CONVENTION SUR LA PROTECTION
DES ENFANTS ET LA COOPÉRATION
EN MATIÈRE D'ADOPTION INTERNATIONALE
Adoption d'un projet de loi
M. le président.
L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi (n° 365, 1996-1997)
autorisant l'approbation de la convention sur la protection des enfants et la
coopération en matière d'adoption internationale. [rapport n° 151
(1997-1998.)]
Dans la discussion générale, la parole est à M. le secrétaire d'Etat.
M. Charles Josselin,
secrétaire d'Etat à la coopération à la francophonie.
Monsieur le
président, madame le rapporteur, mesdames, messieurs les sénateurs, l'adoption
internationale connaît un essor considérable dans les pays occidentaux,
particulièrement en France. Notre pays se situe, en nombre absolu d'enfants, au
deuxième rang des pays d'accueil, après les Etats-Unis.
Alors que les adoptions d'enfants étrangers ne dépassaient pas 1 000 par an au
début des années quatre-vingt, ces mêmes adoptions ont atteint le chiffre de 3
666 en 1996.
Elles constituent désormais près des deux tiers des adoptions réalisées par
nos compatriotes dans un nombre croissant de pays d'origine - soixante-sept au
total - parmi lesquels figurent, loin devant, le Viêt Nam, puis la Colombie, le
Brésil, la Roumanie et Madagascar.
Tous les continents sont concernés, avec souvent de fortes variations d'une
année sur l'autre, certains pays se fermant, d'autres s'ouvrant à l'adoption,
au gré des législations et des réactions de l'opinion.
Régulièrement, dans ce domaine très sensible où se joue le destin des enfants,
des dérives sont signalées, des trafics sont dénoncés, qui finissent par «
éclabousser », souvent injustement, l'ensemble des adoptions.
Pour répondre à cette évolution, la communauté internationale, par le biais de
la conférence de droit international privé de La Haye, s'est attachée à
élaborer un nouvel instrument destiné à moraliser et à encadrer l'adoption
internationale.
Après quatre années de négociations, associant notamment de nombreux Etats
d'origine des enfants, et auxquelles la France a participé activement, a été
ainsi arrêtée, le 29 mai 1993, la convention de La Haye sur la protection des
enfants et la coopération en matière d'adoption internationale.
Essentiellement pragmatiques dans leur approche, les négociateurs ont cherché
avant tout à mettre en place des mécanismes simples de coopération entre les
Etats contractants - Etats d'origine et Etats d'accueil - à partir des
principes posés par la convention des Nations unies sur les droits de l'enfant
du 20 novembre 1989, à laquelle le préambule fait expressément référence :
principe de subsidiarité, selon lequel l'adoption internationale ne doit être
envisagée qu'à défaut de solutions nationales, prohibition des profits indus,
recours à des autorités et organes compétents, et souci de l'intérêt supérieur
de l'enfant.
Le domaine de la convention est très large. Celle-ci s'applique dès lors qu'un
projet d'adoption repose sur le « déplacement » d'un enfant de moins de
dix-huit ans d'un Etat contractant à un autre, que l'adoption soit prononcée
dans l'Etat d'origine ou dans l'Etat d'accueil.
La convention fixe également les conditions de fond minimales à remplir pour
toute adoption internationale et répartit entre l'Etat d'origine et l'Etat
d'accueil la responsabilité de s'assurer qu'elles sont bien satisfaites.
A l'Etat d'origine revient la tâche de s'assurer notamment que l'enfant est
adoptable et que les consentements ont été donnés régulièrement. A lui
également de prendre en considération, le cas échéant, l'avis de l'enfant.
A l'Etat d'accueil incombe la responsabilité de s'assurer que les futurs
parents adoptifs sont « qualifiés et aptes à adopter » et ont été entourés des
conseils nécessaires.
L'ancien président de conseil général que je suis mesure bien l'extrême
importance de cette vérification. Pour avoir souvent connu des situations
difficiles, parfois douloureuses, je ne saurais trop encourager mes anciens
collègues à faire preuve du plus grand discernement. Je sais combien cette
tâche est délicate.
A l'Etat d'accueil également de constater que l'enfant est ou sera autorisé à
entrer et à séjourner de façon permanente sur son territoire.
En France, l'autorité centrale sera rattachée aux services du Premier ministre
et les multiples tâches prévues par la convention seront réparties entre elles
d'une part, la mission de l'adoption internationale au ministère des affaires
étrangères les oeuvres d'adoption, d'autre part.
Alors que l'autorité centrale jouera un rôle d'impulsion, de coordination et
d'information générale, c'est la mission de l'adoption internationale et les
oeuvre d'adoption qui, concrètement, exerceront les tâches menant à la
procédure d'adoption.
Il est fait obligation, pour toute personne résidant habituellement dans un
Etat contractant et désirant adopter un enfant résidant dans un autre Etat
contractant, de s'adresser à son autorité centrale.
Sont également décrites les tâches respectives de l'autorité centrale du pays
d'origine et du pays d'accueil, ainsi que les conditions dans lesquelles ces
deux autorités sont amenées à donner leur accord pour que, lorsqu'une décision
de confier un enfant à ses futurs parents adoptifs a été prise dans l'Etat
d'origine, la procédure puisse se poursuivre.
Enfin, et cela constitue aussi l'un des grands intérêts de la convention,
celle-ci institue un système de reconnaissance de plein droit des décisions
d'adoption d'un Etat dans l'autre.
A ce jour, la convention, qui est entrée en vigueur le 1er mai 1995, a été
signée par trente Etats et ratifiée par dix-sept d'entre eux, parmi lesquels
une dizaine de pays d'origine.
D'autres Etats que la France s'apprêtent à ratifier cet instrument. Cela
démontre tout l'intérêt qu'attache la communauté internationale à cette
convention.
Telles sont, monsieur le président, madame le rapporteur, mesdames, messieurs
les sénateurs, les principales observations qu'appelle la convention sur la
protection des enfants et la coopération en matière d'adoption internationale
qui fait l'objet du projet de loi aujourd'hui soumis à votre approbation.
M. le président.
La parole est à Mme le rapporteur.
Mme Monique Cerisier-ben Guiga,
rapporteur de la commission des affaires étrangères, de la défense et des
forces armées.
Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes
chers collègues, la convention qui est soumise aujourd'hui à ratification par
le Sénat a pour objet de garantir les droits et les intérêts des enfants
adoptés en vertu de procédures transfrontalières.
Comme vous l'avez dit, monsieur le secrétaire d'Etat, la France, second pays
d'accueil d'enfants adoptés étrangers, est tout particulièrement concernée par
cette convention.
Cette convention multilatérale a été négociée au sein de la conférence de
droit international privé de La Haye.
Après avoir exposé les objectifs et les dispositions de la convention, je
m'attarderais sur les obligations qui en découlent pour la France.
La convention de la Haye vise deux objectifs : assurer le contrôle des
procédures d'adoption internationale et assurer la cohérence internationale du
statut des personnes adoptées.
A cette fin, les Etats signataires doivent mettre en place des structures de
concertation caractérisées par leur souplesse et par une grande latitude
d'adaptation aux usages nationaux.
Pour l'essentiel, chaque pays doit désigner une autorité centrale qui peut
agir soit directement, soit avec le concours d'autorités publiques ou
d'organismes agréés.
Leur mission concerne l'adoption en général et les procédures particulières
d'adoption. Cette autorité doit organiser la circulation de l'information sur
la législation, veiller au fonctionnement de la convention, lever les obstacles
à son application.
Pour le suivi des procédures particulières, les compétences sont réparties de
la manière suivante : le pays d'origine de l'enfant facilite et contrôle la
procédure pour l'enfant ; le pays d'accueil facilite et contrôle la procédure
pour les adoptants.
Les autorités centrales du pays d'origine de l'enfant doivent donc déterminer
l'adoptabilité de l'enfant en fonction de leur législation interne, s'assurer
de son consentement ou de celui des personnes qui en ont la tutelle et de
l'absence de transaction pécuniaire, et, enfin, établir un rapport sur son
adoptabilité, son milieu social, son passé médical, qu'elles transmettent au
pays d'accueil.
L'autorité centrale du pays d'accueil, de son côté, reçoit les candidatures
des adoptants, vérifie leur qualification juridique et leur aptitude
psychosociologique à l'adoption. Elle établit un rapport sur eux, qu'elle
transmet à l'autorité centrale du pays d'origine. Elle s'assure par ailleurs
que l'enfant sera autorisé à entrer et à séjourner de façon permanente dans le
pays d'accueil.
La cohérence internationale du statut de l'adopté est assurée par les
dispositions prévues aux articles 23 à 27. Le principe fondamental est la
reconnaissance de plein droit dans tous les Etats contractants des adoptions
réalisées conformément à la convention et pour lesquelles un certificat de
conformité a été délivré.
Un point particulier concerne les questions de filiation, puisqu'il y a de
grandes différences entre les législations d'un pays à l'autre. Au terme des
négociations qui ont été menées, si la législation du pays d'origine de
l'enfant ne prévoit que l'adoption simple, et donc pas la rupture des liens de
filiation biologique, et si le pays d'accueil prévoit une adoption plénière,
une conversion sera possible. Ainsi, l'enfant adopté doit bénéficier des effets
de l'adoption plénière dans tous les Etats reconnaissant ce type d'adoption.
Notre pays est concerné au premier chef par la présente convention puisque le
très faible nombre d'enfants adoptables en France, la volonté de sauver un
enfant en détresse à l'étranger et la tradition nationale d'ouverture familiale
à l'étranger concourent à développer cette modalité d'adoption.
Il faut savoir que les pays d'origine ont des sentiments très partagés à
l'égard de ce phénomène et le perçoivent parfois comme une forme
d'impérialisme, d'où de brutales fermetures à intervalles réguliers.
Par ailleurs, la réussite de l'adoption d'un enfant étranger suppose une
sensibilisation des parents aux spécificités de cette adoption. Dans ce
domaine, l'appui des associations est précieux et souvent indispensable aux
familles adoptives.
La France est-elle prête à mettre en oeuvre cette convention ?
Elle l'est sur le plan législatif puisque rien, dans notre législation
interne, n'entre en conflit avec la convention.
C'est sur le plan administratif et pour l'accompagnement associatif prévu par
ce texte que notre pays a le plus grand effort d'adaptation à accomplir. En
effet, nos compatriotes privilégient actuellement la démarche individuelle. Ni
les quarante-deux oeuvres d'adoption habilitées ni la mission de l'adoption
internationale, structure interministérielle rattachée au ministère des
affaires étrangères, n'ont, à cette heure, les moyens d'organiser et de
contrôler l'adoption de plusieurs milliers d'enfants dans les conditions
prévues par la convention.
Dans ces conditions, et alors que la mission de l'adoption internationale
effectue d'ores et déjà une grande partie des tâches dévolues à l'autorité
centrale depuis sa création en 1987, il est urgent de la renforcer par un
effectif accru de personnel mis à disposition par les ministères de la justice,
de l'emploi et de la solidarité et des affaires étrangères. Un effectif de
vingt personnes - contre les treize agents actuels, il en faut donc sept de
plus - est indispensable pour une mise en oeuvre de la convention.
La participation des oeuvres, appelées dorénavant « organismes agréés pour
l'adoption internationale », est indispensable à la bonne mise en oeuvre du
dispositif : accueil et soutien des candidats à l'adoption, aide dans les
contacts à l'étranger, suivi. Mais leurs moyens, trop faibles et dispersés
entre quarante-deux oeuvres, ne leur permettent actuellement de réaliser que le
tiers des adoptions internationales. Il faut donc, sous l'égide de la mission
de l'adoption internationale, les inciter à se regrouper et leur apporter les
subventions nécessaires à un fonctionnement plus professionnel.
Enfin, la convention n'apporte pas de solution aux familles qui ont recueilli
des enfants par « Kafala » ou « recueil légal » au Maroc ou en Algérie, pays
qui prohibent l'adoption. La convention de La Haye, par son article 2, alinéa
2, ne vise que les adoptions établissant un lien de filiation et excluent donc
les Kafalas.
En conclusion, malgré les difficultés budgétaires que suscite l'adaptation de
l'organisation française de l'adoption internationale aux prescriptions de la
convention de La Haye, l'adhésion à celle-ci contribuera très certainement à
améliorer l'adoption internationale dans un sens favorable à l'intérêt
supérieur des enfants concernés.
La clarification des responsabilités respectives de l'Etat d'accueil et de
l'Etat d'origine contribuera à la lutte contre les trafics d'enfants et à une
moralisation de l'adoption internationale.
Dans l'espoir que le Premier ministre fera paraître prochainement le décret
relatif à la création de l'autorité centrale, et que les trois ministères
donneront les moyens indispensables à cette autorité centrale et surtout à la
mission de l'adoption internationale, la commission a conclu favorablement à
l'adoption du présent projet de loi.
M. Emmanuel Hamel.
Très bien !
M. le président.
La parole est à M. Habert.
M. Jacques Habert.
Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues,
permettez-moi d'abord de remercier Mme Cerisier-ben Guiga de cet excellent
rapport et, ensuite, de relever dans son propos deux points qui me paraissent
importants.
En premier lieu, notons le phénomène extraordinaire que constitue maintenant
l'adoption internationale, qui permet d'aller chercher des enfants à l'étranger
et qui nous concerne donc au premier chef, nous autres, sénateurs représentant
les Français établis hors de France. Ce n'est d'ailleurs pas un hasard si le
rapporteur de ce projet de loi est elle-même sénateur des Français de
l'étranger !
J'estime qu'il n'a pas été assez tenu compte, dans cette convention, du
principe fondamental de l'article 21 de la convention des Nations unies sur les
droits de l'enfant du 20 novembre 1989 - bien que, dans son préambule, il y
soit fait expressément référence - à savoir le principe de subsidiarité, selon
lequel l'adoption internationale ne doit être envisagée qu'à défaut de
solutions nationales.
Le problème se pose de savoir si l'on a vraiment tout fait pour faciliter
l'adoption en France et pour permettre aux familles françaises qui le
souhaitent d'adopter si possible un enfant français. Toutes disent que c'est
très difficile. Mme le rapporteur a même indiqué qu'il n'y avait presque pas
d'enfants à adopter en France.
Je ne suis pas sûr que cette situation ne tienne pas aussi à un problème
administratif lié aux exigences des directions départementales de l'action
sanitaire et sociale, les DDASS.
Sans vouloir les critiquer, il est certain que le nombre de documents qu'elles
demandent et le nombre de garanties dont elles s'entourent - et nous l'avons
entendu dire de tous côtés - rend très difficile l'adoption d'un enfant en
France. Cela paraît extraordinaire, mais il est vrai qu'il est plus simple
d'aller chercher un enfant au Pérou, à Madagascar, ou surtout au Vietnam. C'est
d'ailleurs de ce dernier pays que viennent maintenant la moitié des enfants qui
sont adoptés en France.
C'est là un véritable problème, sur lequel je souhaite que le Gouvernement se
penche. Les prescriptions des DDASS ne sont-elles pas trop rigoureuses ? Ne
conviendrait-il pas de privilégier d'abord l'adoption en France ?
L'attitude de la DDASS est rigoureuse. Permettez-moi, à cet égard, d'abord
d'évoquer un souvenir qui nous est commun, monsieur le secrétaire d'Etat.
Nous étions ensemble au Vietnam récemment. Vous étiez sur l'estrade, avec M.
le président de Villepin, auprès de M. le Président de la République, lors de
la réception des Français de Ho Chi Minh-Ville. Je ne sais pas si M. le consul
général de France à Saigon - les Français de là-bas, auprès de qui j'ai
moi-même passé beaucoup de temps puisque je les ai tous vus au cours de la
soirée, disent encore Saigon, entre Français en tout cas - je ne sais pas,
dis-je, si M. le consul vous a parlé, parmi tous les cas qui nous ont été
soumis, d'un dossier que je me suis permis, monsieur le secrétaire d'Etat, de
vous remettre. Il s'agit du cas d'une famille française, la famille Dessainte,
qui souhaite depuis longtemps, adopter un enfant au Vietnam. Tout le monde est
d'accord. Le consul général connaît la famille - ce sont d'ailleurs des
fonctionnaires français, qui aiment beaucoup les petits Vietnamiens. Mais,
alors qu'ils désirent en adopter un, ils se heurtent, depuis des années, à
l'opposition de la DDASS des Hauts-de-Seine, dont relèvent les adoptions au
Vietnam. Nous ne comprenons pas pourquoi.
Ils m'ont remis le dossier. C'est en vain que j'ai essayé de comprendre la
sévérité des autorités de Nanterre, qui est plus grande que celle des autorités
locales qui, là-bas, connaissent la famille et le contexte dans lequel elle
vit. L'adoption a été refusée.
Le cas de cette famille est un exemple des problèmes qui se posent dans les
DDASS pour les adoptions et aussi la preuve d'une absence d'unité d'action
entre les diverses directions. Certaines fois, elles interviennent pour refuser
une adoption en France alors que, d'autres fois, des adoptions se font à leur
insu. C'est ainsi que des enfants originaires d'Amérique latine adoptés en
France souffrent de maladies chroniques graves, car, les filières officielles
n'ayant pas été suivies, on s'aperçoit que les certificats médicaux étaient
faux. Nous devons donc nous montrer très vigilants sur ce point.
M. Emmanuel Hamel.
Il faut en parler à Mme Aubry. Cela dépend d'elle !
M. Jacques Habert.
Je suis persuadé que M. le secrétaire d'Etat à la coopération lui soumettra ce
problème, que je tenais à évoquer à l'occasion de cette discussion générale.
Il en est un autre, plus juridique cette fois, que Mme Cerisier-ben Guiga a
excellement souligné : c'est l'importance, dans la convention que nous
examinons, de l'article 27. Dans certains pays, l'adoption plénière n'existe
pas. Seules les adoptions simples sont autorisées. Des familles étrangères et
certains organismes étrangers considèrent l'adoption comme provisoire, en
quelque sorte, comme un moyen de placement des enfants dans cette France si
extraordinairement généreuse. Ils encouragent l'adoption d'enfants issus de
familles nombreuses dans l'espoir de procéder, ultérieurement, à des
regroupements et de faire venir ainsi en France tous les autres enfants de la
famille, qui ne sont pas français, espérant que la France les accueillera !
Dès qu'un étranger pose le pied sur notre sol, il a aussitôt droit aux
allocations familiales et à de multiples avantages. C'est une générosité dont
le monde entier s'émerveille et qui fait que les candidats à l'immigration en
France sont de plus en plus nombreux et qu'on ne peut pas voyager dans tous ces
pays sans que nombre de gens nous demandent ce qu'il faut faire pour venir chez
nous !
L'article 27 est précieux, car il précise - madame le rapporteur l'a fort bien
dit - que la législation française pourra transformer ces adoptions en
adoptions plénières, c'est-à-dire que les familles de sang n'auront pas le
droit, légalement, de reprendre les enfants après que nous les aurons nourris
et instruits.
C'est la première fois que l'on place, dans notre législation relative à
l'adoption, un article de ce genre, et je crois que c'est une excellente
chose.
Pour toutes ces raisons, bien sûr, nous voterons cette convention, après avoir
attiré l'attention du Gouvernement sur quelques problèmes, comme je viens de le
faire. Je suis sûr, monsieur le secrétaire d'Etat, que vous ferez part de nos
préoccupations au Gouvernement, particulièrement à Mme le ministre de l'emploi
et de la solidarité, qui, je l'espère, se saisira de ces questions.
(Applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RPR et des
Républicains et Indépendants.)
M. Jacques Machet.
Très bien !
M. Charles Josselin,
secrétaire d'Etat.
Je demande la parole.
M. le président.
La parole est à M. le secrétaire d'Etat.
M. Charles Josselin,
secrétaire d'Etat.
Je dirai d'abord à Mme Cerisier-ben Guiga qu'elle a eu
raison de souligner l'importance d'un dossier qui comporte souvent une charge
affective considérable.
Pour avoir, je le répétais à l'instant, vécu de telles situations sur le
terrain, ...
M. Emmanuel Hamel.
Dans les Côtes-d'Armor !
M. Charles Josselin,
secrétaire d'Etat.
... j'ai bien ressenti la passion qu'ont les parents
qui veulent adopter un enfant, et j'ai même constaté qu'ils étaient prêts, pour
y parvenir, à commettre toutes les imprudences, si j'ose dire. C'est bien la
difficulté de l'exercice, et c'est pourquoi aussi cette convention a une très
grande utilité.
S'agissant de la procédure, un décret actuellement en préparation et dont la
rédaction est quasiment achevée installera l'autorité centrale, laquelle sera
composée de représentants du ministère de la justice, du ministère des affaires
étrangères, du ministère chargé de la famille, ainsi que de représentants des
services d'action sociale et des conseils généraux.
Cette autorité aura vocation à s'intéresser à toutes les adoptions
internationales, et pas seulement d'ailleurs à celles qui sont soumises à la
procédure prévue par la convention de La Haye.
En réalité, son secrétariat sera assuré par la mission de l'adoption
internationale au ministère des affaires étrangères. Cette mission sera chargée
de l'essentiel des tâches procédurales, lesquelles seront tout de même
exercées, pour partie, par les organismes d'adoption agréés. Je veux d'ailleurs
leur rendre hommage, car leur tâche est souvent difficile.
Si certaine ont pu parfois encourir des reproches pour une ou deux bavures
constatées dans leur fonctionnement, tous sont dignes de notre reconnaissance
tant leur tâche est souvent délicate.
En tout cas, comme vous le savez, il est prévu d'accorder aux associations
agréées une subvention par le biais de l'organe de tutelle, la mission de
l'adoption internationale.
Monsieur Habert, il est vrai que les enfants adoptables en France sont très
peu nombreux. Il ne faut cependant pas
a priori
le regretter. Cela veut
dire que les situations de détresse qui rendent un enfant adoptable sont moins
nombreuses.
Certes, il arrive aussi, parfois, que le juge revienne sur une décision et,
lorsqu'il y a conflit entre la famille de sang et la famille d'adoption, il est
clair que la situation est tout à fait douloureuse. Pour ma part, je pense que
mieux vaut prendre des précautions avant plutôt que d'avoir à gérer après ce
qui est devenu un drame.
Que les DDASS aient parfois des attitudes un peu trop bureaucratiques - je
n'ai pas entendu ce mot dans votre bouche, monsieur le sénateur, mais c'est
sans doute ce que vous vouliez, je crois, exprimer - c'est vrai, mais je sais
trop, là aussi, la difficulté qui est la leur pour leur en faire
a
priori
reproche. Souhaitons simplement - et la discussion de cette
convention est l'occasion de réfléchir à la meilleure manière de traiter ce
dossier - que tout cela soit géré avec sensibilité et intelligence.
Enfin, monsieur le sénateur, vous avez signalé le cas de la famille Dessainte.
J'en conviens volontiers, ce cas mérite réexamen. Nous allons nous y employer,
et c'est évidemment avec Mme Aubry que toutes ces situations devront être
revues.
En conclusion, je voudrais insister sur l'intérêt que représente cette
convention, qui répond très largement aux préoccupations que vous avez
exprimées à l'instant, monsieur Habert.
M. Jacques Habert.
Merci, monsieur le secrétaire d'Etat.
M. le président.
Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?...
La discussion générale est close.
Nous passons à la discussion de l'article unique.
Article unique. -
Est autorisée l'approbation de la convention sur la
protection des enfants et la coopération en matière d'adoption internationale
faite à La Haye, le 29 mai 1993, et signée par la France, le 5 avril 1995, dont
le texte est annexé à la présente loi. »
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article unique du projet de loi.
(Le projet de loi est adopté.)
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