SOUHAITS DE BIENVENUE
À UNE DÉLÉGATION DU VANUATU
M. le président. Mes chers collègues, j'ai le plaisir et l'honneur de saluer la présence, dans notre tribune officielle, d'une délégation du Vanuatu conduite par son Premier ministre, M. Edward Natapei, accompagné de M. Serge Vohor, vice-Premier ministre et ministre des affaires étrangères, et de M. Posen, ministre des travaux publics et des transports, qui séjournent en France à l'invitation du Gouvernement français. (M. le secrétaire d'Etat, Mmes et MM. les sénateurs se lèvent.)
Leur visite marque l'importance que notre pays attache à cet Etat du Pacifique, membre de la francophonie. Je vous rappelle les liens historiques que nous avons avec cet ancien condominium des Nouvelles-Hébrides et les relations privilégiées que nous entretenons avec lui à travers son plus proche voisin, la Nouvelle-Calédonie. Nous accordons beaucoup d'attention à ce pays, dont le développement est en cours.
Au nom du Sénat de la République française, je vous souhaite, monsieur le Premier ministre, messieurs les ministres, mesdames et messieurs les membres de la délégation du Vanuatu, une très cordiale bienvenue et je forme des voeux pour que votre séjour en France contribue à fortifier les liens et l'amitié entre nos deux pays. (Applaudissements sur l'ensemble des travées.)
APPLICATION DES PEINES
CONCERNANT LES MINEURS
Adoption des conclusions du rapport d'une commission
(Ordre du jour réservé)
M. le président. L'ordre du jour appelle la discussion des conclusions du rapport (n° 291, 2002-2003) de M. Jean-Pierre Schosteck, fait au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale, sur la proposition de loi (n° 228, 2002-2003) de MM. Jean-Claude Carle et Jean-Pierre Schosteck relative à l'application des peines concernant les mineurs.
La conférence des présidents a inscrit cette proposition de loi à l'ordre du jour à la demande de la commission des lois et de M. Jean-Claude Carle, dans le prolongement des travaux de la commission d'enquête sur la délinquance des mineurs.
Dans la discussion générale, la parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, le 3 juillet 2002, la commission d'enquête du Sénat sur la délinquance des mineurs rendait son rapport après avoir procédé à soixante-treize auditions et à quinze déplacements tant en France qu'à l'étranger.
Ces travaux ont permis à la commission, d'une part, de dresser un état des lieux assez complet des actions conduites pour prévenir et sanctionner la délinquance des mineurs et, d'autre part, de formuler de nombreuses propositions pour améliorer la situation.
Près d'un an plus tard, un grand nombre de ces propositions ont déjà été mises en oeuvre ; M. Jean-Claude Carle, qui était le rapporteur de la commission d'enquête, vous en parlera dans son intervention.
La proposition de loi que nous examinons aujourd'hui a pour objet de mettre en oeuvre une proposition importante de la commission d'enquête, qui consiste à donner au juge des enfants une compétence pleine et entière en matière d'application des peines.
Pourquoi une telle proposition de loi ?
L'un des constats les plus frappants de la commission d'enquête a été celui de l'existence de discontinuités, de ruptures de suivi jalonnant le parcours des jeunes en difficulté ou des délinquants.
Cela commence parfois dès le plus jeune âge. Des enfants en grande difficulté, en souffrance, font l'objet d'un repérage précoce, mais l'absence de coordination entre les institutions compétentes conduit à une prise en charge très tardive. En bref, nous avons constaté qu'il manquait une sorte de « fil rouge » dans le suivi des mineurs.
Cette situation est encore plus critique lorsque les mineurs doivent faire l'objet d'une incarcération.
La commission d'enquête a estimé que l'enfermement des mineurs, qui est parfois nécessaire, devait être repensé complètement. On compte en permanence entre cinq cents et mille mineurs dans les établissements pénitentiaires de notre pays. Or l'incarcération des mineurs marque bien souvent la fin d'un parcours éducatif plutôt qu'une étape vers la réinsertion.
D'abord, les mineurs sont le plus souvent incarcérés en détention provisoire et non après un jugement. Le mineur est ainsi incarcéré sans savoir pour combien de temps ; plus tard viendra le jugement, au cours duquel la juridiction prononcera une peine couvrant la durée de la détention provisoire déjà effectuée. Un tel système, déjà peu compréhensible pour des adultes, l'est plus encore pour des adolescents.
Les conditions d'incarcération ne sont elles-mêmes pas satisfaisantes. Trop souvent, l'étanchéité entre les quartiers de mineurs des maisons d'arrêt et les autre parties de ces établissements est loin d'être assurée. Ainsi, beaucoup d'installations sont communes aux mineurs et aux majeurs, comme l'unité de soins ou le quartier disciplinaire.
Les activités éducatives demeurent souvent insuffisantes. Bien sûr, il y a des exceptions. Le centre de jeunes détenus de Fleury-Mérogis ou celui de Villepinte ont mis en place des parcours de détention allant de situations plus contraignantes à des situations moins contraignantes avec des allers-retours en fonction du comportement du mineur. Ce système n'est cependant possible que parce que ces centres de jeunes détenus disposent de locaux adaptés, qui n'existent pas dans la plupart des maisons d'arrêt.
L'incarcération marque surtout une rupture très importante dans le suivi du mineur. Lorsqu'un mineur est condamné à une peine exécutée en milieu ouvert, par exemple un travail d'intérêt général, le juge des enfants est compétent pour contrôler l'exécution de la peine. En revanche, lorsque le mineur est condamné à une peine d'emprisonnement, le juge des enfants n'est plus compétent ; c'est le juge de l'application des peines qui prend alors le relais et qui sera compétent pour décider éventuellement d'aménagements de peine, notamment la libération conditionnelle, les placements à l'extérieur ou les permissions de sortir.
Dans le même temps, le mineur, qui était en contact avec des éducateurs, perd ce lien en entrant en prison, car la Protection judiciaire de la jeunesse n'entre évidemment que très rarement dans les établissements pénitentiaires.
Ce système nous a paru contre-productif et antipédagogique. C'est pourquoi la commission d'enquête a formulé plusieurs propositions pour repenser l'enfermement des mineurs et, surtout, pour développer la notion de « parcours éducatif ».
La loi d'orientation et de programmation pour la justice nous a donné satisfaction en prévoyant la création de quatre cents places dans des établissements spécialisés. Monsieur le secrétaire d'Etat, nous tenons à saluer cette décision et nous vous faisons bien sûr toute confiance pour que ces établissements soient réalisés à la date prévue, afin que nous puissions fermer les quartiers de mineurs de certaines maisons d'arrêt dans lesquels tout travail éducatif est impossible.
Nous avons également proposé de permettre au juge des enfants de continuer à suivre le mineur délinquant, même en cas d'incarcération. Tel est bien l'objet de la présente proposition de loi.
La justice des mineurs est une justice spécialisée, sauf en ce qui concerne l'application des peines. Or il nous semble cohérent, en ce qui concerne les mineurs, que le même juge puisse suivre le mineur tout au long de son parcours.
Aujourd'hui, très peu d'aménagements de peine sont accordés aux mineurs. Cela tient notamment à cet enchevêtrement de compétences entre le juge des enfants et le juge de l'application des peines. Le juge de l'application des peines est compétent, mais il doit demander son avis au juge des enfants. Il paraît préférable que le juge des enfants, qui connaît le mineur, puisse être compétent en matière d'aménagement de peine.
Aussi Jean-Claude Carle et moi avons-nous proposé un dispositif prévoyant que, en cas de condamnation prononcée par une juridiction spcialisée pour mineurs, le juge des enfants exerce les attributions normalement dévolues au juge de l'application des peines jusqu'à ce que le condamné ait atteint l'âge de vingt et un ans.
L'âge de vingt et un ans nous a semblé approprié pour éviter un changement brutal de juge au jour de la majorité. Il paraît préférable de pouvoir prolonger la compétence du juge des enfants si la situation du condamné l'exige. La proposition de loi prévoit néanmoins que le juge des enfants peut se dessaisir au profit du juge de l'application des peines lorsque le condamné a atteint l'âge de dix-huit ans.
La proposition de loi permet également au juge des enfants de désigner un service de la Protection judiciaire de la jeunesse, la PJJ, pour suivre l'exécution de certaines peines. Il s'agit d'une évolution importante, destinée à éviter que les mineurs ne perdent tout contact avec les éducateurs qui les ont suivis lorsqu'ils font l'objet d'une condamnation pénale. Cette mesure constitue un prolongement de la loi d'orientation et de programmation pour la justice, laquelle a prévu la présence d'éducateurs de la Protection judiciaire de la jeunesse dans les établissements pénitentiaires.
Enfin, la proposition de loi prévoit naturellement que les juges des enfants devront visiter les établissements pénitentiaires de leur ressort, ce qui paraît logique s'ils deviennent compétents en matière d'application des peines.
La commission des lois a approuvé à l'unanimité le dispositif que je viens de présenter. Elle l'a toutefois légèrement modifié afin d'en renforcer la souplesse.
Le texte qu'elle vous propose, mes chers collègues, précise que, lorsque le condamné a atteint l'âge de dix-huit ans au jour du jugement, le juge des enfants ne sera compétent en matière d'application des peines que si la juridiction de jugement le décide. Je vous rappelle, en effet, que la compétence des juridictions spécialisées pour mineurs s'apprécie au jour de la commission du délit et non au jour du jugement. Ainsi, il arrive que des mineurs ayant commis un crime ou un délit à dix-sept ans soient jugés à l'âge de vingt ans ! Dans de tels cas, prévoir une compétence du juge des enfants en matière d'application des peines ne présentera que rarement d'utilité.
La commission des lois propose également de rendre applicable aux mineurs la mesure d'ajournement du prononcé de la peine assortie d'une mise à l'épreuve, qui peut présenter une grande utilité lorsque la juridiction souhaite prendre le temps de l'observation du mineur avant de prononcer une peine.
Telles sont, mes chers collègues, les principales dispositions du texte qui vous est soumis.
Cette proposition de loi renforcera la cohérence de la justice des mineurs. Son entrée en vigueur doit cependant être soigneusement préparée, car elle aura aussi pour effet d'augmenter les tâches des juges pour enfants.
Il conviendra donc que des moyens humains suffisants soient prévus pour que les juges des enfants soient en mesure de remplir leurs nouvelles obligations - tenue de débats contradictoires dans les établissements pénitentiaires, visite des établissements, participation aux commissions d'application des peines.
Par ailleurs, cette proposition de loi ne pourra être véritablement efficace que si elle s'accompagne d'un développement des possibilités d'aménagement de peine pour les mineurs : le nombre de places en semi-liberté pour les mineurs est insuffisant, de même que les possibilités de placements extérieurs.
Je crois profondément que le texte qui vous est soumis est utile : il vient compléter les nombreuses mesures que nous avons proposées et que le Gouvernement - dont je tiens à saluer l'attention qu'il a portée à nos travaux - a bien voulu reprendre dans le cadre de la loi d'orientation et de programmation pour la justice.
Certes, beaucoup reste à faire en matière de prévention et de traitement de la délinquance, mais le chemin parcouru depuis un an et la discussion de cette proposition de loi montrent que notre travail n'a pas été totalement inutile. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'Union centriste.)
M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'Etat.
M. Pierre Bédier, secrétaire d'Etat aux programmes immobiliers de la justice. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, le Gouvernement, sensible à l'évolution récente de la délinquance des mineurs, qui se caractérise par une augmentation significative du nombre des infractions commises et la précocité du passage à l'acte par les mineurs ou la particulière désocialisation de certains d'entre eux, a entendu y répondre de manière adaptée et a ainsi engagé l'indispensable réforme du droit pénal des mineurs.
La loi d'orientation et de programmation pour la justice du 9 septembre 2002, que vous avez examinée et adoptée l'été dernier, a modifié de façon substantielle, dans son titre III portant réforme du droit pénal des mineurs, l'ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945 relative à l'enfance délinquante.
La loi a notamment élargi la gamme des mesures pouvant être prises par les juridictions spécialisées.
Elle a créé des centres éducatifs fermés pour les mineurs, comme le rappelait votre excellent rapporteur, où ceux-ci seront astreints à un « suivi éducatif et pédagogique renforcé ». Elle a également prévu des sanctions éducatives à l'encontre des mineurs âgés de dix ans ou plus.
La loi du 9 septembre 2002 s'est également attachée à renforcer la cohérence et la spécialisation des juges des enfants au cours de la phase d'application des peines.
De manière nouvelle, elle a introduit un article 20-9 dans l'ordonnance du 2 février 1945 qui tend à transférer au juge des enfants les compétences dévolues anciennement au tribunal pour enfants - cela correspond aux compétences dévolues pour les majeurs au tribunal correctionnel -, dont celle, notamment, de révoquer le sursis avec mise à l'épreuve, ce transfert de compétences s'opérant également en matière de sursis assorti de l'obligation d'effectuer un travail d'intérêt général.
Aujourd'hui, la compétence du juge des enfants en matière d'application des peines s'arrête cependant aux portes de l'établissement pénitentiaire, car il est chargé du seul suivi des mineurs laissés en liberté, le juge de l'application des peines prenant le relais pour le milieu fermé. Si ce dernier doit actuellement recueillir l'avis du juge des enfants chaque fois qu'il envisage l'aménagement de la peine privative de liberté, ce dispositif n'est pas totalement satisfaisant, comme vous l'avez excellemment dit, monsieur le rapporteur.
Répondant aux propositions de la commission d'enquête du Sénat sur la délinquance des mineurs, dans son rapport déposé en juillet 2002 dont je veux à nouveau souligner l'excellence, MM. Carle et Schosteck ont souhaité, dans ces conditions, compléter l'article 20-9 de l'ordonnance du 2 février 1945 en vue de conférer au juge des enfants une compétence unique pour l'application des peines des mineurs condamnés, qu'ils soient libres ou détenus.
Les principes directeurs de l'ordonnance du 2 février 1945, notamment la spécialisation des juridictions des mineurs, sont ainsi réaffirmés avec vigueur.
Le texte retenu par la commission des lois introduit toutefois une plus grande souplesse dans le dispositif proposé en permettant à la juridiction de jugement de désigner de manière facultative le juge des enfants pour exercer les fonctions dévolues au juge de l'application des peines lorsque le mineur poursuivi a atteint l'âge de dix-huit ans au jour de la condamnation.
Ainsi, dès le prononcé de la condamnation, le juge compétent pour les modalités d'application de la peine sera clairement identifié : soit le juge des enfants par décision expresse, soit le juge de l'application des peines, le juge des enfants conservant toujours la possibilité de se dessaisir au profit du juge de l'application des peines lorsque les circonstances tenant à la personnalité du condamné ou à la durée de la peine l'exigeront.
Le caractère facultatif de la compétence du juge des enfants dans cette hypothèse permettra ainsi aux greffes des tribunaux pour enfants et aux juges d'absorber sans grande difficulté les nouveaux dossiers liés à ce transfert de compétences.
La compétence systématique du juge des enfants ne peut en effet se justifier que s'il s'agit d'assurer, dans la durée, un suivi effectif et continu des mineurs dans un véritable parcours éducatif de socialisation, y compris lorsque ces derniers sont incarcérés.
J'ai conscience que ce dispositif est de nature à renforcer la cohérence et l'efficacité de la justice pénale des mineurs et qu'il complète utilement la réforme initiée par le Gouvernement avec la loi du 9 septembre 2002.
Dans ces conditions, le Gouvernement se range à la position adoptée à l'unanimité par la commission des lois et vous demande de voter la présente proposition de loi, dont il vous remercie d'avoir pris l'initiative. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'Union centriste.)
M. le président. La parole est à M. Jean-Claude Carle.
M. Jean-Claude Carle, Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, Clemenceau disait : « Si vous voulez faire quelque chose, faites-le ; sinon créez une commission. » Notre séance d'aujourd'hui montre qu'il arrive parfois que l'on fasse quelque chose en créant une commission.
Il y a un peu moins d'un an, la commission d'enquête du Sénat sur la délinquance des mineurs rendait son rapport et dressait un état des lieux sans complaisance de la situation en matière de prévention et de traitement de la délinquance des mineurs.
Je rappellerai brièvement quelques éléments de cet état des lieux.
La délinquance des mineurs n'est pas un phénomène nouveau, mais la situation actuelle est préoccupante parce que cette délinquance est plus importante, plus violente et plus jeune.
En effet, les délits ont augmenté de 79 % depuis 1994, les actes avec violence ont été multipliés par dix en quatre ans et les jeunes qui les commettent ont, dans un cas sur deux, moins de seize ans.
Les mineurs délinquants connaissent souvent une situation familiale difficile - absence du père, relations conflictuelles au sein de la famille - et sont presque toujours en échec scolaire. Ils sont en mauvaise santé physique et psychique et font souvent une consommation importante d'alcool et de drogues, notamment de cannabis, considéré à tort comme une drogue douce. Même si l'accoutumance est lente, c'est une drogue très dangereuse.
La famille et l'école n'endiguent plus la délinquance. Tandis que de nombreux parents ont de grandes difficultés pour assurer l'éducation de leurs enfants, l'école n'est plus un sanctuaire à l'abri de la violence. A force de vouloir faire entrer tous les enfants dans un moule unique, l'école a fini par exclure plus gravement qu'auparavant une partie de ceux qui lui sont confiés.
La justice des mineurs n'est pas particulièrement laxiste, elle est erratique. Elle apporte bel et bien des réponses à la délinquance des mineurs, mais ces réponses ne sont pas claires, pas progressives, pas assez rapides et quelquefois elles ne sont pas mises en oeuvre. C'est un peu la politique de la « patate chaude », si vous me permettez cette expression : on se repasse non pas le bébé, mais le mineur délinquant.
Enfin, l'administration de la protection judiciaire de la jeunesse, la PJJ, qui est perpétuellement en réforme, semble néanmoins victime d'un inertie persistante, d'une crise de vocations et, en définitive, d'une véritable crise d'identité, donc d'une crise d'efficacité.
Face à ce constat, la commission d'enquête a formulé de nombreuses propositions organisées en dix grands principes que je rappellerai brièvement.
Premier principe : on n'agit bien que si l'on connaît bien. On a, il est vrai, une connaissance insuffisante de la situation puisque l'on estime que 80 % à 85 % des délits ne sont pas décelés par la police ou par la justice.
Deuxième principe : responsabiliser et soutenir la famille, notamment dans sa mission d'éducation et d'entretien de l'enfant.
Troisième principe : « Ouvrez une école, vous fermerez une prison », écrivait Victor Hugo. Cette phrase reste, me semble-t-il, d'actualité.
Quatrième principe : reconquérir un certain nombre de quartiers. La politique de la ville nécessite beaucoup de crédits et de moyens, mais les résultats enregistrés sont largement insuffisants, car les moyens mis en oeuvre sont trop complexes, inadaptés aux réalités. Nous avons ainsi recensé soixante-douze métiers d'animation différents et des coordinateurs ont dû être engagés, afin d'établir des liens entre ces différents métiers.
Cinquième principe : être impitoyable à l'égard des majeurs qui utilisent des mineurs pour commettre des infractions.
Sixième principe : en matière de justice, redécouvrir la dimension éducative de la sanction.
Septième principe : mettre en place des parcours éducatifs, mettre de la contrainte dans l'éducation et de l'éducation dans la contrainte, et retrouver cette dimension éducative de la sanction.
Huitième principe : au sein de la Protection judiciaire de la jeunesse, l'humain doit aujourd'hui l'emporter sur la bureaucratie.
Neuvième principe : établir des partenariats responsables avec les collectivités locales, notamment les départements, auxquels ont déjà été dévolues un certain nombre de compétences dans le domaine de la jeunesse.
Dixième principe : procéder à une évaluation à tous les étages, car l'ensemble du système, et particulièrement la PJJ, souffre d'un manque évident d'évaluation.
Près d'un an plus tard, un grand nombre de propositions de la commission d'enquête ont pu être mises en oeuvre, en particulier dans le cadre de la loi d'orientation et de programmation pour la justice, grâce au soutien qu'a bien voulu apporter le Gouvernement à ces propositions.
Ainsi, pour réprimer efficacement le comportement des majeurs qui utilisent des mineurs pour commettre des infractions, nous avions proposé de supprimer la condition d'habitude nécessaire pour que le délit de provocation d'un mineur à commettre un crime ou un délit soit constitué, d'aggraver les peines encourues par un majeur pour vol ou violences en cas de participation d'un mineur agissant en qualité d'auteur ou de complice et, enfin, de combattre les filières d'immigration clandestine qui conduisent sur notre sol des enfants et adolescents exploités par des réseaux.
Toutes ces mesures ont été mises en oeuvre. Ainsi, pour lutter contre les réseaux qui exploitent les enfants et les adolescents, la loi pour la sécurité intérieure a créé des incriminations de traite des êtres humains et d'exploitation de la mendicité. Le ministre de l'intérieur a, par ailleurs, noué de nombreux contacts avec les pays d'origine des mineurs concernés, afin de rechercher des solutions en amont.
Pour améliorer le fonctionnement de la justice des mineurs, la commission d'enquête a formulé de nombreuses propositions.
Certaines tendent à élargir la gamme des mesures qui peuvent être prononcées à l'égard des mineurs de moins de treize ans pour prévoir la réparation, un éloignement de très brève durée, la confiscation des objets ayant servi à commettre l'infraction.
Une autre proposition vise à permettre le placement en détention provisoire des mineurs de treize à seize ans en matière correctionnelle, lorsque le mineur ne respecte pas les obligations d'un contrôle judiciaire ordonné par le juge.
D'autres propositions encore ont pour objet de créer une mesure de stage d'instruction civique qui pourrait être ordonnée par le parquet pour certaines infractions peu graves, ou d'accélérer les procédures en permettant au procureur de renvoyer un mineur, déjà connu de la justice, devant le tribunal pour enfants dans un délai de dix jours à un mois aux fins de jugement.
Enfin, une proposition vise à permettre le prononcé d'une amende civile à l'encontre des parents qui refusent de répondre aux convocations des magistrats.
Toutes ces mesures ont été mises en oeuvre dans la loi d'orientation et de programmation pour la justice, qui a notamment créé une procédure de jugement à délai rapproché.
Pour que l'incarcération des mineurs, lorsqu'elle est nécessaire, soit non plus une fin de parcours mais une étape vers la réinsertion, la commission d'enquête a notamment proposé de créer des établissements pénitentiaires spécialisés pour les mineurs, permettant une prise en charge éducative intensive pendant l'incarcération, et de faire du juge des enfants le juge de l'application des peines, y compris lorsque le mineur est incarcéré.
Monsieur le secrétaire d'Etat, le Gouvernement a décidé de créer 400 places dans des établissements spécialisés pour mineurs. Nous vous en remercions et comptons sur votre dynamisme pour que ce projet soit réalisé dans les meilleurs délais, et je pense en particulier au quartier Saint-Paul, à Lyon.
Quant à l'attribution au juge des enfants d'une pleine compétence en matière d'application des peines, elle fait l'objet de la proposition de loi que nous examinons aujourd'hui.
D'autres évolutions, qui nécessitent plus de temps et qui ne sont pas toujours de nature législative, sont en cours et pourraient être mises en oeuvre dans le cadre de réformes plus globales.
Plusieurs propositions pourraient être mises en oeuvre dans le cadre de la nouvelle étape de la décentralisation. L'extension des compétences du service de la protection maternelle et infantile, la PMI, la clarification des rôles respectifs du juge des enfants et du service de l'aide sociale à l'enfance, l'ASE, pourraient en particulier faire l'objet d'expérimentations dans le cadre des possibilités ouvertes par la récente loi constitutionnelle sur la décentralisation.
De la même manière, la nouvelle étape de la décentralisation devrait favoriser la réforme de la politique de la ville souhaitée par la commission d'enquête du Sénat, qui demandait une simplification des objectifs, des méthodes et des programmes.
La rénovation des quartiers sinistrés devrait trouver sa concrétisation dans le projet de loi d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine qui devrait être prochainement présenté au Parlement.
L'amélioration de la connaissance de la délinquance des mineurs, qui faisait l'objet de la première proposition de la commission d'enquête, sera facilitée par la création, annoncée par le ministre de l'intérieur, d'un Observatoire de la délinquance.
La réforme de l'administration de la protection judiciaire de la jeunesse a été entamée et devra être poursuivie. D'ores et déjà, l'administration centrale a été réorganisée pour renforcer son rôle de conception et de pilotage. Par ailleurs, pour renforcer le suivi éducatif des mineurs, des éducateurs de la PJJ interviennent désormais régulièrement au sein des établissements pénitentiaires, conformément, là encore, au souhait de notre commission d'enquête.
La proposition de la commission d'enquête de renforcer les actions de sensibilisation aux dangers des drogues a trouvé un prolongement dans la création d'une commission d'enquête sénatoriale consacrée à la lutte contre les drogues illicites, présidée par Mme Nelly Olin et dont le rapporteur est M. Bernard Plasait. Cette commission devrait rendre son rapport au mois de juin.
Le bilan n'est donc pas médiocre. Beaucoup de choses ont déjà été faites ou sont en passe de l'être. Je tiens à remercier pour leur qualité d'écoute et leur disponibilité l'ensemble des ministres concernés, que Jean-Pierre Schosteck et moi-même avons rencontrés pour leur soumettre les propositions de la commission d'enquête. Cependant, comme l'a dit M. le rapporteur, beaucoup reste encore à faire.
Ainsi, dans le domaine de l'éducation, une action intense devra être menée pour que l'école ne soit plus un lieu d'exclusion de certains des élèves qui lui sont confiés. D'ores et déjà, certaines actions menées contre l'absentéisme scolaire ont été renforcées.
Il conviendra surtout de trouver les moyens pour briser l'humiliation ressentie par ceux qui ne parviennent pas à trouver leur place dans le moule du collège actuel : le collège unique ne peut plus être un collège uniforme ; il doit offrir à chaque enfant une vraie chance et des espaces de liberté. Sans remettre en cause l'obligation scolaire, il nous faudra trouver les moyens de valoriser l'intelligence de la main, l'intelligence du geste et des techniques, de matérialiser les métiers dans l'esprit des élèves pour favoriser une découverte plus précoce, mais non prématurée, du monde du travail. Je sais que le ministre de l'éducation et le ministre délégué chargé de l'enseignement scolaire réfléchissent à ces questions. (Sourires sur les travées du groupe CRC.)
En matière de santé publique, notre commission d'enquête a constaté la grande misère de la psychiatrie de l'adolescent et a préconisé le développement de structures spécialisées en cette matière. Il est en effet effarant de constater que ce n'est que lorsqu'ils entrent en prison que certains mineurs ayant des problèmes psychiques graves rencontrent pour la première fois un psychiatre. Peut-être pourrons-nous aborder cette question dans le cadre du projet de loi d'orientation de santé publique qui devrait être prochainement présenté au Parlement.
D'autres propositions devront encore être concrétisées, en particulier la mise en place d'une politique d'éducation aux médias permettant aux jeunes d'être plus autonomes, critiques et responsables dans leur rapport à l'image. De même, dans l'action de responsabilisation des parents, la commission a proposé de rénover la tutelle aux prestations sociales pour que celle-ci revête une dimension éducative et ne soit pas seulement une sanction administrative mécanique des parents défaillants.
Monsieur le secrétaire d'Etat, le chantier est immense, mais nous avons la satisfaction de constater que nous avançons et que le travail du Sénat n'a pas été vain. Nous en avons une nouvelle preuve avec l'examen de cette proposition de loi, qui renforcera la cohérence de la justice des mineurs et contribuera à créer de véritables parcours éducatifs, qui sont la clé d'une amélioration de la prévention et du traitement de la délinquance des mineurs.
D'ores et déjà, une évolution positive doit être notée, grâce à la politique qui est aujourd'hui conduite. On a enfin cessé d'opposer stérilement l'éducation et la sanction pour rechercher des solutions globales, articulant l'éducation, la prévention, la sanction, la réinsertion, sans que l'une ou l'autre de ces actions soit considérée comme dominante par rapport aux autres.
En conclusion, qu'il me soit permis de citer la philosophe Hannah Arendt, pour qui « l'éducation est le point où se décide si nous aimons assez le monde pour en assurer la responsabilité, et de plus, le sauver de cette ruine qui serait inévitable sans ce renouvellement de jeunes et de nouveaux venus ».
Le groupe UMP votera cette proposition de loi. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'Union centriste.)
M. le président. La parole est à M. François Zocchetto.
M. François Zocchetto. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, quelques mois après l'adoption de la loi d'orientation et de programmation pour la justice, qui a modifié un grand nombre de règles relatives à la justice des mineurs, il nous est aujourd'hui proposé de compléter le dispositif.
MM. Jean-Pierre Schosteck et Jean-Claude Carle l'ont rappelé, de nos jours, la délinquance des mineurs est un phénomène préoccupant : nous sommes confrontés à des délinquants plus jeunes, à des actes plus graves, à des faits plus nombreux.
N'ayons pas peur de dire ce qui est, non plus que de faire ce qui doit être fait, mais sans céder à la psychose. Les résultats de la dernière élection présidentielle ont montré que nous devions traiter sans crainte le problème de la délinquance des mineurs, tout comme d'ailleurs celui de la délinquance en règle générale. C'est notre rôle de parlementaires, d'hommes et de femmes politiques.
A cet égard, je tiens à mon tour à rappeler l'initiative sénatoriale qui a abouti à la mise en place d'une commission d'enquête sur la délinquance des mineurs : le rapport rendu public en juillet dernier a apporté de nombreuses informations utiles à une meilleure compréhension du phénomène.
Une grande partie des propositions formulées dans ce rapport ont d'ailleurs été reprises dans la loi d'orientation et de programmation pour la justice, et je voulais saluer, à cette occasion, le travail du président et du rapporteur de la commission d'enquête, MM. Jean-Pierre Schosteck et Jean-Claude Carle, qui sont également les auteurs de la proposition de loi qui nous est soumise ce soir.
Il nous est utilement proposé de compléter toute cette série de dispositions par une nouvelle mesure, absente de la loi d'orientation et de programmation, qui vise à conférer aux juges des enfants la compétence générale pour l'application des peines.
Avec ce transfert de compétences, le juge des enfants aura la possibilité d'individualiser la peine et de suivre le mineur jusqu'à la fin de son parcours judiciaire.
Il s'agit d'une très bonne idée : l'exposé des motifs le souligne à juste titre, cette disposition « devrait améliorer sensiblement la compréhension par les mineurs délinquants des décisions prises à leur égard » et elle « renforcera la spécialisation des juridictions pour mineurs ».
C'est un point important, car la spécialisation de la justice des mineurs est indispensable : la vocation du juge des enfants est différente de celle du juge pénal en général.
Le juge des enfants doit remplir une mission éducative parallèlement ou complémentairement à sa fonction répressive ; il doit prendre chaque mineur individuellement, connaître son entourage familial et son environnement pour tenter de comprendre son geste, ses comportements violents et pénalement répréhensibles.
Il nous faut défendre ce particularisme de la justice des mineurs parce qu'il est essentiel à la mission de celle-ci et à sa réussite. C'est pourquoi nous devons nous interroger sur les conséquences de la présente proposition de loi.
Si le transfert de cette nouvelle compétence au juge des enfants s'accompagnait en pratique d'un dessaisissement de ses compétences en matière de protection de l'enfance et d'action éducative, nous ferions une grave erreur, car nous affaiblirions le juge des enfants. Or, c'est sa double casquette qui fait la force de la justice des mineurs en France.
Il ne faut pas, faute de leur donner les moyens et le temps nécessaire, que l'on spécialise ces juges en « super Zorro » de la justice des mineurs. Le message ne passerait pas auprès des jeunes et il serait vain de prétendre atteindre l'objectif très louable, et loué par tous, du présent texte.
En qualité de parlementaires, nous devons donc défendre l'ensemble cohérent que constitue la juridiction des mineurs, défendre cet équilibre des fonctions entre l'action éducative et l'action répressive.
La commission d'enquête a souhaité, à juste titre, que de « véritables parcours éducatifs puissent être mis en place et qu'une continuité soit assurée dans le suivi des mineurs délinquants ».
La présente proposition de loi a ce même objectif et c'est pourquoi le groupe de l'Union centriste et moi-même sommes favorables au transfert de compétences qu'elle prévoit. Mais, je le répète, il est nécessaire d'accompagner cette proposition de loi d'une augmentation des moyens, notamment des effectifs, consacrés à la justice des mineurs.
Les délais de traitement des affaires sont d'ores et déjà très longs, trop longs. N'aggravons pas la situation par ce transfert de compétences. L'inconvénient matériel ne doit pas être utilisé comme un argument pour dessaisir le juge des enfants de ses compétences en matière de protection de l'enfance.
Monsieur le secrétaire d'Etat, je serai d'autant plus favorable à cette proposition de loi que vous nous apporterez l'assurance que l'augmentation des effectifs et des moyens sera poursuivie.
Nous savons quels efforts sont réalisés depuis quelques mois : les budgets comme les effectifs ont augmenté. Cependant, parce que nous sommes convaincus que la réussite de la nouvelle mesure passe par une prise en charge matérielle, nous nous permettons d'insister.
La position du groupe de l'Union centriste est donc la suivante : oui, le suivi des mineurs délinquants est une nécessité ; oui, le texte proposé par MM. Jean-Pierre Schosteck et Jean-Claude Carle est excellent ; mais nous devrons veiller à ce que le transfert de compétences ait pour effet non pas de réduire la spécificité du juge des enfants mais bien au contraire de la renforcer. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste et de l'UMP.)
M. le président. La parole est à Mme Michèle André.
Mme Michèle André. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, la violence à l'école, les incendies de voitures dans les quartiers et la multiplication des actes d'incivilité se conjuguent pour donner naissance à une « peur des jeunes », relayée par une médiatisation plus ou moins sepctaculaire de ces phénomènes.
La délinquance des mineurs, sujet de préoccupation des gouvernements successifs, a été l'un des enjeux de la campagne présidentielle de 2002.
Cette représentation de la jeunesse n'est pourtant pas nouvelle. Au xixe siècle, la jeunesse était perçue comme un groupe social instable et potentiellement dangereux. Ainsi, en 1922, Emile Garçon, dans son manuel de droit pénal, écrivait : « Quoi qu'il en soit, le problème de l'enfance coupable demeure l'un des problèmes les plus douloureux de l'heure présente. Les statistiques les plus sûres comme les observations les plus faciles prouvent, d'une part, que la criminalité juvénile s'accroît dans des proportions fort inquiétantes, et, d'autre part, que l'âge moyen de la criminalité s'abaisse selon une courbe très rapide. » Quoi de plus actuel ?
Souvenons-nous également de la crainte qu'inspiraient dans les années cinquante les bandes de « blousons noirs » puis, plus tard, les « loubards ». Quelles qu'en soient les causes, cette délinquance est le signe d'un échec de la socialisation.
M. Lionel Jospin avait engagé, en 1998, une réflexion en profondeur sur la délinquance des mineurs qu'il avait confiée à nos collègues de l'Assemblée nationale, Mme Christine Lazerges et M. Jean-Pierre Balduyck, et qui avait abouti à la rédaction d'un rapport.
Notre assemblée, quant à elle, a présenté en 2002, sur le même sujet - vous y avez tous fait allusion - le rapport de la commission d'enquête que vous présidiez, monsieur le rapporteur, rapport également porteur de suggestions intéressantes.
Par ailleurs, deux rapports parlementaires, l'un de M. Louis Mermaz à l'Assemblée nationale, l'autre de notre collègue Jean-Jacques Hyest, relatifs à l'administration pénitentiaire, ont fait état des mauvaises conditions de détention des mineurs au sein des établissements pénitentiaires.
Les deux rapports consacrés à la délinquance des mineurs avaient démontré le bien-fondé de l'ordonnance de 1945, véritable charte de l'enfance délinquante, texte remarquable qui prévoit un panel de sanctions pouvant largement répondre à toutes les situations.
Sans tenir compte des suggestions faites par ces différentes commissions, rompant en cela avec la priorité éducative consacrée par l'ordonnance de 1945, le Gouvernement prit en juillet dernier des mesures à caractère purement répressif.
Sous couvert d'urgence, ces mesures ont été adoptées sans concertation, les critiques formulées par tous les spécialistes de la jeunesse, qu'il s'agisse des éducateurs, des juges des enfants ou des défenseurs des droits des enfants, n'ont pas été entendues.
Vous avez, monsieur le secrétaire d'Etat, créé des centres éducatifs fermés destinés à accueillir les mineurs délinquants récidivistes. Deux des soixante centres dont vous avez annoncé la création d'ici à 2007 ont ouvert leurs portes au début du premier trimestre 2003. Aujourd'hui, à l'occasion de l'examen de cette proposition de loi, je souhaiterais que vous fassiez le point sur ces centres : leur fonctionnement, leur insertion dans le voisinage, les effets - dont la presse se fait parfois l'écho - du non-respect de la symbolique du centre « fermé ».
La prison, réponse parfois inévitable que la société doit apporter à la délinquance des mineurs, ne doit pas pour autant compromettre l'insertion du mineur dans la société.
Les rapports précédemment évoqués ont tous démontré l'humiliation que constituent les prisons en France, et plus particulièrement le caractère indigne et criminogène - notre collègue Jean-Claude Carle vient d'y faire allusion - des quartiers pour mineurs, totalement inadaptés.
Vous vous êtes engagé, monsieur le secrétaire d'Etat, à créer des établissements pénitentiaires modernes. Nous les attendons, mais ils n'existent pas aujourd'hui, et nous craignons que la prison pour les mineurs, à laquelle vous avez de plus en plus recours, ne continue pendant des années à être l'école du crime.
J'en arrive à la proposition de loi que nous examinons aujourd'hui et qui a pour principal objet d'attribuer au juge des enfants une compétence pleine et entière en matière d'application des peines prononcées par les juridictions spécialisées pour mineurs, y compris en cas d'incarcération.
Le juge dispose d'ores et déjà de compétences étendues en matière d'application des peines prononcées par les juridictions spécialisées pour mineurs. Il est en effet compétent pour suivre les condamnations exécutées en milieu ouvert : emprisonnement assorti d'un sursis avec mise à l'épreuve, emprisonnement assorti d'un sursis avec obligation d'accomplir un travail d'intérêt général, travail d'intérêt général, suivi socio-judiciaire, ajournement du prononcé de la peine assorti d'une mise à l'épreuve.
Le juge de l'application des peines est, quant à lui, actuellement seul compétent, que les condamnés soient majeurs ou mineurs, pour statuer sur l'individualisation des peines d'emprisonnement, même si, depuis la loi du 15 juin 2000 renforçant la présomption d'innocence et les droits des victimes, les mesures d'aménagement des peines les plus importantes sont prises à l'issue d'un débat contradictoire et peuvent faire l'objet d'un appel porté devant la chambre des appels correctionnels de la cour d'appel.
Certaines décisions sont également prises par la commission d'application des peines ; c'est le cas pour les sorties sous escorte, les permissions de sortie et les réductions de peine. Le juge de l'application des peines doit recueillir l'avis du juge des enfants chaque fois qu'il exerce à l'égard d'un mineur l'une des attributions qui lui sont conférées en matière d'individualisation des peines d'emprisonnement. Ce système ne permet cependant pas la mise en oeuvre, pour les mineurs, d'un véritable parcours éducatif.
En effet, comme le faisait remarquer la commission d'enquête de notre assemblée, en plus de la vétusté des prisons et de la promiscuité des mineurs et des majeurs, les mineurs ne font que rarement l'objet de mesures d'aménagement des peines parce qu'ils sont le plus souvent incarcérés en détention provisoire et que les quartiers de maison d'arrêt ne se prêtent guère à des mesures de semi-liberté. Il est également fréquent que la sortie de prison ne fasse l'objet d'aucun accompagnement, le mineur passant ainsi de la contention totale à la liberté totale.
Afin de contribuer à assurer une continuité dans le suivi des mineurs délinquants, la présente proposition de loi tend à donner au juge des enfants une compétence pleine et entière en matière d'application des peines prononcées par les juridictions pour mineurs.
Le tribunal pour enfants et la chambre spéciale des mineurs exerceront alors les fonctions dévolues en matière d'application des peines au tribunal correctionnel et à la chambre correctionnelle. Ces juridictions exercent en effet une compétence en cas d'appel des décisions du juge de l'application des peines.
Votre texte, monsieur le rapporteur, prévoit que le juge des enfants exercera les fonctions dévolues au juge de l'application des peines jusqu'à ce que le condamné ait atteint l'âge de vint et un ans. Toutefois, il permet au juge des enfants de se dessaisir au profit du juge de l'application des peines lorsque le condamné a atteint l'âge de dix-huit ans, en raison de la peine prononcée et de la personnalité.
La proposition de loi prévoit également que le juge des enfants pourra désigner un service de la Protection judiciaire de la jeunesse pour veiller au respect des obligations imposées au condamné. Le juge des enfants, par ailleurs, sera tenu de visiter les établissements pénitentiaires.
Nous ne pouvons que nous féliciter de ces mesures. En effet, une des solutions au problème de la délinquance des mineurs passe par un souci permanent d'individualisation des peines et suppose que soit donné un véritable contenu à la détention des mineurs, quelle que soit sa durée, à travers la réalisation d'un programme socio-éducatif cohérent et obligatoire, associant le suivi médical et psychologique, la scolarisation, la formation, les activités sportives et culturelles.
Je veux toutefois faire deux remarques.
D'abord, je ne comprends par pourquoi cette disposition n'a pas été débattue lors de l'examen, il y a un an, de la loi de d'orientation et programmation pour la justice qui a réformé en profondeur le droit pénal des mineurs, car il est toujours plus intéressant de procéder à une modification d'ensemble que d'agir par petites touches.
Ensuite, comme les magistrats eux-mêmes, nous nous réjouissons que le juge des enfants demeure le pivot de la mise en oeuvre de l'ordonnance de 1945 : les juridictions pour mineurs exercent une double mission dont l'importance ne cesse d'augmenter. Les juges des enfants et les juges d'instruction chargés des mineurs sont surchargés, d'où un allongement des délais de jugement très préjudiciables tant aux mineurs qu'aux victimes ; la présente réforme va encore accroître la charge de travail de ces juges, ce que dans leur dévouement ils acceptent. Il est donc impératif d'accompagner le dispositif proposé d'une augmentation sensible des postes de juges pour enfants.
Je souhaiterais, monsieur le secrétaire d'Etat, connaître vos intentions sur ce point alors que la préparation du budget pour 2004 se déroule avec pour mot d'ordre, signifié par le Premier ministre, « zéro dépense supplémentaire » et alors que le remplacement d'un fonctionnaire seulement sur deux partant à la retraite est annoncé. (Applaudissements sur les travées du groupe CRC. - M. Gérard Delfau applaudit également.)
M. le président. La parole est à Mme Nicole Borvo.
Mme Nicole Borvo. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, il y a un an était créée dans notre assemblée une commission d'enquête sur la délinquance des mineurs, devenue le leitmotiv d'une campagne électorale largement sinon exclusivement centrée sur la sécurité et dont on a pu mesurer, le 21 avril 2002, les effets pervers.
La commission d'enquête avait néanmoins su tirer un bilan nuancé de la situation et relever, loin des idées véhiculées, la nécessité d'une action globale concernant les mineurs. Elle préconisait un certain nombre de mesures dont la plupart devaient intervenir hors du champ du pénal, en direction de la famille, de l'école et des quartiers.
Je n'ai pas la même appréciation que vous, monsieur le rapporteur, sur les suites qui ont été données à la commission d'enquête : la légendaire « sagesse » du Sénat ne devait pas longtemps résister puisque, dès l'été, les conclusions de la commission servaient de support, sinon de prétexte, à un durcissement très clair de l'arsenal pénal à l'égard des mineurs.
Au coeur de cette nouvelle politique, la loi du 9 septembre 2002 devait prétendument pallier les carences des dispositifs répressifs antérieurs en aggravant les mécanismes répressifs.
Tant et si bien que l'on a fini par oublier un des principaux constats du rapport de la commission d'enquête : « La justice des mineurs en France n'est pas particulièrement laxiste, elle est erratique. »
La présente proposition de loi est donc particulièrement bienvenue pour nous rappeler que cette justice doit être confortée dans les principes essentiels posés en 1945 mais bien oubliés par la présente majorité : la spécialisation des magistrats, la primauté de l'action éducative et la personnalisation de la peine.
En effet, l'objet du présent texte est de faire du juge des enfants le juge de l'application des peines dans tous les cas où la peine concerne un mineur, y compris en cas d'incarcération, compétence qui relève à l'heure actuelle du juge de l'application des peines.
A ce titre, la proposition de loi présente un double intérêt.
D'abord, et c'est selon moi son apport essentiel, elle conforte le principe de la spécialisation de la justice des mineurs, principe largement écorné l'été dernier. On se souvient en effet que la première mouture de l'avant-projet de loi de programmation et d'orientation pour la justice prévoyait d'octroyer une compétence étendue au juge de proximité - juge non professionnel - à toutes les premières infractions commises par les mineurs. La contradiction avec notre tradition pénale comme avec nos engagements internationaux - au premier chef, avec la convention internationale des droits de l'enfant - était telle que le Gouvernement avait fini par circonscrire la compétence du juge de proximité aux infractions relevant aujourd'hui du tribunal de police.
Parallèlement, les modifications procédurales substantielles opérées par la loi tendaient très largement à récuser le principe de spécificité consacré par l'article 40 de la convention internationale des droits de l'enfant pour rapprocher sensiblement la justice des mineurs de celle des majeurs : tel est le sens des dispositions qui autorisent la retenue comme la détention provisoire des moins de seize ans, des procédures de jugement à délai rapproché, du renforcement du rôle du parquet et de la possibilité de « sanctions » pour les mineurs de treize ans.
Au-delà même de la loi, le principe de spécialisation n'est pas toujours appliqué : l'absence de parquet spécialisé dans certains tribunaux, y compris les plus importants, comme celui de Nanterre, en est l'illustration. Le Gouvernement constatait d'ailleurs lui-même dans une circulaire du mois de décembre l'existence de nombreux manquements à la spécialisation.
Ce recul de la spécialisation trouve son écho, comme le soulignait le rapport de la commission d'enquête, au sein des organes de police et de gendarmerie, qui ne disposent pas toujours, loin s'en faut, de brigades spécialisées.
La présente proposition de loi permettra, je le souhaite en tout cas, de mettre fin à ce mouvement de déspécialisation qui tente encore certains.
Il est un deuxième élément sur lequel la proposition de loi recueille notre approbation : en faisant du juge des enfants un juge de l'application de l'ensemble des peines prononcées par les juridictions spécialisées pour mineurs, on retrouve en quelque sorte le fil rouge du suivi éducatif du mineur, fil trop souvent rompu par l'incarcération.
La discontinuité dans le suivi, longtemps dénoncée par les juges des enfants, vient en effet de ce que les juges d'application des peines ont rarement une connaissance approfondie de la personnalité du mineur et des différentes mesures éducatives ou de contrôle judiciaire déjà prononcées. C'est d'autant plus vrai que le juge de l'application des peines compétent n'est pas toujours forcément celui du ressort du tribunal pour enfants : à titre d'exemple, les mineurs incarcérés à la maison d'arrêt de Luynes en vertu d'une condamnation du tribunal pour enfants de Marseille sont suivis par le juge d'application des peines d'Aix-en-Provence.
Il faut souhaiter que la mise en place d'un « parcours éducatif » favorise le volet éducatif de l'incarcération en même temps qu'une meilleure responsabilisation du juge face à sa décision, puisque celui-ci devra se préoccuper largement de l'objectif de réinsertion du mineur.
Néanmoins, les sénateurs du groupe communiste républicain et citoyen veulent espérer que cette extension de la compétence du juge des enfants n'est pas envisagée dans la perspective d'une logique de généralisation et de banalisation de l'incarcération.
Il est à nos yeux essentiel que celle-ci, si elle est dans certains cas nécessaire, conserve un caractère exceptionnel et ultime. Toute autre interprétation nous mettrait en contradiction tant avec les travaux des commissions d'enquête parlementaires sur les prisons qu'avec les textes internationaux, au premier chef avec l'article 37 de la Convention européenne des droits de l'homme.
Ce rappel nous paraît tout à fait indispensable dans un contexte d'alourdissement généralisé des peines où l'on place à nouveau l'incarcération au coeur de la politique pénale. L'adoption d'un dispositif renforcé de solutions de rechange à l'incarcération viendra à peine contrebalancer cette tendance si l'on ne mobilise pas les moyens nécessaires : à l'heure actuelle, on le sait, le recours aux travaux d'intérêt général, les TIG, est impossible, faute de volonté ou de moyens.
Après le report, sinon l'abandon, de la mise en oeuvre du principe de l'encellulement individuel, il est à craindre que l'article 11, alinéa 4, de la loi du 9 septembre 2002, qui pose l'obligation de créer des quartiers réservés en détention pour les mineurs, n'ait en réalité que peu d'effet.
Au-delà des motifs de satisfaction qu'apporte cette proposition de loi, un certain nombre d'interrogations demeurent, qu'il me faut ici évoquer.
On doit d'abord regretter que les analyses et les recommandations de la commission d'enquête sur la délinquance des mineurs ne trouvent une traduction législative que sur le plan répressif et pénal et que les autres aspects, notamment préventifs, de la lutte contre la délinquance des mineurs soient largement laissés de côté.
Cela est si vrai que le rappel régulier de l'ample champ de la réflexion des commissaires finit par prendre des allures de litanie plus que d'engagement. Je souhaiterais que la prochaine proposition de loi que l'on ne manquera pas de nous présenter sur un sujet qui suscite tant d'intérêt de la part du législateur puisse avoir une dimension extrajudiciaire. Ce serait, à mon sens, un signe fort adressé à tous ces professionnels que la commission d'enquête a entendus et qui ont attiré notre attention sur les dangers d'une vision de la lutte contre la délinquance des mineurs par trop étriquée et centrée sur le volet pénal.
Cependant, les annonces de coupes budgétaires ne vont pas dans le sens d'un développement des dispositifs de prévention, notamment à l'école. Je ne m'étendrai pas sur ce thème, mais chacun sait que ce n'est pas en diminuant les moyens de l'école que l'on parviendra à faire de celle-ci un lieu de prévention, comme le souhaiterait notre collègue Jean-Claude Carle.
La seconde réserve que je formulerai a trait à la question des moyens, qui ne peut être passée sous silence tant ceux-ci conditionnent le succès de l'application du présent texte.
Le renforcement des moyens a été au coeur des préoccupations de la commission d'enquête. « Juridictions de mineurs saturées », « difficultés d'organisation, de moyens, de pratiques » : la justice des mineurs est loin d'être dans une situation confortable, alors que son rôle est devenu central. Le rapport indique ainsi, sans aucune équivoque, que « l'activité des juges des enfants n'a cessé d'augmenter au cours des dernières années. Et malgré les recrutements effectués, le nombre de juges demeure insuffisant dans notre pays ». Or étendre la compétence du juge des enfants implique un accroissement important de sa charge de travail.
Au titre de ces nouvelles compétences, le juge des enfants sera chargé de prendre toutes les mesures d'aménagement des peines, c'est-à-dire la suspension ou le fractionnement de celles-ci, le placement à l'extérieur, le placement sous surveillance électronique, la semi-liberté, la libération conditionnelle : autant de décisions juridictionnelles susceptibles d'appel.
Le juge des enfants sera également chargé de prendre les mesures d'individualisation de la peine, telles les réductions de peine ou permissions de sortie, qui constituent des mesures d'administration judiciaire.
Enfin, il aura une fonction de partenariat, de suivi et de contrôle, ainsi que de recherche en matière d'aménagement de la peine.
Par conséquent, sans une prise de conscience de la nécessité d'accroître le nombre des juges, ce texte restera sans effet, ou sera mal appliqué. Avertie de ces difficultés, la commission des lois a proposé d'appliquer cette réforme aux peines prononcées après le 1er janvier 2004. Je me demande si prendre une telle mesure n'induirait pas une rupture d'égalité entre les jeunes détenus ; n'aurait-il pas été préférable de retenir la proposition de l'Association française des magistrats de la jeunesse, qui souhaite une application au 1er septembre 2004 pour l'ensemble des détenus ? Cette question devait être soulevée.
Toutes ces remarques nous conduisent à une interrogation centrale, qui porte sur la conception même que la majorité se fait de la justice des mineurs.
La présente proposition de loi ne préfigure-t-elle pas un recentrage de l'action du juge des enfants sur les mesures répressives, l'assistance éducative devant, à terme, échapper à sa compétence pour ressortir aux seuls départements ?
Cette éventualité, qui a de quoi inquiéter, n'est rien moins que fantasmatique si l'on se réfère tant à l'exposé des motifs de la proposition de loi qu'à l'annonce des différents textes qui devraient nous être soumis dans les prochains mois.
Ainsi, une phrase de l'exposé des motifs du présent texte, selon laquelle d'autres propositions de la commission d'enquête pourront « prendre place dans la nouvelle étape de la décentralisation, en cours de réalisation, notamment (...) la clarification des rôles respectifs du département et de la Protection judiciaire de la jeunesse en matière d'assistance éducative », a particulièrement retenu mon attention.
On sait que la Protection judiciaire de la jeunesse se trouve de nouveau sous le feu des critiques, un rapport à paraître de la Cour des comptes faisant état de difficultés à se plier à la nouvelle « culture » d'enfermement du Gouvernement, ainsi que de problèmes de gestion et d'encadrement. Ces critiques font écho à celles qui se développent depuis un an.
En outre, la commission d'enquête sur la délinquance des mineurs avait fait référence aux critiques adressées aux juges des enfants à propos du placement trop systématique de mineurs délinquants au titre de l'assistance éducative, mettant en parallèle cette question avec celle du financement de l'action éducative par les départements. Elle concluait d'ailleurs de la manière suivante : « Comment s'étonner dès lors que certains proposent régulièrement de priver le juge des enfants de ses compétences en matière éducative, afin qu'il se consacre au traitement de la délinquance ? »
Or, si la commission d'enquête a semblé entériner la double compétence du juge des enfants en matière pénale et d'assistance éducative, on sait que la question de la départementalisation de l'assistance éducative - et pourquoi pas celle de la mise sous la tutelle des départements de la Protection judiciaire de la jeunesse ? - est contenue en germe dans la proposition de loi relative au droit d'expérimentation des collectivités territoriales, dont le champ d'application recouvre, si l'on en croit les assises de février dernier, la protection de l'enfance.
Si une telle option était choisie, c'est la compétence traditionnelle du juge des enfants en matière d'assistance éducative - laquelle remonte à l'ordonnance du 23 décembre 1958 - qui serait remise en question. L'article 375-1 du code civil, qui dispose que « le juge des enfants est compétent, à charge d'appel, pour tout ce qui concerne l'assistance éducative », deviendrait alors largement sans objet.
Je souhaiterais savoir, monsieur le rapporteur, si, à vos yeux, il apparaît toujours « souhaitable que le juge des enfants demeure compétent en matière d'assistance éducative et de délinquance » et si vous veillerez à défendre cette conception, à donner aux juges des enfants les moyens d'exercer cette double compétence et à renforcer un rôle éducatif bien souvent oublié à l'occasion des dernières réformes.
C'est sur cet appel, qui, je l'espère, ne restera pas sans écho, que je conclurai mon intervention au nom du groupe communiste, républicain et citoyen, lequel soutient au fond la proposition de loi et votera cette réforme. (Applaudissements sur les travées du groupe CRC et du groupe socialiste.)
M. le président. Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?...
La discussion générale est close.
La parole est à M. le secrétaire d'Etat.
M. Pierre Bédier, secrétaire d'Etat. Etant donné la qualité de vos interventions, mesdames, messsieurs les sénateurs, il me paraît plus que légitime de prendre, malgré l'heure tardive, quelques instants pour à la fois vous remercier et vous rassurer.
En effet, si j'ai bien compris que l'unanimité règne sur vos travées, j'ai également senti que, de même que tous les chemins mènent à Rome mais par des parcours différents, les voies que vous empruntez pour parvenir à cet accord ne sont pas identiques : si certaines routes sont belles, droites, arborées, d'autres sont plus escarpées et sinueuses ! (Sourires.)
Je tiens tout d'abord à féliciter MM. Carle et Schosteck pour la qualité de leur travail, qui m'avait déjà frappé à l'époque où j'étais maire. La Haute Assemblée démontre, à cette occasion, que prendre de la hauteur signifie non pas s'éloigner des problèmes, mais, au contraire, les englober dans une vision d'ensemble.
La précision des propositions formulées témoigne d'une remarquable connaissance de sujets qui préoccupent les élus locaux, lesquels se trouvent en première ligne pour affronter les problèmes liés à la délinquance des mineurs.
L'excellence du rapport présenté a d'ailleurs largement inspiré l'action du Gouvernement, au-delà de toute considération électorale.
En effet, tant la réforme de la Protection judiciaire de la jeunesse que la création de centres éducatifs fermés ou d'établissements pénitentiaires spécialisés pour les mineurs se trouvaient au coeur du rapport sénatorial, qui évoquait d'ailleurs la nécessité d'expérimenter une décentralisation de l'assistance éducative. Cette proposition a été reprise dans le projet de loi que vous présentera bientôt mon collègue Patrick Devedjian. C'est dire, monsieur Carle, combien j'ai apprécié la qualité du travail que vous avez fourni et celle de votre intervention ce soir.
Madame Borvo, il n'est pas juste d'affirmer que placer au centre de la campagne électorale pour l'élection présidentielle le thème de l'insécurité a entraîné le résultat que l'on sait ! J'estime au contraire que, si nous n'avions pas agi ainsi, le résultat aurait été encore pire ! Voyez quelle image la France aurait donné d'elle-même à l'étranger si celui qui est arrivé deuxième au premier tour - nous sommes d'accord pour considérer que c'était déjà trop - avait pris la première place ! Que des femmes et des hommes, dont vous faites partie, mesdames, messieurs les sénateurs, aient su aborder franchement le sujet de l'insécurité et répondre aux attentes du peuple français a permis d'éviter une catastrophe plus grande encore.
Je voudrais rassurer M. Zocchetto, dont j'ai écouté attentivement les propos. Certes, sans moyens suffisants, notre action pourrait paraître vaine. Par conséquent, quels sont les moyens que nous engageons ?
En 2002, vingt postes de juge des enfants ont été créés, ce qui montre bien la détermination du Gouvernement. Dix autres postes ont été créés à la mi-2003 et vingt le seront encore à la fin de cette année, soit un total de cinquante postes supplémentaires en dix-huit mois. Une augmentation de 25 % des effectifs des magistrats spécialisés, en incluant les substituts, est prévue. A la fin de 2003, 180 postes d'éducateur auront été créés, et je peux dire devant la Haute Assemblée, sans craindre d'être démenti, que, dans les difficultés que nous connaissons, qui imposent en particulier à l'Etat d'adapter ses dépenses au niveau de ses recettes, le secteur de la justice se trouve en quelque sorte « sanctuarisé », comme cela a été dit et répété. Les arbitrages budgétaires qui seront bientôt rendus ne remettront pas en cause cette politique de création de postes.
J'espère que ces indications permettront de lever les inquiétudes que vous avez formulées quant aux moyens, monsieur le sénateur.
Madame André, vous avez exprimé votre préoccupation s'agissant de la création des centres éducatifs fermés et souhaité qu'un point soit fait sur ce sujet. Je vous donnerai donc maintenant quelques éléments chiffrés à cet égard.
Nous prévoyons, dans le cadre de la mise en oeuvre de la loi d'orientation et de programmation pour la justice, la création de soixante centres éducatifs fermés au cours de la législature. Douze d'entre eux ont été créés ou le seront cette année. Trois fonctionnent déjà depuis la mi-mars : un en Gironde, à Sainte-Eulalie, charmante bourgade située au bord de l'Atlantique, un dans la Drôme, à Valence, et le dernier dans l'Allier, à Lusigny. Dix mineurs y ont déjà été placés. Ce dispositif monte progressivement en puissance, puisqu'un grand nombre de demandes de placement sont en cours d'instruction. Nous estimons que, à la fin de cette année, ce seront bien douze centres éducatifs fermés qui pourront accueillir des jeunes.
Des interrogations sont également apparues quant aux délais de réalisation du programme de création d'établissements pénitentiaires pour mineurs. Le 27 mai prochain, la commission spéciale des marchés se réunira pour émettre son avis sur l'appel d'offres, avis qui, je n'en doute pas, sera favorable. L'appel d'offres sera ensuite immédiatement lancé, avec l'objectif d'ouvrir ces établissements pénitentiaires pour mineurs en 2006, le délai de construction devant être de deux ans et demi au maximum. Nous avons d'ailleurs bon espoir de parvenir à réduire encore un peu celui-ci, mais vous connaissez comme moi les contraintes légales auxquelles nous devons naturellement nous conformer.
Je souligne à votre intention, monsieur Carle, que le garde des sceaux, M. Dominique Perben, est particulièrement sensible à la situation des établissements pénitentiaires de votre région et au scandale que représente le quartier pour mineurs des prisons lyonnaises. Ainsi, nous avons déjà déterminé sur quel terrain sera construit le nouvel établissement pénitentiaire pour mineurs ; les choses pourront donc aller très vite à Lyon, et Dominique Perben et moi-même aurons prochainement l'occasion de remercier les élus locaux, dont vous êtes, qui nous aurons aidés dans cette affaire.
En effet, il est un peu trop facile de se plaindre...
M. Jean-Jacques Hyest. Eh oui !
M. Pierre Bédier, secrétaire d'Etat. ... de la vétusté et de la surpopulation des prisons et de ne rien faire pour aider l'Etat quand il s'engage pour résoudre les problèmes, voire de lui mettre des bâtons dans les roues en dressant la population et les élus contre un projet pénitentiaire, alors que les études d'impact auxquelles nous procédons permettent de minorer les nuisances. On ne peut pas pleurer d'un côté et se rebeller de l'autre contre l'action publique ! Il faut être cohérent ! Je tiens à vous remercier ici encore une fois, monsieur Carle, de nous avoir aidés à traiter le dossier lyonnais, ô combien important.
Par ailleurs, il est exact, madame Borvo, que la proposition de loi que nous examinons aujourd'hui vise à renforcer encore la spécialisation de la justice des mineurs. C'est en cela que le Gouvernement l'approuve sans réserve. Les juges des enfants peuvent et doivent décider des mesures et prononcer des peines. Il est donc logique qu'ils puissent aménager ces dernières. C'est là une réponse très efficace, nous semble-t-il, au problème de la détention des mineurs - quelque 850 mineurs sont aujourd'hui placés - en attendant la création de 400 places en établissements pénitentiaires spécialisés et la rénovation des quartiers pour mineurs, que l'on a trop souvent tendance à oublier.
J'indiquerai enfin, à l'adresse de madame Borvo et de l'ensemble des membres de la Haute Assemblée, qu'un texte relatif à la prévention de la délinquance est en préparation. Son élaboration associe les ministres de l'intérieur, de l'éducation nationale, de la famille et de la ville, ce qui explique que nous ayons besoin d'un peu de temps.
Je voudrais insister auprès de la Haute Assemblée sur le fait que, là aussi, on ne peut pas vouloir tout et son contraire. La mission centrale de l'Etat a trait à la répression. Les élus locaux, les collectivités territoriales peuvent l'aider en matière de prévention, alors qu'ils ne peuvent intervenir quand il s'agit de répression. Il est donc légitime que l'Etat se préoccupe d'abord du volet relatif à la répression, que nous serons unanimes, sauf à sombrer dans la naïveté, à juger malheureusement nécessaire, la prévention devant faire l'objet d'une concertation préalable avec les collectivités territoriales.
Telles sont les réponses que je voulais apporter aux excellentes interventions que j'ai entendues. Je vous remercie, mesdames, messieurs les sénateurs, d'avoir tous manifesté le souci d'améliorer le fonctionnement de la justice des enfants, et de renforcer le dispositif de l'ordonnance de 1945, qui, malgré des insuffisances qui ont d'ailleurs été, au fil du temps, largement résorbées, marque la volonté du législateur et de la République de donner à la justice des enfants un véritable cadre républicain. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'Union centriste.)
M. le président. Nous passons à la discussion des articles.