la TP et de la TH ; pour mémoire, un coût de ces dégrèvements a donc également été projeté, proportionnellement au poids des dégrèvements observé avant la suppression de l'impôt. Il est à noter que pour la taxe professionnelle, une telle hypothèse suppose qu'il eut été mis fin au dégrèvement « investissements nouveaux ».

Source : cabinet Michel Klopfer

Les chiffres ainsi obtenus sont compatibles avec les évaluations faites par l'OFGPL dix ans plus tôt ainsi qu'avec les chiffres évoqués par le Président du comité des finances locales, précités.

Évidemment, cette méthodologie peut être discutée dans la mesure où il est difficile d'intégrer l'effet économique des réformes de fiscalité locale. Il n'en demeure pas moins que des tendances fortes de pertes de recettes sont indéniables.

2. Une analyse à approfondir taxe par taxe

Pour analyser la fiscalité locale, plusieurs critères peuvent être utilisés. Il est par exemple possible de distinguer les impôts en fonction des contribuables et de séparer les impôts pesant sur les ménages de ceux pesant sur les entreprises.

Si l'analyse se concentre sur les modalités de compensation, une distinction méthodologique essentielle s'impose : les exonérations de taxes locales sont compensées par des allocations techniques, tandis que les suppressions d'impôts locaux sont compensées par des substitutions de ressources. Dans le premier cas, l'impôt subsiste, mais une partie de son assiette est neutralisée. Dans le second, l'impôt disparaît pour les collectivités, au profit d'une autre ressource, souvent nationale.

Cette distinction dans les modalités de compensation des exonérations et suppressions de fiscalité locale révèle une évolution profonde du système fiscal local. Les compensations d'exonérations, notamment en matière de taxe foncière sur les propriétés bâties et non bâties, reposent sur des formules techniques qui indemnisent partiellement ou intégralement des pertes de bases, mais selon des règles souvent figées, hétérogènes et parfois minorées. Les compensations de suppressions, à l'inverse, substituent à l'impôt local une autre ressource, principalement des fractions de TVA. Dans les deux cas, la compensation ne se réduit pas à une question de montant : elle modifie la nature même de la ressource locale, en dissociant progressivement le produit perçu par les collectivités de leur pouvoir fiscal, de leur territoire et de leurs choix politiques. Dans les deux cas, la question de l'évaluation du niveau de la compensation se pose.

a) Les taxes foncières sur les propriétés bâties et non bâties

Les taxes foncières sur les propriétés bâties et non bâties, acquittées tant par les professionnels que par les particuliers, constituent un pilier de la fiscalité locale. Établies sous la Révolution française avec d'autres contributions directes, la TFPNB et la TFPB sont dues par les propriétaires d'immeubles ou de terrains, quelle qu'en soit l'utilisation. Elles sont destinées depuis 2021 uniquement au bloc communal et sont acquittées tant par les professionnels que par les particuliers.

En 2024, les compensations au titre du foncier bâti atteignent 2,503 Md€. Le principal poste est l'abattement de 50 % des valeurs locatives des locaux industriels, qui représente 2,262 Md€ en 2024. Les compensations liées à la TFPB représentent 114 M€ en 2024, dont 101 M€ pour l'exonération des terres agricoles et des terres humides.

(1) La taxe foncière sur les propriétés bâties

La contribution immobilière, devenue en 1974 l'actuelle TFPB, a été transférée aux collectivités locales dès 1948. Assise sur la valeur locative cadastrale abattue de 50 %, elle est acquittée par toutes les personnes physiques ou morales propriétaires d'immeubles au 1er janvier. Elle peut être considérée comme un impôt local préservé dans la mesure où elle n'a pas subi de réformes systémiques. Son taux d'imposition est fixé par les communes et les établissements de coopération intercommunale.

Le rapport de La Banque Postale de 2019 sur la fiscalité directe locale notait^6(*) l'importante dynamique de cette taxe : « En l'espace de 32 ans (entre 1986 et 2018), le produit de la TFPB a été multiplié par 6,7 et son poids dans les recettes fiscales est passé de 16 % à 22 %. En euros constants par habitant (en neutralisant l'inflation), son produit a été multiplié par 3,3. C'est l'impôt local qui a le plus progressé en comparaison de la CET, de la TH et de la TFPNB. »

Les modifications majeures pour la TFPB relèvent en effet d'un mouvement de spécialisation fiscale. Impôt partagé entre plusieurs échelons de collectivités territoriales, la TFPB a été concentrée sur le bloc communal au cours de la période récente, en deux étapes. Tout d'abord avec le transfert de la TFPB des régions aux départements en 2010, dans le cadre de la réforme de la TP, puis avec transfert de la TFPB des départements au bloc communal - avec les compensations d'exonérations afférentes - et l'attribution en contrepartie d'une quote-part de TVA nationale lors de la réforme de la taxe d'habitation.

Contrairement à la taxe professionnelle et à la taxe d'habitation, la TFPB n'a donc pas fait l'objet de mesures de suppression ou d'allègement d'ensemble, portant sur une part importante de son assiette. Pour autant, de nombreuses mesures d'exonération ciblées ont été introduites depuis le début des années 1990, qui font l'objet d'une compensation (donc pour les collectivités d'une perte de pouvoir de taux et d'un risque d'ajustement ultérieur, voire d'une perte spécifiquement liée aux modalités de calcul de la compensation). Ces dispositifs présentent selon le cas un caractère temporaire ou permanent.

En 2024, les compensations versées au titre de la TFPB totalisaient 2,5 Md€, dont 2,3 Md€ pour l'allègement des valeurs locatives des locaux industriels.

Tableau 6 - Allocations compensatrices versées aux communes au titre de 2024 : la taxe foncière sur les propriétés bâties

Source : Coût pour les collectivités territoriales des mesures d'exonération et d'abattement d'impôts directs locaux, DGFiP, rapport 2025

Tableau 7 - Allocations compensatrices versées aux communes, comparaison 2019-2024 : la taxe foncière sur les propriétés bâties

Source : Coût pour les collectivités territoriales des mesures d'exonération et d'abattement d'impôts directs locaux, DGFiP, rapports 2020 et 2025

Le tableau ci-dessus illustre les évolutions des exonérations de taxe foncière dans le temps et leur caractère incomplet.

Selon les données publiées par la DGFiP, le montant exonéré passe d'environ 1 milliard en 2019 à environ 4,5 milliards en 2015. La perte de recettes subies par les collectivités locales (c'est-à-dire l'écart entre le montant exonéré et le produit perçu au titre de la compensation d'exonération, appelée allocation après application du coefficient de minoration) durant la période ne fait que s'accroitre, elle s'élève à environ 900 millions en 2019 pour atteindre 2,4 milliards en 2024. Pour cette dernière année le montant versé aux collectivités ne représente que 53% du montant exonéré

Par ailleurs, si le taux apparent de couverture progresse entre 2019 et 2025, cette amélioration est la conséquence de la part croissante des allocations non soumises à minoration.

La taxe foncière sur les propriétés bâties illustre parfaitement les effets du mécanisme de minoration qui vide largement le principe de compensation en faisant supporter aux collectivités territoriales une part substantielle du coût des décisions fiscales prises par l'État.

Dans un rapport consacré aux taxes foncières (les propriétés bâties et non bâties -TFPB et TFNP-), la Cour de comptes^7(*) a examiné « des dispositifs d'exonération mal suivis, mal chiffrés et partiellement compensés ». Elle dresse deux constats :

· l'existence de nombreux dispositifs d'abattements, d'exonérations et de dégrèvements, dont le suivi « reste difficile à reconstituer » ;

· « ces abattements et exonérations sont partiellement compensés par l'État. Les dispositifs d'abattements à la charge de l'État sont évalués à près de 2 Md€ en 2021 (contre seulement 113 M€ en 2016) tandis que les exonérations compensées par l'État sont évaluées à 285 M€ ([contre] 504 M€ en 2016). Or, les documents budgétaires ne permettent pas de distinguer précisément les compensations liées aux différents dispositifs. En particulier, le montant des prélèvements sur recettes (PSR) au profit des collectivités territoriales ne permet pas d'isoler les informations qui relèvent des taxes foncières ».

La Cour constate que : « [l]es montants reconstitués par la Cour, à partir des documents budgétaires et des fichiers REI [recensement des éléments d'imposition à la fiscalité directe locale], font état d'une diminution des compensations accordées par l'État, mais ne constituent qu'une vue partielle des produits réellement perdus pour les collectivités locales. En effet, un nombre significatif d'abattements et d'exonérations ne font l'objet d'aucun chiffrage. En outre, certaines compensations ne sont pas intégrales ».

La Cour rappelle que le législateur avait prévu la remise d'un rapport annuel au Parlement sur le coût pour les collectivités territoriales des mesures d'exonération et d'abattement d'impôts directs locaux, « mais le seul dont la Cour a été destinataire, produit par la DGFiP sur l'année 2016, se révèle incomplet. Ce rapport montre notamment une différence substantielle de chiffrage de la compensation des exonérations accordées aux personnes de condition modeste au regard des informations produites dans les documents budgétaires (près de 100 M€) de la même période. Toutefois, en appliquant la même méthode de recensement et s'appuyant sur le fichier REI pour l'année 2021, les informations portées sur les documents budgétaires sont globalement cohérentes. En revanche, il n'est pas possible de reconstituer le montant total des abattements et des exonérations pour l'année 2021 afin d'apprécier le taux de compensation. Une mise à jour rapide du rapport à partir des dernières données disponibles apparaît donc indispensable ainsi qu'une publication permettant d'améliorer son accessibilité ».

La Cour souligne également que : « s'agissant des exonérations, 20 dispositifs sont aujourd'hui évalués et sont par ailleurs identifiés comme faisant l'objet d'une compensation, dont 14 au titre de la TFPB. Ils représentent 173 M€ en 2021 contre 358 M€ en 2016, des montants qui se situeraient bien en deçà des coûts réels si l'on prend en compte les seuls éléments relatifs aux exonérations temporaires transmis par la DGFiP ».

La question de l'attrition des produits dus au titre de la compensation est donc clairement établie par la Cour des comptes. L'analyse proposée par la DCT complète cette première analyse en reconstituant le produit fiscal projeté pour la TFPB, c'est-à-dire le produit qu'auraient perçu les collectivités locales sans la mise en oeuvre des exonérations. L'écart entre le montant projeté sans suppression et le montant perçu s'élève à 1,4 milliard d'euros.

(2) La taxe foncière sur les propriétés non bâties

Identifiée dès 1890 au sein de la contribution immobilière, la TFPNB a également été transférée aux collectivités locales en 1948 avant de prendre sa forme actuelle en 1974. Elle est calculée sur la valeur locative des terrains assujettis, préalablement abattue de 20 %. Au-delà ses principes de taxation sont similaires à ceux de la TFPB : les propriétés publiques sont exonérées de TFPNB dès lors qu'elles sont affectées à un service public et improductives de revenus.

La TFPNB n'a pas non plus fait l'objet de mesure de suppression ou d'allègement d'ampleur portant sur certaines parties de son assiette. La TFPNB des régions et des départements a été transférée au bloc communal dans le cadre de la réforme de la TP via la création d'un impôt autonome, la taxe additionnelle au foncier non bâti. Son régime comprend de nombreuses exonérations sectorielles, qui peuvent être temporaires ou permanentes et qui sont compensées.

L'analyse proposée par la DCT permet de reconstituer le produit fiscal projeté, c'est-à-dire le produit qu'auraient perçu les collectivités locales sans la mise en oeuvre des exonérations à la TFPNB. L'écart entre le montant projeté sans suppression et le montant perçu s'élève à 200 millions d'euros.

Tableau 8 - Allocations compensatrices versées aux communes au titre de 2024 : la taxe foncière sur les propriétés non bâties

Source : Coût pour les collectivités territoriales des mesures d'exonération et d'abattement d'impôts directs locaux, DGFiP, rapport 2025

Tableau 9 - Allocations compensatrices versées aux communes, comparaison 2019-2024 : la taxe foncière sur les propriétés non bâties

Source : Coût pour les collectivités territoriales des mesures d'exonération et d'abattement d'impôts directs locaux, DGFiP, rapports 2020 et 2025

L'examen par le Parlement, puis l'exécution de la loi de finances pour 2025, illustre toutes les difficultés qui découlent de ces modalités de compensation. Dans le PLF 2025, le Gouvernement a souhaité relever le taux d'exonération de la TFPNB sur les terres agricoles de 20 % à 30 %.

L'examen de cette mesure illustre la façon dont l'État ajuste silencieusement les compensations. En effet, depuis 2007, cette compensation a été indexée chaque année sur la croissance de la dotation globale de fonctionnement. Or, la DGF qui était indexée sur l'inflation jusqu'en 2011 a connu une baisse importante entre 2014 et 2017, puis s'est stabilisée entre 2018 et 2022 et a augmenté entre 2023 et 2024. Le taux d'évolution de la DGF entre 2024 et 2025 est quant à lui nul.

Il en découle que, dans la mesure où la DGF n'augmente pas entre 2024 et 2025, la perte de recettes consécutive à l'exonération n'est pas intégralement compensée par l'État, alors que les bases d'imposition du foncier non bâti sont revalorisées automatiquement chaque année pour prendre en compte l'inflation.

Dans un second temps, lors de l'exécution de la loi de finances, de nombreux maires ruraux ont découvert une baisse importante de leurs recettes fiscales par rapport à 2024 lorsqu'ils ont reçu la notification de leurs ressources fiscales pour 2025. Interrogé sur ce point le 11 juin 2025, le ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, M. Éric Lombard a reconnu une « erreur ne correspondant pas à la volonté du Gouvernement ».

Il ressort de cet épisode que malgré les modalités de compensation prévues de façon pérenne, aucune compensation n'a été versée en 2025 au titre de cette majoration du taux d'exonération, faisant supporter cette réforme aux collectivités locales.

Nous avons donc là une illustration de la façon dont l'État considère les règles de compensation des exonérations votées par le Parlement.

Par ailleurs, la taxe sur le foncier non bâti est un exemple parfait pour illustrer le décalage qui peut exister entre une approche globale, centralisée des finances locales et la réalité des territoires. Au regard des enjeux budgétaires du pays, le produit de la TFPNB peut paraître modeste (1,4 milliard d'euros en 2024, contre 44,5 milliards pour le foncier bâti par exemple), mais la réalité est tout autre sur le terrain. Pour les communes et notamment pour les petites communes, chaque perte de recettes liées à une moindre compensation (par exemple en 2025) se traduit par des difficultés pour élaborer leur budget, même si la perte ne représente que quelques milliers d'euros.

In fine, les compensations d'exonérations foncières maintiennent formellement les leviers fiscaux dans les mains de la collectivité, mais elles dégradent la lisibilité et parfois la sincérité de la ressource. Une partie de son produit dépend d'un calcul étatique, d'un taux historique, d'une minoration ou d'une enveloppe budgétaire.

b) Les cas particuliers de la taxe d'habitation et de la CVAE

La suppression de la taxe d'habitation sur les résidences principales repose sur une logique de compensation très différente. Il ne s'agit plus de compenser une exonération ponctuelle, mais de remplacer une recette supprimée. La suppression de la CVAE marque également un changement majeur. Cette cotisation était complexe, mais conservait un lien avec la valeur ajoutée produite par les entreprises sur les territoires.

Dans les deux cas, la suppression a été en partie compensée par une fraction de TVA nationale. Là encore, la compensation est présentée comme protectrice, assurée par une ressource nationale réputée dynamique et faiblement volatile. Cette modalité de compensation peut pourtant être moins dynamique que l'aurait été l'impôt supprimé et prive la collectivité de son pouvoir de taux et d'assiette.

(1) La suppression de la taxe d'habitation et de la CVAE

Dans un rapport récent, la Cour des comptes^8(*) a analysé les modalités de suppression de la taxe d'habitation et de la CVAE. Elle a rappelé que la suppression de la TH est intervenue en deux temps. Au titre des années d'imposition 2018 et 2019, les 80 % de foyers disposant du revenu fiscal de référence le moins élevé ont été dispensés progressivement du paiement de la TH au titre de leur résidence principale par la voie de dégrèvements d'office pris en charge par l'État. Pour les 20 % de ménages ayant le revenu fiscal de référence le plus élevé, la taxe a été supprimée selon des modalités similaires entre 2021 et 2023. Depuis 2023, plus aucun contribuable n'acquitte plus la taxe d'habitation sur les résidences principales.

La CVAE qui était l'un des trois impôts ayant remplacé la TH en 2010, avec la CFE et l'IFER, a été supprimée graduellement entre 2021 et 2027. Ces 2 réformes ont profondément modifié la problématique de la compensation. L'objectif n'est plus de compenser des exonérations et des dégrèvements, mais bien une suppression de fiscalité locale. Les compensations de suppressions d'impôts représentent des masses financières très importantes alors que les compensations d'exonérations sont plus limitées en montant.

Cette transformation a deux effets. Le premier est le choix des modalités de compensation. Celles-ci prennent principalement la forme de transferts d'impôts ou de fractions de TVA quand les autres modalités de compensation relèvent davantage d'allocations ou de prélèvements sur recettes.

Le second réside dans les impacts annexes de la réforme. L'OFGL précise par exemple que le remplacement de la taxe d'habitation sur les résidences principales par la TFPB départementale pour les communes, ou par une fraction de TVA pour les EPCI, ainsi que le remplacement de la TFPB des départements par une fraction de TVA, ont modifié le calcul des potentiels fiscal et financier.

(2) Une évolution défavorable de la compensation par un transfert de TVA

Dès janvier 2025, la Cour des comptes a publié un rapport proposant une première évaluation des effets de la suppression de la taxe d'habitation et de la CVAE sur les finances des collectivités locales.

Selon la Cour : « Contrairement à une idée reçue, les suppressions de la taxe d'habitation sur les résidences principales et de la CVAE dans les recettes des collectivités n'ont pas été sous-compensées par l'État. Si certains mécanismes ont limité à la marge le montant des compensations assumées par l'État, la dynamique particulière des recettes de TVA en 2021 et en 2022, au sortir de la crise sanitaire "Covid", a fait bénéficier les collectivités d'un gain financier^9(*). »

Trois dispositifs ont en effet réduit le montant des compensations à la charge de l'État :

· l'État n'a pas pris en charge les incidences des hausses de taux et des diminutions d'abattements sur les bases de la taxe d'habitation sur les résidences principales décidées par les collectivités après l'annonce de sa réforme. Ainsi, entre 2018 et 2020, l'État a compensé les dégrèvements sur la base des taux et des abattements en vigueur pour les impositions de 2017 ;

· l'État a limité le montant de la taxe d'habitation sur les résidences principales de 2020 à compenser à partir de 2021 en revalorisant forfaitairement les bases de cet impôt de 0,9 % (correspondant à l'évolution de l'indice des prix à la consommation harmonisé sur un an à fin septembre déterminé par l'Insee), au lieu de 1,2 % en faisant application de la règle d'indexation de droit commun (évolution de l'indice sur un an à fin novembre) ;

· l'État a fait bénéficier les intercommunalités, mais pas les départements de la dynamique positive de la fraction de TVA en 2021. C'est seulement à partir de 2022 que les départements ont bénéficié de la dynamique de la fraction de TVA qui leur est attribuée.

Sur le plan strictement budgétaire, les collectivités n'ont pas nécessairement été perdantes à court terme. Les fractions de TVA attribuées en compensation ont pu se révéler dynamiques, en particulier dans les années de reprise de la consommation. De ce point de vue, les modalités de compensation ont parfois été plus favorables qu'une simple reconduction figée des produits supprimés.

Mais cette appréciation favorable doit être nuancée, car, le dynamisme de la TVA dépend de facteurs macroéconomiques nationaux, non de décisions locales et peut être remis en cause par les arbitrages de l'État. La Cour des comptes relève ainsi que le gel ou la modification des modalités d'indexation des fractions de TVA peut devenir un instrument de contribution des collectivités au redressement des finances publiques. La compensation cesse alors d'être un mécanisme de réparation ; elle devient un vecteur de dépendance financière.

Dans son rapport annuel sur les finances publiques locales de 2023, la Cour a estimé que l'attribution de recettes de TVA aux collectivités locales et à leurs groupements, en remplacement de l'ancienne THRP leur avait procuré un gain financier, estimé à 4,3 Md€^10(*), en prenant pour base de comparaison le montant de la taxe d'habitation sur les résidences principales de 2020 et pour hypothèse une stabilité des taux d'imposition en 2021 et 2022. Les dispositifs visant à limiter le montant de la compensation pour l'État n'ont pas corrigé ce gain, imputable à la dynamique des recettes de TVA, qui ont crû plus fortement que l'augmentation nominale du PIB en 2021 et en 2022.

Depuis lors, le gain des collectivités s'est réduit en raison d'un « effet de ciseaux » entre d'une part la progression ralentie des recettes de TVA par rapport au PIB en 2023 et à nouveau en 2024 et, d'autre part, une forte revalorisation des bases des impôts locaux en fonction de l'inflation constatée (+ 3,9 % en 2024, après +7,1 % en 2023, +3,4 % en 2022 et +0,2 % en 2021). La dynamique initiale des recettes de TVA en 2021 et en 2022 pourrait avoir maintenu un gain global en 2024, toutefois plus réduit.

Les années suivantes ont illustré cette fragilité. En 2025, l'État a gelé la TVA reversée aux trois échelons locaux par rapport à 2024 en modifiant les modalités de reversement, en passant d'un reversement en N pour N à N+1. En 2026, les collectivités recevront donc leur quote-part de la TVA perçue par l'État en 2025, laquelle pourrait être à la baisse (à l'instar du produit national de TVA). De plus, et surtout, le PLF initial 2026 prévoyait d'écrêter à compter de 2026 le reversement à hauteur de l'inflation constatée en N-1, ce qui revenait à plafonner l'évolution de l'impôt national reversé à son seul effet volume. Cette mesure n'a finalement pas été adoptée, mais elle illustre les tentatives de l'État de contenir l'évolution des compensations.

La Cour alerte sur autre effet de cette modalité du calcul des compensations qui a pour effet de figer la situation entre collectivités :

« Sauf exception de portée limitée, les recettes de TVA compensant la suppression de la taxe d'habitation sur les résidences principales des intercommunalités, de la taxe foncière sur les propriétés bâties des départements et de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises des régions, des départements, des intercommunalités et de certaines communes (47 Md€) sont réparties de manière homothétique aux baisses de recettes qu'ont connues ces collectivités.

« La répartition des recettes de TVA entre les collectivités ignore ainsi pour l'essentiel l'incidence des divergences d'évolution de leur démographie, pourtant marquées, sur les charges qu'elles ont à couvrir. Si elle conforte aujourd'hui les collectivités en déprise démographique, elle va priver de plus en plus en ressources indispensables les collectivités dont la population s'accroît, et susciter ainsi de probables demandes de concours financiers de leur part auprès de l'État. La répartition homothétique de la compensation de la suppression de la CVAE (hors dynamique positive de cette imposition) a pour autre inconvénient de consolider dans les recettes des collectivités une répartition effectuée à partir de données d'effectifs de salariés déclarées par les entreprises qui étaient massivement erronées ^11(*)».

B. DES MESURES INDISPENSABLES POUR LIMITER LES PERTES DE RECETTES SUBIES PAR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Dans son rapport consacré aux scénarios d'évolutions du financement des collectivités territoriales, réalisé en 2022 à la demande de la commission des finances du Sénat, la Cour des comptes analyse un système « complexe et à bout de souffle », marqué par une sédimentation historique des recettes et un manque de lisibilité pour les élus comme pour les contribuables.

À cette occasion, la Cour avait estimé qu'aucune réforme profonde ne serait possible sans un climat de confiance entre l'État et les collectivités, une concertation mieux structurée et un meilleur partage des données. Elle évoquait la possibilité de créer une autorité indépendante ou de réformer le Comité des finances locales, afin d'organiser le dialogue, de lui permettre de donner un avis sur les critères de répartition des impôts nationaux partagés et de veiller au respect des principes de compensation. La Cour proposait aussi des « clauses de rendez-vous » sur les impôts nationaux partagés. L'idée était d'éviter que les règles de partage de la TVA, de la TICPE ou de la TSCA soient figées ou modifiées sans vision d'ensemble. Elle suggérait notamment qu'un suivi de la correcte compensation des transferts de compétences soit effectué chaque année, et qu'une loi organique puisse prévoir un rendez-vous régulier dans chaque loi de programmation des finances publiques.

Les constats de la Cour des comptes rejoignent les recommandations formulées par le Sénat à l'occasion de ses travaux sur les réformes de la fiscalité locale menées depuis le milieu des années 2010, et plus largement sur les finances locales. À titre d'illustration, le rapport réalisé sous l'autorité de Gérard Larcher, président du Sénat, préconisait notamment d' « améliorer la place des élus locaux dans la gouvernance des finances locales, compte tenu de la place croissante de la fiscalité partagée, par une concertation effective lors de la préparation des textes financiers »^12(*).

1. Rétablir la confiance en matière de compensation des exonérations, dégrèvements et suppressions de fiscalité locale

L'analyse de la Cour peut être complétée par le constat d'une relation dégradée entre l'État et les collectivités. Les associations représentant les collectivités locales auditionnées dans le cadre de la mission d'information ont très largement dénoncé leur insuffisante association aux décisions financières qui les concernent. La relation de confiance est « compromise » ou « abîmée », en raison d'une logique trop descendante de l'État. Le rétablissement de la confiance passe par plusieurs étapes : la sanctuarisation de la situation actuelle, le suivi des évolutions dans le temps pour les nouvelles réformes, le choix d'un tiers de confiance pour suivre ces évolutions, enfin la mise en oeuvre de mesures correctrices lorsqu'elles s'avèrent nécessaires.

a) Sanctuariser les compensations de fiscalité locale pour garantir la stabilité des ressources locales

La première étape du rétablissement de la confiance est la sanctuarisation des compensations existantes qui répond à une exigence fondamentale : garantir que les collectivités ne subiront plus, directement ou progressivement, le coût de réformes fiscales décidées par l'État. Sanctuariser les compensations existantes permettrait de mettre fin aux diminutions successives votées en lois de finances mais n'engendre pas un blocage de toute réforme ou de toute évolution de la fiscalité locale dans l'avenir.

Cette exigence est d'autant plus forte que les collectivités exercent des compétences essentielles, souvent obligatoires, dans des domaines où les besoins sont croissants : services publics de proximité, action sociale, aménagement, transition écologique, équipements scolaires, transports ou entretien du patrimoine public. La prévisibilité des ressources conditionne leur capacité à programmer leurs investissements, à maintenir la qualité du service public et à respecter leurs propres équilibres budgétaires.

Enfin, la sanctuarisation constituerait un instrument de clarification démocratique. Elle permettrait de distinguer les concours financiers librement modulables par l'État des compensations dues au titre de décisions fiscales nationales. Cette distinction renforcerait la lisibilité des finances locales et faciliterait le contrôle par les élus, le Parlement et les citoyens. En protégeant les compensations dans la durée, l'État reconnaîtrait que l'autonomie financière locale ne se mesure pas seulement au niveau global des ressources, mais aussi à la stabilité, à la sincérité et à la traçabilité des engagements pris envers les collectivités.

Cette sanctuarisation n'a pas vocation à empêcher toute réforme ou évolution de la fiscalité locale dans l'avenir. Elle fonde plutôt un nouveau mode de fonctionnement selon lequel chaque réforme fiscale devrait être accompagnée d'une présentation claire des modalités de calcul de la compensation, des années de référence retenues, des règles d'indexation et des effets attendus collectivité par collectivité et des effets sur les recettes des collectivités locales. La confiance ne peut reposer uniquement sur l'affirmation selon laquelle une réforme est compensée « à l'euro près », elle suppose que les collectivités puissent vérifier elles-mêmes ce que recouvre cette formule.

Recommandation n°1 : Sanctuariser les compensations existantes, afin qu'elles ne soient plus des variables d'ajustement budgétaire lors de l'examen des prochaines lois de finances.

b) Modifier les règles de compensation en vigueur

En règle générale, la compensation versée aux collectivités lors de la mise en place d'une mesure d'exonération nationale, à caractère temporaire ou permanent, est calculée, on l'a vu, sur la base des bases d'imposition exonérées pour l'année en cours multipliées par le taux d'imposition « historique », c'est-à-dire celui qui était appliqué la dernière année précédant l'entrée en vigueur de la mesure, et qui est donc durablement figé à ce niveau. Les collectivités concernées perdent donc tout effet taux sur cette partie de l'assiette fiscale, mais conservent la dynamique des bases correspondantes.

Si la mission se prononce dans le sens d'une sanctuarisation des compensations existantes. Cette position a pour objet de traiter le stock existant et ne vaut pas pour l'avenir. Les constats faits de modalités de calcul des compensations défavorables aux collectivités locales, d'introduction de coefficient de minoration ou de variables d'ajustement doivent être pris en compte. Une relation apaisée et transparente entre l'État et les collectivités locales suppose de recourir pour l'avenir à des modalités de compensation qui ne soient pas défavorables à ces dernières.

Cette deuxième recommandation constitue le prolongement de la première qui s'applique uniquement aux compensations existantes. Ainsi, afin de rétablir une pleine confiance entre l'État et les collectivités, les rapporteurs proposent de modifier les règles de compensation des futures réformes de la fiscalité locale.

Recommandation n°2 : Modifier les modalités de compensation afin que toute future mesure de suppression, exonération, abattement, dégrèvement ou réduction de fiscalité locale décidée au niveau national fasse l'objet d'une compensation intégrale, pérenne et dynamique au bénéfice des collectivités territoriales concernées et sans aucune perte de ressources dans la durée.

2. Suivre la compensation dans la durée

Le respect des engagements de l'État ne peut pas être apprécié uniquement à partir d'un montant versé une année donnée. Il doit être évalué dans la durée, au regard de la dynamique fiscale perdue et de l'autonomie financière réellement conservée.

Toutes les analyses disponibles montrent que dans la durée la compensation perçue par les collectivités locales s'inscrit dans un mouvement à la baisse. Cette attrition de la compensation versée peut être due aux modalités de compensation retenues (fiscalité gelée) au moment de la réforme, aux mesures d'exonérations complémentaires (cf. la non-compensation de la TFNB dans le PLF 2025), ou à la définition de nouvelles modalités de compensation comme l'action sur les « variables d'ajustements » et donc le recours à des minorations de compensations.

Ces situations, documentées, justifient qu'au nom du rétablissement de la confiance entre l'État et les collectivités locales, les compensations fassent l'objet d'un suivi dans le temps. Ce suivi aura plusieurs objectifs : s'assurer du respect des règles déterminées au moment de la mise en place de la compensation ; vérifier que les produits perçus par les collectivités sont au niveau attendu ; évaluer les pertes éventuelles entre le produit perçu au titre de la compensation et le produit qui aurait été perçu sans mesure d'exonération ou de suppression de fiscalité locale.

Toute perte de recette pour les collectivités locales constatée devra logiquement faire l'objet d'un ajustement lors de la loi de finances suivant cette évaluation.

a) Évaluer la compensation tous les 3 ans

Les relations financières entre l'État et les collectivités doivent être fondées sur des données partagées, stables, vérifiables et discutées contradictoirement. Le débat ne peut rester enfermé dans une « bataille des chiffres ». Il doit être organisé autour d'une procédure collective d'évaluation.

Il est donc proposé d'instaurer une clause triennale d'évaluation des compensations de fiscalité locale versées par l'État, qui aurait pour objet de mesurer, tous les trois ans, l'écart entre le montant effectivement versé aux collectivités et le produit qu'elles auraient pu percevoir en l'absence de réforme, d'exonération, d'abattement ou de suppression d'imposition locale décidé par l'État. Cette clause triennale répond à trois objectifs :

- le premier est un objectif de sincérité financière. Une compensation ne doit pas seulement être appréciée au moment de la réforme, mais dans la durée, au regard des ressources réellement perdues par les collectivités ;

- le deuxième est un objectif de prévisibilité. Les collectivités doivent pouvoir établir leurs budgets pluriannuels sur des bases stables et connaître les conditions dans lesquelles les compensations dont elles bénéficient pourront être réexaminées ;

- enfin, le troisième est un objectif de confiance. Dès lors que l'État décide une réforme fiscale affectant les ressources locales, il doit accepter que ses effets soient évalués contradictoirement et que les écarts constatés donnent lieu à correction.

La création d'un tel mécanisme de suivi ne remettrait pas en cause la compétence du législateur financier. Elle organiserait au contraire son information et renforcerait la qualité du débat budgétaire. Elle permettrait de distinguer clairement les choix assumés de contribution des collectivités au redressement des comptes publics, qui doivent être débattus comme tels, des compensations destinées à neutraliser une perte de fiscalité locale, qui ne doivent pas être progressivement érodées sans évaluation explicite.

Cette évaluation ne devrait pas se limiter à une comparaison comptable statique. Elle devrait intégrer :

- l'évolution des bases fiscales qui auraient été taxées ;

- l'évolution des taux de référence, lorsque la collectivité aurait conservé un pouvoir de taux ;

- l'inflation et la revalorisation forfaitaire des valeurs locatives ;

- les effets de périmètre liés aux fusions, transferts de compétences, changements institutionnels, modifications d'assiette ;

- les éventuelles minorations appliquées aux compensations au titre des variables d'ajustement ;

- et les effets différenciés selon les catégories de collectivités et selon les territoires.

L'évaluation pourrait être conduite sous l'égide du CFL, ou de l'instance nationale qui lui succéderait le cas échéant, avec l'appui de OFGPL, de la direction générale des collectivités locales, de la direction générale des finances publiques et, lorsque cela est nécessaire, de la Cour des comptes. Les associations représentatives d'élus locaux seraient associées à toutes les étapes de la méthode, de la définition des indicateurs à l'examen des résultats.

Recommandation n°3 : Évaluer à compter de 2027 et tous les 3 ans le respect d'une compensation intégrale des nouvelles mesures d'exonérations, suppressions et dégrèvements de fiscalité locale. Confier cette évaluation triennale à un tiers de confiance.

b) Rétablir la compensation intégrale

En 2022, la commission des finances du Sénat avait souligné la nécessité de réfléchir aux moyens de « mieux structurer la gouvernance des finances locales - enjeu qui revêt une importance croissante dans un contexte de recours accru à la fiscalité partagée -, simplifier le système et renforcer sa capacité à faire face aux crises ».

Ce point est central. Nous avons fait le constat de la complexité des relations financières entre l'État et les collectivités locales et de l'instauration d'une défiance sur les questions de compensations, qu'il s'agisse des compensations pour les transferts de compétences ou pour celles, au coeur de ce rapport, liées aux exonérations, dégrèvements ou suppression de fiscalité locale.

Enfin, le contrôle du respect des engagements de l'État suppose un tiers de confiance. En 2022, la Cour évoquait une autorité indépendante ou un CFL rénové ; le rapport de Commission d'enquête sur la libre administration des collectivités territoriales, privées progressivement de leurs recettes propres, et sur les leviers à mobiliser demain face aux défis de l'investissement dans la transition écologique et les services publics de proximité^13(*) proposait un Conseil d'orientation des finances locales chargé de produire des données partagées et de suivre l'adéquation entre ressources et charges.

Le suivi des compensations liées aux suppressions, exonérations, dégrèvements ou réductions de fiscalité locale suppose en effet de disposer d'une évaluation précise, régulière et partagée des ressources qui doivent être attribuées aux collectivités. Elle ne peut reposer sur les seules données produites par l'État ni sur une lecture strictement budgétaire des montants versés. Elle doit s'inscrire dans un cadre renouvelé de gouvernance financière, associant pleinement les collectivités territoriales, afin de garantir la prévisibilité des ressources locales et de restaurer la confiance entre les élus locaux et l'État.

Le constat est aujourd'hui partagé par le plus grand nombre. Les enjeux auxquels sont confrontées les finances des collectivités locales justifient la mise en place d'une instance de dialogue dotée de compétences étendues afin de s'assurer que les élus soient suffisamment associés aux décisions financières qui les concernent.

La Cour des comptes plaide pour une meilleure association des collectivités territoriales à la préparation des projets de lois de finances et de programmation des finances publiques^14(*).

La Cour des comptes présente deux pistes :

- la mise en place d'une autorité indépendante chargée d'émettre un avis sur les projets de lois relatifs aux collectivités territoriales et de veiller au respect des principes d'équilibre des finances locales, de compensation des transferts de compétences et suppressions de fiscalité et de réduction des inégalités entre collectivités ;

- la consolidation du comité des finances locales (CFL) comme instance de concertation sur les mesures du projet de loi de finances ayant un impact sur les collectivités territoriales et une déclinaison de ce comité par niveau de collectivités pour renforcer le dialogue sur les critères de répartition des impôts nationaux et sur la péréquation horizontale.

Les associations d'élus auditionnées par la commission des finances qui ont abordé la question ont indiqué leur préférence pour la seconde option, qui présente l'avantage de partir de l'existant et du CFL. Selon François Rebsamen, entendu au nom de France urbaine, celui-ci reste en effet une « émanation des collectivités territoriales » qui, cependant, « ne doit pas se perdre dans des analyses de décrets » et « doit plutôt se concentrer sur les lois de finances ».

Les élus locaux entendus par la mission ont, de façon quasi unanime, regretté le manque d'association des collectivités territoriales aux décisions financières qui les concernent. De ce fait, comme le relevait le rapport du groupe de travail de la présidence du Sénat sur la décentralisation en 2023, « des réformes aussi structurantes que la suppression de la taxe d'habitation sur les résidences principales ont ainsi pu être présentées au Parlement sans réelle concertation préalable ».

En matière de fiscalité locale, la réforme de la taxe d'habitation peut être considérée comme l'expression paroxystique d'une absence d'écoute et de concertation des élus locaux, tant sa suppression s'est faite sans véritable concertation et générant de surcroit un jeu de chamboule tout dans l'affectation des imports locaux entre les différentes strates de collectivités locales.

De fait, une marge de progression existe pour permettre aux instances de dialogue existantes telles que le comité des finances locales (CFL) ou l'observatoire des finances locales, d'incarner et de mettre en oeuvre le dialogue indispensable pour rétablir le lien de confiance, au service de l'efficacité de l'action publique et de la démocratie locales.

Le comité des finances locales (CFL) : missions et composition

En application de l'article L. 1211-3 du code général des collectivités territoriales, la première mission du CFL, qui a été institué en 1979, consiste à contrôler la répartition de la dotation globale de fonctionnement (DGF).

Il est également chargé, aux termes de l'article L. 1211-4 du code général des collectivités territoriales, « de fournir au Gouvernement et au Parlement les analyses nécessaires à l'élaboration des dispositions du projet de loi de finances intéressant les collectivités locales ».

Il est en outre doté par l'article L. 1211-3 précité d'un rôle consultatif : il peut être consulté par le Gouvernement « consulter sur tout projet de loi, tout projet d'amendement du Gouvernement ou sur toutes dispositions réglementaires à caractère financier concernant les collectivités locales. Pour les décrets, cette consultation est obligatoire. »

Le CFL est composé de 64 membres élus titulaires et suppléants au sein des assemblées parlementaires - deux sénateurs et deux députés y siègent - et des collectivités territoriales, ainsi que onze représentants de l'État et de leurs suppléants.

Il peut s'organiser en groupes de travail sur des thématiques dédiées, dont il s'autosaisit. Toutefois, contrairement au Conseil national d'évaluation des normes (CNEN), il ne produit ni rapport public ni rapport d'activité.

D'après la Cour des comptes, le CFL ne dispose pas, en l'état actuel de ses attributions et de son fonctionnement, des informations et moyens permettant de répondre pleinement au besoin de dialogue financier entre l'État et les collectivités territoriales. Elle estime ainsi « [qu'une] refonte du CFL serait judicieuse pour confirmer son rôle de dialogue autour des finances locales ».

D'une part, si le comité des finances locales (CFL) joue un rôle important pour associer les représentants des collectivités territoriales à la répartition des dotations de l'État et recueillir leur avis sur les textes réglementaires, force est de constater que son mode de fonctionnement actuel ne permet pas d'associer pleinement les élus locaux et parlementaires à la préparation de l'ensemble des mesures fiscales et budgétaires qui les concernent dans le cadre des projets de lois de finances (PLF) et des projets de loi de programmation des finances publiques (LPFP).

D'autre part, le bilan des différentes structures de dialogue mises en place par l'exécutif ces dernières années apparaît pour le moins contrasté qu'il s'agisse de la Conférence nationale des territoires lancée en 2017, de la « conférence des finances publiques » instituée par la LPFP 2014-2017 jamais réunie ou encore de la « Conférence financière des territoires » lancée en avril 2025 dans la perspective de réaliser un diagnostic commun de l'état des finances publiques locales, dans le cadre de l'élaboration du PLF pour 2026..

Les élus locaux entendus par la mission ont exprimé un besoin accru de visibilité et prévisibilité s'agissant de la structure des recettes des collectivités territoriales et de l'évolution de leurs charges. Il importe à cet égard d'assurer une information plus transparente, complète et structurée des collectivités, notamment s'agissant des transferts de l'État aux collectivités, y compris, souligne la Cour de comptes, « le détail des fractions de TVA ayant pour objet de compenser des suppressions d'impôts locaux (taxe d'habitation sur les résidences principales et CVAE) ».

L'objectif réside dans l'établissement d'un diagnostic partagé des finances locales s'appuyant sur des données incontestables, condition sine qua non d'une gouvernance réussie. Il s'agit de dépasser la logique de « confrontation » et de « bataille des chiffres » précédemment mentionnée, afin de définir de façon concertée des orientations pluriannuelles (voir infra). Il s'agit également d'assurer l'adéquation, à moyen terme, des ressources des collectivités à l'évolution prévisionnelle de leurs dépenses de fonctionnement, laquelle fait parfois défaut en raison, le plus souvent, d'absence de données et de prévisibilité. À cet effet, il conviendrait de doter cette nouvelle instance de moyens et d'une expertise de haut niveau, garantissant l'objectivité et la fiabilité de ses analyses. Elle devrait ainsi disposer de services et capacité de commander des études, assortis d'un budget adéquat pour conduire ses missions d'expertise et d'analyse.

Les travaux d'évaluation triennale de ce tiers de confiance permettront d'assurer la prévisibilité et la lisibilité des recettes locales, indispensables pour garantir aux collectivités de bonnes conditions pour investir. La nouvelle instance serait ainsi chargée de veiller au respect des principaux fondamentaux du financement des collectivités territoriales, tels que l'équilibre des finances locales, la compensation financière des transferts et extensions de compétences ainsi que le suivi des effets des réformes et suppressions de la fiscalité locale.

Lorsque l'évaluation ferait apparaître une perte nette de recettes pour une ou plusieurs catégories de collectivités, une correction devrait être automatiquement proposée dans le PLF suivant. Cette correction pourrait prendre plusieurs formes : rebasage de la compensation, indexation sur un indicateur représentatif de la dynamique de la recette supprimée, sortie de la compensation du périmètre des variables d'ajustement, attribution d'une ressource fiscale de substitution, ou versement d'un complément de compensation.

Recommandation n° : 4. : Prévoir, dès la loi de finances suivant cette évaluation triennale, et si nécessaire, la compensation intégrale de toute perte constatée pour les collectivités territoriales au cours des trois dernières années à un tiers de confiance.

Le rapport triennal devrait être remis au Parlement avant le dépôt du projet de loi de finances de l'année concernée. Il présenterait, pour chaque compensation, le montant initialement garanti, le montant effectivement versé, l'évolution de la recette de référence, les écarts constatés et leur répartition entre catégories de collectivités. Il identifierait enfin les compensations devenues insuffisantes, celles qui ont perdu leur objet, ainsi que celles dont les modalités de calcul doivent être révisées. Afin d'assurer l'objectivité totale des chiffres qui seraient communiqués dans le cadre de cette évaluation, la mission d'information propose de confier ce travail triennal à un tiers de confiance.

Recommandation n° : 5. Garantir l'information du Parlement et des associations d'élus locaux de l'état des lieux triennal de la compensation des exonérations, suppressions et dégrèvements de fiscalité locale.

EXAMEN EN DÉLÉGATION

M. Bernard Delcros, président, rapporteur. - Mes chers collègues, comme vous le savez, nous menons depuis plusieurs semaines un travail de fond pour mesurer la sous compensation des mesures successives d'exonération, de dégrèvement ou de suppression de fiscalité locale décidées au cours des trente dernières années. Ces mesures ont finalement privé les collectivités de recettes fiscales ; nous avons voulu savoir comment elles ont été compensées au moment où elles ont été décidées, et surtout comment ces compensations ont évolué dans le temps.

Le résultat de notre travail est saisissant : les collectivités locales accusent un manque à gagner de 26 milliards d'euros, soit le montant de la dotation globale de fonctionnement (DGF), par rapport à ce qu'elles auraient perçu si ces mesures n'avaient pas été prises, et ce pour la seule année 2024 - imaginez le montant en cumulé ! Cette situation ne cesse de s'accentuer, les compensations d'exonérations fiscales étant chaque année revues à la baisse dans la loi de finances, s'agissant de variables d'ajustement.

Les nombreuses réformes et évolutions de la fiscalité locale se sont traduites historiquement par une multiplication d'exonérations, de dégrèvements et de suppressions d'impôts locaux. À chaque fois, des mécanismes de compensation différents, plus ou moins pénalisants pour les collectivités, ont été mis en place.

En 2006, la compensation de l'exonération de 20 % du foncier non bâti a ainsi été, dans un premier temps, indexée de façon dynamique sur l'évolution des bases, avant d'être indexée sur l'évolution de la DGF, qui a baissé entre 2014 et 2017. En 1999, la suppression de la part salariale de la taxe professionnelle (TP) a d'abord été compensée en référence aux bases de TP de 1999, puis indexée sur l'évolution de la DGF. En 2011, la suppression pure et simple de la TP a été compensée par la création de plusieurs impôts locaux - la cotisation foncière des entreprises (CFE) ou l'imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux (Ifer), par exemple -, puis ajustée au moyen du fonds national de garantie individuelle des ressources (FNGIR), qui est - bien sûr - resté figé dans le temps. À partir de 2018, la suppression progressive de la taxe d'habitation sur les résidences principales a été compensée, pour les communes, par le transfert de la part départementale de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) des départements et, pour les départements et les intercommunalités, par une fraction de TVA. Plus récemment, la réduction puis la suppression de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) ont été compensées par l'attribution d'une fraction de TVA, si bien qu'un peu plus de la moitié des recettes de TVA est désormais reversée aux collectivités ou au budget de la sécurité sociale.

Si ces mesures ont été généralement compensées à l'euro près au moment où elles ont été prises, les compensations se sont ensuite réduites au fil du temps. Plus grave encore, l'augmentation de 10 points de l'exonération partielle de taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFPNB) n'a donné lieu à aucune compensation. Or, pour certaines communes rurales, la part de TFPNB représente plus de la moitié des recettes fiscales. Nous avons rectifié le tir l'année suivante, mais tout de même...

Il s'agit non pas de mettre en cause les choix politiques des gouvernements successifs, qui peuvent être légitimes, mais de mesurer leurs impacts sur les ressources nécessaires aux collectivités pour exercer leurs compétences.

Nous avons donc procédé à un exercice qui, à notre connaissance, n'avait jamais été réalisé : évaluer le montant que les collectivités auraient perçu si elles avaient conservé leur levier fiscal. Nous avons voulu mesurer, d'une part, l'écart entre le produit perçu par les collectivités aujourd'hui et les engagements initiaux pris par l'État ; d'autre part, l'écart entre le produit qu'elles auraient perçu si ces mesures n'avaient pas été prises.

Notre premier étonnement a été de constater que sur un sujet aussi important il existait peu d'éléments consolidés. Du fait de l'absence de données fiables, nous avons demandé l'accompagnement technique du cabinet Michel Klopfer - je remercie d'ailleurs les équipes qui ont travaillé sur ce sujet.

La compensation d'un impôt local n'est pas un cadeau fait aux collectivités ; c'est le corollaire de décisions prises à l'échelle nationale, qui ne doivent pas affecter le budget des collectivités qui n'en sont pas à l'origine. C'est vrai aussi bien l'année de la suppression de la ressource fiscale que dans le temps, car les bases fiscales sont dynamiques.

Le manque à gagner de 26 milliards d'euros que j'ai évoqué en préambule se répartit ainsi : 10 milliards d'euros pour le bloc communal, 12,7 milliards d'euros pour les départements et 3,2 milliards d'euros pour les régions. La perte de recettes des collectivités s'accélère chaque année, sous l'effet de la réduction de ces variables d'ajustement. Cela ne peut pas continuer ainsi !

Une autre difficulté tient à la diversité des modalités de compensation, qui nuit à la lisibilité du système et, plus encore, à son suivi dans la durée. Ces modalités - allocations compensatrices assises sur des prélèvements sur recettes de l'État, fractions d'impôts nationaux, transferts de fiscalité locale entre catégories de collectivités, remplacements par de nouveaux impôts ou encore fonds de répartition - ne forment pas un ensemble homogène. Certaines compensations sont figées dans le temps, d'autres évoluent selon des bases ou des taux de référence variables et sont souvent affectées d'un coefficient de minoration. Certaines compensent une perte initiale, tandis que d'autres sont censées préserver une dynamique dans la durée.

Ainsi, la diversité des modalités de compensation et la faiblesse de leur dynamique ont conduit à deux écueils : l'illisibilité du système ; une perte de recettes majeure et récurrente pour les collectivités locales. Il est bien sûr impossible de se satisfaire de cette situation, mais il n'est pas non plus question d'exiger le remboursement des 26 milliards d'euros perdus.

Mme Céline Brulin. - C'est tout de même tentant !

M. Bernard Delcros, président, rapporteur. - Je vous l'accorde, mais nous ne reviendrons pas sur le passé.

Aussi, nous proposons, premièrement, de sanctuariser les compensations existantes, afin qu'elles ne soient plus des variables d'ajustement budgétaire ; deuxièmement, de fixer des modalités de compensation pour le futur qui n'entraînent aucune perte de recettes pour les collectivités ; enfin, troisièmement, de faire évaluer les compensations, à compter de 2027, par un tiers de confiance tous les trois ans, et, en cas de perte constatée pour les collectivités, de permettre la compensation totale.

Mme Nadine Bellurot, rapporteure. - Quelque 26 milliards de pertes de recettes en 2024, 5,5 milliards d'euros d'écart entre engagements et versements, 7,7 milliards prévus en 2026 : ces chiffres ne sont pas une fatalité ; ils sont le résultat d'un système incontrôlé qui a dérapé et qu'il est urgent de réformer.

Les témoignages que nous avons recueillis lors de la table ronde réunissant des associations d'élus locaux confirment cette urgence. M. Jean-Léonce Dupont, président de la commission finances et fiscalité locales de Départements de France, a alerté sur la détérioration du délai de désendettement des départements, qui est passé de 2,4 à 6,7 ans entre 2022 et 2024, et sur la baisse de l'épargne nette, passée de 8,59 milliards d'euros à 1,76 milliard d'euros. De son côté, M. Antoine Homé, alors trésorier et co-président de la commission finances de l'Association des maires de France (AMF), a souligné que les communes, privées de la taxe d'habitation, avaient perdu un lien fiscal essentiel avec leurs administrés : la suppression de cette taxe pourrait faire penser que les services et équipements communaux sont gratuits. Enfin, M. Stéphane Perrin-Sarzier, président délégué de la commission administration générale de Régions de France, a insisté sur la nécessité de réformer la gouvernance des finances locales pour éviter que les régions ne deviennent de simples gestionnaires de budgets imposés.

Cela doit nous interpeller, car le rapport de notre mission d'information révèle une vérité crue : l'État n'a pas tenu ses promesses. Ce n'est pas une question de bonne ou de mauvaise volonté ; c'est une question de système, de méthode, de respect du principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales, consacré à l'article 72 de la Constitution.

Le système de compensation des exonérations, dégrèvements et autres réductions de fiscalité locale traverse une crise à trois facettes. Premièrement, les compensations sont moins fiables et plus aléatoires. Censées neutraliser les pertes de recettes, elles reposent sur des taux historiques figés et sur des coefficients de minoration qui s'accumulent d'année en année. En 2024, l'écart entre les engagements initiaux de l'État et les versements effectifs a atteint 5,5 milliards d'euros. Pour la TFPB, par exemple, le montant exonéré s'est élevé à 4,5 milliards d'euros, mais après minoration, les collectivités n'ont perçu que 2,4 milliards d'euros. L'État compense moins que la perte, et minore même la compensation. C'est une double peine pour les territoires.

En 2024, les compensations d'exonérations ont représenté 15,5 % du produit des taxes foncières, de la CFE et de la taxe d'habitation, contre 8,7 % en 2017. Cette pratique s'inscrit dans une logique de variables d'ajustement : les compensations, utilisées par l'État pour équilibrer son budget, sont réduites à de simples leviers financiers.

Depuis 2017, les exonérations de taxes foncières ne sont plus ajustées, mais la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (Dcrtp) et la dotation pour transferts de compensations d'exonérations (DTCE) ont pris le relais. Le projet de loi de finances pour 2026 prévoyait de réduire de 25 % les compensations liées à la division par deux de l'imposition à la CFE et à la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) des locaux industriels.

Deuxièmement, le remplacement des impôts locaux par des fractions de TVA a renforcé la dépendance des collectivités aux arbitrages de l'État. En 2024, les collectivités ont perçu 52,5 milliards d'euros de TVA, soit 16,8 % de leurs recettes fiscales. Cette ressource dynamique échappe totalement à leur contrôle. La Cour des comptes a estimé que la suppression de la taxe d'habitation et de la CVAE a procuré un gain financier de 4,3 milliards d'euros aux collectivités en 2021-2022, mais celui-ci s'est réduit en raison d'un effet ciseaux entre la progression ralentie des recettes de TVA et la revalorisation des bases locales - de 3,9 % en 2024. En 2025, l'État a gelé le reversement de la TVA aux collectivités ; celles-ci recevront donc en 2026 une quote-part calculée sur ce montant gelé, qui pourrait s'avérer inférieure aux reversements antérieurs.

Troisièmement enfin, l'illisibilité du système empêche toute confiance entre l'État et les collectivités territoriales. En 2023, les ressources propres représentaient 72,5 % des ressources du bloc communal, 74,1 % des ressources départementales et 71,6 % des ressources régionales. Toutefois, ces ratios élevés masquent une réalité : les collectivités dépendent désormais de ressources nationales non maîtrisées localement. En 2025, dans son rapport annuel sur la situation financière des collectivités territoriales, la Cour des comptes affirme que la TVA est devenue la première recette de fonctionnement des départements et des intercommunalités ; elle représente désormais plus de la moitié des produits de fonctionnement des régions. La Cour a également relevé que les compensations d'exonérations, bien que représentant 39 % en moyenne de la perte de recettes engendrée, étaient souvent mal suivies et ne couvraient que partiellement les pertes engendrées.

Aussi, nous formulons trois recommandations pour rétablir la stabilité et la confiance. La première consiste à sanctuariser les compensations existantes - il faut savoir dire stop ! Il s'agit de garantir que les engagements pris par l'État ne seront plus utilisés comme des leviers de régulation de son propre déficit. Comme l'a dit M. Jean-Léonce Dupont, il n'y a pas de confiance entre l'État et les départements, car « aucune décision financière prise par Bercy [n'a] été favorable à la strate départementale ». La sanctuarisation permettrait de rétablir un climat de confiance, en distinguant clairement les concours financiers librement modulables par l'État des compensations dues au titre de décisions fiscales nationales. Les collectivités n'ont pas à être un levier d'ajustement des finances de l'État. Chaque compensation doit être identifiée, traçable et protégée des coupes budgétaires annuelles. Cela suppose de sortir les compensations des enveloppes normées et de les exclure des mécanismes de minoration. Cette mesure permettrait aux élus et aux citoyens de distinguer ce qui relève d'une compensation due de ce qui relève d'un concours discrétionnaire.

La deuxième recommandation est de modifier les règles de compensation pour garantir des compensations intégrales, pérennes et dynamiques. Le calcul des compensations sur la base de taux historiques figés et des bases de l'année de référence conduit à la perte de dynamique fiscale sur les assiettes concernées. Nous proposons que désormais toute suppression, exonération ou tout dégrèvement d'impôt local fasse l'objet d'une compensation qui préserve la dynamique des recettes supprimées. Prenons l'exemple des taxes foncières : en 2024, les compensations versées au titre de la TFPB ont atteint 2,5 milliards d'euros, mais l'écart entre le produit projeté sans suppression et le produit effectivement perçu s'est élevé à 1,4 milliard d'euros. Si la compensation était intégrale et dynamique, cet écart aurait pu être évité. Comme l'a rappelé M. Antoine Homé, la compensation d'un impôt local n'est pas un cadeau fait aux collectivités. C'est le corollaire de décisions prises à l'échelle nationale, qui ne doivent pas affecter le budget des collectivités.

La troisième recommandation vise à instaurer une évaluation triennale transparente des compensations. Cette clause triennale de bilan répond à trois objectifs : établir une plus grande sincérité financière, afin d'avoir un état des lieux clair et objectif des compensations ; donner de la prévisibilité aux collectivités ; et rétablir de la confiance entre l'État et les collectivités. Cette évaluation triennale permettra aux élus locaux et aux parlementaires de s'assurer que l'État respecte bien ses engagements en matière de compensation. Cela nous semble indispensable pour rétablir une situation de confiance. Les collectivités locales ne sont pas des opérateurs de l'État ; elles sont des acteurs autonomes, élus par les citoyens, et chargés de missions essentielles. Elles doivent disposer de compensations non ajustées, c'est-à-dire non réduites par l'État.

M. Thierry Cozic, rapporteur. - Le montant de 26 milliards d'euros de manque à gagner pour la seule année 2024 doit nous alerter, car il révèle une réalité implacable : l'État a transformé les compensations en instruments de régulation de son déficit, au détriment de l'autonomie financière des collectivités territoriales.

Prenons un exemple frappant : en 2024, l'exonération partielle de TFPNB a représenté un manque à gagner de 286 millions d'euros pour les collectivités. L'État s'était engagé à compenser 178 millions d'euros, mais après application des coefficients de minoration, les collectivités n'ont perçu que 117 millions d'euros. L'écart est de 169 millions d'euros pour cette seule taxe. Le montant peut sembler modeste, ou gigantesque, selon qu'on le compare au produit de la TFPNB ou au budget des communes. Or, nous le savons, les perdants sont surtout les petites communes rurales.

Nous en avons eu un exemple récent : l'augmentation de 20 % à 30 % du taux d'exonération pour les terres agricoles en 2025 n'a donné lieu à aucune compensation supplémentaire. Comme l'a souligné M. Antoine Homé, les collectivités paient le prix des réformes fiscales décidées à Paris, sans en avoir la maîtrise. Résultat, nos communes rurales ont vu leurs recettes fondre, sans avertissements ni justifications.

Depuis 1996, l'État utilise les compensations pour équilibrer son budget. En 2011, à la suite de la suppression de la taxe professionnelle, le montant des compensations a fortement augmenté ; c'est la dotation unique des compensations spécifiques à la taxe professionnelle (DUCSTP) qui a servi de variable d'ajustement. Aujourd'hui, la Dcrtp et la DTCE sont, elles aussi, soumises à des minorations.

En 2024, l'écart entre les engagements initiaux et les versements effectifs a atteint 5,5 milliards d'euros, et il devrait s'élever à 7,7 milliards d'euros en 2026.

Je partage les constats présentés par notre président Bernard Delcros et par notre collègue Nadine Bellurot : le système des compensations est devenu une variable d'ajustement budgétaire nationale. Pour présenter aux marchés financiers et à nos partenaires européens des niveaux de déficit jugés acceptables, l'État met les collectivités territoriales à contribution, après les avoir justement rendues tout à fait dépendantes des impôts nationaux, qui ont remplacé la fiscalité locale traditionnelle, dont les élus maîtrisaient les bases et les taux.

Ainsi, les suppressions de la taxe d'habitation et de la CVAE ont été compensées par l'attribution de fractions de TVA. En 2024, les collectivités ont perçu 52,5 milliards d'euros de TVA, ventilés entre toutes les strates territoriales, soit 16,8 % des recettes fiscales des collectivités. Pour le bloc communal, ce sont 14,9 milliards d'euros, dont 9,2 milliards d'euros pour les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) au titre de la suppression de la taxe d'habitation ; pour les départements 21,6 milliards d'euros ; pour les régions 16 milliards d'euros, dont 10,9 milliards d'euros au titre de la suppression de la CVAE. Cette manne de TVA dépend entièrement des arbitrages de l'État et de dynamiques économiques nationales difficiles à prévoir. En 2025, l'État a gelé le reversement de la TVA aux collectivités territoriales ; celles-ci recevront en 2026 une quote-part calculée sur ce montant gelé, qui pourrait s'avérer inférieure aux reversements antérieurs.

L'illisibilité du système est devenue un problème démocratique. Je détaillerai deux de nos recommandations pour garantir la compensation intégrale et la transparence. Le suivi des compensations et leur évaluation triennale devront être confiés à un tiers de confiance. La Cour des comptes a proposé de créer une autorité indépendante ou de refondre le Comité des finances locales (CFL) pour en faire une instance de dialogue renforcé - cela pourrait être l'ébauche d'un tiers de confiance. Les associations d'élus auditionnées ont exprimé leur préférence pour la seconde option, à condition que le CFL soit doté de moyens accrus et qu'il se concentre sur l'analyse des lois de finances plutôt que de décrets techniques. Au reste, ce tiers de confiance pourrait être la Cour des comptes elle-même.

L'intermédiation du tiers de confiance permettrait de produire des données fiables sur les finances locales, de suivre l'adéquation entre les ressources et les charges des collectivités territoriales, de veiller au respect des principes de compensation et d'autonomie financière ; et de dresser un bilan triennal de la situation des compensations. Une évaluation indépendante ne serait pas remise en question et toute perte constatée ferait l'objet d'une compensation intégrale dans la loi de finances. Ainsi, si l'évaluation triennale fait apparaître une perte nette de recettes pour une ou plusieurs catégories de collectivités, une correction automatique devra être proposée dans la loi de finances suivante.

Il est ainsi envisageable de recalculer la compensation sur des bases actualisées, afin de mieux tenir compte de l'évolution des bases fiscales, d'indexer les compensations sur un indicateur représentatif de la dynamique de la recette supprimée, de sortir la compensation en cause du périmètre des variables d'ajustement pour éviter qu'elle ne soit utilisée comme un levier budgétaire et ainsi, la préserver dans le temps.

Il est également possible d'attribuer une ressource fiscale de substitution pour restaurer l'autonomie locale ou de verser un complément de compensation pour combler l'écart constaté. Ces différents leviers pourront être combinés selon les situations. Il appartiendra à l'État, en partenariat avec les élus locaux, de décider des modalités de mise en oeuvre en tenant compte des constats dressés.

Pour éviter que l'évaluation ne reste lettre morte, le Gouvernement devra joindre au projet de loi de finances une annexe spécifique présentant les suites données au rapport d'évaluation triennale. En cas d'absence de correction, cette annexe devra exposer les motifs d'une telle décision et en chiffrer les conséquences pour les collectivités concernées.

Enfin, notre dernière recommandation est de garantir la diffusion de l'état des lieux triennal au Parlement et aux associations d'élus locaux dans un format accessible et non dans des tableaux ou graphiques illisibles. La direction générale des collectivités locales (DGCL) n'a pas répondu à nos demandes d'évaluation de l'état des compensations et des pertes de recettes subies par les collectivités territoriales. L'absence de données disponibles a justifié pleinement notre mission d'information.

Nous avons mis en évidence 26 milliards d'euros de pertes de recettes en 2024 et un écart de 5,5 milliards d'euros entre les engagements de l'État et les versements effectifs cette même année ; l'écart devrait atteindre 7,7 milliards en 2026. Ces chiffres ne sont pas une fatalité ; nous devons nous donner les moyens d'agir en faveur de nos collectivités.

M. Laurent Somon. - Les compensations sont souvent annoncées, mais elles n'arrivent jamais ! Les gouvernements successifs, toutes tendances politiques confondues, se sont livrés à ces pratiques. Il convient de ne pas oublier non plus les baisses considérables des dotations de fonctionnement intervenues entre 2014 et 2018. Résultat : la situation est extrêmement complexe pour les collectivités, alors qu'elles sont confrontées à un mur d'investissements, notamment pour mettre en oeuvre la transition écologique.

Il ne revient pas à la Cour des comptes d'assurer le suivi des compensations versées par l'État. En revanche, votre proposition consistant à confier ce travail au CFL me semble pertinente. Peut-être faut-il renforcer les moyens de cette instance ; en tout cas, le CFL est en mesure de réaliser une analyse fine de la situation et d'indiquer s'il existe un écart entre les annonces et la réalité. Il pourra également établir un bilan de la situation sur plusieurs années.

Les communautés de communes ont fusionné il y a quelques années pour atteindre le seuil de 15 000 habitants requis par la loi de 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, dite loi NOTRe. Cela a entraîné des effets de bord considérables pour certaines communes, qui ont ensuite souffert de l'absence de revalorisation des compensations qui leur étaient dues par l'État.

Suppression de la taxe d'habitation, baisse des dotations, absence de compensations : il faut engager d'urgence une révision d'ensemble de la fiscalité locale. Malheureusement, nous savons qu'une telle réforme n'interviendra pas avant l'élection présidentielle, quelles que soient les missions engagées par le Gouvernement.

Mme Nadine Bellurot, rapporteure. - Nous partageons ce diagnostic. Dans le rapport, nous nous sommes bornés à l'analyse de la fiscalité et non à celle des transferts de compétences, dont l'enjeu est tout aussi considérable, ces derniers se chiffrant, eux aussi, en milliards d'euros. Une telle question pourrait d'ailleurs faire l'objet d'un prochain rapport d'information, mais il me semble difficile à mener dans les mois à venir, compte tenu des échéances électorales.

M. Thierry Cozic, rapporteur. - Nous avons volontairement laissé de côté la question des transferts de compétences nouvelles non compensés ; nous nous sommes concentrés sur la fiscalité locale. Le chiffre de 73 milliards d'euros - sur quinze ans - ne représente donc qu'une partie des pertes de recettes subies par les collectivités.

Je suis d'accord avec notre collègue Laurent Somon : il ne revient pas à la Cour des comptes d'assurer ce suivi. Si cette mission était confiée au CFL, il faudrait alors lui donner les moyens de l'exercer pleinement. Le CFL est l'instance la plus adaptée pour mener à bien ce travail en toute impartialité. L'État serait alors contraint de prendre ses responsabilités. C'est là que réside l'enjeu central de notre travail : comment obliger l'État à respecter ses engagements ?

Nadine Bellurot, Bernard Delcros et moi-même avons été surpris par l'ampleur de ce que nous avons découvert. Notre rapport arrive au bon moment : alors que les collectivités sont exsangues, leurs relations avec l'État doivent être remises à plat ; celui-ci ne doit plus décider unilatéralement pour les collectivités. Il y va de la survie des services publics que ces dernières assurent au quotidien.

M. Bernard Delcros, président, rapporteur. - Nous nous sommes limités aux questions de fiscalité locale ; nous pourrions travailler sur le sujet des transferts de compétences, abordé à maintes reprises lors des auditions.

Le montant de 73 milliards d'euros, évoqué par notre collègue Thierry Cozic, ne correspond pas à ce que les collectivités auraient perdu si ces mesures fiscales n'avaient pas été prises. Il s'agit uniquement des minorations qui ont été appliquées, au fil du temps, aux compensations.

Il serait difficile de calculer le cumul des pertes subies par les collectivités par rapport à la situation où elles n'auraient pas perdu de levier fiscal. Ainsi de la suppression de la taxe professionnelle, par exemple : il est impossible de mesurer l'impact que cette mesure a eu sur l'économie et, in fine, sur les recettes fiscales des collectivités.

En revanche, nous pouvons établir le montant cumulé des ajustements à la baisse décidés au fil des ans : 73 milliards d'euros, si la prévision de 7,7 milliards d'euros pour 2026 se confirme. Cette somme illustre que l'État n'a pas respecté ses engagements initiaux envers les collectivités locales.

Les recommandations sont adoptées.

La délégation adopte le rapport d'information et en autorise la publication.

LISTE DES ACRONYMES

· DGF : dotation globale de fonctionnement ;

· DGE : dotation générale d'équipements ;

· DDEC : dotation départementale d'équipement des collèges ;

· DRES : Direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques ;

· DGD : décompte général définitif ;

· DCTP : dotation de compensation de la taxe professionnelle ;

· DCRTP : dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle ;

· DTCE : dotation de compensation pour transferts des compensations d'exonération ;

· FCTVA : Fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES

I. TABLE-RONDE SUR L'ÉTAT DES LIEUX DE LA COMPENSATION FINANCIÈRE RÉSULTANT DES EXONÉRATIONS, DÉGRÈVEMENTS ET SUPPRESSIONS DE FISCALITÉ LOCALE, AVEC LA PARTICIPATION DE : M. ANTOINE HOMÉ, MAIRE DE WITTENHEIM, TRÉSORIER ET CO PRÉSIDENT DE LA COMMISSION FINANCES DE L'ASSOCIATION DES MAIRES DE FRANCE; M. JEAN-LÉONCE DUPONT, PRÉSIDENT DU CONSEIL DÉPARTEMENTAL DU CALVADOS, PRÉSIDENT DE LA COMMISSION FINANCES DE DÉPARTEMENTS DE FRANCE; M. STÉPHANE PERRIN-SARZIER, VICE-PRÉSIDENT DU CONSEIL RÉGIONAL DE BRETAGNE.

M. Bernard Delcros, président. - Nous recevons ce matin M. Antoine Homé, maire, vice-président de l'agglomération de Mulhouse, trésorier général et coprésident de la commission des finances de l'Association des maires de France. Nous accueillons également notre ancien collègue, M. Jean-Léonce Dupont, président du conseil départemental du Calvados et président de la commission des finances de Départements de France. Enfin, M. Stéphane Perrin-Sarzier, vice-président du conseil régional de Bretagne, représente Régions de France et assiste à la réunion en visioconférence.

Nous allons évoquer des sujets relatifs à la fiscalité locale. Plus particulièrement, nous nous sommes emparés de la question de la compensation financière résultant des différentes exonérations, dégrèvements et suppressions d'impôts locaux. Les réformes de la fiscalité, que vous connaissez par coeur, ont complètement redéfini le panier de recettes de ces collectivités et, d'ailleurs, les liens avec leurs administrés. Différentes mesures de compensation ont été introduites au fil du temps, au moins à court terme, et les effets de ces réformes contribuent à forger un ensemble difficilement lisible. Ces réformes s'inscrivent en outre dans un contexte où les mesures visant à contraindre l'évolution de la dépense locale se sont accumulées.

Plusieurs points de cristallisation peuvent être identifiés. Tout d'abord, le système de financement est devenu aujourd'hui très complexe, du fait de l'accumulation et de la démultiplication des dispositifs et des enveloppes, qui rendent l'attribution des crédits de l'État aux différents niveaux de collectivités d'une grande complexité et d'une faible lisibilité. Ensuite, une perte de confiance s'est installée entre l'État et les collectivités. L'État accuse parfois les collectivités d'être en partie responsables de la dérive des comptes publics, tandis que les collectivités mettent en avant le décalage croissant entre les responsabilités qui leur sont confiées et les moyens qui leur sont alloués pour remplir ces missions. Enfin, l'absence de visibilité et de cadres protecteurs pour les collectivités ne fait qu'aggraver cette situation.

La problématique de la compensation financière résultant des exonérations, des dégrèvements et des suppressions de fiscalité locale constitue une parfaite illustration de cette situation. S'y mêlent des interrogations sur le cadre juridique, l'absence de données consolidées et consensuelles, et la nécessité d'aménager ce cadre pour établir la confiance et donner de la visibilité aux collectivités. Avec nos collègues Nadine Bellurot et Thierry Cozic, nous sommes chargés par la délégation de mener un travail portant sur l'évolution de ces politiques de compensation mises en place au cours des trente dernières années. L'objet de nos auditions de ce matin est de recueillir l'analyse et, je l'espère, les propositions d'amélioration de la part des associations représentant les différentes strates de collectivités. Ces dispositifs de compensation se sont dégradés au fil du temps. Je dirais même que nous sommes plutôt sur une trajectoire de dérive. J'ai été élu local très longtemps. J'ai connu la règle selon laquelle, lorsqu'il y avait une suppression, un dégrèvement, une exonération partielle ou totale, il y avait une compensation à l'euro près, avec une dynamique prévue - en tout cas au départ - qui parfois s'est essoufflée au fil du temps, mais il y avait tout de même une dynamique en place. Nous en sommes arrivés à ne plus avoir de règles de compensation à l'euro près, et à des compensations qui diminuent chaque année. Aujourd'hui, nous le voyons bien, les choses se sont accélérées, notamment avec la réduction chaque année dans les projets de loi de finances des variables d'ajustement, qui, je le rappelle, sont des compensations. Par conséquent, aujourd'hui, très franchement, les compensations ne veulent plus rien dire. D'ailleurs, nous avons vu l'année dernière - je ne l'avais encore jamais vu, peut-être quelque chose m'avait-il échappé - une suppression partielle de fiscalité locale avec la suppression de 10 % supplémentaires de la taxe sur le foncier non bâti pour les terres agricoles, avec zéro compensation, même au moment où la mesure a été décidée. Je n'avais encore jamais vu cela. Nous avions l'habitude des compensations qui s'effilochaient au fil du temps, mais une suppression de fiscalité locale sans compensation au moment où elle est décidée, je n'avais jamais vu cela. Le travail que nous allons mener nous conduira sans doute à dire que nous ne pouvons pas continuer ainsi. Nous allons donc faire un point, un bilan en quelque sorte, sur les trente dernières années de ces exonérations, dégrèvements, suppressions de fiscalité, des méthodes de compensation, de la situation actuelle et, par conséquent, des pertes de recettes pour nos collectivités.

Nous aurons sans doute à formuler des propositions concrètes. Nous ne reviendrons probablement pas en arrière ; il faut, en tout cas, que ces méthodes ne se poursuivent pas et que, dorénavant, nous trouvions des solutions qui soient favorables aux collectivités ou qui, du moins, ne les pénalisent pas. Tel est l'objet de notre rencontre d'aujourd'hui. Ce sujet est, évidemment, de la première importance, car il touche directement aux finances des collectivités, donc à leur pouvoir d'action dans les territoires, à un moment où va débuter un nouveau mandat municipal et communautaire. Je remercie nos intervenants d'avoir répondu à notre invitation et de vouloir venir enrichir la réflexion, et donc, sans doute, les pistes de solutions pour la suite des travaux de notre délégation. Je ne serai pas plus long et je vais passer la parole à nos intervenants. Si vous en êtes d'accord, nous commencerons par Jean-Léonce Dupont, car il est ensuite tenu par une autre réunion

M. Jean-Léonce Dupont, président du conseil départemental du Calvados. - Comment introduire mon propos ? Peut-être en vous disant que je n'ai en mémoire aucune décision financière prise par Bercy qui ait été favorable à la strate départementale. Je n'en ai pas une seule en mémoire. J'irai même un peu plus loin : il me semble que la décentralisation, pour nos instances supérieures, a toujours été une étape d'opportunité pour l'État et non la mise en place d'une vision, d'une déclinaison rationnelle du principe de subsidiarité qui, normalement, doit aboutir à une meilleure efficacité, puisque chaque compétence est traitée au niveau pertinent.

Je donner quelques exemples pour illustrer mon propos. Tout d'abord, avant même l'évolution éventuelle des compensations, la prise en compte de la compensation elle-même. S'agissant des collèges, pour les départements, sachez que dans un département comme le mien, le ratio entre la dépense compensée initiale non revalorisée et la dépense annuelle constatée, est de un à dix. La situation est similaire pour le transfert de compétences en matière de routes. Dans les années qui ont précédé le transfert aux départements, et donc la détermination de l'indemnisation initiale, l'État avait diminué ses investissements routiers et avait ensuite dit : « Nous allons calculer la base de compensation sur les trois derniers exercices. » La compensation initiale était déjà mal posée en raison des modalités d'évaluation initiales.

Le résultat est là. Les départements gèrent 400 000 kilomètres de routes. Il reste environ 10 000 kilomètres au niveau national, dont chacun peut s'apercevoir qu'ils sont très mal entretenus. L'État a essayé, notamment au travers de la loi « « 3DS », de nous transférer ces 10 000 kilomètres. Cela s'est appelé une nouvelle opération de décentralisation. Ce qui est passionnant, c'est la méthode. Dans un premier temps, ils se tournent vers les départements pour nous dire : « On va vous demander si vous êtes d'accord pour récupérer les routes en question. ». Il s'agit donc de 10 kilomètres par-ci, 100 kilomètres par-là. On nous dit : « Vous avez d'abord à vous prononcer sur le principe. Êtes-vous pour ou contre ? » Nous répondons : « Écoutez, la moindre des choses serait quand même que vous nous disiez quelle est la compensation. » « Non, vous devez d'abord délibérer sur le principe. » Naturellement, nous avons opposé un refus. On nous dit alors : « Écoutez, oui, effectivement, nous allons être totalement transparents. Nous allons compenser. » Nous avons donc un coût, un moyen de l'État, un nombre de kilomètres. Nous sommes évidemment totalement égalitaires dans ce pays, donc on fera une indemnisation par kilomètre. Un peu d'intelligence aurait pu faire comprendre que les routes ne sont pas toutes les mêmes, que, par exemple, en montagne, les ouvrages d'art sont un peu plus coûteux et qu'une moyenne qui se veut égalitaire est en réalité totalement injuste. Nous avons reçu cette proposition et, naturellement, quand les conseils départementaux ont vu l'état des routes et le montant des investissements à réaliser, la très grande majorité d'entre eux a décidé de ne pas donner suite. Il ne s'agissait pas d'une étape nouvelle de décentralisation, mais d'un nouveau transfert de charges. Que nous enseignent ces exemples ? Le problème n'est pas la volonté de travailler ensemble de façon cohérente, mais de se décharger d'un certain nombre de compétences qui ne sont plus en état d'être traitées au niveau central. Monsieur le président, vous avez parlé d'une perte de confiance. Malheureusement, j'ose le dire, non, il n'y a pas de confiance. Il n'y a pas de confiance, puisque je n'ai aucun exemple de transfert équilibré et positif. Il y a donc la valorisation initiale, et ensuite une évolution des dépenses à la charge des collectivités.

Pour la strate départementale - dont vous avez tous en tête, naturellement, que nous avons en charge le champ de la solidarité et, en particulier, la solidarité aux personnes -, à une situation que l'on peut qualifier de catastrophique. Quelques chiffres - je ne voudrais pas vous assommer totalement, mais ils sont nécessaires. De 2022 à 2024, par exemple, les dépenses supplémentaires décidées par l'État central ont représenté 5,5 milliards d'euros. Ce sont les mêmes qui vous expliquent qu'il faut contraindre l'évolution des dépenses, pour reprendre l'expression du président tout à l'heure. Plus 5,5 milliards de dépenses ! Dans le même temps, et vous l'avez également tous en tête, nous avons subi une baisse de recettes de 8,5 milliards. Il ne faut pas être grand clerc pour savoir que, lorsque l'on doit gérer d'une part des augmentations de dépenses et d'autre part des diminutions de recettes, cela se traduit par un effondrement du niveau d'épargne. Là encore, quelques chiffres pour que vous voyiez l'ampleur du phénomène : nous sommes passés, entre 2022 et 2024, de 12 milliards d'euros d'épargne brute à un peu moins de 5 milliards. En ce qui concerne l'épargne nette, nous sommes passés de 8,59 milliards à 1,76 milliard d'euros. Un certain nombre de départements ont eu, évidemment, recours à des emprunts. Le délai de désendettement est passé de 2,4 années en 2022 à 6,7 années en 2024. L'année 2025 n'était pas en reste, même si nous n'avons pas les comptes administratifs définitifs, puisque nous avons eu encore 600 millions d'euros de dépenses nouvelles financées par les départements, mais décidées par le niveau central. Je parle de l'augmentation des cotisations de la caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales (Cnracl) - cela touche également les autres collectivités locales et la région, naturellement -, de l'extension du Ségur, de la revalorisation légale du revenu de solidarité active (RSA), sans compter l'évolution quasi mécanique de l'ensemble des allocations individuelles de solidarité et des dépenses qui sont liées à l'enfance. les départements sont donc dans une situation financière critique. Pour être tout à fait honnête, nous avons connu une petite amélioration sur les droits de mutation à titre onéreux (DMTO) en 2025. Toutefois, pour vous donner un ordre de grandeur, cette amélioration, après des chutes brutales sur deux exercices, nous place à un niveau à peine supérieur à celui de 2019, compte tenu d'une augmentation du taux de prélèvement.

Il y a une amélioration, c'est tout à fait clair, mais elle ne compense pas les pertes des années précédentes. À cette situation s'ajoute le désengagement de l'État, pour ne pas dire autre chose. Cela se traduit très concrètement dans l'indexation de la dotation globale de fonctionnement (DGF). Voilà plus de quinze ans que la DGF n'a pas été indexée pour la strate départementale, ce qui représente, pour ces dernières années, l'équivalent d'une perte de 1,5 milliard d'euros. Nous avons subi un impact des dernières réformes fiscales auxquelles nous nous sommes constamment opposés : 2,2 milliards d'euros de pertes sur le foncier bâti, produit en raison de la CVAE, compensée par l'État. A l'occasion de la décision de suppression de la taxe d'habitation pour les communes, il n'eût pas été illogique de dire aux communes : « On vous supprime la taxe d'habitation, on va vous compenser par une part de TVA. » Plutôt que de retenir cette solution simple, la réforme s'est transformée en un grand chamboule-tout général. La part du foncier bâti des départements a été transférée aux communes et on dit aux départements : « Ne soyez surtout pas inquiets, nous avons à Bercy une étude qui démontre sur trois ans que la TVA est plus dynamique que le foncier bâti. ». Départements de France publie une étude sur dix ans qui montre que le foncier bâti sur dix ans est plus dynamique que la TVA : un impôt de stock qui évolue presque linéairement par rapport à un impôt de flux qui, évidemment, peut connaître un certain nombre de fluctuations. Le pire, c'est que deux ans après nous avoir fait cette promesse, on nous dit : « Si dynamique il y a, la dynamique sera captée par le national. » Si ce n'est pas une tromperie, si ce n'est pas un mensonge, je ne sais pas ce que c'est. Nous sommes évidemment attentifs - et, pour l'instant, je le dis, ce sont de légères petites bonnes nouvelles dans les moments présents - à une évolution de la TVA qui ne serait même plus écrêtée du montant de l'inflation par rapport au projet de loi de finances de cette année. Vous voyez, j'essaie d'être le plus objectif possible. Néanmoins, je vous donne une illustration : un département comme le mien, le Calvados, 700 000 habitants, un département moyen. Si nous avions gardé le foncier bâti et si nous n'avions eu que la revalorisation des bases sans augmentation de taux, en 2026, j'aurais eu 40 millions d'euros de ressources supplémentaires par rapport à ma situation réelle.

Avec 40 millions d'euros de ressources supplémentaires, je n'avais aucun problème à boucler le budget, malgré l'évolution d'un certain nombre de dépenses décidées par l'État. Il faut donc que vous réalisiez que la DGF n'est pas indexée et que la dynamique de la TVA a été captée ces dernières années. Nous n'avons pratiquement plus, hormis la taxe sur les conventions d'assurances (TSCA), de ressources dynamiques, alors que nous avons des dépenses dynamiques. Je songe bien sûr aux allocations individuelles de solidarité. Vous avez bien à l'esprit que nous sommes devant le mur du vieillissement de la population et que ce mur du vieillissement n'est aujourd'hui pas financé. Nous avons devant nous l'extension du champ du nombre de bénéficiaires du handicap - on ne peut évidemment pas être contre, dans l'absolu. Le seul problème est de savoir comment nous le finançons. Nous avons surtout l'évolution de l'enfance en difficulté. Chacun n'a pas pris la mesure de ce que nous sommes en train de vivre. Nous vivons une augmentation du nombre d'enfants confiés, pour ne pas dire exponentielle ; surtout, ces enfants présentent des problématiques d'une complexité croissante. Pour être tout à fait honnête, une grande partie de ces problématiques relève de la dimension du soin et devrait donc normalement être prise en charge par l'État qui, vous le savez, est dans l'incapacité de faire face à ses obligations. Je vous donne une simple illustration dans le domaine de la pédopsychiatrie, qui est totalement sinistrée dans ce pays : vingt départements n'ont pas un seul pédopsychiatre et une trentaine en ont un seul. Voilà la réalité à laquelle nous sommes confrontés.

Je peux également évoquer les pertes non assumées par l'État au titre de la taxe d'aménagement. Il est décidé de façon unilatérale à Bercy de changer les modes opératoires. Aucune étude d'impact n'est réalisée, la décision est prise et l'État ne fait pas face à ses responsabilités. Un problème de système informatique expliquerait en partie les difficultés, s'ajoutant à la décroissance du nombre de réalisations nouvelles - ce qui n'est pas faux et en explique une partie. En réalité, la responsabilité de la décision de l'appareil central coute probablement de l'ordre de 200 à 300 millions d'euros aux collectivités locales.

Je voudrais profiter de cette occasion pour faire un bref développement sur les DMTO, car j'entends ici et là un certain nombre de contre-vérités. Dans la situation financière telle que nous vous la décrivons, l'idée est de dire : « Écoutez, les DMTO, qui ont évidemment un caractère cyclique, ne sont pas la bonne ressource pour couvrir le champ de la solidarité. » Les DMTO n'ont jamais été transférés aux départements pour couvrir le champ de la solidarité. Je rappelle que ce transfert a eu lieu en 1984. Heureusement, nous avons bénéficié des DMTO qui, par leur dynamique, nous ont permis pendant un certain temps de faire face aux dépenses supplémentaires au titre de la solidarité. Or, initialement, les DMTO étaient plutôt destinés à la partie « solidarité aux territoires » et au développement des infrastructures des départements : ici, les collèges et l'aide aux communes ; là, les infrastructures routières.

Concernant les DMTO, une partie des recettes est cyclique. Nous avons donc mis en place un système de péréquation. Nous sommes la seule strate de collectivités à avoir mis en place un système de solidarité où les départements qui perçoivent plus de DMTO reversent à ceux qui en perçoivent moins, pour un montant qui s'élève à 1,5 milliard d'euros. Je n'ai pas connaissance d'équivalent. Surtout - et c'est intéressant -, lorsque l'on compare les droits de mutation par habitant avant et après péréquation, ce système permet de diminuer l'écart de 50 %. Je n'ai pas connaissance de mécanisme qui soit plus efficace en termes de péréquation et donc, dans l'idée de certains, de justice.

Par conséquent, l'idée nous sommes opposés à l'idée qui consiste à dire « nous allons récupérer les droits de mutation et, naturellement, nous vous compenserons par une dotation ». Quand on voit l'évolution des dotations, vous imaginez là encore le degré de confiance qui peut être le nôtre.

Les droits de mutation sont un outil exceptionnel de péréquation. C'est un outil pour lequel, là encore, nous nous sommes battus pour avoir une sécurité interne sur la part cyclique, puisque nous avons mis cinq ans à combattre Bercy pour obtenir le droit, quand nous avions des recettes quelque peu excédentaires, de constituer des réserves contracycliques afin d'être en capacité d'avoir une linéarité d'investissement dans la durée lorsqu'il y a un retournement. Nous avons donc le système de péréquation nationale de solidarité entre les départements et nous avons un système de réserve qui permet à ceux qui le peuvent d'avoir une gestion plus sécurisée de la linéarité de l'investissement. Vous imaginez bien que ce sont des mots grossiers pour certains. Je maintiens que les DMTO sont une ressource absolument essentielle. En revanche, le problème de l'évolution du fonds de solidarité n'est naturellement pas résolu. C'est la question sur laquelle nous essayons de travailler. L'une des propositions qui commence à faire son chemin chez certains - je songe notamment au rapport Woerth - est que la solidarité devrait couvrir la solidarité. Il ne serait pas inadéquat qu'une part de CSG puisse effectivement couvrir le champ de la solidarité. Vous le savez, la CSG a une base d'imposition extrêmement étendue, extrêmement large. Nous savons en plus qu'une petite variation entraîne des ressources extrêmement importantes. Il serait donc intéressant d'avoir une part de CSG avec une petite part variable décidée par la collectivité locale. Là, nous retrouverions en réalité une mini-capacité de fixation de taux, c'est-à-dire un minimum de liberté fiscale que nous n'avons plus. Il faut que vous ayez conscience que nous n'avons plus aucune liberté fiscale. Quand je vous dis cela, c'est extrêmement lourd. Je l'ai peut-être déjà dit lors de quelques auditions ici au Sénat : le jour où le département se trouvera en état de cessation de paiement - ce qui, de mon point de vue, si nous ne changeons pas le paradigme financier, devrait arriver avant trois ans -, la collectivité sera placée sous tutelle. Qu'est-ce que cela veut dire ? Cela veut dire que l'État prend les rênes de la gestion financière. Le problème, c'est : que peut-il faire ? Tailler dans les dépenses ? Quand vous avez 70 % de vos dépenses qui sont des dépenses de fonctionnement liées à la solidarité, c'est-à-dire obligatoires, naturellement, il n'y a pas de marge. Pourra-t-il augmenter les impôts ? Je vous rappelle le précédent de la ville d'Angoulême qui, il y a plusieurs décennies, avait été en difficulté et où il avait été décidé d'augmenter les impôts. Le seul problème est qu'il n'y a plus d'impôts. Vous m'expliquerez donc comment l'État, dans sa grande sagesse, sa grande intelligence et sa grande capacité, aura effectivement les moyens de gérer l'état de cessation de paiement vers lequel nous allons. Par conséquent, lorsque nous vous disons qu'il faut changer de paradigme financier et effectivement avoir cette démarche sur la CSG, ce n'est même pas une idée, c'est une nécessité. Le vrai sujet, là encore, de ces problèmes de relations avec le ministère concerné, est que nous demandons depuis des mois des données financières pour pouvoir faire des simulations, et nous n'avons aucune information. Nous sommes même passés - n'y voyez pas de malice - par le rapporteur général du budget de l'Assemblée nationale pour avoir ces informations. Il ne les a pas. Nous ne sommes pas en capacité de faire des simulations financières et donc de discuter à armes égales, à information égale, pour mettre en place les solutions nécessaires. Oui, nous avons cette idée de CSG. Nous avons lancé l'idée - et je suis désolé, car je ne suis pas favorable à un surplus, à un trop-plein de fiscalité -, mais nous avons une situation que j'ai décrite. Nous avons lancé l'idée d'une ligne additionnelle de foncier bâti qui pourrait être mise en place pour les départements qui le décident, afin de pouvoir financer les investissements à venir pour les services départementaux d'incendie et de secours (SDIS). Pourquoi ? Vous le savez bien, en raison des changements climatologiques et environnementaux, nous allons avoir besoin d'un montant d'investissement extrêmement important pour les SDIS. Or, nous n'avons plus la capacité financière de dégager des marges. Nous estimons donc qu'une fiscalité additionnelle, traitée de la même manière que la taxe sur les ordures ménagères, aurait deux effets positifs. Le premier serait de recréer un lien entre la collectivité départementale et le citoyen, lien que nous n'avons plus. Le deuxième effet, qui nous semble également positif, serait peut-être de faire prendre conscience à l'ensemble de la population que la sécurité civile, que nous apprécions tous - et nous rendons grâce régulièrement au corps des sapeurs-pompiers -, a néanmoins un coût. Par là même, nous aurions les uns et les autres une idée d'une partie de ce coût. C'est donc effectivement une idée sur laquelle nous souhaitons, dans les années qui viennent, faire avancer les choses. Dernier élément, et je m'excuse, car je suis probablement un peu long : cela vient de sortir, c'était avant-hier soir, 50 millions de taxes sur les infrastructures de transport captées sur les départements.

Je rappelle que nous avons 400 000 kilomètres de routes. Je rappelle le cadre des compensations initiales auxquelles j'ai fait référence tout à l'heure. Je rappelle que les problèmes de sécurité sur les ponts deviennent considérables. Si aucune solution n'est trouvée, vous aurez dans quelques années des routes départementales qui seront fermées pour des raisons de sécurité. Nous avons donc discuté, nous avons participé comme toujours à toutes les commissions et à tous les comités d'experts sur le financement des mobilités. Je rappelle, même si naturellement tout le monde est favorable aux mobilités décarbonées et aux réseaux de transport, qu'une grande partie de la population est dans l'obligation d'utiliser un véhicule individuel, ce qui représente la masse principale de transport de l'ensemble de la population française. Je rappelle également que, sur ces sujets, non seulement nous n'avons pas d'aide, mais les taxes perçues irriguent - elle doit en être contente - d'autres collectivités, y compris celles qui ne gèrent aucun réseau routier. Il y a un moment où il va falloir que les choses changent. Parmi les idées possibles, vous savez que commence à se diffuser l'hypothèse selon laquelle, à l'occasion du renouvellement des concessions routières, pourrait être examinée la possibilité de les faire contribuer en partie aux investissements nécessaires pour l'entretien des routes départementales, en particulier celles qui alimentent les autoroutes. En effet, s'il n'y avait pas les routes départementales pour alimenter les autoroutes, celles-ci n'auraient aucune ressource. Sachant que les premières fins de concession interviendront à partir de 2030, c'est une idée que nous porterons, sur laquelle nous aurons l'occasion de revenir naturellement, mais nous avons un peu de temps pour pouvoir en discuter tous ensemble. Vous le voyez, la situation est objectivement plus que tendue. Une légère bouffée d'oxygène est apportée par les dispositions de la loi de finances qui seraient appliquées, puisque, vous le savez, nous devrions bénéficier d'un fonds de sauvegarde de 600 millions d'euros. C'est objectivement une rustine utile, mais ce n'est naturellement pas le règlement des difficultés structurelles auxquelles j'ai fait référence, dues à la mauvaise compensation, à la non-indexation ou même à la suppression d'un certain nombre de ressources, qui est le coeur du sujet de vos travaux. Nous aurons, je l'espère, de nombreuses autres discussions dans les mois, pour ne pas dire les années à venir, pour définir ce que j'ai appelé ce nouveau paradigme financier de la strate départementale.

M. Bernard Delcros, président. - Je remercie Jean-Léonce Dupont pour cet exposé très complet, puisqu'il a évoqué les compensations, chiffres à l'appui, les enjeux d'avenir pour les départements, notamment avec le vieillissement et la protection de l'enfance, et la question plus globale des finances des départements et de leur avenir. Il a formulé des propositions ; effectivement, la part de CSG est une mesure qui serait tout à fait cohérente. Si une part de CSG va vers le département, évidemment, cela passe soit par une augmentation de la CSG, soit par une diminution des recettes de l'État. Il faut donc répondre à cette question.

Je voudrais aussi vous dire, sur les compensations, qu'il y a deux sujets. Il y a les compensations relatives aux compétences transférées, ce que Jean-Léonce a évoqué au début de son propos, et il y a les compensations relatives aux exonérations, dégrèvements et suppressions de fiscalité locale. Notre rapport avec nos deux collègues Thierry Cozic et Nadine Bellurot est centré - en tout cas, pour ce premier rapport - sur les compensations financières des suppressions de fiscalité locale. Il pourrait être suivi par un travail sur les compensations financières des transferts de compétences, qui ont été largement évoquées.

Je passe tout de suite la parole à Antoine Homé. Je rappelle simplement qu'il s'exprime en tant que coprésident de la commission des finances de l'Association des maires de France.

M. Antoine Homé, maire de Wittenheim. - Je représente ce matin l'Association des maires de France et nous sommes confrontés à des problèmes différents de ceux rencontrés par les départements, mais des convergences existent. En particulier, l'idée générale - qui prévaut depuis de nombreuses années, quels qu'aient été d'ailleurs les gouvernements - selon laquelle, lorsqu'on veut mener une politique publique, il faut supprimer des impôts locaux. C'est une idée idiote et contre-productive. Elle a contribué très largement à la ruine budgétaire de la France. C'est toujours ainsi : on veut une politique publique qui favoriser le développement économique, et il me semble d'ailleurs que les résultats de cette politique soient très réduits.

La suppression de la taxe d'habitation sur les résidences principales est l'exemple type de cet échec. Cette réforme déséquilibre les finances locales, creuse le déficit de l'État, en plus, nos habitants sont mécontents, car ils estiment que les collectivités ont augmentés la fiscalité sur le foncier bâti pour maintenir leurs recettes. Ce n'est pas du gagnant-gagnant, c'est du perdant-perdant. C'est une véritable catastrophe. Dans une commune populaire comme la mienne, on a rompu, évidemment, très largement le lien entre toute une partie des habitants et la commune, et les autres sont furieux, car ils sont les seuls à payer.

Deuxième exemple la suppression progressive de la contribution sur la valeur ajoutée (CVAE). Après la suppression de la taxe professionnelle, il était devenu difficile de convaincre les membres du conseil municipal d'accueillir des entreprises, mais là, plus personne n'en veut car le lien fiscal entre les entreprises et le territoire est rompu

Même sur la CFE - nous en parlerons, puisque c'est le débat d'aujourd'hui -, il y a un sujet sur la compensation des baisses de fiscalité qui avaient été mises en place dans le plan de relance présenté M. Castex alors Premier ministre. Le montant des suppressions d'impôts locaux - donc exonérations, dégrèvements, suppressions - est estimé à 55 milliards d'euros. Cela ne contribue pas à l'équilibre global des finances publiques du pays.

J'ajoute que la compensation proposée par l'État n'est que partielle. Elle ne tient pas compte de la dynamique des bases, ni de l'évolution des taux. L'exemple le plus connu est celui de la taxe d'habitation, avec une référence à 2017.

Les collectivités qui, comme la mienne, ont connu une très légère variation en 2018 et 2019 ont dû rendre l'argent. Nous avons été prélevés rétroactivement, bien sûr, puisque cela n'était pas annoncé. Ces mécanismes de récupération sont d'ailleurs parfaitement scandaleux et pervers. Au total, nous avons maintenant une architecture complexe, évidemment peu lisible. Vous êtes tous ici, j'en suis certain, des spécialistes des finances locales, mais je ne sais pas combien de personnes dans ce pays comprennent encore quelque chose à l'architecture des finances locales. Cette situation est catastrophique, elle pose un problème démocratique, puisque nous avons un système tellement complexe que même les spécialistes s'y perdent. De surcroît, l'État, chaque année - c'est encore le cas cette année - essaie de supprimer a minima la dynamique de ses ressources. C'est notamment le cas sur la TVA. Plus grave encore, presque, tout cela a des effets induits sur les dotations, puisque, quand on modifie le panier de recettes, on modifie le calcul - devenu tout à fait théorique - de la richesse des collectivités, cela a donc des effets importants sur la répartition des dotations au Comité des finances locales, présidé par André Laignel. Qu'avons-nous constaté ? La dernière réforme en date des critères financiers, notamment le potentiel financier des communes, qui monte en puissance, va avoir des effets très importants sur les dotations des communes. Cependant, ces effets vont être assez erratiques, puisqu'ils reposent sur un potentiel financier qui, en réalité, ne représente plus vraiment la richesse locale, et ce depuis longtemps. Nous avons donc gardé les lambeaux du système. Par conséquent, il en résulte un manque de visibilité, un effet de biais, des conséquences sur les équipes financières des communes, etc.

Évidemment, nous allons parler de la dotation globale de fonctionnement (DGF). Qu'il s'agisse de la DGF, du fonds de péréquation, des subventions versées par les départements ou de la participation des communes au SDIS qu'évoquait Jean Léonce Dupont, à chaque fois, il y a effectivement des effets de tous ces critères. Nous sommes en pleine discussion sur le projet de loi de finances pour 2026. Nous sommes très attentifs, à l'AMF, à ce que la proposition du Sénat - à savoir une réduction de l'effort démesuré qui nous est demandé - soit maintenue dans la copie finale, 49.3 ou pas. Je le dis, nous sommes très contents des efforts proposés par le Sénat pour les communes, mais nous avons un peu mal à l'intercommunalité. Je suis vice président de Mulhouse Alsace Agglomération, je dois trouver 10 millions d'euros, et je ne sais pas où je vais les trouver. Je parlais du plan de relance de M. Castex. On nous a dit : « Voilà. Pour développer l'industrie, nous allons effectivement abattre de 50 % les valeurs locatives des établissements industriels. » Et voilà. C'est la CFE, donc nous sommes touchés à la compensation. C'est donc tout de même catastrophique pour le développement économique. J'ai passablement d'implantations d'entreprises chez moi en Alsace, tout de même. Je regarde à chaque fois, je parle au président de l'agglomération, je lui dis : « Écoute, je les aime bien, Microsoft qui va venir, mais combien vont-ils nous rapporter ? Nous allons tout de même encore artificialiser des terres agricoles. Cela prend beaucoup de foncier. Il n'y a pas tant d'emplois que cela, etc. Nous ne sommes pas sûrs qu'ils paieront l'impôt sur les sociétés. Je suis désolé. » Est-ce qu'au moins, nous aurons quelque chose ? On nous a dit : « Oui, oui. La CFE. » Mais laquelle ? Parce que là, effectivement, c'est un sujet. Je sais que le Sénat a passablement avancé sur ce point. Il est important d'aller au-delà.

Je suis élu d'un territoire industriel et tout se passe comme si, en disant le contraire, on supprimait toute incitation au développement économique. Mes collègues élus dans l'agglomération, de toute sensibilité, ne veulent quasiment plus d'entreprises et plus de locataires. Voilà la situation dans laquelle nous nous trouvons. Sur la TVA, la situation est aussi compliquée : la dynamique des fractions affectées aux collectivités est calculée en minorant la dynamique annuelle. Là aussi, quand cela va bien pour nous, on nous dit : « Oh là là, cela progresse, donc nous allons mettre en oeuvre un mécanisme pour nous plafonner. » Évidemment, derrière tout cela, ce sont les budgets locaux qui sont touchés. Je suis en train de travailler, sur le budget de ma ville. C'est vrai que c'est catastrophique., Il y a le sujet de la CNRACL. Quand, en plus, vous avez des compétences de service à la population - petite enfance, périscolaire... -, ce qui était l'un des avantages qui nous différenciaient des pays voisins. Je ne suis pas très loin de la frontière allemande et suisse. Nous étions assez fiers de nos routes, de nos services publics. Or, nous sommes en train de reculer sur des sujets qui étaient des avantages comparatifs par rapport à nos voisins européens les plus proches. J'alerte donc sur ce sujet. Enfin, évidemment, il y a la dépendance à la ressource nationale. Je suis très fédéraliste. Je vois bien que dans les pays voisins - j'en ai deux, une République fédérale et une Confédération -, le pouvoir est d'abord au niveau local. D'ailleurs, on y gère mieux. Surtout, on décide ensemble des finances locales. On n'est pas dans un système où l'État décide de ce que nous allons faire et, en plus, nous coupe les ailes. La décentralisation française, c'est l'exécution locale de dépenses nationales. C'est une chose étrange. Cela conduit à cette situation, et il me semble qu'effectivement, nous sommes de plus en plus dépendants de ces ressources.

Dès lors que nous sommes dans ce système jacobin - quasiment le dernier en Europe, du moins dans l'Europe démocratique -, il faudrait que nous ayons des instruments de discussion, non seulement avec le Sénat, qui est finalement notre partenaire, mais aussi avec le Gouvernement. Je rencontre Mme de Montchalin, mais à la fin, le Gouvernement prend des décisions unilatérales. Du moins, ils faisaient ce qu'ils voulaient ; maintenant, c'est devenu plus compliqué. Il n'y a pas que cela, vous le savez : il y a les compensations de la suppression d'impôts anciennement supprimés. Sur la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (Dcrtp), l'impact est quand même très important. Les baisses se cumulent, les minorations se concentrent sur peu de collectivités. Évidemment, cela touche notamment les territoires industriels, là aussi. Il y a également les fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle. Je suis dans un département - il y en a d'autres, nous étions avant sur le Calvados, mais je pense à la Seine-Maritime - où le président de l'association des maires le dit souvent : les fonds départementaux sont siphonnés. Par conséquent, ce que l'on appelle les communes défavorisées touchent de moins en moins. Là, nous sommes dans les variables d'ajustement, mais cela pèse aussi. Finalement, il y a le reste, mais Dcrtp, FDTP, j'ai parlé de la Cnracl... Cela tombe un peu de tous les côtés. En conclusion, je ne vous apprends rien de nouveau. À l'AMF, nous sommes défavorables à toute mesure qui attente aux ressources fiscales des collectivités locales. Il ne nous reste déjà plus beaucoup de fiscalité locale, mais il faut arrêter. Les mesures sur les compensations dont je parlais, sur la mesure Castex, sont extrêmement nocives. Nous sommes évidemment pour qu'on y renonce. Encore une fois, alors qu'il y a un discours sur la réindustrialisation de la France, toutes ces mesures concourent au contraire à la désindustrialisation, parce que si les territoires ne sont pas motivés... Vous le savez, vous êtes tous aussi des élus locaux, ou vous l'avez été. Quand on accueille des entreprises, il y a un dialogue entre les chefs d'entreprise et les maires de grandes villes, les présidents d'EPCI. Ce n'est donc vraiment pas très motivant, surtout dans une logique où l'on essaie de limiter l'artificialisation des sols. Bien sûr, la parole de l'État est remise en cause.

Pour terminer, je présenterai nos propositions pour 2026. Nous maintenons, évidemment, notre demande de compensation intégrale des suppressions d'impôts locaux : CVAE, foncier bâti. Sur la CVAE, il y a un certain jeu actuellement : on ne la supprime pas vraiment, elle est à l'État... Tout cela est assez étrange. Nous demandons également le maintien de la dynamique des fractions de TVA. Au fond, nous avons toujours été hostiles à ce que l'on tripatouille la fiscalité locale. Nous considérons que, si c'est le cas, il faut effectivement maintenir les compensations. C'est pour cette raison qu'André Laignel a souvent préféré les dégrèvements. Je me souviens même que, sur la taxe d'habitation, nous avions à un moment pensé à un dégrèvement, parce que, lorsqu'il y a un dégrèvement, il s'agit juste d'une substitution de contribuables. Quand c'est une compensation, on sait comment cela se termine. Nous demandons ensuite une révision constitutionnelle pour sanctuariser l'autonomie fiscale. Notre idée, évidemment, est qu'il faut une part minimale de recettes à pouvoir de taux, et cela doit s'intégrer dans un dialogue institutionnel renforcé entre l'État et les collectivités. Enfin, je le dis, c'est un sujet consensuel. Il ne s'agit pas là non plus d'augmenter forcément la masse fiscale globale, mais il n'est vraiment pas sain de ne pas avoir de contribution territoriale qui concerne tous les habitants. Ce n'est pas du tout citoyen, ce n'est pas du tout « Charlie », comme on disait il y a quelques années. Par conséquent, nous sommes favorables, à l'AMF, à une contribution territoriale universelle qui pourrait d'ailleurs remplacer une part de fiscalité nationale. Cela pourrait à la fois rétablir de la responsabilité citoyenne et peut-être même concourir à la diminution du déficit de l'État. Lorsque j'étais étudiant à Sciences Po Strasbourg, on me disait toujours qu'il y a un domaine dans lequel la France est championne du monde : la fiscalité. Nous sommes très bons dans ce domaine. On vous citait cet inspecteur des finances qui avait créé la TVA. Or, vous le savez, quand aujourd'hui la TVA est finalement dévolue pour l'essentiel à des compensations que nous n'avons pas demandées et qui sont imparfaites, ainsi qu'au financement de la baisse de cotisations sociales dont l'impact peut être discuté, voilà une des causes de la ruine de l'État. Je suis assez favorable intellectuellement à ce que l'on baisse les impôts, mais à condition d'avoir le financement en face ; sinon, tout cela se finance par la dette.

Nous pouvons parler des dépenses, mais il y a tout de même un sujet de recettes. Les collectivités locales sont au coeur de ce débat. Il faut arrêter toute cette mécanique. Il faudra finalement une sorte de Grenelle de la fiscalité locale pour que nous marchions sur plusieurs jambes, pour que nous ayons un panier fiscal équilibré. Je fais des réunions publiques. En ce moment, nous sommes en période électorale, ce qui est un peu différent, car il y a une surenchère. En temps normal, lorsque je dis, y compris à mes habitants, qu'il est anormal que chacun ne contribue pas, même ceux qui ne contribuent pas sont assez d'accord intellectuellement. Après, c'est plus difficile en action, mais personne ne m'a jamais dit qu'il était normal de bénéficier gratuitement des services publics locaux. Il faut donc revenir à cette idée simple et considérer que l'on peut, de façon différente, revenir à une forme de participation citoyenne au service public.

M. Bernard Delcros , président. - Merci beaucoup, Antoine.

J'ai envie de dire que la fin de votre propos, comme d'ailleurs celui de Jean-Léonce Dupont, est un véritable signal d'alarme. Si nous avons voulu nous emparer de ce sujet, c'est parce que nous nous disons que nous ne pouvons pas continuer ainsi. Je le redis, notre rapport est vraiment centré sur les questions de compensation, d'exonération, de dégrèvement ou de suppression de fiscalité locale, mais nous voyons bien que cela ouvre immédiatement sur d'autres sujets sur lesquels nous allons travailler : l'autonomie, les finances plus globales, etc. En tout cas, merci pour ce point très précis.

Vous avez évoqué et ouvert sur d'autres sujets évidemment très importants, notamment - parce qu'on ne le mesure jamais - l'impact des mesures d'exonération ou de suppression de fiscalité locale sur les indicateurs de richesse des collectivités, qui eux-mêmes, de façon induite, viennent impacter les dotations et notamment la DGF. C'est un sujet très important dont on ne parle jamais. Jamais.

Vous avez évoqué la question de la Cnracl. Nous travaillons sur ce sujet, de concert avec la délégation aux collectivités territoriales de l'Assemblée nationale, qui a réalisé un travail important sur cette question. Les mesures qui ont été prises, avec l'augmentation qui va coûter plus d'un milliard d'euros par an pendant quatre ans - au total, nous sommes donc à 4,5 milliards d'euros de charges supplémentaires pour les collectivités -, ne vont pas résoudre de façon pérenne la question du déficit de la Cnracl. L'Assemblée nationale a fait des propositions intéressantes sur ce sujet qui méritent d'être explorées. Nous travaillons là-dessus. Cela fait en tout cas partie des sujets importants, car, même si l'on n'en parle pas, cela représente 4,5 milliards d'euros de charges supplémentaires pour les collectivités en régime de croisière, si je puis dire.

Merci pour tout cela. Pour terminer les interventions, nous partons en Bretagne. Nous partons en Bretagne... Il y a un petit problème technique. On me dit que la Bretagne n'est pas connectée. Mais que font les élus ? Écoutez, en attendant que la Bretagne se connecte... Quelqu'un essaie-t-il de régler ce problème technique ? En attendant, peut-être - Nadine n'est pas là -, Thierry, voulez-vous intervenir ?

M. Thierry Cozic, rapporteur. - Je partage les préoccupations qui ont été indiquées par Jean-Léonce Dupont et Antoine Lefèvre. C'est une situation que nous connaissons. En revanche, la question est plutôt de savoir comment nous nous projetons aujourd'hui. Le constat, nous le partageons tous. La question est de savoir comment nous nous projetons pour demain.

Qu'est-ce que l'État cherche derrière cela ? À un moment donné, a-t-il une volonté de recentraliser. Nous parlions de décentralisation à la française, qui est un modèle un peu particulier. N'est-ce pas plutôt une forme de recentralisation ? L'État cherche à mettre les collectivités sous sa coupe. On voit tout de même que, depuis cinq ou six ans, les ressources budgétaires des collectivités sont mises sous tension pour contribuer à la réduction du déficit public. Il m'importe de voir comment nous avançons aujourd'hui, car il y a eu des propositions. J'ai notamment entendu ce que disait Antoine Lefèvre sur le projet de loi de finances pour 2026, mais au-delà, comment avancerons-nous demain ?

M. Antoine Homé. - Le fond du sujet, à mon sens, est un excellent point. Il s'agit d'un problème politico-administratif. À partir du moment où nous sommes dans un système où, dans un certain nombre d'administrations de l'État, l'on continue de considérer que l'on est très brillant, très intelligent, et que les élus locaux sont tous des incompétents dépensiers, on ne peut pas avancer. C'est le système qui génère cela.

Tout à l'heure, il y a eu une réunion du Conseil national d'évaluation des normes, présidée par Gilles Carrez - je suis son vice-président -, J'ai regardé : il y a une multitude de décrets et, sur à peu près les deux tiers, nous allons donner un avis négatif. C'est stupéfiant. Nous avons donc la production d'une norme sur laquelle celles et ceux qui vont la payer et la mettre en oeuvre considèrent qu'elle n'est pas adaptée. C'est tout de même un système étrange.

Nous pourrions peut-être donner le pouvoir d'avis conforme au CNEN. Nous pourrions aussi décider - je vais vous faire plaisir - que toutes les dispositions financières qui impactent les collectivités locales soient votées en termes conformes par l'Assemblée nationale et le Sénat. Pas mal, n'est-ce pas ? On m'a répondu : « Ce n'est pas possible constitutionnellement ».

Par conséquent, nous nous en sortirons, à mon sens - -, le jour où nous aurons de véritables blocs de compétences, comme ailleurs en Europe, et où, par exemple, dans les domaines qui sont les leurs, les collectivités territoriales non seulement paieront, mais définiront y compris les principes et exerceront les compétences du début à la fin. L'État, quant à lui, se recentrera avec efficacité sur le régalien, sur lequel il est devenu très faible.

Quand j'étais jeune maire, le système jacobin avait sa cohérence, parce que le préfet avait des pouvoirs. Il y avait la DDE, la DAF ; cela fonctionnait assez bien. Aujourd'hui, nous avons, je le disais, le cadavre - le terme est un peu fort - de l'État jacobin, Les administrations de l'État sont toujours là, mais ne servent plus qu'à faire de la réglementation tatillonne et à nous empêcher d'avancer, très souvent. En même temps, nous ne sommes pas passés à un autre système.

Nous sommes dans une espèce d'entre-deux ; nous ne choisissons pas. Il faudra un jour, à mon sens, que nous ayons, comme ailleurs en Europe, un système dans lequel on considère que nous sommes aussi partie de l'intérêt général et où il y a une véritable dévolution de pouvoirs locaux. À ce moment-là, il faudrait que l'on donne à chacun des recettes extrêmement précises. Cela n'empêche d'ailleurs pas une péréquation. Vous le savez, je ne vous apprends rien : dans les États fédéraux, par exemple, vous avez des bornes de recettes entre collectivités. De surcroît, ce système ne produit pas d'égalité. On parle d'« égalité républicaine » - j'y suis très attaché intellectuellement -, mais il ne la produit même pas. L'écart est de 1 à 1 000 entre la collectivité la plus riche et la plus pauvre de France. Je le vois dans ma propre agglomération, où il y a des différences très importantes.

M. Stéphane Perrin-Sarzier, vice-président du conseil régional de Bretagne. - Je ne serai probablement pas très original, mais cela me permettra d'être rapide. Nous avons l'habitude, avec Antoine Homé et Jean-Léonce Dupont, d'intervenir souvent dans les mêmes instances et de redire malheureusement les mêmes choses, ce qui n'est peut-être pas un très bon signe.

Pour ce qui est des régions de France, le sujet que vous abordez est évidemment de première importance, sur les deux pans que vous avez d'ailleurs évoqués, monsieur le président : à la fois sur la compensation des transferts de compétences et sur la compensation des exonérations. Ce n'est pas le périmètre de votre mission, mais je me permets d'en dire un mot. S'agissant de la compensation des transferts de compétences, comme l'a très bien expliqué Jean-Léonce Dupont tout à l'heure, nous sommes exactement dans la même situation.

Vous avez à côté de vous, monsieur le président, un homme qui connaît mille fois mieux le sujet que moi, Gérard Lahellec, qui a été mon collègue à la région et qui a donc vécu les transferts, notamment celui des ports régionaux. Pour vous donner une illustration que Gérard Lahellec connaît parfaitement, pour le port de Saint-Malo, par exemple, nous avons été compensés à l'époque de ce transfert à hauteur de 500 000 euros, fonctionnement et investissement. Aujourd'hui, pour ne prendre qu'un exemple sur ce port, nous reconstruisons une gare maritime - c'est 150 millions d'euros - et nous réhabilitons un quai qui menace ruine - c'est plus de 3 millions d'euros à la charge de la collectivité. À l'évidence, dans la loi organique qui avait organisé les modalités des transferts et des compensations, il y a un premier loup : la compensation se fait à l'euro près pour le transfert de compétences, mais à l'euro que mettait l'État à l'époque. Comme l'État en mettait très peu, forcément, il nous a compensé très peu.

C'est d'ailleurs la raison pour laquelle, pour prendre la suite de l'exemple qu'a donné Jean-Léonce Dupont sur le transfert des routes, qui a été effectivement ouvert pour les régions par la loi « 3DS », vous imaginez bien que, par exemple, pour ce qui est de ma région, échaudés par ce précédent, il n'était pas question pour nous de nous saisir de ces offres de services que, aimablement, l'État nous faisait.

Il y a donc un vrai sujet, car ces compensations ne vivent pas dans le temps. Si je devais me résumer, au fond, ce que je vais dire pour les transferts de compétences vaut pour la prise en charge des exonérations : nous n'avons pas de système de compensation, en réalité. Il ne regarde ni vers le passé - c'est-à-dire que, quand la compensation est fixée au fil des lois de finances, elle est oubliée - ni vers l'avenir, puisqu'il ne prend pas en compte la dynamique de nos dépenses. Il ne regarde même pas vers le présent des collectivités, puisque les décisions qui sont prises - je vais l'illustrer avec la Dcrtp - ne sont pas non plus fondées sur la situation des collectivités. En réalité, les compensations ne sont déterminées que par la loi à l'instant T, qui est celui de la situation budgétaire de l'État. Dans ce contexte, qui est liée évidemment à l'annualité budgétaire - mais l'on pourrait imaginer que l'on s'inscrive un peu dans le temps -, aucun mécanisme de compensation ne peut fonctionner. Par conséquent, comme nous sommes dans un système où, par ailleurs, comme l'a très bien expliqué Jean-Léonce Dupont, l'autonomie fiscale des collectivités a été réduite à néant, c'est le deuxième faux ami de la loi organique. On parle d'autonomie financière, et tout le monde pense que c'est l'autonomie fiscale. Mais pas du tout ! On a même réussi le tour de force de voir les exonérations ou les suppressions d'impôts locaux se multiplier et le ratio d'autonomie financière, tel qu'il est calculé selon la méthodologie de la loi organique, s'améliorer. Cela est la résultante, dirons-nous, de ce que vous avez appelé une dérive, monsieur le président, et je souscris à ce terme, dont nous ne sortons pas et dont nous arrivons au bout du chemin. Je vais l'illustrer notamment par ce qui se passe sur la dotation d'une suppression d'impôt, qui est la suppression de la taxe professionnelle, laquelle fait l'objet d'une dotation de compensation. Cette dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle, dite Dcrtp, a donc été mise en place à l'époque de la suppression de la taxe professionnelle, une époque maintenant assez lointaine. En tout cas, moi, depuis dix ans que je suis élu de la région, je n'ai jamais connu la région percevant la taxe professionnelle. Tout le monde a donc probablement un peu oublié.

Tout le monde oublie un peu le motif de cette compensation. Tous les gouvernements - et quand je dis tous, ce sont tous ceux que j'ai connus en tout cas depuis les dix ans que j'ai vécus en tant qu'élu en charge des finances à la région Bretagne - ont ponctionné dans cette Dcrtp, avec deux absurdités, me semble-t-il. La première est que la motivation de ces ponctions sur la Dcrtp était de permettre de financer la péréquation au bénéfice d'autres collectivités. Nous avons un État qui, finalement, se décharge de son rôle de péréquateur et qui impose ou transfère cette charge de la péréquation aux collectivités entre elles, entre les strates, ce qui aboutit d'ailleurs à une très désagréable mise en compétition des strates de collectivités les unes avec les autres. Deuxièmement, la Dcrtp a été conçue pour compenser les régions qui avaient eu le plus à perdre de cette suppression de la taxe professionnelle, c'est-à-dire les régions les plus industrielles. C'était un mécanisme de péréquation. Par conséquent, quand on ponctionne dans cette dotation, on fait de la contre-péréquation. On fait donc de la contre-péréquation au détriment des régions pour financer de la péréquation au profit d'autres niveaux de collectivités. Cela n'est pas cohérent. Comme le mécanisme est très compliqué, finalement, personne ne s'y attarde. Un ministre m'a dit un jour qu'il y avait probablement deux personnes en France qui comprenaient les modes de calcul de la Dcrtp et qu'il n'en faisait pas partie. Évidemment, le système est illisible. Je ne sais pas si c'est volontaire ou non, mais il est illisible et incompréhensible. Toujours est-il qu'aujourd'hui, il n'y a plus que six régions qui sont éligibles à la Dcrtp. Soit dit en passant, quand on ponctionne sur la Dcrtp pour contribuer au rétablissement des finances publiques, on ne le fait pas sur les régions qui ne perçoivent pas la DCRTP, donc qui sont par hypothèse les régions les mieux dotées au départ.

Ce mécanisme a continué et, à notre très grande colère - je ne sais pas encore si je peux exprimer la position de Régions de France, mais, en tout cas, compte tenu des positions qui ont été relayées pendant tout le débat parlementaire, ce sera la position finale -, dans ce qui semble être la loi de finances telle qu'arbitrée par le Premier ministre et soumise au 49.3, et contrairement, semble-t-il, à des engagements qui avaient été pris au banc par le Gouvernement pendant le débat parlementaire, cette dotation va de nouveau être baissée. Il n'y aura plus que trois régions désormais qui seront éligibles à des CRTP. Si je prends l'exemple de ma région, nous n'aurons plus de CRTP. C'est fini. Cela veut dire d'ailleurs que l'année prochaine, si la mécanique est la même, nous serons arrivés au bout du chemin et nous aurons totalement éteint une compensation, alors même, me semble-t-il, que le motif qui avait présidé à l'instauration de cette compensation n'a pas disparu. Je n'ai pas entendu que l'on avait rétabli la taxe professionnelle.

Comme tout cela s'inscrit dans un mouvement où, par ailleurs, la dynamique de nos recettes s'est étiolée, nous ne votons plus d'impôts. Nous avons précédé nos collègues du bloc communal et des départements dans l'anéantissement de l'autonomie fiscale pour ce qui est des régions. Je rappelle que le seul impôt que nous votons aujourd'hui dans une région est la taxe sur la carte grise. Comme elle est plafonnée et que beaucoup de régions arrivent au plafond, aujourd'hui, nous ne décidons plus de nos recettes. Les recettes qui nous restent sont des recettes faiblement dynamiques. Et encore, nous avons échappé au projet initial du Gouvernement pour cette loi de finances, qui était de nous enlever de la TVA, qui est tout de même un peu dynamique, et de nous remettre de la DGF, ce qui aurait été le scandale du scandale. Il semble que nous y ayons échappé.

Au final, comme nous n'avons pas de pouvoir de taux, comme nos dynamiques de recettes sont très limitées et que les dotations qui compensent des suppressions d'impôts diminuent puisqu'elles sont dans l'enveloppe normée et que nous fonctionnons dedans, à l'évidence, vous détruisez la bonne santé financière des collectivités. À la fin de l'année 2025, la moyenne de capacité de désendettement des régions sera à sept ans. Elle s'est continuellement dégradée et elle va continuer de se dégrader, puisque le législateur nous a transféré des compétences dont nous avons la charge.

Qu'il s'agisse des mobilités, des lycées, de la formation professionnelle ou de la formation des infirmiers et des aides-soignants dont nous avons tant besoin aujourd'hui, le constat est le même. Le scénario qu'a décrit Jean-Léonce Dupont pour les départements, à savoir des départements qui risquent d'être massivement mis sous tutelle à terme, s'appliquera également aux régions : elles risquent d'être les suivantes sur la liste. Si l'on prolonge les courbes, il n'y a pas de discussion possible. Cela va continuer ainsi et, à un moment donné, nous allons arriver au seuil d'alerte. D'ailleurs, avant même que Bercy ne réagisse, ce sont nos prêteurs qui réagiront. Lorsque l'on contracte des prêts pour financer de grands investissements, comme auprès de la Banque européenne d'investissement, on ne nous autorise pas à aller au-delà de huit ans de capacité de désendettement. Par conséquent, comme l'a dit Jean-Léonce Dupont tout à l'heure, il va être grand temps de changer de paradigme, car nous serons dans l'incapacité de financer les compétences qui sont les nôtres. Il n'y a qu'à voir ce qui s'est dessiné dans le débat parlementaire sur le sujet des compensations Ségur - sujet sur lequel, à l'heure où je vous parle, nous n'avons d'ailleurs toujours aucune nouvelle. Ces compensations nous concernent également et déterminent le nombre de places que nous pouvons ouvrir dans les instituts de formation d'infirmiers et d'aides-soignants. En l'état actuel des choses, nous allons être obligés de réduire le nombre de classes, ce qui, me semble-t-il, n'est pas de bonne politique. Tout cela pose des problèmes budgétaires considérables, dont le Gouvernement a conscience, puisque lorsque nous avons siégé au CFL pour la présentation du projet de loi de finances avec les ministres Gatel et de Montchalin, nous avions au moins un accord - un seul - qui était qu'idéalement, il faudrait de la visibilité, et ce, sur trois ans. Au-delà de cet accord de vues, il ne se passe rien ; il se passe même aujourd'hui le contraire. Nous votons des budgets au mois de février ou de mars et nous les documentons pour ce qui nous concerne. Pour convoquer la session de mon parti hier, je ne sais même pas à quoi ressemble la loi de finances. Nous n'avons donc même plus un an de visibilité, ce qui est un véritable problème. Enfin, cela pose, me semble-t-il, in fine, un problème politique majeur. Je reprends l'introduction de Jean-Léonce Dupont : au fond, tout cela révèle que, pour l'État, les collectivités et les opérateurs de l'État, c'est la même chose. C'est-à-dire qu'au fond, on nous dit : « On vous donne des compétences par la loi, on vous donne votre petit chèque et vous vous débrouillez avec. »

Puisque nous avons moins d'argent, vous nous demandez de faire des efforts de productivité. C'est, à mon sens, la négation de ce qu'est la décentralisation telle qu'elle a été voulue au départ. Nous ne pouvons pas considérer une collectivité locale comme un opérateur de l'État. Je me permets, là aussi, de citer ce qu'avait dit Jean-Léonce Dupont lors d'un comité des finances locales - de sorte que je devrai beaucoup de droits d'auteur à Jean-Léonce -, mais il me semble qu'à un moment donné, il va se poser un problème démocratique. En effet, quelle sera la différence entre nous et une agence de l'État ? Quasiment plus aucune. La seule qui restera, c'est que nous ne sommes pas des personnes nommées par arrêté ministériel membres d'un conseil d'administration d'une agence. Nous sommes des élus du suffrage universel, mais des élus du suffrage universel qui n'ont aucune capacité d'action sur leurs recettes, ni aucune capacité sur leurs dépenses. Nous sommes des gestionnaires. Or, dans ces conditions, il n'y a pas besoin d'élus locaux. C'est pourquoi nous sommes arrivés à un problème qui n'est pas seulement budgétaire, mais qui commence à être un problème démocratique majeur. Les élus locaux sont parfaitement capables de gérer correctement les finances locales. Les maires ont toujours voté des taxes, des taux ; ils en ont débattu avec leurs habitants, cela n'a jamais été la difficulté. La taxe d'habitation a été supprimée, dont acte, mais cela prive d'un élément de lien démocratique. Et cela, encore une fois, toutes les strates de collectivités le vivent aujourd'hui. Nous sommes maintenant arrivés à un niveau d'urgence important. Comment sortons-nous de cette situation ? Je pourrais esquisser quelques propositions. Il y a les propositions, disons, de modification du panier de recettes. Ainsi, de la même manière que l'on a évoqué une affectation d'une part de CSG pour les départements afin de mettre en relation les recettes avec les compétences des collectivités, une affectation d'une part d'impôt sur les sociétés pourrait être envisagée. Doit-elle être assortie éventuellement, comme cela a été suggéré pour les départements, d'une part variable à la main de la collectivité ? Cela peut être intéressant. Je vous invite peut-être d'ailleurs à regarder ce qui se passe dans d'autres régions d'Europe où, par exemple - je crois qu'en Italie -, les régions italiennes perçoivent une part de l'impôt sur le revenu avec une capacité à agir sur une partie du taux - une partie de l'assiette et une partie du taux. Cela fait partie des sujets qui doivent pouvoir être discutés.

Il va falloir aussi que nous arrêtions ce système où c'est le législateur à Bercy qui décide des exonérations sur les impôts dont nous avons la charge. Aujourd'hui, lorsque se pose, par exemple, la question des recettes des taxes sur la carte grise et de savoir qui en est exonéré ou non, il faut passer par le législateur. Cela pourrait très bien être décidé par l'assemblée délibérante. Si nous remontons le fil - et là, ce sont des travaux beaucoup plus lourds -, la question va quand même se poser de savoir ce qu'il en est de la modification du texte de la loi organique, celle qui prévoit la méthodologie de compensation et celle qui prévoit aussi la définition de ce qu'est l'autonomie financière. En effet, nous voyons bien que, finalement - je ne saurais dire si la dérive a commencé là -, la méthodologie induite par ces définitions fait qu'aujourd'hui, en parlant d'autonomie financière des collectivités, ce qui est encore une fois parfaitement vrai au regard de ce qu'a dit le législateur organique, nous donnons l'impression que les collectivités ont de la marge, en tout cas de l'autonomie, ce qui n'est absolument pas le cas. C'est un travail beaucoup plus lourd, mais c'est un travail qui me paraît absolument nécessaire. D'ailleurs, si vous reprenez les travaux de l'époque, je suis à peu près sûr que cela avait été discuté. Moi, à l'époque, je n'étais pas élu, j'étais encore étudiant. Je suis allé assister à des conférences auxquelles participait un de vos anciens collègues qui nous a quittés récemment, Yves Fréville ; le sénateur Fréville connaissait très bien le sujet des finances locales. À l'époque, je me souviens très bien, au moment de l'adoption de cette loi organique, que cette question de ce qu'est l'autonomie financière versus l'autonomie fiscale était essentielle. En tout cas, et je m'arrêterai là, nous ne pouvons pas avoir un système dans lequel nous avons une perte totale d'autonomie fiscale pour les collectivités, des compensations qui sont décidées par l'État, mais qui ne tiennent pas dans le temps et qui ne sont assorties d'aucune garantie. Il en résulte que nous avons des politiques structurelles dont nous avons la charge, qui sont dépendantes non pas d'évolutions conjoncturelles des recettes, mais d'évolutions conjoncturelles politiques de ce que l'État décide d'inscrire dans sa loi de finances. Comment redonner de la visibilité ? Comment faire en sorte que des engagements pérennes soient pris ?

Je vous l'ai dit, en CFL, nous étions déjà sur trois ans, ce qui était appréciable. S'agit-il de lois de programmation ? S'agit-il de documents de contractualisation intelligents, et non pas comme le CAO ? Des engagements réciproques et contractualisés avec l'État constituent une autre possibilité. En tout cas, je vous le redis, a minima, pour des raisons budgétaires, cette situation ne sera pas durable. Ce qu'a décrit Jean-Hélios Zuppo pour les départements vaut également pour les régions, dont l'horizon de temps n'est pas très différent. Je vous l'ai dit, nous sommes à sept ans de moyenne de capacité de désendettement. La même chose arrivera aussi pour la strate régionale, qui regroupe des collectivités à qui l'on a confié de plus en plus de missions opérationnelles du quotidien, au-delà des compétences stratégiques qui étaient les leurs depuis le départ. Voilà ce que je peux dire assez rapidement, monsieur le président, pour ne pas être trop redondant avec mes collègues.

M. Bernard Delcros, président.- Vous avez abordé les questions de manière très large, ce qui est normal, car tout est imbriqué : questions de compensation financière des transferts de compétences, de compensation financière des différentes exonérations ou dégrèvements de fiscalité locale, questions, évidemment, de l'impact de tout cela sur les dotations de l'État dont on ne parle jamais ou que l'on n'anticipe jamais, questions d'autonomie fiscale et financière - nous faisons bien sûr la différence entre les deux -, des recettes des collectivités, de la lisibilité, de la pérennité de ces recettes et des inquiétudes pour l'avenir. Merci à vous trois. Nous sommes en accord sur tous ces sujets qui sont au coeur des préoccupations des collectivités.

Je voudrais juste rappeler, car tous les collègues n'étaient pas arrivés, le rapport que nous menons avec Nadine Bellurot et Thierry Cozic. Nous avons voulu lui donner un périmètre ciblé, car l'on ne peut pas traiter tous les sujets en même temps, mais ce travail pourrait être suivi d'autres rapports. Nous l'avons donc ciblé sur la compensation financière des différentes exonérations, dégrèvements ou suppressions de fiscalité locale depuis la décentralisation. Il faut commencer à traiter ce point, car, sur ce sujet, la situation ne peut plus durer, sans parler de tous les autres qui sont utiles et sur lesquels nous travaillerons par la suite, bien sûr.

Cela ne peut plus durer, car, oui, je l'ai dit, il y a eu une dérive. J'ai été maire et président d'intercommunalité très longtemps et nous avons connu la période où, quand il y avait une exonération de fiscalité locale ou une suppression, il y avait une compensation à l'euro près. Une dynamique était prévue, qui s'essoufflait parfois au fil du temps, mais qui en tout cas était prévue. Ensuite, il y a eu une deuxième phase où il y avait une compensation au moment où la mesure était décidée, qui n'était d'ailleurs pas toujours intégrale et parfois inférieure à la perte de recettes ; par ailleurs, les réductions de cette compensation, ses diminutions, se sont accélérées au fil du temps, notamment avec, chaque année en projet de loi de finances, la diminution des variables d'ajustement, qui est en fait une diminution de compensations qui ne sont pas un cadeau, mais un dû par rapport à des suppressions de fiscalité.

Puis, nous avons vu - je n'aurais jamais imaginé que cela puisse arriver - l'année dernière, une exonération de fiscalité locale, perte de recettes pour les collectivités, zéro compensation pour les collectivités. Il faut donc se dire que cela ne peut pas durer.

Quelles propositions pouvons-nous faire et quels textes de loi pourrions-nous, demain peut-être, présenter qui permettraient de remédier à cette problématique. Nous ne reviendrons pas sur le passé, bien sûr, mais il faudrait qu'à partir d'aujourd'hui, chaque fois qu'il y a une exonération, un dégrèvement ou une suppression, nous ne retrouvions pas ces modalités de compensation qui sont tout simplement incroyables.

Nous pourrions interroger nos intervenants sur ce sujet précis. Comment, à partir d'aujourd'hui, assurer la pérennité d'une compensation qui soit juste, dynamique et qui ne fasse perdre aucune recette aux collectivités dans la durée ?

M. Thierry Cozic, rapporteur. - J'ai une petite question. En écoutant tout à l'heure le représentant des régions, je voudrais savoir si les difficultés liées aux compensations, de plus en plus serrées, ont affaibli la capacité de décision des élus locaux. Considérez-vous aujourd'hui avoir perdu du pouvoir du fait de ces difficultés financières ?

M. Bernard Delcros, président. - Je vous propose de prendre deux ou trois questions, puis vous répondrez.

Mme Catherine Belhriti, rapporteure. - Merci pour ces interventions très intéressantes et très constructives.

Toutefois, la question que je me pose est la suivante : dans la manière dont nous avançons aujourd'hui avec l'État, n'y a-t-il pas également une volonté de faire en sorte que nous réduisions aussi nos dépenses ? Nous avons beaucoup parlé de recettes, mais, à un moment donné, l'État ne cherche-t-il pas à nous faire réaliser des économies sur autre chose, peut-être dans le fonctionnement ? Nous n'en avons pas du tout parlé. Je voudrais donc avoir votre avis à ce sujet.

Je suis conseillère régionale et présidente de la commission des finances de la région Grand Est.

M. Grégory Blanc. - Mon intervention portera sur trois points.

Le premier est que, si je vous remercie pour l'ensemble des présentations, nous n'avons entendu, dans celles-ci et dans la continuité de ce que vient de dire Catherine Belrhiti, que des propos évoquant la nécessité de ne pas diminuer les recettes. Or nous venons de discuter d'un budget où un certain nombre d'acteurs ont évoqué la nécessité d'abaisser de 2 milliards d'euros les recettes des collectivités. Il s'agit donc d'une nouvelle baisse, qui s'ajoute aux précédentes. Que la gauche ou la droite soit au pouvoir n'est pas mon sujet, je ne suis pas là pour politiser le débat, mais, à un moment donné, quelle est la position des associations ? Il n'y en a plus que deux. Nous avons bien vu qu'entre ce que vous venez de nous exposer et ce qui a pu être dit par ces associations, ou une partie d'entre elles, au moment du débat budgétaire, la teneur des propos n'est pas tout à fait la même. C'était ma première question.

Ma deuxième question, qui sera plutôt une remarque puisque Jean-Léonce Dupont n'est plus là, concerne le financement des services départementaux d'incendie et de secours (SDIS). La compensation initiale était celle d'un transfert de la taxe spéciale sur les conventions d'assurance (TSCA) qui n'a pas évolué. Je ne sais pas s'il y a possibilité de lui reposer la question, mais il y a là un impôt affecté, sauf que les paramètres de l'affectation ne correspondent plus à l'évolution des besoins. Faut-il conserver un impôt affecté avec des règles qui n'évoluent pas et pour lesquelles les départements n'ont pas de marge de manoeuvre ?

Enfin, ma troisième remarque s'adresse à l'Association des maires de France (AMF). Vous n'avez pas évoqué les non-compensations sur le logement social, qui représentent quasiment un milliard d'euros. Cela signifie qu'à travers ces non-compensations, les communes financent à nouveau ou davantage le logement social, au-delà des simples actions sur le prix des terrains, de la rétrocession de ces derniers ou du financement direct de programmes. L'impact est significatif, notamment pour les communes qui ont beaucoup de logements sociaux et qui font oeuvre de solidarité.

M. Bernard Delcros, président. - Merci, Grégory. Je donne la parole à L'AMF ?

M. Antoine Homé. -il y a un indice : lors des élections municipales, le débat portait beaucoup sur la fiscalité locale ; aujourd'hui, beaucoup moins. L'Association des maires de France a fait une enquête pour connaître les préoccupations des Français pour les élections municipales. Les deux premières concernent une compétence qui n'est pas, théoriquement, la nôtre, mais qui le devient en fait : la santé, les médecins, la présence médicale. La deuxième est la sécurité, qui est censée être assurée par l'État. Il y a donc, y compris dans le champ politique, un certain recul des débats sur les finances et la fiscalité. C'est tout à fait significatif de l'effacement de la fiscalité locale. Cela est donc à noter.

Il est vrai qu'aujourd'hui, j'ai parfois l'impression - et ce n'est pas méchant contre eux - de ne plus être un maire, mais d'être un comptable. Je me souviens, comme je suis élu depuis assez longtemps, de l'époque où l'on pouvait mener des politiques publiques locales. Ajoutons à cela qu'en matière de dépenses, jamais autant de dépenses n'ont été contraintes par ce même État qui nous coupe les ailes.

Autrefois, le budget d'investissement était le budget des investissements proposés aux citoyens lors de l'élection municipale. Maintenant, aux trois quarts, le budget d'investissement consiste en la mise en oeuvre des normes nationales. Toutes sont justifiées : personnes à mobilité réduite, Grenelle de ci, Grenelle de ça, etc. Quand vous faites la somme de tout cela, avec des contraintes, vous vous dites : quelle part du budget d'investissement relève de l'initiative locale et quelle part n'est que la mise en oeuvre de mesures nationales, notamment sur les normes ? Les normes sont un sujet. Je viens d'appeler Gilles Carrez pour m'excuser pour le Conseil national d'évaluation des normes. Cela représente un milliard et demi à deux milliards d'euros de dépenses chaque année, en investissement mais aussi en fonctionnement.

Nous avons donc des dépenses contraintes qui ont progressé, y compris celles des services départementaux d'incendie et de secours. D'ailleurs, sur les SDIS, c'est aussi un sujet de mécontentement des élus locaux, car ils ont parfois constaté que les SDIS - n'appliquent pas toujours la discipline nécessaire en matière d'effectifs ou de rémunération. Par exemple, dans mon département, nous avons un bon dialogue avec le colonel pour qu'effectivement, ils fassent aussi un peu attention, car derrière, c'est nous qui finançons de manière quasi automatique. En effet, on a parlé des départements, et la moitié, c'est nous. ...

Il est important que les services départementaux d'incendie et de secours, dont la tâche est tout à fait noble, freinent également leurs dépenses de fonctionnement. C'est un sujet difficile qu'il faut aborder, mais sur lequel il existe un consensus politique. Dans mon département, par exemple, nous avons transféré à l'agglomération les contributions au SDIS, mais nous avons conclu une sorte de gentlemen's agreement avec le colonel pour que, de leur côté, ils s'efforcent de maîtriser leurs dépenses. En effet, les gardes champêtres mutualisés représentent une augmentation de 6 %, le SDIS de 6 %, la SPA de 6 %. Le champ des dépenses contraintes, souvent pour des compétences obligatoires et des causes tout à fait nobles, progresse. Or, les recettes diminuent tandis que les dépenses augmentent. La question du logement social - j'ai beaucoup de logements sociaux dans ma commune - est un sujet que vous avez abordé à juste titre. De toute façon, il y a eu un effondrement de la politique de l'habitat et du logement, et nous le constatons bien. C'est un sujet très important. Un dernier point concerne les ressources humaines. Le comble est que, malgré l'augmentation des dépenses liées à la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales, nous faisons face à des problèmes d'attractivité massifs. Je suis en région transfrontalière, ce qui est redoutable. Comment voulez-vous faire face ? Nous avons, d'une part, des agents aux rémunérations faibles, 80 % d'entre eux étant de catégorie C, et, d'autre part, des dépenses qui augmentent, mais dont ils n'ont pas l'impression qu'elles leur bénéficient. C'est donc un sujet compliqué. Les questions relatives à la fonction publique et au statut de la fonction publique territoriale constituent une préoccupation très importante pour les élus locaux. J'ai passé vingt et un ans à la région Alsace et six ans à la région dite Grand Est. Le sujet des dépenses est au coeur de nos préoccupations. Enfin, l'énergie. La situation s'est un peu améliorée, mais les prix de l'énergie restent plus élevés qu'avant la crise. Nous avons donc signé des contrats ; au niveau de l'agglomération, c'est avec Gaz de Bordeaux, peu importe. Nous ne sommes pas revenus aux prix de l'électricité et du gaz d'avant la grande crise de l'énergie. Une fois que l'on additionne les ressources humaines et l'énergie, le coefficient de rigidité des charges de fonctionnement devient très important. Finalement, les marges de manoeuvre se réduisent comme peau de chagrin. La confection des budgets locaux me semble d'ailleurs de moins en moins une discussion sur des variables et de plus en plus la reproduction de contraintes que nous subissons. Voilà un peu le contexte dans lequel nous nous trouvons.

En conclusion, il faudrait - je l'ai dit un jour au collègue de la fiscalité - que nous retrouvions des marges de manoeuvre et de choix politiques. Mon ami Stéphane a raison. C'est d'autant plus vrai - je l'ai bien vu à la région, au département et même dans ma commune - que nous n'avons plus aucune marge de manoeuvre ; nous devenons effectivement, notamment sur le budget d'investissement, des opérateurs de l'État. Une menace pèse donc sur le sens même de la démocratie locale. Finalement, nous serons élus non plus sur des projets, mais sur notre bonne mine, ce qui est tout de même préoccupant.

M. Bernard Delcros, président. - Merci je donne à la parole à Régions de France.

M. Stéphane Perrin-Sarzier. - Pour répondre très directement à la question du sénateur Blanc, la position de Régions de France a été très claire. Nous avons toujours dit qu'il n'y avait pas de raison que nous ne contribuions pas au redressement des finances publiques. Telle a été la position de Régions de France, mais avec deux souhaits : de la proportionnalité et de la visibilité. Nous nous inscrivions dans l'objectif qui avait été d'ailleurs fixé au départ par le président Larcher, c'est-à-dire un effort de 2 milliards d'euros pour les collectivités, et qu'à l'intérieur de cette enveloppe, l'effort demandé aux régions soit proportionnel à leur part dans les dépenses locales ou à leur contribution à l'endettement de la nation. Je le dis d'autant plus facilement que je l'ai toujours affirmé, y compris du temps de la présidence Hollande, alors que j'étais plus proche politiquement de lui que du président Macron. À l'époque, souvenez-vous, il y avait eu des baisses de DGF dans un plan de retour à l'équilibre des comptes de la nation ; nous avions contribué, et je ne dirai pas aujourd'hui des choses différentes de ce que je disais hier.

Il faut donc que nous contribuions, mais il faut de la proportionnalité et de la visibilité. En effet, derrière - vous avez tout à fait raison, cela m'a été dit d'ailleurs entre les lignes et cela apparaît un peu dans les rapports, y compris celui de la Cour des comptes -, l'idée est que moins de recettes entraînera moins de dépenses. Le sujet auquel nous sommes confrontés est l'endettement de la nation. Nous risquons donc de produire la mécanique inverse, c'est-à-dire que nous allons plutôt augmenter - je l'ai dit un peu au travers de la capacité de désendettement - le niveau d'endettement des collectivités, ce qui va gonfler le niveau d'endettement de la nation, puisque tout cela est consolidé, ce à quoi personne n'a intérêt. Je rappelle par exemple que lorsque la note de la France est dégradée par les agences de notation, celle des collectivités l'est aussi, puisque nous ne pouvons pas être mieux notés que l'État. Nous avons donc un intérêt commun à ce que les finances de la nation se portent bien.

Il faut cependant un effort de proportionnalité. La deuxième chose est qu'il y a une inadéquation entre ces efforts qui nous sont demandés et, comme l'a dit Antoine, les dépenses contraintes de l'autre côté. Je vais prendre deux exemples pour les régions. Comment expliquer que l'on nous impose d'un côté une baisse de nos recettes et que, de l'autre, nous soyons toujours engagés dans des CPER, où nous ne faisons jamais que financer les infrastructures de l'État ?

Un petit jeu très malsain risque de s'instaurer. Je l'ai dit au ministre en CFL : c'est un peu l'épreuve des poteaux de Koh-Lanta. On va nous réduire nos capacités financières à coups de non-compensation, et l'on va nous faire porter ensuite la responsabilité de l'effondrement des CPER que nous ne pourrons plus financer. Je veux bien que nous entrions dans une voie de réduction des dépenses, mais cela veut dire qu'il faut tout mettre sur la table, c'est-à-dire, comme l'a dit Antoine, les normes, les CPER pour les régions, les pactes régionaux d'investissement dans les compétences, qui sont des contractualisations État-Région. On ne peut pas avoir d'un côté des dépenses contractualisées avec l'État qui ne baissent pas et de l'autre des recettes qui ne suivent pas. Cela ne peut pas fonctionner. Il faut que nous soyons cohérents, a minima. Je ne dis pas que cela fera plaisir de réduire les CPER ou de réduire les PRIC. En tout cas, on ne peut pas rester dans cette incohérence. Effectivement, si nous entrions - je l'ai dit à la ministre de Montchalin - dans une voie de négociation avec l'État en disant : « Est-ce que les CPER, nous les menons dans le même tempo, dans le même délai, etc. ? », nous aurions quelque chose d'intelligent. Cet espace de discussion n'existe pas. Il existe d'autant moins, d'ailleurs, que tout est aujourd'hui piloté en centrale et n'est même plus laissé à la main des préfets de région. Cela ne peut donc pas fonctionner. Pour en revenir a minima au périmètre de votre mission - manifestement, ce que nous disons décide déjà des travaux pour d'autres missions -, pour les compensations, à court terme, je ne vois pas d'autre mécanique que de les sortir de l'enveloppe normée. Tant que l'on laissera la Dcrtp et la DTCE dans les variables d'ajustement, nous sommes dans cette mécanique qui aboutit à tuer, de fait, les mécanismes de compensation. Soit l'on considère que les compensations, même si elles n'ont pas été bien calculées au départ, compensent des exonérations et n'ont donc pas à subir les variables d'ajustement, soit l'on considère que ce ne sont plus des compensations, auquel cas il ne faut pas appeler cela « dotation de transfert ». On fond alors tout cela - ce serait d'ailleurs beaucoup plus simple - dans une dotation unique qui baisse.

Je ne vois pas d'autre mécanique. En tout cas, pour les régions, il s'agit de la CVAE et de la TICPE. Je vous le dis, tant que cela figurera dans les variables d'ajustement, cela ne pourra pas fonctionner. Pour le projet de loi de finances initial, cela représentait 188 millions d'euros de moins pour les régions.

M. Bernard Delcros, président. - Merci beaucoup à vous trois et à Jean-Léonce. L'AMF, le département et la région sont en phase sur l'analyse globale des finances des collectivités, et nous la partageons.

Merci, Stéphane, pour cette dernière proposition qui est vraiment centrée sur notre travail, de manière à ce que nous ne puissions pas revenir, au fil des déficits et des projets de loi de finances, sur des compensations qui, encore une fois, sont un dû pour venir remplacer en quelque sorte des pertes de recettes fiscales.

M. Stéphane Perrin-Sarzier. - Monsieur le président, si je puis me permettre un bref complément, je m'interroge sur la même question. Je ne sais pas si vous avez la capacité de travailler sur ce sujet. Il me semble que le Conseil constitutionnel ne s'est jamais penché dessus. Pour ma part, je m'interroge même sur la constitutionnalité de la baisse de la Dcrtp. Je m'interroge vraiment, mais je n'ai pas le matériau nécessaire. Si vous avez la capacité de nous éclairer, nous serons preneurs.

M. Bernard Delcros, président. - Merci à tous les 3 pour vos interventions. Nous sommes en phase et nous poursuivons notre travail au service des collectivités, et donc des territoires et de leurs habitants.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo, disponible en ligne sur le site du Sénat.

ANNEXES

* ¹ Cour des comptes, L'évolution de la répartition des impôts locaux entre ménages et entreprises et de la (dé)territorialisation de l'impôt, Communication à la commission des finances de l'Assemblée nationale, Janvier 2025

* ² Loi organique n° 2004-758 du 29 juillet 2004 prise en application de l'article 72-2 de la Constitution relative à l'autonomie financière des collectivités territoriales

* ³ Voir « liste des acronymes » page 83

* ⁴ Voir « liste des acronymes » page 83

* ⁵ Observatoire des finances et de la gestion publique locale, Cap sur...Les allégements de fiscalité directe locale et leurs compensations n°2 ? Avril 2018

* ⁶ La Banque postale, Regards sur la fiscalité locale (1986-2018), volume 1 contributions directes, 2019

* ⁷ Cour des comptes, les taxes foncières, Observations définitives, Exercices 2016-2021, janvier 2023

* ⁸ Cour des comptes, L'évolution de la répartition des impôts locaux entre ménages et entreprises et de la (dé)territorialisation de l'impôt, Communication à la commission des finances de l'Assemblée nationale janvier 2025

* ⁹ Cour des comptes, L'évolution de la répartition des impôts locaux entre ménages et entreprises et de la (dé)territorialisation de l'impôt, Communication à la commission des finances de l'Assemblée nationale, janvier 2025

* ¹⁰ Cour des comptes, Les finances publiques locales 2023, Rapport sur la situation financière et la gestion des collectivités territoriales et de leurs établissements, Fascicule 1

* ¹¹ Cour des comptes, Les finances publiques locales 2023, Rapport sur la situation financière et la gestion des collectivités territoriales et de leurs établissements, Fascicule 1

* ¹² Libre administration, simplification, libertés locales, 15 propositions pour rendre aux élus locaux leur « pouvoir d'agir » Groupe de travail du Sénat sur la décentralisation, juillet 2023

* ¹³ Libre administration des collectivités : une urgence démocratique et écologique, Rapport n° 834 (2024-2025), déposé le 8 juillet 2025, Thomas Dossus, rapporteur

* ¹⁴ Cour des comptes, Les scénarios de financement des collectivités territoriales, 2022

Les thèmes associés à ce dossier

Économie et finances, fiscalité

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