SEANCE DU 31 OCTOBRE 2002
M. le président.
« Art. 4. - L'article 72 de la Constitution est ainsi rédigé :
«
Art. 72
. - Les collectivités territoriales de la République sont les
communes, les départements, les régions et les collectivités d'outre-mer régies
par l'article 74. Toute autre catégorie de collectivité territoriale est créée
par la loi. La loi peut également créer une collectivité à statut particulier,
en lieu et place de celles mentionnées au présent alinéa.
« Les collectivités territoriales ont vocation à exercer l'ensemble des
compétences qui peuvent le mieux être mises en oeuvre à l'échelle de leur
ressort.
« Dans les conditions prévues par la loi, ces collectivités s'administrent
librement par des conseils élus. Pour l'exercice de leurs compétences, elles
disposent, dans les mêmes conditions, d'un pouvoir réglementaire.
« Dans les conditions prévues par la loi organique, et sauf lorsque sont en
cause les conditions essentielles d'exercice d'une liberté publique ou d'un
droit constitutionnellement garanti, les collectivités territoriales peuvent,
lorsque, selon le cas, la loi ou le règlement l'a prévu, déroger, à titre
expérimental, aux dispositions législatives ou réglementaires qui régissent
l'exercice de leurs compétences.
« Lorsque l'exercice d'une compétence nécessite le concours de plusieurs
collectivités territoriales, la loi peut confier à l'une d'entre elles le
pouvoir de fixer les modalités de leur action commune.
« Dans le ressort des collectivités territoriales de la République, le
représentant de l'Etat, représentant de chacun des membres du Gouvernement, a
la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des
lois. »
L'amendement n° 178, présenté par Mmes Borvo et Mathon, MM. Bret, Autain et
Autexier, Mmes Beaudeau et Beaufils, M. Biarnès, Mme Bidard-Reydet, M.
Coquelle, Mmes David, Demessine et Didier, MM. Fischer, Foucaud, Le Cam et
Loridant, Mme Luc, MM. Muzeau, Ralite et Renar et Mme Terrade, est ainsi
libellé :
« Rédiger comme suit le texte proposé par cet article pour l'article 72 de la
Constitution :
«
Art. 72. -
Les collectivités territoriales de la République sont les
communes, les départements, les régions et les collectivités d'outre-mer régies
par l'article 74. Toute autre collectivité territoriale est créée par la
loi.
« Ces collectivités s'administrent librement par des conseils élus ou par le
biais du référendum et dans les conditions prévues par la loi.
« Le délégué du Gouvernement a la charge des intérêts nationaux, du contrôle
administratif et du respect des lois. »
La parole est à Mme Josiane Mathon.
Mme Josiane Mathon.
Monsieur le président, messieurs les ministres, mes chers collègues, je ne
reviendrai pas sur l'appréciation générale que nous portons sur l'article 4,
qui nous amène à en proposer une nouvelle rédaction intégrant la région et
supprimant tout ce qui nous paraît ambigu ou dangereux. Nous aurons l'occasion
de rappeler notre position au fil de nos différents amendements.
J'ajoute cependant, concernant le dernier alinéa, que, comme l'a indiqué la
commission des loi, le « représentant du Gouvernement » dans les collectivités
territoriales ne représente pas, à proprement parler, chaque membre dudit
Gouvernement. Ce serait donner au préfet le rôle que jouent aujourd'hui les
recteurs d'académie au regard du ministre de l'éducation nationale ou encore
les présidents de cour d'appel et les procureurs généraux au regard du ministre
de la justice ; ce serait prendre de grands risques pour l'indépendance de la
justice.
M. le président.
Quel est l'avis de la commission ?
M. René Garrec,
président et rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de
législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration
générale.
Cet amendement tend à supprimer plusieurs avancées prévues par
le projet de loi constitutionnelle auxquelles la commission des lois a adhéré,
qu'il s'agisse de la possibilité de créer des collectivités se substitutant à
des collectivités existantes, de l'inscription du principe de subsidiarité, de
la reconnaissance d'un pouvoir réglementaire des collectivités territoriales ou
de la possibilité de désigner des collectivités « chefs de file » pour
l'exercice de compétences croisées.
La commission a donc émis un avis défavorable.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Dominique Perben,
garde des sceaux, ministre de la jutice.
Je voudrais simplement redire, à
l'occasion de l'examen de ce premier amendement, combien l'article 4 est la clé
de l'ensemble du dispositif, puisqu'il donne des libertés nouvelles aux
collectivités territoriales, puisqu'il ouvre cette capacité d'innovation,
d'expérimentation. C'est autour de cet article que s'est construit l'ensemble
du projet de loi constitutionnelle.
Il est bien évident que l'amendement proposé par le groupe communiste, qui
viderait de son sens cet article clé, ne peut être accepté par le
Gouvernement.
M. le président.
La parole est à M. Jean-Claude Peyronnet, pour explication de vote.
M. Jean-Claude Peyronnet.
Je comprends très bien la position de nos collègues du groupe communiste
républicain et citoyen qui sont préoccupés, par les conséquences extrêmement
graves que pourrait avoir l'adoption de l'article 4 de ce projet de loi.
Certaines de ses dispositions, en instaurant la notion de « chef de file »,
prévoient - mais nous aurons largement l'occasion de nous en expliquer - une
véritable possibilité de tutelle d'une collectivité sur l'autre, ce qui avait
été formellement exclu par les lois de 1982 et 1986.
Il envisage par ailleurs la possibilité de supprimer purement et simplement
tout un pan de notre organisation territoriale locale. Il serait désormais
possible de supprimer un département, une région, voire de regrouper l'un et
l'autre, le dispositif s'appliquant à l'évidence aussi aux communes. C'est
extrêmement dangereux.
Nous regardons cet amendement avec sympathie. Mais nous ne le voterons pas
parce qu'il nous semble poser d'autres problèmes, notamment quant au
référendum. Dès lors, nous nous abstiendrons.
M. le président.
Je mets aux voix l'amendement n° 178.
Je suis saisi d'une demande de scrutin public émanant de la commission.
Il va être procédé au scrutin dans les conditions fixées par l'article 56 du
règlement.
(Le scrutin a lieu.)
M. le président.
Personne ne demande plus à voter ?...
Le scrutin est clos.
(Il est procédé au comptage des votes.)
| Nombre de votants | 313 |
| Nombre de suffrages exprimés | 231 |
| Majorité absolue des suffrages | 116 |
| Pour l'adoption | 22 |
| Contre | 209 |
Je suis maintenant saisi de treize amendements qui peuvent faire l'objet d'une discussion commune. Mais, pour la clarté du débat, je les appellerai successivement.
L'amendement n° 6 rectifié, présenté par M. Garrec, au nom de la commission, est ainsi libellé :
« Rédiger comme suit le premier alinéa du texte proposé par cet article pour l'article 72 de la Constitution :
« Les collectivités territoriales de la République sont les communes, les départements, les régions et les collectivités d'outre-mer régies par l'article 74. Toute autre collectivité territoriale est créée par la loi, le cas échéant en lieu et place d'une ou de plusieurs collectivités mentionnées au présent alinéa. Dans ce dernier cas, la loi peut prévoir la consultation préalable des électeurs des collectivités concernées. »
Le sous-amendement n° 241, présenté par M. Alfonsi, est ainsi libellé :
« Dans la première phrase du texte proposé par l'amendement n° 6 rectifié pour le premier alinéa de l'article 72 de la Constitution, après le mot : "régions" insérer les mots : ", les collectivités à statut particulier". »
Le sous-amendement n° 217 rectifié, présenté par MM. Peyronnet, Bel, Charasse et Courteau, Mme Durrieu, MM. Dreyfus-Schmidt, Dauge, Frimat, Frécon, Lagauche, Lise, Marc, Mauroy, Raoul, Sueur et les membres du groupe socialiste et rattachée, est ainsi libellé :
« Rédiger comme suit le début de la deuxième phrase du texte proposé par l'amendement n° 6 rectifié pour le premier alinéa de l'article 72 de la Constitution : "Dans le respect du principe d'égalité, toute autre...". »
Le sous-amendement n° 218 rectifié, présenté par MM. Peyronnet, Charasse et Courteau, Mme Durrieu, MM. Dreyfus-Schmidt, Dauge, Frimat, Frécon, Lagauche, Lise, Marc, Mauroy, Raoul, Sueur et les membres du groupe socialiste et rattachée, est ainsi libellé :
« Dans la deuxième phrase du texte proposé par l'amendement n° 6 rectifié pour le premier alinéa de l'article 72 de la Constitution, supprimer les mots : ", le cas échéant en lieu et place d'une ou plusieurs collectivités mentionnées au présent alinéa". »
Le sous-amendement n° 238 rectifié, présenté par Mme Blandin, est ainsi libellé :
« Rédiger comme suit la dernière phrase du texte proposé par l'amendement n° 6 rectifié pour le premier alinéa de l'article 72 de la Constitution : "Dans ce dernier cas, la création par la loi ou la modification de l'organisation de cette collectivité territoriale ne peut intervenir sans que le consentement des électeurs de la collectivité intéressée ait été préalablement recueilli". »
La parole est à M. le rapporteur, pour défendre l'amendement n° 6 rectifié.
M. René Garrec, rapporteur. Cet amendement a pour objet de transformer en simple faculté l'obligation faite au législateur de substituer une collectivité territoriale à statut particulier à des collectivités reconnues par la Constitution, la notion de statut particulier étant par ailleurs supprimée car elle est déjà reconnue par la jurisprudence du Conseil constitutionnel.
Nous proposons également de regrouper dans un même alinéa, et non de faire figurer dans deux articles distincts, les dispositions relatives, d'une part, à la création de collectivités territoriales se substituant à des collectivités reconnues par la Constitution et, d'autre part, à l'organisation par la loi d'une consultation préalable des électeurs des collectivités concernées.
Nous proposons enfin de supprimer la possibilité d'organiser une consultation locale sur la modification de l'organisation d'une telle collectivité territoriale, l'organisation interne d'une collectivité territoriale concernant en effet davantage les élus que les électeurs.
M. le président. La parole est à M. Nicolas Alfonsi, pour défendre le sous-amendement n° 241.
M. Nicolas Alfonsi. Ce sous-amendement est, à mes yeux, important. C'était au départ un amendement, mais nous l'avons transformé en sous-amendement.
Le rapport indique que les collectivités, les communes et les départements bénéficient d'un statut privilégié, dans le cadre de la Constitution actuelle, toute autre catégorie de collectivité étant créée par la loi.
La région, créée par la loi, est aujourd'hui érigée en collectivité constitutionnelle.
Les collectivités d'outre-mer figurent dans l'énumération.
Au sujet des groupements de communes, une discussion s'est ouverte en commission des lois pour fonder la distinction sur l'élection ou non au suffrage universel. Mais ce principe n'a pas été retenu.
Assez curieusement, les collectivités élues au suffrage universel qui ont été créées par la loi ne figurent pas dans l'énumération, je veux parler des collectivités à statut particulier. Aujourd'hui, il faut donc « photographier » toutes les collectivités qui existent et leur apporter des garanties en les plaçant sous la houlette d'un statut protégé par la Constitution. C'est l'objet de ce sous-amendement qui vise à insérer, dans le premier alinéa de l'article 72 de la Constitution, les mots : « les collectivités à statut particulier ».
Si j'y insiste, c'est parce qu'un retour en arrière est nécessaire. En effet, il est bon de rappeler la réforme constitutionnelle qui avait été prévue pour 2004 par le gouvernement de Lionel Jospin et qui tendait à supprimer les deux départements de Corse constitutionnellement protégés.
Je vérifierai que les intentions du Gouvernement - je ne dis pas les arrière-pensées parce que je crois à sa sincérité - sont bien de donner à cette réforme un caractère général. Si tel n'était pas le cas, les collectivités à statut particulier se situant dans le cadre de la loi pourraient être alors modifiées par celle-ci et ne seraient donc pas protégées par la garantie constitutionnelle, d'autant qu'il n'est pas certain que le contrôle du Conseil constitutionnel qui s'exerce sur la saisine des parlementaires jouerait.
C'est la raison pour laquelle je me permets tout particulièrement d'insister sur l'importance de ce sous-amendement n° 241.
M. le président. La parole est à M. Jean-Pierre Sueur, pour défendre les sous-amendements n°s 217 rectifié et 218 rectifié.
M. Jean-Pierre Sueur. Avec l'article 4, nous abordons une partie essentielle de ce projet de loi constitutionnelle dont les conséquences peuvent être très importantes, voire redoutables. Il s'agit de prévoir dans la Constitution la possibilité de créer ou de supprimer toute forme de collectivité locale. Cette mesure est d'autant plus lourde de conséquences que l'on y ajoute les dispositions de ce même article 4 relatives aux compétences qui pourraient être à géométrie variable, si la formulation proposée est retenue.
Avec l'application du principe de subsidiarité, en vertu duquel les collectivités exercent les compétences qu'elles pourront au mieux exercer, on obtient une organisation aléatoire de collectivités locales exerçant un certain nombre de compétences dans des conditions qui seront, elles aussi, aléatoires ! C'est la raison pour laquelle il nous paraît très important de réintroduire en préalable le respect du principe d'égalité qui figure à l'article 1er.
Si d'aventure le dispositif qui nous est proposé était adopté, il ne serait pas facile de faire appliquer ce principe d'égalité, mais c'est une ardente obligation.
Le sous-amendement n° 218 rectifié, qui tend à supprimer les mots « le cas échéant en lieu et place d'une ou de plusieurs collectivités mentionnées au présent alinéa », obéit à la même logique.
La mesure qui est proposée par M. le rapporteur est lourde de conséquences, car elle permettrait de substituer l'intercommunalité aux communes. Or, vous le savez, les élus de notre pays sont attachés à leurs collectivités : communes, départements et régions.
Imaginez que le précédent gouvernement ait proposé une disposition tendant, dans un futur plus ou moins proche, à supprimer toutes les communes d'une agglomération pour leur substituer une collectivité intercommunale, ou encore une disposition tendant, au niveau régional, à substituer une nouvelle organisation à plusieurs départements ! On pourrait aussi envisager de créer une nouvelle collectivité composée, par exemple, de deux régions et de trois départements !
Telles sont les conséquences qu'aurait une telle disposition. Il faut d'autant plus en mesurer l'ampleur qu'une fois qu'elle sera inscrite dans la Constitution nous ne savons pas ce qui se passera dans cinq, dix ou quinze ans !
Nous sommes attachés aux communes et nous pensons que, si une disposition aussi imprécise que celle qui figure dans l'amendement n° 6 rectifié était adoptée, il conviendrait d'en informer les élus locaux. Parfois, le Sénat envoie en effet à tous les maires certains courriers de façon que chaque commune soit informée des positions de la Haute Assemblée. Quoi qu'il en soit, le groupe socialiste n'est pas favorable à l'amendement de la commission dans sa rédaction actuelle.
M. le président. La parole est à Mme Marie-Christine Blandin, pour présenter le sous-amendement n° 238 rectifié.
Mme Marie-Christine Blandin. La dernière phrase de l'amendement n° 6 rectifié de la commission des lois est ainsi rédigée : « Dans ce dernier cas, la loi peut prévoir la consultation préalable des électeurs des collectivités concernées. » Le groupe socialiste vient, lors de la présentation de ses deux sous-amendements, de nous rappeler l'importance du principe d'égalité et l'attachement des élus à leur collectivité. J'ajouterai que les électeurs sont eux aussi attachés à leur collectivité, en particulier à leur commune.
M. le Premier ministre l'a dit au début de la discussion générale, les décentralisateurs n'ont pas peur des consultations populaires. Je propose par conséquent de préciser la possibilité prévue par la commission de consulter préalablement les électeurs des collectivités concernées en indiquant qu'il est essentiel de le faire pour un statut ou une modification de l'organisation de la collectivité à laquelle appartiennent ces électeurs.
M. le président. L'amendement n° 129 rectifié, présenté par MM. Peyronnet, Bel, Charasse et Courteau, Mme Durrieu, MM. Dreyfus-Schmidt, Dauge, Frimat, Frécon, Lagauche, Lise, Marc, Mauroy, Raoul, Sueur et les membres du groupe socialiste et rattachée est ainsi libellé :
« Rédiger comme suit le premier alinéa du texte proposé par cet article pour l'article 72 de la Constitution :
« Les collectivités territoriales de la République sont les communes, les communautés à fiscalité propre, les départements, les régions et les collectivités d'outre-mer régies par l'article 74. Toute autre collectivité territoriale est créée par la loi. »
La parole est à M. Jean-Claude Peyronnet.
M. Jean-Claude Peyronnet. Cet amendement vise à introduire les communautés à fiscalité propre aux côtés des communes, des départements et des régions. Nous aurons d'autres occasions d'en parler, notamment lors de l'examen de notre amendement n° 131, qui nous permettra de traiter ce sujet en détail.
L'introduction de l'intercommunalité - je le précise à l'égard de tous ceux qui y sont peu favorables, voire hostiles - ne peut être lue qu'en parallèle à l'amendement de suppression des dispositions du même article qu'a évoquées M. Jean-Pierre Sueur.
Ces dispositions sont d'une extrême dangerosité, car elles ouvrent la possibilité de modifier complètement le paysage administratif de la France par une loi simple et risquent, par conséquent, d'aboutir à ce qu'envisage la presse, à savoir - pourquoi pas ? - le regroupement de départements, de régions, mais aussi - ce qui est le plus à redouter, ce sur quoi il faudrait communiquer, comme le souhaite M. Sueur, et comme nous le ferons si vous ne le faites pas - à la suppression des communes dans telle ou telle vallée pyrénéenne, sur tel ou tel plateau du Larzac, dans une agglomération, cela au profit d'une intercommunalité qui deviendrait alors l'organisation territoriale réelle de la France. Il y a là quelque chose d'extrêmement dangereux.
Le fait d'introduire les communautés à fiscalité propre, à l'article 4, dans la définition des différents types de collectivités qui composent l'organisation administrative française, leur donne autant de dignité, en quelque sorte, qu'aux communes et aux départements. En supprimant ces dispositions fâcheuses qu'a évoquées M. Jean-Pierre Sueur, nous nous érigeons en ardents défenseurs des communes.
Paradoxalement, le fait de viser les communes, communautés de communes, départements et régions introduit des verrous qui rendent extrêmement difficile la suppression des communes. Par conséquent, la définition des collectivités territoriales retenue par l'amendement n° 129 rectifié est infiniment plus protectrice pour les communes que celle de la commission, qui introduit subrepticement la possibilité de les supprimer, ce dont il faut absolument informer les maires ! (Applaudissements sur les travées socialistes.)
M. le président. L'amendement n° 211 présenté par M. Alfonsi, est ainsi libellé :
« Remplacer le premier alinéa du texte proposé par cet article pour l'article 72 de la Constitution par deux alinéas ainsi rédigés :
« Les communes, les départements, les régions, les collectivités à statut particulier, les collectivités d'outre-mer régies par l'article 74, sont les collectivités territoriales de la République.
« Toute autre collectivité territoriale est créée par la loi, le cas échéant, en lieu et place d'une ou de plusieurs collectivités prévues à l'alinéa précédent. »
La parole est à M. Nicolas Alfonsi.
M. Nicolas Alfonsi. Je rappelle brièvement que nous sommes d'accord avec la rédaction retenue par la commission pour la première phrase du premier alinéa de l'article 72 de la Constitution, à laquelle nous ajoutons les collectivités à statut particulier.
Dans la seconde phrase, je rejoins la commission en précisant que : « Toute autre collectivité territoriale est créée par la loi. »
En précisant que, le cas échéant, il peut y avoir consultation des électeurs, la commission fait glisser de l'article 5 à l'article 4 le problème des consultations, des référendums, des pétitions. Pour ma part, je considère qu'il faut supprimer la dernière phrase de l'amendement n° 6 rectifié et renvoyer, pour une question de cohérence constitutionnelle, les dispositions relatives à la consultation au troisième alinéa de l'article 5, après le principe du droit de pétition.
Je profite de l'occasion qui m'est donnée pour dire que j'ai été sensible à l'argument avancé par notre collègue M. Sueur lorsqu'il a défendu le sous-amendement n° 218 rectifié. J'aime beaucoup M. Sueur, mais qu'il me permette de le lui dire : mieux vaux tard que jamais ! Je regrette vivement, en effet, qu'il n'ait pas pensé à faire respecter ce principe d'égalité à un moment où le gouvernement de Lionel Jospin présentait un texte relatif à la Corse et faisait approuver la suppression de deux départements en 2004 !
M. le président. L'amendement n° 130, présenté par MM. Mauroy, Bel, Peyronnet et Courteau, Mme Durrieu, MM. Dreyfus-Schmidt, Dauge, Frimat, Frécon, Lagauche, Lise, Marc, Raoul, Sueur et les membres du groupe socialiste et rattachée est ainsi libellé :
« Avant la première phrase du premier alinéa du texte proposé par cet article pour l'article 72 de la Constitution, insérer une phrase ainsi rédigée :
« Sous réserve des principes fondamentaux garantis par le préambule et par la Constitution, l'organisation territoriale de la République est décentralisée. »
Monsieur Mauroy, puis-je considérer que cet amendement devient sans objet du fait de l'adoption de l'article 1er ?
M. Pierre Mauroy. Oui, monsieur le président.
M. Michel Charasse. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. Michel Charasse.
M. Michel Charasse. Monsieur le président, je souhaite rectifier cet amendement en ajoutant in fine , après les mots : « l'organisation territoriale de la République est décentralisée », les mots : « comme il est dit à l'article 1er ». De la sorte, il ne tomberait plus ! (M. Patrick Devedjian, ministre, sourit.)
M. le président. Il s'agit donc de l'amendement n° 130 rectifié.
M. Pierre Mauroy. J'ai voté contre l'article 1er ! Par conséquent, je considère que cet amendement n'a plus d'objet !
M. Michel Charasse. Dans ce cas-là, je retire l'amendement, monsieur le président.
M. le président. L'amendement n° 130 rectifié est retiré.
L'amendement n° 76, présenté par Mme Blandin, est ainsi libellé :
« Dans la première phrase du premier alinéa du texte proposé par cet article pour l'article 72 de la Constitution, après les mots : "les communes" insérer les mots : "et les communautés à fiscalité propre". »
La parole est à Mme Marie-Christine Blandin.
Mme Marie-Christine Blandin. La rédaction qui nous est proposée pour l'article 72 de la Constitution prévoit que les collectivités territoriales de la République sont les communes, les départements, les régions, les collectivités d'outre-mer régies par l'article 74, mais elle ne mentionne pas, peut-être volontairement, les communautés à fiscalité propre.
Je pense que nous arrivons à un point crucial de cette loi constitutionnelle. Les communautés de communes, les communautés d'agglomération, les communautés urbaines sont des instances dont l'importance ne cesse de croître. Alors qu'elles lèvent l'impôt, qu'elles exercent des missions essentielles pour la vie quotidienne des habitants, cette nouvelle loi constitutionnelle ne peut, en 2002, occulter ce qu'elles représentent ni l'extraordinaire mouvement de synergie dans lequel ont décidé de s'impliquer les communes.
On nous parle de deuxième souffle de la décentralisation. Ce souffle serait un peu court s'il faisait l'impasse sur cet élan, et ce texte délivrerait un contre-message à tous les maires qui ont eu l'audace d'exercer ensemble des missions dans des intercommunalités. Ce contre-message serait immédiatement entendu par ceux qui hésitent encore à franchir le pas. Par conséquent, n'ayez pas le souffle court et ajoutez les communautés à fiscalité propre ! (Applaudissements sur les travées socialistes.)
M. le président. L'amendement n° 131, présenté par MM. Mauroy, Peyronnet, Bel et Courteau, Mme Durrieu, MM. Dreyfus-Schmidt, Dauge, Frimat, Frécon, Lagauche, Lise, Marc, Raoul, Sueur et les membres du groupe socialiste et rattachée, est ainsi libellé :
« Dans le premier alinéa du texte proposé par cet article pour l'article 72 de la Constitution, après le mot : "communes", insérer les mots : "les communautés à fiscalité propre,". »
La parole est à M. Pierre Mauroy.
M. Pierre Mauroy. Il s'agit là du point central du présent projet de loi constitutionnelle ; cette question a déjà été évoquée par plusieurs orateurs, notamment François Marc, Jean-Claude Peyronnet et, à l'instant, Marie-Christine Blandin.
Le présent projet de loi consacre l'existence de la région dans la Constitution, et nous nous en félicitons. Cette institution a été créée voilà vingt ans ; qu'elle figure maintenant dans la Constitution est très important !
L'amendement n° 131 prend ainsi acte de l'existence et de l'importance de la région au sein des collectivités territoriales de la République. De la même manière, il est aujourd'hui nécessaire, dans le même temps, de prendre acte de ce mouvement volontaire d'adhésion des communes à l'intercommunalité en l'affirmant sur le plan constitutionnel.
Les conseils des communautés à fiscalité propre, qu'il s'agisse des communautés urbaines, des communautés d'agglomération ou des communautés de communes, sont composés d'élus au second degré. Ces conseils prélèvent l'impôt et votent leurs dépenses.
Il est vrai que les communes ont longtemps résisté, mais il est également vrai que, depuis quelques années, nous assistons à un mouvement populaire très fort d'adhésion des maires. Il aurait été impossible de créer toutes ces communautés de communes, ces communautés d'agglomération et ces communautés urbaines s'il n'y avait pas eu ce mouvement.
Au-delà des déclarations des uns ou des autres, s'agissant des principes, le développement de l'intercommunalité constitue, à mes yeux, le mouvement le plus puissant de la vie de notre pays. Monsieur le garde des sceaux, vous avez souhaité que l'on s'adapte aux réalités, aux innovations, et même que l'on anticipe les mutations de la société. Nous y sommes ! On a connu des élus qui administraient. On connaît maintenant des élus qui sont très attentifs au développement économique, au rayonnement de leur commune, donc de leur intercommunalité.
Tel est le mouvement qui est lancé et il est de la plus haute importance ! Tout ce que nous faisons est certainement essentiel, mais c'est un peu de l'eau tiède par rapport à vos projets dans le domaine de la décentralisation.
Je me permettrai d'aller plus loin. Je préside une communauté urbaine. Ce n'est pas une entité nouvelle ! Vous souhaitez que l'on mette en hibernation ce mouvement d'innovation pour que les années lui donnent ses lettres de noblesse. Mais les communautés urbaines ont été créées par Michel Debré, messieurs les ministres !
M. Michel Charasse. Autoritairement !
M. Pierre Mauroy. Effectivement ! Nous avons même protesté, à l'époque, mais pas longtemps. Ce mouvement a donc commencé voilà plus de trente ans et vous ne voulez pas le consacrer aujourd'hui en l'introduisant dans la Constitution !
J'ai participé à l'Assemblée générale des présidents des communautés urbaines à Marseille : la quasi-totalité des présidents souhaite que celles-ci figurent dans la Constitution.
M. Jean-Jacques Hyest. C'est normal !
M. Pierre Mauroy. C'est effectivement normal, mais attendez !
Le Premier ministre nous a honorés de sa présence et nous avons été quelques-uns à lui poser des questions. J'ai plaidé la cause de l'intercommunalité, comme je le fais aujourd'hui devant vous. Et le Premier ministre, dans une envolée dont il a le secret, nous a dit : « C'est formidable ! Il est vrai que les communautés urbaines représentent nos grandes métropoles, au moment où nous construisons l'Europe, face à ce qui se passe en Allemagne, aux Pays-Bas et ailleurs. Nous sommes très en retard sur ce plan-là ! Heureusement, nous avons maintenant, avec l'intercommunalité, de grandes métropoles. » Et il a cité la métropole lilloise avec la frontière européenne, Strasbourg bien entendu, Lyon, Marseille, Bordeaux, Nantes. Il a eu un compliment pour chacune des communautés urbaines, et il nous a dit : « La France a besoin d'elles ! »
D'ailleurs, dans les discussions que j'ai pu avoir, on pensait même que ces communautés urbaines devaient être associées à l'élaboration des plans, au même titre que la région, compte tenu de leur importance dans le domaine à la fois économique et de l'aménagement du territoire.
Le mouvement est lancé ! Et le Premier ministre m'a dit : « Si vous déposez un amendement avec M. Gaudin, je le soutiendrai ! » Je cherche cet amendement. Je vois bien le recul qui est intervenu sur ce plan-là. Nous sommes habitués aux navettes entre l'Assemblée nationale et le Sénat. Je vais vous demander une navette avec Matignon !
En tout cas, si vous ne prenez pas en compte l'intercommunalité, vous pouvez toujours passer à l'acte II de la décentralisation, vous aurez manqué l'essentiel ! Le grand mouvement est là ! Il faut le soutenir et l'enregistrer et, sans doute, aller plus loin demain. C'est là que se fabrique véritablement l'avenir de la France. C'est de la plus haute importance et, si le Sénat ne l'admettait pas, ce serait là une reculade. (Applaudissements sur les travées socialistes.)
M. le président. L'amendement n° 179, présenté par Mmes Borvo et Mathon, MM. Bret, Autain et Autexier, Mmes Beaudeau et Beaufils, M. Biarnès, Mme Bidard-Reydet, M. Coquelle, Mmes David, Demessine et Didier, MM. Fischer, Foucaud, Le Cam et Loridant, Mme Luc, MM. Muzeau, Ralite et Renar et Mme Terrade, est ainsi libellé :
« Dans la deuxième phrase du premier alinéa du texte proposé par cet article pour l'article 72 de la Constitution, supprimer les mots : "catégorie de". »
La parole est à Mme Josiane Mathon.
Mme Josiane Mathon. Monsieur le président, je défendrai les amendements n°s 179 et 180.
Le moins que l'on puisse dire est que le texte du premier alinéa de l'article 4 n'est pas d'une grande clarté.
Le terme « catégorie », explique le Gouvernement, regroupe une ou plusieurs collectivités territoriales. Quel sera le régime appliqué ? Là est toute l'ambiguïté ! Certes, on parle de collectivité territoriale, mais, dans le même temps, on ne veut pas reconnaître l'intercommunalité, c'est-à-dire la communauté de communes et la communauté d'agglomération.
En l'absence de telles précisions, nous préférons revenir à la version initiale de ce texte.
Quant aux collectivités à statut particulier, elles pourront être créées « en lieu et place » des collectivités qui sont consacrées quelques lignes plus haut, à savoir la commune, le département et la région.
On consacre ainsi dans la Constitution de nouvelles « constructions » territoriales qui ne pourront plus être supprimées par la loi, mais qui seront, par substitution, des outils de suppression des collectivités existantes. Nous préférons nous opposer fermement à cette ambiguïté.
M. le président. Je suis saisi de trois amendements identiques.
L'amendement n° 42 est présenté par M. Lardeux.
L'amendement n° 132 est présenté par MM. Peyronnet, Bel, Charasse et Courteau, Mme Durieu, MM. Dreyfus-Schmidt, Dauge, Frimat, Frécon, Lagauche, Marc, Mauroy, Raoul, Sueur et les membres du groupe socialiste et apparenté.
L'amendement n° 180 est présenté par Mmes Borvo et Mathon, MM. Bret, Autain et Autexier, Mmes Beaudeau et Beaufils, M. Biarnès, Mme Bidard-Reydet, M. Coquelle, Mmes David, Demessine et Didier, MM. Fischer, Foucaud, Le Cam et Loridant, Mme Luc, MM. Muzeau, Ralite et Renar et Mme Terrade :
Ces trois amendements sont ainsi libellés :
« Supprimer la dernière phrase du premier alinéa proposé par cet article pour l'article 72 de la Constitution. »
L'amendement n° 42 n'est pas soutenu.
La parole est à M. Roland Courteau, pour présenter l'amendement n° 132.
M. Roland Courteau. Le premier alinéa du texte proposé pour l'article 72 de la Constitution semble présenter un paradoxe. En effet, sa première phrase donne un statut constitutionnel aux communes, départements, régions et collectivités d'outre-mer régies par l'article 74 et, dans le même temps, sa dernière phrase ouvre la possibilité de créer une collectivité territoriale par une loi simple en lieu et place - j'y insiste - et obligatoirement - j'y insiste également - des collectivités existantes. C'est cette dernière phrase qui nous pose problème. J'ai noté que le rapporteur de la commission des lois avait qualitié d'« ambiguës » ces dispositions. C'est le moins qu'on puisse dire !
Pour ce qui nous concerne, les lourdes imprécisions induites par la rédaction proposée nous inquiètent tout particulièrement. Cette rédaction peut en effet permettre - cela a déjà été dit par mes collègues - la suppression pure et simple de toute collectivité existante pour lui substituer une autre collectivité territoriale nouvellement créée.
Le Gouvernement et ceux de nos collègues qui nous disent qu'il ne s'agit là que de simplifier et d'alléger l'organisation administrative ont-ils bien mesuré toute la portée d'une telle disposition ? A moins qu'il ne s'agisse pour eux d'une volonté affirmée de réduire, à terme, par ce moyen, par exemple le nombre de communes, ou de remettre en cause les départements, comme l'a sugggéré hier encore M. Masson.
En tout état de cause, la lecture de cette phrase nous incite à y penser très fortement et à nous interroger. Le débat ne serait d'ailleurs pas nouveau : il est récurrent depuis la création des communes, voilà deux siècles, entre ceux qui considèrent qu'il y a trop de communes en France et ceux qui, comme vous, restent attachés à ce maillage serré du territoire, qui garantit un bon aménagement de l'espace.
Je me souviens de certains projets, voilà quelques décennies, projets fort heureusement restés dans les cartons, qui portaient sur la création de « communes de cantons » ; je me souviens de certains projets, restés, eux aussi, dans les cartons, qui prévoyaient des communes assemblées, fusionnées, dont la population n'aurait pu être inférieure à 3 000 ou 4 000 habitants.
On ne peut donc s'empêcher de se poser la question, monsieur le garde des sceaux : quelles sont vos véritables intentions ? (Exclamations sur les travées des Républicains et Indépendants, du RPR et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. Patrice Gélard, vice-président de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Ah ! La théorie du complot !
M. Roger Karoutchi. C'est X-Files !
M. Roland Courteau. A toutes fins utiles, je veux redire ici notre attachement à la préservation des communes telles qu'elles existent, à leur identité et à leur nombre. Mais je n'ignore pas que certains n'ont jamais varié sur un point, prévoyant méthodiquement - c'est même une idée fixe ! -, à moyen terme ou à long terme, de procéder à des fusions de collectivités. Ils s'y sont essayés, autoritairement, d'ailleurs, dans les années soixante-dix, et ils ont chaque fois échoué, car nos concitoyens restent attachés à l'identité de leurs communes.
Bref, les dispositions qui nous sont présentées peuvent être interprétées comme allant dans ce sens : d'abord, on fait sauter le verrou principal, et un verrou constitutionnel, excusez du peu ; ensuite, par la loi, on ouvre la porte à toutes les aventures.
M. le président. Veuillez conclure, mon cher collègue.
M. Roland Courteau. Je termine, monsieur le président.
Certes, la possibilité de créer une collectivité territoriale venant se substituer à une autre serait encadrée. Cela ne nous rassure pas pour autant, car la possibilité, à l'inverse, de supprimer telle ou telle collectivité figurera malgré tout dans la Constitution.
Je ne sais pas si chacun a bien mesuré la portée d'une telle disposition et l'importance de la brèche qui serait ainsi ouverte avec la suppression possible des collectivités locales ou de certaines d'entre elles.
M. Gérard Delfau. Les communes !
M. Alain Gournac. Si, nous avons bien réfléchi !
M. Roger Karoutchi. Nous avons bien mesuré l'importance du dispositif, cher collègue !
M. Roland Courteau. Mes chers collègues, gardons-nous de mettre le doigt dans un tel engrenage, et ce d'autant plus qu'un tel dispositif risque d'engendrer des disparités de situations et de consacrer l'inégalité des citoyens devant la loi, alors que chacun est en droit d'attendre le même niveau de services publics, par exemple.
M. le président. Il s'agit maintenant de conclure, monsieur Courteau.
M. Roland Courteau. Voilà pourquoi, monsieur le président, nous demandons la suppression de la dernière phrase du premier alinéa du texte qui nous est proposé pour l'article 72 de la Constitution.
M. le président. Mon cher collègue, vous parliez à l'instant de brèche ; sachez que, pour ma part, je ne compte pas ouvrir de brèche dans le règlement. Pour que la discussion puisse se dérouler dans de bonnes conditions, je ferai strictement respecter les temps de parole prévus.
L'amendement n°180 a déjà été défendu.
Les amendements n°s 133 et 134 sont présentés par MM. Peyronnet, Bel, Charasse et Courteau, Mme Durrieu, MM. Dreyfus-Schmidt, Dauge, Frimat, Frécon, Lagauche, Lise, Marc, Mauroy, Raoul, Sueur et les membres du groupe socialiste et rattachée.
L'amendement n° 133 est ainsi libellé :
« Dans la dernière phrase du premier alinéa du texte proposé par cet article pour l'article 72 de la Constitution, après le mot : "créer", insérer les mots : "dans le respect du principe d'égalité". »
L'amendement n° 134 est ainsi libellé :
« Dans la dernière phrase du premier alinéa du texte proposé par cet article pour l'article 72 de la Constitution, après les mots : "statut particulier", insérer les mots : "le cas échéant". »
La parole est à M. Jean-Pierre Sueur.
M. Jean-Pierre Sueur. Nous sommes exactement dans la même situation que précédemment. Comme vient de le montrer avec éloquence M. Courteau, nous sommes confrontés à un dispositif qui risque d'avoir des conséquences très lourdes sur l'organisation de nos collectivités. C'est pourquoi nous estimons absolument indispensable de réintroduire ici la mention du principe d'égalité. (M. le garde des sceaux fait des signes de dénégation.)
L'amendement n° 134 est un amendement de repli pour le cas où nos autres amendements ne seraient pas adoptés.
M. le président. L'amendement n° 43, présenté par M. Lardeux, est ainsi libellé :
« Compléter la dernière phrase du premier alinéa du texte proposé par cet article pour l'article 72 de la Constitution par les mots : ", sur demande des assemblées délibérantes concernées". »
Cet amendement n'est pas soutenu.
Mes chers collègues, à la demande de M. le vice-président de la commission des lois, nous allons interrompre nos travaux quelques instants.
La séance est suspendue.