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Séance du 19 janvier 2010 (compte rendu intégral des débats)

PRÉSIDENCE DE Mme Monique Papon

vice-présidente

Mme la présidente. La parole est à M. Hervé Maurey.

M. Hervé Maurey. Madame la présidente, messieurs les ministres, monsieur le président de la commission des lois, messieurs les rapporteurs, mes chers collègues, le moment est venu d’aborder réellement une réforme essentielle de ce quinquennat : la réforme des collectivités locales, qualifiée la semaine dernière par le Président de la République de « réforme ambitieuse qui renforcera les communes dans leur rôle ». J’espère qu’il en sera vraiment ainsi, car je fais partie de ceux, nombreux ici, qui pensent que cette réforme est indispensable.

Le nombre de strates territoriales est en effet beaucoup trop élevé : commune, communauté de communes, pays, département et région auxquels s’ajoutent l’État et l’Europe ; il y a quarante ans, je le rappelle, n’existaient, au niveau local, que la commune et le département. L’enchevêtrement de compétences qui en résulte est tout à fait invraisemblable et fait que plus personne ne s’y retrouve, pas même les élus que nous sommes.

C’est pour cela qu’il faut réformer la « sacro-sainte » clause générale de compétence, chère à certains d’entre vous, mes chers collègues. Que tout le monde s’occupe de tout n’est certainement pas un gage d’efficacité, de rationalité ni de maîtrise des coûts ! Est-il normal, à titre d’exemple, que la commune, la communauté de communes et le département, sans oublier la région, interviennent en matière économique et qu’à tous ces niveaux des services administratifs soient saisis ?

La réforme est donc nécessaire et elle est même indispensable. Je regrette donc que certains tentent d’exploiter sur le terrain, à quelques semaines des élections régionales, la peur du changement. (Exclamations sur les travées du groupe socialiste.) Je participe à des manifestations dans mon département où certains élus, que je ne nommerai pas, sauf si vous insistez, expliquent que la réforme entraînera la disparition des communes,…

M. Hervé Maurey. … la disparition des départements,…

M. Hervé Maurey. … la fin des financements…

Mme Nicole Bricq. Pour la taxe professionnelle, c’est déjà fait !

M. Hervé Maurey. … et, par là même, la fin des investissements communaux. Bref, on nous annonce le grand soir de la décentralisation ! Fort heureusement, il n’en est rien et les élus ont tout à gagner d’une réforme qui doit simplifier et rationnaliser les processus décisionnels. Il est vrai qu’il reste à les en convaincre !

Mais cette réforme est nécessaire, si et seulement si elle permet réellement d’assurer une meilleure lisibilité de l’action publique, une clarification des compétences, une simplification des processus décisionnels et une gestion plus rationnelle et plus économe de l’argent public. Il faut donc veiller à la concrétisation de ces objectifs et je ne suis pas certain que la création d’un nouvel échelon, « la métropole », y réponde pleinement.

Concernant la méthode choisie par le Gouvernement, je regrette qu’une réforme d’une telle ampleur fasse l’objet de quatre textes distincts : la loi sur la concomitance des élections que nous avons déjà examinée, celle dont nous commençons l’examen, celle qui portera sur les modes de scrutin et, enfin, celle qui définira les compétences. Pourquoi ne pas avoir abordé globalement la question (Marques d’approbation sur les travées du groupe socialiste), ce qui aurait permis d’avoir une vision de l’ensemble de la réforme ? Certains mauvais esprits, dont je ne suis pas, pensent que c’est précisément pour que nous n’ayons pas une vision globale que le Gouvernement procède ainsi. Je ne peux naturellement l’imaginer ! (Sourires sur les mêmes travées.)

Plusieurs sénateurs socialistes. Évidemment !

M. Hervé Maurey. Le Gouvernement nous propose aujourd’hui de créer, avec ce projet de loi, le conseiller territorial. Cette création est la mesure phare de ce projet de loi, la clef de voûte de la réforme, puisqu’elle doit permettre de rapprocher le département et la région sans supprimer aucun de ces deux niveaux.

Je ne suis pas, loin s’en faut, opposé à cette mesure, mais comment se prononcer sur la création du conseiller territorial quand on ne connaît ni son mode d’élection, ni la taille de sa circonscription, ni les conditions dans lesquelles il exercera ce lourd mandat – qui fera vraisemblablement de lui un élu à temps plein, et nécessitera donc un véritable statut de l’élu local –, ni comment sera réglée l’importante question de la parité ?

M. Hervé Maurey. Les élus du groupe de l’Union centriste ont d’ores et déjà fait savoir que le mode de scrutin actuellement envisagé par le Gouvernement, c’est-à-dire le scrutin uninominal à un tour avec une « dosette » de proportionnelle, n’était pas acceptable. Ce mode de scrutin est contraire à toute la tradition électorale et démocratique française, il n’est qu’une machine à broyer le pluralisme politique pour tenter d’imposer le bipartisme à marche forcée : notre groupe ne l’acceptera donc pas ! Pour cette raison, il a déposé un amendement posant le principe d’un mode de scrutin juste et efficace,…

M. Hervé Maurey. … c’est-à-dire un scrutin mixte, conciliant le scrutin uninominal, pour la représentation des territoires, et le scrutin proportionnel, afin d’assurer le pluralisme politique, la représentation démographique et la parité. Cette dose réelle de proportionnelle que nous appelons de nos vœux permettra de créer des cantons à taille humaine, élaborés sur la base des territoires et des bassins de vie, dont les disparités démographiques seront corrigées par le scrutin proportionnel, qui corrigera également les effets négatifs du scrutin uninominal quant à la parité et au pluralisme politique.

Il va sans dire, messieurs les ministres, que le sort réservé à cet amendement déterminera notre vote sur la création du conseiller territorial. Nous ne pouvons pas, vous le comprendrez, voter cette création sur la seule base de l’article 1er du projet de loi qui précise simplement que le conseiller territorial est créé et qu’il siégera au conseil général et au conseil régional. Vous conviendrez tous que cette définition est un peu courte ! J’ajoute, pour dédramatiser le débat, que le conseiller territorial pourrait très bien ne pas être créé dans ce projet de loi, mais dans un texte ultérieur, puisqu’on nous en annonce un certain nombre.

M. Jean Arthuis. Bien sûr !

M. Hervé Maurey. De même, il me semble regrettable que nous n’abordions pas les conditions de désignation des conseillers communautaires et, par là même, le mode de scrutin des conseillers municipaux. J’en profite pour rappeler l’hostilité – je dis bien « l’hostilité » – des élus de terrain quant à l’abaissement à 500 habitants du mode de scrutin actuellement applicable dans les communes de 3 500 habitants et plus.

Contrairement à ce qui nous est dit, je n’ai pas rencontré un seul maire – or je rencontre chaque semaine les associations cantonales de maires de mon département – qui souhaite ce changement de mode de scrutin. Tous craignent, à juste titre, la politisation des élections et, par là même, de la vie municipale. Il faudra donc au minimum relever ce seuil, le moment venu.

Enfin, pourquoi attendre plus d’un an pour se pencher sur la très complexe question de la répartition des compétences et se limiter, dans ce projet de loi, à proclamer des principes dont beaucoup d’entre nous ont déjà souligné le caractère purement incantatoire : le principe de « compétences exclusives » est affirmé, tout en posant celui des « compétences partagées » à titre exceptionnel, ainsi que « la capacité d’initiative » dès lors qu’elle est justifiée par un intérêt local. Il ne faudrait pas que cette double exception nous ramène, peu ou prou, à la clause générale de compétence ! Pour ma part, je le répète, je souhaite que les blocs de compétences soient bien définis, et que l’on ne puisse s’en affranchir qu’à titre réellement exceptionnel.

Un autre sujet me paraît tout à fait essentiel et je m’étonne de son absence totale de ce débat : il s’agit du cumul des mandats. (Mme Maryvonne Blondin opine.) Comment peut-on envisager de réformer les collectivités territoriales, de moderniser la vie politique et de renforcer l’efficacité des élus sans aborder cette question ?

Alors que les structures intercommunales jouent un rôle de plus en plus important et que l’objet de la réforme est de renforcer leur rôle, il n’est plus possible de ne pas prendre en compte les fonctions exercées au sein de ces structures au titre du cumul des mandats. Il n’est plus possible que l’on puisse être parlementaire et maire, ou président de conseil général, et en plus président d’une intercommunalité, parfois très importante, et de divers syndicats.

A contrario, le mandat du conseiller municipal, dès lors qu’il ne s’accompagne d’aucune responsabilité exécutive, doit être exclu de cette prise en compte.

Cette question du cumul des mandats est, je le répète, extrêmement importante. Aussi, elle fait l’objet d’un amendement déposé par notre groupe.

Messieurs les ministres, mes chers collègues, telles sont les quelques réflexions que je voulais vous livrer au début de l’examen de cette réforme.

Nous sommes, je le crois sincèrement, à un moment décisif. En effet, il est indispensable d’entendre les attentes et les aspirations des élus et, en même temps, il ne faut pas, pour apaiser chaque inquiétude susceptible de se manifester, que ce texte soit vidé de sa substance et qu’une fois de plus une réforme se transforme en « réformette ». Ce serait la pire des choses qui puisse arriver pour notre démocratie, notre République et pour nos collectivités territoriales.

La voie est donc étroite et le chemin difficile, mais je pense, messieurs les ministres, que nous pouvons ensemble…

M. Jean-Louis Carrère. Tous ensemble !

M. Hervé Maurey. … parvenir à réaliser la réforme ambitieuse dont notre pays et nos collectivités ont besoin. Nous sommes prêts à vous y aider, pour peu que vous acceptiez de nous entendre. (Applaudissements sur les travées de lUnion centriste et sur plusieurs travées de lUMP.)

Mme la présidente. La parole est à M. Jean-Pierre Sueur.

M. Jean-Pierre Sueur. Madame la présidente, messieurs les ministres, mes chers collègues, nous sommes pour la réforme, et ce depuis longtemps, puisque, en 1982, nous avons voté tous les textes de décentralisation présentés par le gouvernement de Pierre Mauroy. (Exclamations sur quelques travées de lUMP.) D’ailleurs, certains élus de l’actuelle majorité se gardent bien de brandir les discours qu’ils ont tenus à l’époque ! Telle est la vérité !

Non seulement nous avons défendu la décentralisation à ses débuts. Mais nous l’avons également défendue lors de sa deuxième étape, avec les lois de 1992 et de 1999 sur l’intercommunalité. Désormais…

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Désormais vous n’en voulez plus !

M. Jean-Pierre Sueur. … nous estimons qu’il faut entamer la troisième étape, car elle est nécessaire.

Le texte qui nous est présenté constitue-t-il cette troisième étape ? (Non ! sur plusieurs travées du groupe socialiste.) À l’évidence, non ! (M. Alain Gournac s’exclame.) En effet, la lecture des articles de ce projet de loi laisse apparaître que la décision revient au préfet pour le schéma départemental de coopération intercommunale,…

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Comme aujourd’hui !

M. Jean-Pierre Sueur. … pour les métropoles,…

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Comme aujourd’hui !

M. Jean-Pierre Sueur. … pour les intercommunalités, pour les communes nouvelles, pour les fusions de départements, pour les fusions de régions.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. C’est ce que stipulent les lois de 1982 !

M. Jean-Pierre Sueur. Qui a l’initiative de ces évolutions ? Qui tranche ? Le préfet, toujours et encore lui !

François Mitterrand avait dit en 1981 : « Ils veulent garder le pouvoir ; nous, nous voulons le rendre ». Aujourd’hui, messieurs les ministres, vous voulez le reprendre ! C’est la vérité ! (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et sur quelques travées du groupe CRC-SPG.)

Parce qu’un certain nombre d’évolutions dans les collectivités locales, dans les régions, les départements et les agglomérations ne vous plaisent pas, vous voulez y porter un coup d’arrêt. C’est pourquoi vous nous proposez un texte confus, que vous avez beaucoup de mal à défendre.

Comme vous le savez, la confusion principale tient au conseiller territorial. Il n’y a pas une association d’élus qui ait demandé, une seule fois, la création d’un conseiller territorial ! (M. le ministre de l'espace rural et de l'aménagement du territoire s’exclame.) Dans nos départements, nous n’avons entendu personne réclamer une telle évolution !

M. Jean-Louis Carrère. C’est une chimère !

M. Jean-Pierre Sueur. Nous ne savons pas si la tutelle s’exerce par le département sur la région ou par la région sur le département. En revanche, nous savons que cette réforme revient à institutionnaliser le cumul des mandats.

À l’occasion des cérémonies de vœux, chaque fois que nous entendons certains élus de droite défendre la réforme, nous assistons, au sujet du conseiller territorial – si toutefois celui-ci est évoqué –, à des chefs-d’œuvre d’euphémismes. Chers collègues de la majorité, vous êtes les champions de la litote ! Vous avez la science du non-dit ! Il est vrai que le sujet est difficile à défendre…

Relisez, par exemple, l’interview de M. Gérard Longuet dans le journal Les Échos : alors que notre collègue s’exprime souvent très clairement, ses propos sont, dans cet article, tout à fait confus. (Exclamations sur les travées de lUMP. – M. Josselin de Rohan s’esclaffe.)

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Vous n’êtes pas d’accord avec lui, c’est tout !

M. Jean-Pierre Sueur. Il ne serait pas question de supprimer les départements… Pourtant M. Jean-François Copé précise, à la radio, que cette réforme des collectivités territoriales n’est qu’une première étape, qui sera suivie par la fusion des administrations régionales et départementales.

Si la majorité entend supprimer les départements, qu’elle le dise !

M. Josselin de Rohan. Vous ne savez pas lire ! Relisez le texte !

M. Jean-Pierre Sueur. Après tout, cette position n’est absolument pas déshonorante.

M. Adrien Gouteyron. Cela vous arrangerait peut-être qu’on le dise, mais ce n’est pas le cas !

M. Jean-Pierre Sueur. Quoi qu’il en soit, la situation est ambiguë et vous le savez bien. Cette affaire rappelle en tout point l’épisode du sparadrap dont le capitaine Haddock n’arrive pas à se débarrasser : vous ne parviendrez pas à vous en dépêtrer, car cette réforme est parfaitement contraire au cartésianisme, à l’esprit de simplicité cher à nos auteurs classiques – puisque j’ai fait référence à Hergé. (Sourires.) Il y a là quelque chose qui est absolument impossible à défendre !

Pour notre part, nous sommes favorables à la réforme et, par conséquent, opposés au statu quo.

M. Josselin de Rohan. Pas mal, comme sophisme !

M. Jean-Pierre Sueur. Nos amendements, que nous défendrons dans les jours et les semaines qui viennent, ne viseront pas uniquement à nous opposer au texte. Ils nous permettront également de proposer,…

Mme Christiane Hummel. Cela changera !

M. Jean-Pierre Sueur. … de dessiner ce que pourrait être – et nous espérons qu’il en sera ainsi un jour – la nécessaire troisième étape de la décentralisation. (Mme Maryvonne Blondin et M. Yves Chastan opinent.)

Ainsi, au sujet des métropoles, nous reprenons l’intuition forte de Pierre Mauroy : nous pensons que ces métropoles doivent être fortes et nous proposons un scrutin universel direct. En effet, le degré d’intégration est tel qu’il faut aller plus loin que ce que vous proposez.

Parallèlement, nous défendrons bec et ongles l’existence des communes à l’intérieur des métropoles, car nous n’accepterons jamais que l’activité des maires et de ces communes soit réduite à la célébration du 14 juillet, aux vœux du nouvel an et à la gestion de l’état civil.

M. Josselin de Rohan. Vous avez de l’imagination !

M. Jean-Pierre Sueur. S’agissant des scrutins départementaux, nous pensons qu’il faut désormais prendre en compte la réalité montante des communautés, espaces de solidarité qui sont inscrits dans le paysage. C’est avec les communautés et dans le respect des communes que nous allons continuer d’avancer !

Par ailleurs, la parité, qui nous est chère, doit être instaurée dans les quelque 36 700 communes de notre pays. Nous présenterons des amendements en ce sens et, si certains s’y opposent, nous écouterons avec attention leurs explications.

Nous considérons également que le seuil de création des communautés urbaines doit être abaissé à 300 000 habitants. Nous voulons des territoires urbains structurés !

Mais nous voulons aussi des territoires ruraux structurés et c’est le sens des communautés de communes. Ces ensembles nouveaux sont le fruit d’une formidable révolution tranquille, qui s’est opérée en une dizaine d’années, grâce aux lois que la gauche a fait voter !

Mes chers collègues, nous pourrions aborder bien d’autres points, mais je voudrais m’arrêter un instant sur la notion de justice, totalement absente du projet de loi. Pourtant la péréquation est tellement nécessaire ! S’il y a bien un domaine dans lequel le statu quo n’est plus possible, c’est celui-là !

M. Adrien Gouteyron. Vous êtes mal placés pour en parler !

M. Jean-Pierre Sueur. Il faut effectivement plus de solidarité, un autre mot qui n’apparaît jamais dans le texte proposé !

En conclusion, à la confusion, à l’ambiguïté, au nouveau jacobinisme, au retour de l’étatisme, nous préférons l’émergence d’ambitions fortes pour les territoires urbains et ruraux,…

M. Jean-Pierre Sueur. … les solidarités locales, et le respect des libertés locales républicaines, auxquelles nous tenons comme à la prunelle de nos yeux ! (Bravo ! et applaudissements sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC-SPG, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)

Mme la présidente. La parole est à M. Jean-Michel Baylet.