Mme la présidente. La parole est à M. le rapporteur.
M. Yves Détraigne, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Madame la présidente, monsieur le garde des sceaux, mes chers collègues, le projet de loi relatif à la répartition des contentieux et à l’allègement de certaines procédures juridictionnelles trouve essentiellement son inspiration dans le rapport de la commission sur la répartition des contentieux, présidée par le recteur Guinchard, qui a été remis au garde des sceaux en juin 2008 et dont plusieurs propositions ont déjà été reprises par le Parlement.
Ce texte embrasse des sujets aussi divers que ceux dont connaît chaque jour la justice, et ce nouveau mouvement de simplification et d’allègement des procédures intervient au moment où l’institution judiciaire est confrontée à de profondes mutations.
La réforme de la carte judiciaire à peine achevée au début de cette année, nombre de juridictions doivent gérer une pénurie des moyens humains et matériels et sont notamment conduites à supprimer, dans les derniers mois de l’année, les audiences des juges de proximité ou leur participation, en tant qu’assesseurs, aux formations collégiales des tribunaux correctionnels, faute de crédits pour payer leurs vacations.
Cette situation doit être prise en considération lorsqu’il s’agit de modifier l’organisation judiciaire ou d’alléger les procédures, car il importe de vérifier que la mise en œuvre des mesures envisagées va bien se traduire par un meilleur fonctionnement de l’institution judiciaire.
Si l’objectif d’efficacité doit être pris en compte, cela ne doit pas pour autant conduire à négliger des exigences aussi fondamentales que l’accès de tous à la justice ou le droit à un jugement dans un délai raisonnable. C’est dans cet esprit que la commission des lois a examiné le présent texte.
J’évoquerai principalement, à cette tribune, quatre thèmes du projet de loi qui me paraissent essentiels : la suppression de la juridiction de proximité et la redéfinition des missions du juge de proximité ; la création de nouvelles juridictions spécialisées ; l’extension du recours aux procédures de jugement rapides, simplifiées ou « acceptées », pour reprendre le terme employé par le garde des sceaux ; enfin, l’allègement des règles de procédure en matière familiale.
S’agissant en premier lieu de la suppression de la juridiction de proximité et de la redéfinition des missions du juge de proximité, selon le rapport Guinchard, la juridiction de proximité, créée en 2002-2003, n’a pas atteint l’objectif ambitieux qui lui avait été assigné de réconcilier la justice avec les usagers. Aussi la commission Guinchard a-t-elle préconisé la suppression pure et simple de cette juridiction.
Tout en reprenant cette préconisation, le Gouvernement propose cependant de maintenir les juges de proximité en les rattachant au tribunal de grande instance, ce qui leur permettrait de travailler au contact des juges professionnels. Cette réforme tend donc à maintenir les fonctions des juges de proximité pour statuer en matière pénale, mais à supprimer leurs compétences en matière de contentieux civil.
Le projet de loi retire ainsi aux juges de proximité leur compétence en matière de contentieux civil relatif aux actions personnelles ou mobilières jusqu’à une valeur de 4 000 euros, mais pas leur compétence en matière pénale pour statuer sur les contraventions des quatre premières classes.
La commission a considéré que l’augmentation des moyens des tribunaux d’instance constituait une condition nécessaire de la suppression des fonctions des juges de proximité au contentieux civil.
En effet, cette réforme ne pourra être mise en œuvre sans que des moyens supplémentaires soient accordés aux tribunaux d’instance, qui vont subir, en raison du départ des juges de proximité, le transfert de plus de 100 000 affaires civiles nouvelles. On peut d’ailleurs estimer à une soixantaine d’emplois équivalent temps plein de magistrat les besoins des tribunaux d’instance de ce fait. J’aimerais donc, monsieur le garde des sceaux, vous entendre à ce sujet…
La commission des lois a également approuvé l’extension au tribunal de grande instance de la procédure d’injonction de payer, afin de simplifier l’exercice de l’opposition par le défendeur lorsque la requête en injonction de payer porte sur un montant supérieur à 10 000 euros. Elle souhaite toutefois compléter cette disposition, pour assurer une procédure uniforme dans ce domaine et ne pas exposer les justiciables à des dépenses supplémentaires dans la mesure où la présentation d’une requête devant le tribunal de grande instance nécessite le recours à un avocat.
En deuxième lieu, le projet de loi tend à créer de nouvelles juridictions spécialisées afin de renforcer l’efficacité de la justice pénale dans des contentieux qui se distinguent par leur complexité et leur technicité.
Seraient ainsi créés un pôle judiciaire spécialisé pour les crimes contre l’humanité et les crimes de guerre au sein du tribunal de grande instance de Paris, d’une part, et des juridictions spécialisées pour les accidents collectifs, d’autre part.
La commission a souhaité étendre la compétence et les moyens du nouveau pôle judiciaire spécialisé pour les crimes contre l’humanité. Elle a, en effet, voulu lui attribuer compétence, d’une part, en matière de crimes et délits de guerre, qui ont été inscrits dans notre code pénal en 2010, et, d’autre part, en matière de crimes de torture, tels que visés par la convention de New York du 10 décembre 1984. Elle a également voulu lui permettre d’utiliser les mesures d’investigation prévues dans le code de procédure pénale pour le pôle spécialisé en matière de criminalité organisée et de terrorisme, telles que l’infiltration et la sonorisation.
La commission a par ailleurs adopté une disposition visant à faciliter les investigations à l’étranger des magistrats chargés de l’instruction de ces crimes et délits, afin de leur permettre de conduire eux-mêmes, dans le cadre d’une commission rogatoire internationale, l’audition de témoins dans un État étranger.
J’ajoute, monsieur le garde des sceaux, qu’il paraît indispensable à la commission qu’une équipe de magistrats puisse se consacrer exclusivement à ce type d’affaires et que des enquêteurs spécialement consacrés aux crimes contre l’humanité et aux crimes de guerre soient mis à sa disposition.
En outre, en complément à la création de juridictions spécialisées en matière d’accidents collectifs, la commission des lois a inséré deux articles additionnels précisant les dispositions permettant aux associations et aux fédérations d’associations de défense des victimes d’accidents collectifs d’obtenir des dommages et intérêts.
En troisième lieu, la commission a souhaité préciser l’extension du recours aux procédures simplifiées de jugement.
Le projet de loi prévoit d’étendre le champ de trois procédures pénales simplifiées : l’ordonnance pénale, la procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité, la CRPC, et les contraventions.
Si les procédures simplifiées de traitement des affaires pénales se sont bien développées et permettent de réserver les audiences correctionnelles aux contentieux les plus complexes ou les plus sensibles, elles doivent concilier droits de la défense et droits de la victime. À cet égard, la commission a approuvé les dispositions du projet de loi tendant à étendre, de façon limitée, le champ de ces procédures, sous réserve toutefois de plusieurs aménagements.
Dans un souci de pédagogie de la réponse pénale et afin de mieux prévenir la récidive, la commission a précisé que l’ordonnance pénale ne pourra pas être utilisée lorsque les faits auront été commis en état de récidive légale.
Par ailleurs, elle a souhaité que la procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité, qui est étendue pour certaines infractions punies de peines supérieures à cinq ans d’emprisonnement, en matière de trafic de stupéfiants ou d’escroquerie par exemple, ne puisse pas être utilisée dans les cas les plus graves d’atteintes aux personnes. En effet, le préjudice subi par la victime dans de telles affaires suppose que la culpabilité de la personne mise en cause puisse être systématiquement discutée contradictoirement devant le tribunal correctionnel.
La CRPC offrant un outil utile pour le règlement d’affaires dans lesquelles l’auteur des faits reconnaît sa responsabilité et accepte la sanction proposée, la commission a en outre souhaité autoriser sa mise en œuvre, sur l’initiative du juge d’instruction et avec l’accord de l’ensemble des parties, lorsque les faits reprochés à la personne mise en examen constituent un délit.
Sur la proposition d’extension de la procédure de forfaitisation aux contraventions de cinquième catégorie, la commission des lois a émis un avis favorable. Cependant, elle a souhaité exclure du champ de cette extension celles des contraventions qui deviennent un délit lorsqu’elles sont commises en état de récidive légale.
S’agissant de la transaction pénale, la commission a estimé que le recours à cette procédure dans certains contentieux techniques permettrait d’offrir à l’autorité administrative habilitée à engager des poursuites un outil de réponse efficace et dissuasif, sous le contrôle du parquet. C’est pourquoi elle a souhaité étendre le champ de cette procédure en matière de droit de la concurrence et de la consommation, d’une part, et en matière de lutte contre le tabagisme et l’alcoolisme, d’autre part.
En quatrième lieu, je voudrais insister sur l’allègement des règles de procédure en matière familiale.
La commission des lois a rejeté la disposition tendant à dispenser de comparution devant le juge aux affaires familiales les couples sans enfant mineur dans le cadre du divorce par consentement mutuel. L’article 13 du projet de loi prévoyait en effet que ces derniers n’auraient plus à comparaître personnellement et systématiquement devant le juge.
La commission considère que la réforme de 2004 est déjà allée très loin en matière de simplification procédurale pour les parties. Ainsi, la durée moyenne de l’audience, toutes phases comprises, n’est-elle plus que de vingt à vingt-cinq minutes.
Il me paraît nécessaire que la séparation d’un couple marié soit entourée d’une certaine solennité, symétrique de celle du mariage, qui n’est ni l’union libre ni le PACS, quand bien même les parties se seraient entendues sur tous les aspects de leur divorce. Car le divorce, à l’instar du mariage, n’est pas un acte banal, et il ne doit pas en devenir un !
Par ailleurs, l’entrevue des époux avec le juge permet à celui-ci de s’assurer de la réalité du consentement de chacun des conjoints, de l’absence de contraintes plus ou moins directes s’exerçant sur lui et de sa compréhension des effets du divorce tels que la convention conclue avec l’autre partie les organise.
La commission a donc souhaité maintenir des procédures garantissant l’équilibre entre les parties et l’accès effectif à un juge dans le cadre du divorce par consentement mutuel.
En outre, à l’article 14, relatif à la régulation des honoraires d’avocat pour la procédure de divorce par consentement mutuel, la commission a voulu améliorer la prévisibilité des honoraires à acquitter. Elle a donc choisi un dispositif plus contraignant, mais conciliable avec la liberté de fixation des honoraires.
La convention d’honoraires serait obligatoire pour toutes les procédures de divorce, ce qui reste compatible avec la liberté contractuelle, mais les justiciables pourraient s’appuyer sur un barème indicatif élaboré par la Chancellerie en collaboration avec le Conseil national des barreaux à partir des usages observés. Ce point pourra être précisé lors de nos débats.
La commission a par ailleurs encadré l’expérimentation, proposée pour trois ans, de l’obligation de recourir à la médiation familiale pour les actions tendant à faire modifier les modalités d’exercice de l’autorité parentale fixées par une décision de justice.
Aux termes du projet de loi, la saisine du juge aux fins de modification de ces mesures devrait par conséquent être précédée, à peine d’irrecevabilité, par une tentative de médiation, sauf si les parents sont d’accord sur les modifications envisagées ou si un motif légitime justifie une saisine directe du juge.
Le développement de la médiation familiale est une bonne chose, mais il requiert des moyens importants qui n’existent pas aujourd’hui.
Dans le cadre de l’unique expérimentation, qui doit être menée dans cinq départements, 5 169 dossiers actuellement traités directement par les juges aux affaires familiales devraient faire l’objet d’une médiation préalable. L’expérimentation nécessiterait donc à elle seule 103 équivalents temps plein travaillé de médiateurs familiaux supplémentaires. Si celle-ci devait être généralisée à l’ensemble du territoire national, il serait nécessaire de recruter l’équivalent de plus de 1 700 équivalents temps plein travaillé de médiateurs familiaux, soit six fois l’effectif actuel.
La commission a donc souhaité éviter qu’un allongement des délais pour obtenir un rendez-vous dans un service de médiation familiale, faute de moyens suffisants pour répondre aux attentes, ne retarde excessivement le règlement d’un conflit qui risquerait de s’envenimer encore plus. C’est pourquoi elle a précisé que l’obligation de médiation préalable pourra être écartée si, compte tenu des délais dans lesquels cette médiation est susceptible d’intervenir, les parties courent le risque d’être privées de leur droit d’accéder au juge dans un délai raisonnable. Elle a en outre souhaité exempter les parents de l’obligation de médiation préalable lorsqu’ils déposent conjointement une demande de décision relative aux modalités d’exercice de l’autorité parentale ou lorsque l’un d’eux a déposé la demande et que l’autre ne s’y oppose pas.
Telles sont les principales modifications que la commission des lois a souhaité apporter à ce texte.
Ce projet de loi contient des mesures intéressantes et va certainement dans le sens d’une clarification et d’une amélioration du fonctionnement de notre justice. Encore faut-il veiller à sauvegarder l’équilibre entre les mesures proposées et les moyens qui seront consacrés à leur mise en œuvre, et faire en sorte que la simplification des procédures juridictionnelles ne se traduise pas par une banalisation de certaines d’entre elles, ce qui amoindrirait leur impact.
M. Robert Badinter. Très bien !
M. Yves Détraigne, rapporteur. C’est ce à quoi la commission des lois s’est attachée tout au long de l’examen de ce projet de loi. (Applaudissements sur les travées de l’Union centriste et de l’UMP. – M. Robert Badinter applaudit également.)
Mme la présidente. La parole est à M. le rapporteur pour avis.
M. Marcel-Pierre Cléach, rapporteur pour avis de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées. Madame la présidente, monsieur le garde des sceaux, mes chers collègues, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées du Sénat a souhaité se saisir pour avis des articles 23, 24 et 26 du présent projet de loi, qui concernent la justice militaire.
En accord avec le président et le rapporteur de la commission des lois, que je tiens à remercier, notre commission a reçu une délégation au fond pour ces articles.
Le projet de loi prévoit de supprimer le tribunal aux armées de Paris, qui est compétent pour connaître des infractions commises par des militaires ou à leur encontre à l’étranger en temps de paix. Il s’inscrit ainsi dans le prolongement des précédentes réformes de la justice militaire, notamment la loi de 1982, qui avait été présentée par notre collègue Robert Badinter, alors garde des sceaux, et avait supprimé les tribunaux militaires sur le territoire de la République et transféré la compétence aux juridictions de droit commun spécialisées.
La suppression du tribunal aux armées de Paris et le transfert de ses attributions à la formation spécialisée du tribunal de grande instance de Paris marqueraient donc l’achèvement de l’intégration de la justice militaire dans la justice de droit commun en temps de paix.
Déjà, Napoléon considérait que l’« on est citoyen français avant d’être soldat », et Clemenceau estimait, un peu sévèrement, que « la justice militaire est à la justice ce que la musique militaire est à la musique » ! (Sourires.)
Je précise que cette réforme ne vise que le temps de paix et que le code de justice militaire prévoit le rétablissement des tribunaux militaires en temps de guerre.
Je ne vous cacherai pas que j’étais au départ assez réservé sur cette réforme, par crainte d’une moindre prise en compte de la spécificité militaire devant les juridictions ordinaires. Toutefois, ma position a évolué au fur et à mesure des auditions auxquelles j’ai procédé, et je suis désormais rassuré sur ce point, pour trois raisons principales.
Tout d’abord, le tribunal aux armées de Paris n’a de militaire que le nom, puisqu’il est composé exclusivement de magistrats civils et qu’il applique le code de procédure pénale.
Ensuite, le tribunal aux armées de Paris reste une juridiction hybride, rattachée au ministère de la défense, et les magistrats du parquet sont nommés par le ministre de la défense sans avis préalable du Conseil supérieur de la magistrature.
Ces règles dérogatoires alimentent les suspicions de dépendance et de partialité de cette juridiction militaire. De plus, elles ne tiennent pas compte de l’évolution du statut de la magistrature, et surtout de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme.
Enfin, le volume d’activité de cette juridiction est faible : le tribunal aux armées de Paris reçoit annuellement de 1 600 à 1 700 procédures et prononce entre 180 et 190 jugements.
La suppression de cette juridiction serait donc source de simplification et de rationalisation.
Comme j’ai pu le constater lors de mes auditions, cette réforme est accueillie très favorablement par les militaires. En effet, à leurs yeux, ce qui compte, c’est moins le maintien d’une juridiction spécialisée, dont la dimension militaire est surtout symbolique, que la prise en compte de la spécificité militaire.
Cette spécificité militaire tient en particulier à l’avis préalable du ministre de la défense avant l’engagement de poursuites à l’encontre d’un militaire et à l’impossibilité, pour la victime, de faire citer directement un militaire devant une juridiction de jugement. Or ces règles particulières seraient maintenues avec la réforme.
À titre anecdotique, je préciserai que le tribunal aux armées de Paris a son siège dans une caserne militaire, celle de Reuilly-Diderot, que je connais bien pour y avoir séjourné plusieurs mois pendant mon service militaire avant de partir en Algérie. Or le ministère de la défense s’est engagé à céder cette caserne à la Ville de Paris, afin qu’elle y construise des logements sociaux.
Tout en approuvant cette réforme, j’ai proposé, en m’inspirant de la proposition de loi que j’avais déposée, cinq amendements à notre commission, qui les a adoptés à l’unanimité.
Nous avons ainsi estimé indispensable de prévoir l’avis du ministre lorsqu’un militaire est susceptible d’être poursuivi à la suite d’une plainte contre X, d’une plainte avec constitution de partie civile ou à l’occasion d’un réquisitoire supplétif. Cet avis est un élément très important, car il permet d’apporter un éclairage sur des situations opérationnelles complexes, notamment en opérations extérieures, comme en Afghanistan, par exemple. Je rappelle que cet avis, assorti d’un délai d’un mois, est simplement consultatif. Il ne liera donc pas le procureur de la République.
Nous avons aussi clarifié les compétences concernant les infractions commises à bord des navires ou des aéronefs militaires.
En outre, nous avons souhaité simplifier la définition de la désertion. Contrairement à ce que l’on aurait pu penser, la professionnalisation des armées ne s’est pas traduite par une raréfaction des cas de désertion, bien au contraire. D’après les données du ministère de la défense, le nombre des désertions a augmenté de 500 % en dix ans. Les juridictions sont donc inondées de cas de désertion, qui, la plupart du temps, ne font pas l’objet de condamnations. Nous avons donc souhaité clarifier et harmoniser la définition de la désertion, que celle-ci intervienne sur le territoire français ou à l’étranger.
Enfin, nous avons souhaité formuler quelques observations.
Ainsi, nous pensons, monsieur le garde des sceaux, qu’il serait utile que le ministère de la justice lance une réflexion sur l’idée d’un regroupement des juridictions de droit commun spécialisées en deux ou trois pôles spécialisés en matière militaire. Ce regroupement aurait le mérite de renforcer la centralisation des affaires militaires et la spécialisation des magistrats.
Je voudrais également insister sur la formation des magistrats. En effet, compte tenu de la professionnalisation des armées, ainsi que de la féminisation de la magistrature, il me paraît indispensable de renforcer la formation des magistrats aux affaires militaires, à l’École nationale de la magistrature ou par des stages.
Par ailleurs, je voudrais vous faire part de mon inquiétude quant à l’avenir du corps des greffiers militaires. Ceux-ci, qui sont souvent d’anciens militaires, apportent en effet une expertise précieuse aux juges chargés de ces affaires. Il serait utile à mes yeux d’engager une réflexion sur l’avenir de ce corps en voie d’extinction.
Enfin, compte tenu des difficultés matérielles actuelles de la justice, il me semble que cette réforme devrait s’accompagner d’un transfert de personnels et de moyens du ministère de la défense au ministère de la justice.
Si les coûts de fonctionnement du tribunal sont relativement limités, les frais de justice peuvent représenter un montant assez élevé en matière militaire.
La commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées recommande donc au Sénat l’adoption des articles 23, 24 et 26 du projet de loi, tels que modifiés et complétés par les amendements qu’elle a adoptés. (Applaudissements sur les travées de l’UMP. – M. Robert Badinter applaudit également.)
Mme la présidente. La parole est à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. C’est à nouveau un texte « fourre-tout » que vous nous présentez là, monsieur le garde des sceaux. Je le dis d’emblée, nous ne le voterons pas, et ce pour plusieurs raisons, la moindre n’étant pas le contexte dans lequel ce débat intervient.
Ce texte mêle, comme cela devient trop fréquent, des dispositions disparates quant à leur nature ou à l’enjeu qu’elles recouvrent. De ce fait, si nous pouvons accepter certaines d’entre elles, nous en rejetons d’autres.
Ce texte, comme d’autres avant lui, a surtout pour objet de décliner des propositions émises par la commission Guinchard. Nous craignons que cette façon de réformer la justice par « petits bouts » ne serve à masquer les enjeux actuels en matière de fonctionnement de la justice.
L’ambition du rapport Guinchard était d’ailleurs clairement affichée par son auteur : « C’est un rapport qui se veut global, en ce sens qu’il envisage la répartition des contentieux dans une cohérence totale avec la refonte de la carte judiciaire. »
Si les deux réformes n’ont pas été menées concomitamment, elles sont en effet largement cohérentes : il s’agit de gérer les moyens indigents du service public de la justice. Il suffit de lire l’exposé des motifs ou l’étude d’impact du présent projet de loi pour s’en convaincre : on y évoque la rationalisation, l’allègement, la spécialisation, la simplification des procédures – pourquoi pas –, mais on n’y trouve aucune trace d’une quelconque ambition pour l’institution judiciaire.
La réforme de la carte judiciaire avait pour objet de fermer un nombre important de tribunaux. L’objectif est atteint, puisque 178 tribunaux d’instance et 17 tribunaux de grande instance ont été supprimés. C’est donc une régression du service public de la justice que ce projet de loi accompagne.
Le dogme est encore la réduction des dépenses publiques et l’application de la révision générale des politiques publiques, la RGPP, quelles qu’en soient les conséquences pour les justiciables.
Ce projet de loi a été déposé sur le bureau du Sénat voilà déjà plus d’un an. Une question se pose donc : pourquoi est-il soudain devenu nécessaire de recourir à la procédure accélérée ? Qu’est-ce que cela signifie, au moment même où l’institution judiciaire connaît une crise profonde ?
L’urgence réelle n’est-elle pas de répondre au cri d’alarme lancé par les professionnels de la justice ? Pour la première fois, 5 000 d’entre eux, dans la diversité de leurs statuts, sont descendus dans la rue, le 29 mars dernier. J’étais à leurs côtés, et je peux témoigner de leur détermination.
Vous le savez bien, monsieur le garde des sceaux, la situation de nombre de tribunaux est tout simplement catastrophique. Certains n’ont plus de moyens pour ouvrir le courrier, d’autres pour faire des photocopies…
Vous restez fermé à cette réalité, or je crois que l’on ne réglera rien sans prendre à bras-le-corps la question prégnante des moyens de la justice. On ne réglera rien en multipliant des réformes partielles destinées à masquer le fond du problème.
Vous entendez promouvoir une justice plus efficace, plus rapide, mais cela suppose des moyens, sauf à renoncer à l’ambition d’une justice égale pour tous. Égalité devant la justice et réduction des moyens ne sont pas conciliables.
Certes, vous avez annoncé la création de 485 postes. Non seulement c’est bien insuffisant pour répondre aux besoins, mais vous les avez immédiatement affectés à la mise en œuvre de vos futures réformes. De toute façon, ils ne sont pas prévus au budget…
Le présent projet de loi s’inscrit dans cette logique de pénurie, en mettant l’accent sur la déjudiciarisation, la centralisation et la spécialisation, qui devient un postulat. On a le sentiment que, peu à peu, le service public de la justice s’organise autour de quelques grands pôles d’expertise. Ce projet de loi s’apparente à une sorte de « jeu de dominos ».
Pour la deuxième fois depuis sa création en 2002, vous réformez la justice de proximité.
Il s’agissait, à l’époque, d’ajouter une troisième juridiction de première instance, à côté des tribunaux de grande instance et des tribunaux d’instance. Le groupe CRC-SPG s’y était opposé. Nous avions soulevé un risque de confusion avec l’installation d’un nouvel ordre judiciaire. Cette crainte, je le rappelle, était aussi celle de nos anciens collègues Jean-Pierre Schosteck et Pierre Fauchon, rapporteurs du texte.
Notre position était et demeure claire : la juridiction de proximité, c’est le tribunal d’instance ; les juges de proximité, ce sont les juges d’instance.
Plutôt que de doter les tribunaux d’instance des moyens nécessaires à leur fonctionnement, la majorité et le Gouvernement ont préféré leur retirer des compétences au profit des nouveaux juges de proximité, avant d’en supprimer avec la mise en œuvre de la nouvelle carte judiciaire.
En 2005, sans que le bilan promis ait été dressé, les juges de proximité ont vu leurs compétences élargies, ce qui a modifié leur rôle puisqu’ils doivent désormais traiter un contentieux de masse.
Aujourd’hui, vous voulez supprimer la juridiction de proximité et rattacher les juges de proximité au tribunal de grande instance. Il est clair que les difficultés actuelles ne seront pas résolues, puisqu’ils exerceront toujours des attributions au tribunal d’instance et au tribunal de grande instance, au civil et au pénal.
Vous dites qu’ils ne seront pas en situation de sujétion par rapport au président du TGI : c’est à voir ! C’est lui qui pourra décider de leur affectation en fonction des besoins de sa juridiction. De fait, ils compenseront pour une part l’insuffisance de l’effectif des juges professionnels.
Ce projet de loi procède à une nouvelle répartition des compétences dans des domaines très divers : voies ferrées, préjudices liés au classement des objets au titre des monuments historiques, objets laissés en gage par les voyageurs aux aubergistes ou hôteliers, et j’en passe… Quelle lisibilité le justiciable peut-il attendre de la loi avec un tel fatras de modifications opérées au coup par coup ?
Vous faites de la spécialisation une règle, là aussi dans des domaines disparates : départition prud’homale, sans prévoir de moyens supplémentaires pour les TGI, droit de la propriété industrielle en vue de donner une compétence nationale au TGI de Paris, contentieux douanier, que vous rattachez au TGI.
Quant à la création de juridictions spécialisées en matière d’accidents collectifs, je m’interroge sur sa pertinence. Certes, la complexité de ce contentieux exige des moyens d’investigation et de jugement importants, mais je ne suis pas certaine que la spécialisation à outrance soit la bonne réponse.
S'agissant de la création d’un pôle compétent en matière de crimes contre l’humanité, ne croyez-vous pas qu’une telle disposition aurait mérité mieux que d’être noyée au sein d’un texte fourre-tout ?
Dès la première heure, nous avons approuvé l’idée d’un tel dispositif, annoncé voilà plus d’un an à grand bruit dans la presse par Mme Alliot-Marie et M. Kouchner : « patrie des droits de l’homme, la France ne sera jamais un sanctuaire pour les auteurs de génocide, de crimes de guerre ou de crimes contre l’humanité », écrivaient-ils.
Nous partagions évidemment l’objectif affiché, mais on me permettra d’exprimer quelques réserves quant à la réalité de la détermination des auteurs de cette tribune. En effet, quand elle est parue dans Le Monde, le Gouvernement tergiversait encore sur le deuxième projet de loi portant adaptation du droit pénal à l’institution de la Cour pénale internationale. Ce texte, adopté définitivement le 13 juillet dernier, offre une quasi-impunité aux auteurs présumés de crimes internationaux présents sur le territoire français : il leur suffit de ne pas faire de la France leur résidence habituelle, d’autres verrous procéduraux pouvant également jouer.
J’éprouve donc une crainte : le nouveau pôle spécialisé sera-t-il en mesure de répondre aux intentions affichées ? Les dispositions juridiques seront-elles à la hauteur de ce que devrait être l’exigence de notre pays en matière de répression des crimes internationaux ?
Je note d’ailleurs que si l’article 16 du présent projet de loi évoquait les crimes de guerre, ceux-ci avaient été « oubliés » dans la suite du texte. Il est de ce point de vue très positif que notre amendement et ceux du rapporteur aient permis de viser clairement les crimes de guerre et de torture.
J’espère désormais, monsieur le ministre, que le Gouvernement s’attachera à doter ce pôle des ressources et des moyens nécessaires à l’accomplissement de sa mission.
Ce projet de loi porte aussi sur le droit de la famille.
Je rejoins la position de notre rapporteur, qui a proposé de supprimer l’article 13. Je pense en effet qu’il n’est pas prudent d’écarter l’intervention du juge en matière de divorce par consentement mutuel, même en l’absence d’enfants mineurs. Le consentement mutuel, hélas, cache quelquefois un faux consentement…
Quant à l’expérimentation de l’obligation de recourir, à peine de nullité de la procédure, à la médiation familiale en cas de saisine du juge en matière d’exercice de l’autorité familiale, elle pose des problèmes importants : celui du consentement, tout d’abord, pour les mêmes raisons que précédemment ; celui du financement, ensuite, qui pèsera lourdement, n’en doutons pas, sur les justiciables ; celui du manque de 1 700 médiateurs familiaux en cas de généralisation de la mesure, enfin, qui entraînera sans nul doute le développement d’un « marché privé » de la médiation.
Vous prévoyez également, dans ce texte, une extension très large du champ des procédures simplifiées, tout particulièrement de l’ordonnance pénale et de la comparution avec reconnaissance préalable de culpabilité – la dénomination « plaider-coupable » ayant été pudiquement écartée. Nous y sommes, cette fois encore, totalement opposés. Nous refusons cette démarche, qui vise à produire toujours plus de condamnations, dans un temps toujours plus réduit et avec toujours moins de garanties pour les justiciables.
Avec ces procédures, sont mis en cause plusieurs droits : le droit à un débat contradictoire, le droit à la publicité des audiences, le droit à l’impartialité du juge, le droit à l’individualisation de la peine.
Vous vous plaisez à dire qu’il faut tenir compte des victimes. Or, précisément, le droit au débat contradictoire, par exemple, est aussi un droit pour les victimes. En outre, vous continuez de ne rien prévoir pour assurer une meilleure prise en compte de leurs démarches. Mais, évidemment, cela demande beaucoup plus de moyens que la justice n’en a aujourd'hui.
Vous dites que les droits sont garantis puisque l’accusé acceptera la sanction proposée, mais, bien souvent, dans les faits, celui-ci n’aura guère d’autre choix.
Non, mes chers collègues, le justiciable n’a rien à gagner à une accélération de la procédure ! La justice a besoin de solennité, comme elle a besoin de temps pour garantir le respect des droits fondamentaux des justiciables et des victimes, sauf à ce qu’elle devienne illisible et inaccessible. S’il faut certes désengorger les tribunaux, on ne peut atteindre ce résultat qu’en produisant moins de textes sécuritaires et en prévoyant les moyens adéquats.
Le recours au juge ne saurait être considéré comme une simple source de coûts pour les finances publiques, coûts qu’il faudrait impérativement réduire. Le juge, de par son statut, est le garant d’une justice équitable, rendue au nom du peuple. Il ne peut intervenir dans la précipitation.
En ce qui concerne la justice militaire, le projet de loi prévoit la suppression d’une juridiction d’exception, le tribunal aux armées de Paris, et le transfert de ses compétences à une juridiction de droit commun. Nous y sommes bien entendu tout à fait favorables. Une telle disposition n’avait pu être adoptée en 1982 ; l’armée s’y était alors opposée.
Pour autant, le fait que nous soyons d’accord avec le Gouvernement sur ce point ne saurait compenser notre opposition aux dispositions que j’ai évoquées.
Ce projet de loi confirme l’appréciation formulée par le Médiateur de la République dans son dernier rapport : « des politiques brouillées par l’empilement législatif ». En effet, il constitue en soi un « empilement législatif », d’autant que, avec l’aval de la majorité de la commission des lois, le Gouvernement en rajoute en y introduisant une dizaine d’articles additionnels. Nous demandons leur suppression, car il n’est pas de bonne méthode de procéder ainsi.
Qui plus est, ce projet de loi sera suivi d’autres textes que vous avez présentés en conseil des ministres, monsieur le garde des sceaux, et que le Parlement est également censé adopter à la hâte avant la fin de la session, notamment celui qui est relatif à l’instauration de jurys populaires en correctionnelle. Ce texte ne manquera pas de brouiller un peu plus les choses : avez-vous par exemple réfléchi, monsieur le garde des sceaux, au fonctionnement d’audiences correctionnelles où se côtoieront juges professionnels, juges de proximité et assesseurs citoyens totalement ignorants des procédures correctionnelles ?
Réformer la justice doit avoir pour objectif d’améliorer le service rendu aux justiciables, en n’oubliant pas que les personnes les plus démunies, les plus modestes, doivent pouvoir elles aussi accéder au service public de la justice. Or nombre des dispositions de ce projet de loi ne vont pas dans ce sens, bien au contraire.
Nous sommes à mille lieues du débat qu’il conviendrait d’avoir sur les évolutions nécessaires de notre système judiciaire, sur l’indépendance des magistrats du parquet, sur la question du maintien d’une instruction indépendante, sur les conditions d’un rapprochement de la justice et des citoyens, sur le maintien d’une justice spécifique des mineurs, que vous entendez encore remettre en cause, ou encore sur les moyens qu’il serait urgent d’accorder au service public de la justice, tant civile que pénale, pour qu’il puisse fonctionner.
Examiner le présent projet de loi dans le contexte de crise profonde que connaît aujourd'hui notre institution judiciaire est, à nos yeux, tout à fait inacceptable. Nous voterons donc contre ce texte. (Applaudissements sur les travées du groupe CRC-SPG et du groupe socialiste.)