D. LES TENDANCES DES FINANCES PUBLIQUES
Le modèle MOSAÏQUE de l'OFCE ne permet qu'une approche globale des finances publiques. Il a été néanmoins demandé aux experts de l'OFCE d'en tirer le maximum d'indications sur l'évolution détaillée des finances publiques (présentée dans l' annexe n° 1 ). Votre Rapporteur s'attachera ci-après à décrire celles qui lui paraissent les plus significatives.
1. Les hypothèses relatives aux dépenses
La
définition des hypothèses sur l'évolution des
dépenses publiques présuppose :
- un
pronostic
sur l'orientation
délibérée
de la politique budgétaire et l'évolution des dépenses
publiques autres que les prestations sociales (masse salariale publique,
dépenses courantes et investissements des administrations) ;
- un
diagnostic
sur l'évolution
tendancielle
des
prestations sociales
, dont l'évolution à moyen terme est
plus difficile à maîtriser par les pouvoirs publics.
• Sur le premier point, les experts de l'OFCE ont retenu
l'hypothèse d'un léger ralentissement de l'évolution des
dépenses publiques
(
hors prestations sociales)
:
celles-ci progresseraient en francs constants de 2,1 % par an en moyenne
de 1998 à 2003, contre 2,2 % de 1991 à 1997.
Surtout, les dépenses publiques (hors prestations sociales)
augmenteraient en projection
moins vite
que le PIB (+ 2,6 %
par an en moyenne), alors que sur la période 1991-1997, leur progression
a été sensiblement plus rapide que celle du PIB (2,2 %
contre 1,3 %). Néanmoins cette hypothèse d'augmentation des
dépenses publiques traduit une
inflexion
par rapport aux
contraintes imposées au cours des trois dernières années
(1995, 1996 et 1997). Ceci est particulièrement vrai de
l'évolution de la
masse salariale publique
: l'OFCE a ainsi
supposé que l'augmentation annuelle moyenne des effectifs publics
(+ 40.000 par an) se prolongerait à l'horizon 2003 et que le
pouvoir d'achat de l'indice brut des traitements de la fonction publique
augmenterait de 0,7 % par an en moyenne de 1999 à 2003
(après - 0,7 % en 1996 et 1997). La masse salariale publique
augmenterait ainsi en francs constants de 2,7 % par an en moyenne entre
1998 et 2003, contre 2,4 % par an de 1991 à 1997.
• L'évolution à moyen terme des
prestations
sociales
est conditionnée par la réponse à la question
suivante : le ralentissement très marqué de
l'évolution des
prestations maladie
entre 1991 et 1997
(+ 0,5 % en
pouvoir d'achat
en 1997, et + 1,9 % par
an en moyenne de 1991 à 1997) sera-t-il durable ?
L'évolution observée au cours des six dernières
années semble obéir à deux facteurs :
- la mise en oeuvre de
plans de maîtrise
des dépenses de
santé qui ont produit des
effets immédiats
: les
prestations-maladie n'ont ainsi progressé en pouvoir d'achat que de
0,8 % en 1994 et de 0,5 % en 1997 ;
- le ralentissement de la croissance et du
revenu
des ménages au
cours de cette période, qui a contribué au ralentissement de la
consommation des soins médicaux.
Les auteurs de la projection ont considéré que les
réformes successives depuis le " Plan Juppé " jusqu'au
projet de loi de financement de la Sécurité sociale pour 1999
(qui ne se limitent pas à une réduction des remboursements mais
mettent en oeuvre une nouvelle politique de gestion des soins) pourraient
infléchir durablement la tendance de l'augmentation des dépenses
de santé. Mais, par ailleurs, l'accélération de la
croissance et du
revenu
des ménages, observée en
projection, se traduirait par une évolution plus rapide de la
consommation médicale
qu'au cours des années
récentes. Cette analyse s'appuie notamment sur l'évolution
observée en 1998, année de forte reprise économique :
la prolongation des résultats des premiers mois conduit en effet
à retenir une hypothèse de croissance en volume des
prestations-maladie de 3,4 % sur l'ensemble de l'année.
Les experts de l'OFCE ont ainsi retenu une évolution du pouvoir d'achat
des dépenses maladie supérieure à celle de la
période antérieure, soit
2,7 % par an
en moyenne de
1998 à 2003 (contre 1,9 % par an de 1991 à 1998).
Le choix de cette hypothèse obéit au caractère
délibérément tendanciel de cet exercice. Il accroît
cependant, en projection, les contraintes de financement du régime
d'assurance-maladie.
2. L'équilibre à moyen terme des régimes sociaux
Malgré le diagnostic des experts de l'OFCE sur une
accélération de l'évolution des prestations-maladie au
cours des prochaines années par rapport à la période
récente, d'autres facteurs concourent cependant, en projection, au
ralentissement
global de l'
ensemble des prestations
sociales
: la baisse du chômage qui se traduit par un freinage
des dépenses d'indemnisation ; la moindre progression du nombre de
retraités
en raison de l'arrivée à l'âge de
la retraite des classes creuses des années 1940 à 1943 ; le
ralentissement démographique, enfin, qui entraîne un
ralentissement de la masse des prestations familiales.
Au total, le pouvoir d'achat de l'
ensemble
des
prestations
sociales
augmenterait de
2,3 % par an
en moyenne de 1998
à 2003 (contre 2,6 % par an de 1991 à 1997).
L'augmentation annuelle moyenne des prestations sociales
en valeur
entre
1998 et 2003 (3,6 %) serait ainsi
inférieure
à celle
du PIB en valeur (3,9 %) et à celle de la
masse salariale
en
valeur, qui progresse en projection légèrement plus vite que le
PIB (4,1 %).
Ainsi, l'équilibre à moyen terme des comptes sociaux serait
atteint
sans apport de recettes
supplémentaires.
3. Le besoin de financement des administrations publiques et la dette publique
•
Exprimé en pourcentage du PIB, le
besoin de financement
des
administrations publiques (au sens de la Comptabilité européenne)
se
réduit
en projection de
1,8 point
entre 1997 et
2003, pour atteindre
1,2 % en 2003
.
Le
tableau
figurant dans l'
encadré
ci-dessous
décrit la variation du déficit public et analyse les
différentes
contributions
à cette variation.
|
|
|||||||||||
|
En % |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
|
Ratio déficit / PIB (au sens de Maastricht) |
5,6 |
5,8 |
4,9 |
4,1 |
3,0 |
2,9 |
2,3 |
1,9 |
|
1,5 |
1,2 |
|
Variation du ratio déficit/PIB (au sens de la Comptabilité nationale) par rapport à l'année précédente |
|
|
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|
dont : |
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|
effet du taux de pression fiscale |
- 0,4 |
- 0,1 |
- 0,5 |
- 1,3 |
- 0,5 |
+0,0 |
- 0,2 |
- 0,2 |
+ 0,0 |
+0,1 |
+0,1 |
|
effet de l'écart de croissance du PIB |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
effet de l'écart de croissance des dépenses |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
effet des charges d'intérêt |
+0,3 |
+0,2 |
+0,2 |
- 0,1 |
- 0,2 |
- 0,1 |
- 0,1 |
- 0,1 |
- 0,1 |
- 0,1 |
- 0,1 |
|
Source :Comptabilité nationale, prévisions OFCE, modèle MOSAÏQUE. |
|||||||||||
|
La deuxième ligne décrit la variation du ratio déficit public/PIB au sens de la Comptabilité nationale par rapport à l'année précédente. Cette ligne peut ainsi ne pas être cohérente avec la ligne précédente en raison de la mesure différente du ratio de déficit public selon la Comptabilité nationale et selon la Comptabilité européenne (comptabilisation différente des coupons courus sur les obligations d'Etat, des opérations de crédit-bail des administrations, des avances accordées par l'Etat aux entreprises du secteur aéronautique et, enfin, de certaines opérations des hôpitaux publics). |
|||||||||||
Les lignes suivantes décrivent les
différentes
contributions
à la variation du ratio de déficit public,
mesuré au sens de la Comptabilité nationale. Un signe
-
traduit une contribution à la
réduction
du ratio de
déficit public. Une signe
+
traduit une contribution à
l'
augmentation
du déficit public.
La
troisième ligne
met en évidence l'incidence de
l'augmentation des
taux d'imposition
décidés de 1993
à 1997, sur la réduction du déficit public.
La
quatrième ligne
montre l'effet de la divergence entre la
croissance
effective
et la croissance
potentielle
de
l'économie française (évaluée ici à
2,5 % par an). Cette ligne permet d'analyser l'
incidence de la
conjoncture
sur le déficit public. Sur la période
1993-1997
, la croissance de l'économie française est
inférieure à son potentiel (excepté en 1994), ce qui
contribue à l'
augmentation
du déficit public (notamment en
1993). La croissance des années 1998 et 1999 résultant de la
projection de l'OFCE est favorable à la réduction du ratio de
déficit public. Le ralentissement en fin de période contribue au
contraire à son augmentation.
La
cinquième ligne
décrit l'effet de l'écart
entre l'évolution des dépenses publiques et la croissance
potentielle du PIB. C'est une façon d'apprécier l'incidence de
l'
orientation délibérée de la politique
budgétaire
. Une augmentation des dépenses publiques
inférieure à la croissance potentielle du PIB contribue ainsi
à la
réduction
du ratio de déficit public. C'est le
cas pour toutes les années présentées dans le tableau,
à l'exception de 1993, 1996 et 1998.
La
sixième ligne
montre enfin l'incidence de
l'évolution des
charges d'intérêt
. Celle-ci
contribue nettement à l'aggravation du ratio de déficit public de
1993 à 1995, en raison de l'augmentation de la dette publique et de la
hausse des taux d'intérêt. En projection (1998-2003), les charges
d'intérêt baissent en pourcentage du PIB et contribuent de
manière régulière à la diminution du
déficit.
On peut déduire du tableau ci-dessus que, compte tenu des
hypothèses relatives aux dépenses publiques qui progressent en
projection moins rapidement que la
croissance potentielle
du PIB
(évaluée ici à 2,5 %, ce qui correspond à
l'extrémité haute de la fourchette des estimations de croissance
potentielle généralement proposées), l'
orientation
délibérée
de la politique budgétaire
contribuerait, dans la projection de l'OFCE, à la réduction du
déficit public (de l'ordre de 0,2 point de PIB par an).
De même, la réduction des charges d'intérêt en
pourcentage du PIB (cf. infra) concourrait à la réduction du
déficit public (de 0,1 point de PIB par an).
En revanche, on peut observer à la lecture de ce tableau que, de
manière quelque peu surprenante, l'accélération de la
croissance ne constituerait pas un facteur important de réduction du
déficit public. Ceci peut s'expliquer notamment par
l'
évaluation
très haute de la
croissance
potentielle
par les experts de l'OFCE, soit 2,5 %. En
conséquence, la croissance annuelle du PIB en projection (2,6 %)
n'est pas très différente de la croissance potentielle ainsi
estimée.
Au total, l'
incidence de la conjoncture
sur la réduction du
déficit public (y compris, à taux de pression fiscale constant,
l'effet de l'accélération des recettes fiscales) serait, selon
ces calculs, pratiquement
nulle
.
• Selon les auteurs de la projection, la
dette
des
administrations publiques exprimée en pourcentage du PIB passerait de
57,7 % en 1997 à 58,4 % en 1998 et 58,6 % en 1999.
A partir de 2000 toutefois, les administrations publiques dégageraient
un
excédent primaire
- c'est-à-dire hors charges
d'intérêts - suffisant pour stabiliser, puis réduire
le ratio dette/PIB. Celui-ci passerait ainsi de 58,5 % en 2000 à
56,3 % en 2003.
L'incidence favorable de l'hypothèse d'une baisse des taux
d'intérêt et de la réduction du ratio de dette publique
permet une diminution de la
charge nette des intérêts
versés par les administrations publiques, exprimée en pourcentage
du PIB : celle-ci passerait de 3,2 % en 1998 à 2,7 % en
2003.
Il faut observer que ces évolutions sont étroitement
dépendantes
: la réduction du déficit public
et des taux d'intérêt permet une diminution du ratio de dette
publique, laquelle se traduit par une baisse de la charge
d'intérêts en pourcentage du PIB, qui entraîne une
augmentation de l'excédent budgétaire primaire et une baisse de
la dette publique, etc. Ces évolutions
illustrent
, à
rebours, le caractère
cumulatif
de la dette publique : en
effet, si une seule des évolutions décrites par la projection
venait à s'inverser (ralentissement de la croissance, hausse du
déficit public ou hausse des taux d'intérêt, par exemple),
l'ensemble des relations détaillées ci-dessus s'en trouveraient
inversées.
4. Conclusions
•
Les remarques qui précèdent permettent de rappeler la
complexité
de l'évolution des finances publiques. Celle-ci
est en effet aussi
dépendante
de l'orientation
délibérée de la politique budgétaire que de
l'environnement macroéconomique.
Une projection réalisée à l'aide d'un modèle
macroéconomique permet précisément d'illustrer cette
complexité et, notamment, l'
interaction
entre l'évolution
des finances publiques et celle de la croissance.
Dans la projection réalisée par l'OFCE, on peut considérer
que cette interaction est particulièrement
favorable
: le
redressement des comptes publics se produit sans pénaliser la croissance
à moyen terme ; inversement, l'accélération de la
croissance permet un rééquilibrage des finances publiques sans
contrainte majeure sur les dépenses.
Evidemment, cet
équilibre
serait
rompu
si la croissance
était, au cours des prochaines années - et notamment en
début de période -, inférieure à celle
décrite par la projection. L'
encadré
figurant à la
fin de ce chapitre permet d'illustrer l'
impact
sur le solde public d'une
contraction
de l'activité selon qu'elle résulte d'un
freinage de la demande étrangère ou d'un ralentissement de la
consommation des ménages
20(
*
)
.
• L'incertitude sur la croissance à court terme de
l'économie française et sur le réalisme de la
prévision associée au projet de loi de finances pour 1999 a
contribué à alimenter un débat sur l'
orientation
de
la
politique budgétaire
. Certains considèrent ainsi que
celle-ci est insuffisamment rigoureuse : toute détérioration
de l'environnement macroéconomique par rapport aux prévisions
entraînerait une dégradation du déficit public et
conduirait à envisager des mesures de redressement budgétaire,
afin de préserver l'objectif initial de déficit public, ces
mesures entraînant une contraction supplémentaire de
l'activité... D'autres avancent qu'une politique budgétaire plus
rigoureuse compromettrait la reprise et la réalisation de l'objectif de
déficit public.
Votre Rapporteur estime que le débat ainsi posé ne l'est pas dans
les meilleurs termes : une politique budgétaire plus
active
aurait en effet consisté, dans une
période de reprise
,
à fixer un objectif
ex ante
de
réduction
du
déficit public - et de
maîtrise
des
dépenses -
plus ambitieux
que celui figurant dans le projet
de loi de finances pour 1999, quitte à relâcher la contrainte
budgétaire en cas de ralentissement de la croissance, et à
accepter un déficit public
ex post
plus élevé que
l'objectif initial.
• Si ces réflexions sont inspirées par des
considérations de court terme, elles s'imposent également dans
une perspective de moyen terme. On note à cet égard dans la
projection de l'OFCE, que le déficit public serait ramené en 2003
à 1,2 % du PIB. Ce résultat paraît satisfaisant eu
égard à la situation de départ (3 % en 1997). Il
l'est moins si l'on considère que l'économie française se
trouverait en 2003 au terme d'une période de croissance, certes
inférieure à celle de la reprise cyclique de la fin des
années 80 (+ 3,2 % par an en moyenne), mais néanmoins
supérieure à sa croissance tendancielle. Ainsi devrait-elle
affronter un éventuel retournement conjoncturel avec un déficit
public de même importance, pour mémoire, que celui qu'elle
connaissait avant la récession de 1993... Ainsi votre Rapporteur
considère-t-il que le redressement souhaitable des finances publiques
sur le moyen terme devrait être plus substantiel que celui que
décrit la projection.
Pour que la politique budgétaire puisse avoir un effet
contracyclique
dans une période de ralentissement conjoncturel,
il faut également qu'elle s'assigne cet objectif dans une période
d'accélération de la croissance.
ENCADRÉ N° 2
INCIDENCE SUR LES
FINANCES PUBLIQUES D'UNE CROISSANCE PLUS FAIBLE
Cet
encadré a pour but d'illustrer, au moyen du modèle MOSAÏQUE,
l'impact sur le déficit public d'une diminution du taux de croissance de
l'économie.
La principale difficulté de cet exercice tient aux modalités
selon lesquelles on simule à l'aide du modèle, un taux de
croissance plus faible.
Celui-ci pourrait, par exemple, résulter d'une hypothèse de
ralentissement de la
croissance de nos partenaires
, donc de la demande
étrangère adressée à la France. Un taux de
croissance inférieur pourrait également être obtenu
grâce à une hausse du taux d'épargne des ménages,
qui se traduirait par une moindre progression de la
consommation des
ménages.
Mais les hypothèses qui permettent de simuler un ralentissement de la
croissance (baisse de la demande étrangère ou baisse de la
consommation des ménages) ont une influence différente sur les
finances publiques :
- une croissance freinée par les échanges extérieurs
pénalise les exportations, lesquelles ne sont pas assujetties à
la TVA, alors qu'une diminution de la consommation diminue au contraire les
recettes de TVA ;
- le ralentissement de la consommation des ménages pénalise plus
le secteur des services, et la diminution de la demande étrangère
le secteur industriel ; les services étant relativement plus riches en
main-d'oeuvre que l'industrie, l'emploi et les cotisations sociales
évoluent plus défavorablement dans le premier cas.
Le
tableau ci-dessous
présente les résultats de deux
simulations réalisées avec MOSAÏQUE.
Les résultats sont présentés à 1 an, 2 ans et 5
ans pour un
niveau
de PIB inférieur de 1 % à la
situation de référence pour chacune de ces trois dates. La
dernière colonne donne l'impact au terme de cinq ans dans
l'hypothèse d'un taux de croissance inférieur
d'un point
chaque année
tout le long de la période.
On peut en déduire qu'une diminution de 1 % du PIB à cinq
ans entraîne une hausse de 0,8 point du ratio déficit
public/PIB si la croissance est due à une baisse de la consommation des
ménages.
Toutefois cette variante a surtout un intérêt analytique, car en
réalité, l'impact sur les importations d'une diminution de la
consommation entraîne une accélération progressive du PIB.
La simulation d'une diminution de la demande extérieure est en fait
plus proche d'une hypothèse de croissance plus faible de un point par
an, mais équilibrée. Il est possible d'en retenir l'idée
que 1 % de PIB en moins à cinq ans entraîne une hausse de
0,4 point du ratio déficit public/PIB, et qu'un taux de croissance
inférieur de un point par an pendant cinq ans se traduit par une
dégradation d'environ 4 points du ratio déficit
public/PIB.
Impact d'une croissance moindre sur le solde public (en % du PIB)
|
|
Impact
d'une diminution de
|
Impact
d'un taux de croissance inférieur de
|
||
|
|
à 1 an |
à 2 ans |
à 5 ans |
|
|
Hypothèse de
ralentissement
|
|
|
|
|
|
Hypothèse de
ralentissement
|
|
|
|
|