Séance du 24 octobre 2019

Mme la présidente. La parole est à M. le secrétaire d’État.

M. Laurent Nunez, secrétaire d’État auprès du ministre de l’intérieur. Madame la présidente, mesdames, messieurs les sénateurs, depuis le début du mandat, le Gouvernement partage une conviction : il faut répondre aux questions des territoires en fonction des territoires.

Notre République est une et indivisible, et je suis naturellement profondément attaché à ce principe de notre Constitution. Toutefois, l’unité signifie que nous devons trouver les meilleures manières de faire appliquer nos lois, les meilleurs moyens de faire valoir les principes de la République.

Nous ne pouvons donc pas être aveugles face aux problématiques différentes des territoires et qui appellent, pour une même fin, des moyens parfois distincts.

C’est avec cette conviction qu’un décret du 29 décembre 2017 a permis l’expérimentation du droit de dérogation des préfets. Tous les orateurs ont rappelé ce texte qui permet une gestion au cas par cas plus efficace et pragmatique de certaines questions clés, comme l’aménagement du territoire, l’urbanisme, l’emploi et l’activité économique, ou encore la protection et la mise en valeur du patrimoine culturel.

Nous avons mis certaines contraintes et conditions à cette expérimentation. Ainsi, celle-ci doit être justifiée par un motif d’intérêt général et l’existence de circonstances locales – j’y reviendrai. Elle doit également avoir pour effet d’alléger les démarches administratives, de réduire les délais de procédure ou de favoriser l’accès aux aides publiques. Elle doit encore se limiter à la dérogation à des normes de niveau réglementaire, à l’occasion de décisions individuelles. Elle doit aussi être compatible avec les engagements européens et internationaux de la France. Enfin, elle ne doit pas porter atteinte aux intérêts de la défense ou à la sécurité des personnes et des biens, pas plus qu’une atteinte disproportionnée aux objectifs fixés par les dispositions auxquelles il est dérogé.

Cette expérimentation concerne un nombre limité de départements – dix-neuf – et court sur une période de deux ans. Cependant, dès maintenant, nous pouvons commencer à en saisir l’utilité et les bénéfices. De ce point de vue, je tiens à saluer le travail mené par la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation du Sénat, qui s’est penchée sur ce sujet et a produit au mois de juin dernier un rapport d’information particulièrement intéressant sur la réduction du poids des normes pour les collectivités.

Je crois que, sur ce thème, nous avons tout intérêt à avancer ensemble et je constate par le biais de cette proposition de résolution des sénateurs Jean-Marie Bockel et Mathieu Darnaud que nous regardons dans la même direction.

La première vertu de cette proposition de résolution est qu’elle constate tout l’intérêt du pouvoir de dérogation aux normes des préfets. Sur ce point, le Gouvernement est en plein accord.

Ensuite, ce texte comporte des avancées que je veux saluer. Je pense à la systématisation des mécanismes de suivi et d’évaluation. C’est une mesure saine, utile et profitable à tous.

Je pense également à l’idée d’édicter un guide de bonnes pratiques, qui est particulièrement pertinent et pourrait servir à tous les préfets et aux collectivités.

D’autres exemples me viennent à l’esprit, comme un effort de communication sur la simplification des normes. C’est une volonté que le Gouvernement partage, et je peux d’ores et déjà indiquer que plusieurs pistes sont étudiées, comme la création de contenus dédiés sur les sites gouvernementaux, des communications plus régulières auprès des membres du corps préfectoral, ou encore la création de modules de formation en la matière.

J’ajoute que certains des points soulevés dans la proposition de résolution sont déjà en partie mis en place. Je citerai à cet égard deux exemples.

D’une part, l’idée de consulter les préfets expérimentateurs, afin d’avoir un retour sur expérience, est évidemment judicieuse. Nous avons déjà engagé ce travail. Le texte propose également d’aller plus loin, notamment en associant les élus à cette évaluation. C’est une suggestion intéressante, qu’il faudra creuser.

D’autre part, donner aux préfets la capacité de consulter les administrations centrales pour des questions particulièrement complexes est une bonne chose, mais elle existe déjà. Les préfets ont même la possibilité de saisir les tribunaux administratifs ou les cours administratives d’appel pour avis, au-delà de la consultation de leurs administrations centrales.

En revanche, je ne vous cache pas une plus forte réserve sur l’idée de créer une instance départementale en matière de simplification. Comme je le disais à l’instant, il existe aujourd’hui d’ores et déjà des moyens faciles pour que les préfets bénéficient d’éclaircissements sur des points de droit précis ; il pourrait donc être redondant, voire un peu contradictoire, de créer cent commissions départementales sur la simplification administrative.

Enfin, le texte de la proposition de résolution identifie des pistes pour élargir la possibilité de déroger aux normes. Vous le savez, le Gouvernement n’est pas étranger à cette philosophie, mais il ne peut se retrouver totalement dans les propositions qui sont formulées.

D’abord, il paraît important d’attendre le retour sur expérience et l’évaluation du dispositif avant d’en élargir le champ. Pour autant, il est clair que, dans son principe et pour les domaines où elle est pratiquée, cette expérimentation a permis de réelles avancées. Elle doit donc être non seulement reconduite, mais étendue à tout le territoire national.

À cet égard, je rappelle que le droit de dérogation s’applique à des décisions individuelles. Il ne s’agit pas d’une différenciation territoriale qui consisterait à appliquer les normes différemment d’un territoire à l’autre. D’une manière générale, ces décisions sont prises en tenant compte des circonstances locales, lesquelles doivent justifier l’arrêté de dérogation. D’ailleurs, et c’est un élément important, cet arrêté doit être motivé.

M. le sénateur Sueur a évoqué à juste titre les risques de contentieux, mais, comme je l’ai rappelé, cet arrêté est pris en application d’un décret. À notre connaissance, à ce jour, hormis le recours contre l’arrêté visé précédemment, qui a d’ailleurs été rejeté, sur les 134 arrêtés qui ont été pris – M. Collombat a avancé le nombre de 140 –, aucun n’a fait l’objet d’un recours.

En Vendée, où un arrêté a permis de déroger à certaines procédures, pour reprendre l’exemple cité par M. Sueur, le préfet avait conduit des concertations informelles préalables, notamment avec des associations environnementales. Cet arrêté n’a pas été attaqué : c’est bien la démonstration de toute la pertinence de ce dispositif, qui fait appel à l’audace de nos préfets.

Monsieur le sénateur Collombat, pour avoir été moi-même préfet, je pense que l’ensemble des préfets français partagent ce sentiment ; et ils sont tous très audacieux. D’ailleurs, je remercie François Calvet de leur avoir adressé un satisfecit, très apprécié par le ministère de l’intérieur. On peut compter sur les préfets, je sais que vous le savez, pour appliquer cette mesure avec beaucoup de tact et de justesse et pour apprécier les situations.

M. Pierre-Yves Collombat. Le tact est là, c’est sûr ! (Sourires.)

M. Laurent Nunez, secrétaire d’État. C’est justement pour cette raison que je ne partage pas l’idée de supprimer la notion de « circonstances locales » des conditions nécessaires pour déroger à une règle de droit général. Il me semble que nous créerions un champ d’application peut-être trop large ; or l’important aujourd’hui est bel et bien de mener une politique adaptée à chaque territoire. La notion de différenciation, défendue par le Gouvernement, s’inscrit pleinement dans cette logique. Aussi, il me paraît essentiel d’en maintenir la mention.

Mesdames, messieurs les sénateurs, vous l’aurez compris, cette proposition de résolution va dans le bon sens et répond à un besoin bien réel. Nous souhaitons de l’adaptation envers les territoires. Nous souhaitons une approche pragmatique et efficace. C’est pourquoi le Gouvernement est favorable au présent texte. (Applaudissements sur les travées des groupes LaREM, UC et Les Républicains.)

M. Ladislas Poniatowski. Très bien !

Mme la présidente. La discussion générale est close.

Nous allons procéder au vote sur la proposition de résolution.

proposition de résolution relative à la consolidation du pouvoir de dérogation aux normes attribué aux préfets

Le Sénat,

Vu l’article 34-1 de la Constitution,

Vu le décret n° 2017-1845 du 29 décembre 2017 relatif à l’expérimentation territoriale d’un droit de dérogation reconnu au préfet,

Vu le rapport d’information de la délégation aux collectivités territoriales du 11 juin 2019 n° 560 (2018-2019) intitulé « Réduire le poids des normes en aval de leur production : interprétation facilitatrice et pouvoir de dérogation aux normes »,

Considérant la nécessité de simplifier l’édifice normatif applicable aux collectivités territoriales afin de desserrer les contraintes et alléger les coûts pesant sur elles,

Considérant que le Gouvernement a lancé une expérimentation territoriale d’un droit de dérogation reconnu au préfet par le décret n° 2017-1845 du 29 décembre 2017,

Considérant que les dispositifs de simplification ne doivent pas porter uniquement sur le flux et le stock de normes mais s’atteler à en réduire leurs effets négatifs,

Considérant que les liens entre les collectivités territoriales et les services déconcentrés de l’État doivent impérativement être renoués au niveau local pour mener une politique durable de simplification des normes,

Considérant que la formation des agents publics et le renforcement de la communication sur les dispositifs de simplification sont indispensables à la réussite de ces dispositifs,

Considérant que l’intérêt démontré par le pouvoir de dérogation aux normes confié aux préfets appelle sa pérennisation et son extension,

Invite le Gouvernement à :

– Systématiser pour l’avenir les mécanismes de suivi et d’évaluation, aux niveaux national et local, des dispositifs de simplification ;

– Évaluer le dispositif de dérogation aux normes dans le cadre d’un dialogue direct avec les préfets expérimentateurs, en y associant notamment des élus et des professionnels du droit, et identifier, à cette occasion, les normes qui posent problème et qui mériteraient d’être modifiées, voire abrogées ;

– Instituer une instance départementale auprès du préfet, composée de représentants des services de l’État et des collectivités territoriales et disposant d’un secrétariat stable, compétente pour donner un avis sur des cas complexes d’interprétation des normes, les dérogations sollicitées au titre du décret du 29 décembre 2017, pour identifier les difficultés locales en matière de mise en œuvre des normes, pour porter ses difficultés à la connaissance de l’administration centrale et pour faire des propositions de simplification des normes, des processus et des procédures ;

– Tirer de l’expérimentation un guide de bonnes pratiques qui serait diffusé aux préfectures et aux exécutifs locaux et mettre en place des modules de formations sur le dispositif de dérogation pour les personnels du réseau préfectoral et des services déconcentrés ;

– Communiquer davantage sur la simplification des normes, et en particulier sur le dispositif de dérogation en direction des agents publics, en mettant en place un processus d’information régulière des personnels de l’État sur les possibilités offertes par le dispositif de dérogation ainsi qu’en incluant des modules de formation sur la politique de lutte contre la prolifération des normes dans les écoles du service public et dans les catalogues de formation permanente des agents publics ;

– Communiquer davantage en direction des élus et des destinataires finaux, citoyens et porteurs de projet ainsi que du grand public en insérant sur les sites internet des préfectures et du ministère de l’Intérieur une rubrique aisément accessible sur la simplification des normes et, en particulier, sur le dispositif de dérogation ;

– Tenir compte de la dynamique facilitatrice des préfectures dans l’affectation de leurs moyens humains ;

– Supprimer la condition relative à l’existence de « circonstances locales » pour déroger et la liste limitative de domaines pour lesquelles la dérogation serait possible, sous la réserve du respect des engagements européens et internationaux de la France et des intérêts de la défense ou de la sécurité des personnes et des biens ;

– Envisager la possibilité pour le représentant de l’État de déroger à des décisions relevant de la compétence des autorités supérieures ;

– Étendre le droit de dérogation en l’ouvrant aux autorités décentralisées pour les actes individuels des collectivités territoriales relevant de leurs compétences ;

– Envisager de permettre aux collectivités territoriales de déroger, sur leur demande, aux normes législatives ou règlementaires relatives à leurs compétences, sous réserve d’un mécanisme politique empêchant la survenance d’abus et garantissant l’égalité des citoyens devant la loi.

Mme la présidente. La conférence des présidents a décidé que les interventions des orateurs valaient explications de vote.

Je mets aux voix la proposition de résolution.

(La proposition de résolution est adoptée.) – (Applaudissements sur les travées des groupes UC, LaREM et Les Républicains.)

Mme la présidente. Mes chers collègues, l’ordre du jour de ce matin étant épuisé, nous allons maintenant interrompre nos travaux ; nous les reprendrons à quatorze heures trente.

La séance est suspendue.

(La séance, suspendue à onze heures quarante-cinq, est reprise à quatorze heures trente, sous la présidence de M. Philippe Dallier.)

M. le président. La séance est reprise.

M. le président. L’ordre du jour appelle, à la demande du groupe La République En Marche, la discussion en deuxième lecture de la proposition de loi, modifiée par l’Assemblée nationale en première lecture, visant à clarifier diverses dispositions du droit électoral (proposition n° 735 [2018-2019], texte de la commission n° 66, rapport n° 65) et de la proposition de loi organique, modifiée par l’Assemblée nationale en première lecture, visant à clarifier diverses dispositions du droit électoral (proposition n° 736 [2018-2019], texte de la commission n° 67, rapport n° 65).

La conférence des présidents a décidé que ces textes feraient l’objet d’une discussion générale commune.

Dans la discussion générale commune, la parole est à M. le secrétaire d’État.

M. Laurent Nunez, secrétaire d’État auprès du ministre de l’intérieur. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, nous entamons aujourd’hui l’examen en deuxième lecture des propositions de loi organique et ordinaire déposées par Alain Richard, après l’examen en première lecture au mois de mai dernier au Sénat et au mois de septembre à l’Assemblée nationale.

Avant toute chose, je tiens à saluer l’esprit de responsabilité avec lequel ces textes ont été étudiés tant dans cet hémicycle qu’au Palais-Bourbon. Nous parlons de droit électoral, l’une des matières les plus sensibles politiquement que nous ayons à traiter. Il aurait été facile de raisonner par postures et de refuser de construire ensemble : cela n’a pas été le cas.

Il est vrai que ces textes répondent à des impératifs. C’est en se saisissant des remarques réalisées par le Conseil constitutionnel après les élections législatives qu’Alain Richard a conçu ces propositions de loi, qui permettent de corriger quelques zones d’ombre de notre droit électoral et d’aller vers plus de clarté et d’homogénéité.

Ainsi, ces textes sont animés par la volonté de rendre notre droit électoral plus équitable et de combler les manquements et les failles que nous constatons à l’occasion des scrutins.

La première avancée réside dans l’homogénéisation des règles de campagne électorale.

Aujourd’hui, une divergence entre les parties législative et réglementaire du code électoral provoque une incohérence dans ces règles. Ainsi, si les tractages, collages ou publications sur les réseaux sociaux sont logiquement interdits à partir de la nuit entre le vendredi et le samedi du jour qui précède le vote, il n’en est pas de même pour les réunions publiques qui sont théoriquement autorisées le samedi qui précède le jour du scrutin.

Il y avait là quelque chose d’anormal et la proposition de loi permet de résoudre ce paradoxe. Ainsi, le code électoral sera désormais homogène et toutes les opérations électorales, sans exception, seront interdites à partir de la veille du scrutin à minuit, c’est-à-dire dans la nuit du vendredi à samedi précédent le dimanche de scrutin. Désormais, les candidats seront sur un pied d’égalité et ne pourront plus faire valoir cette ambiguïté du droit.

La deuxième grande avancée concerne les bulletins de vote. Avec les nouveaux usages, les candidats aux élections ont montré que leur imagination en termes de design des bulletins ne connaissait pas de limite. Ce fait a été notamment observé avec l’apparition de plus en plus fréquente de photos.

Si cet usage en soi ne pose pas de difficultés, il était curieux qu’il soit interdit de faire figurer sur les bulletins de vote le nom de quelqu’un qui n’est pas candidat, mais qu’il soit possible de faire apparaître la photo d’un non-candidat.

Grâce aux nouvelles dispositions prévues, il sera désormais impossible de faire figurer sur les bulletins des photos de tiers : seuls les candidats pourront être représentés.

De même, si le principe d’interdiction de faire figurer le nom de quelqu’un qui n’était pas candidat sur un bulletin de vote existe, il était l’objet d’une interprétation assez souple, voire divergente. Cela pouvait prêter à confusion et conduire à des abus. Aussi est désormais explicitement affirmée l’interdiction de faire paraître le nom d’un tiers sur un bulletin.

Je crois qu’il s’agit de principes sains et utiles. Nous ne devons pas courir le risque d’induire les électeurs en erreur : désormais, les bulletins viseront les seuls candidats, rien que les candidats.

Ensuite, les textes que nous examinons vont au-delà des recommandations du Conseil constitutionnel et permettent des avancées supplémentaires. Je pense en particulier aux obligations et aux délais de déclaration pour demander un remboursement des frais de campagne. Tout cela demeurait un peu flou, et les recommandations de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique sont reprises, afin de construire un régime clair et connu.

Avant de conclure, j’évoquerai un dernier point.

Ces textes présentent des avancées utiles au plus vite pour notre droit électoral. Si je suis conscient que d’autres points pourraient être étudiés, qui soulèvent des questions pertinentes dont nous comprenons la logique, il est essentiel que la navette parlementaire puisse s’achever avant les élections municipales, afin que les dispositions prévues puissent s’appliquer le plus rapidement possible, notamment au prochain scrutin.

D’autres travaux pourront être menés ensuite. Notre droit électoral peut encore évoluer, encore s’améliorer. Nous y sommes ouverts et je veux saluer le travail mené par Alain Richard, M. le rapporteur et les parlementaires sur ces sujets. Il me semble néanmoins important que les dispositions de ces propositions de loi soient assurément prêtes à être appliquées pour les prochaines élections municipales. (Applaudissements sur les travées du groupe LaREM.)

M. le président. La parole est à M. le rapporteur.

M. Arnaud de Belenet, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d’administration générale. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, nous débattons en seconde lecture des deux propositions de loi ordinaire et organique déposées par Alain Richard, qui clarifient diverses dispositions du code électoral. J’en rappelle les deux objectifs : clarifier les règles de financement des campagnes électorales, d’une part, mieux encadrer la propagande et les opérations électorales, d’autre part.

L’Assemblée nationale a adopté ces propositions de loi le 24 septembre dernier. S’efforçant de respecter l’équilibre trouvé par le Sénat, elle a voté conformes six articles de la proposition de loi et un article de la proposition de loi organique. Elle a également proposé des rédactions de compromis sur la plupart des sujets, à l’exception du point de départ des inéligibilités et du périmètre des menues dépenses, questions sur lesquelles nous reviendrons lors de l’examen de l’amendement de Roger Karoutchi.

Afin de faire prospérer cette initiative sénatoriale et de s’assurer que certaines de leurs dispositions importantes s’appliqueront dès les prochaines élections municipales, la commission des lois propose un vote conforme de ces deux textes.

Les propositions de loi ordinaire et organique apportent des simplifications concrètes à destination des électeurs et des candidats. Les mesures qu’elles contiennent ont fait l’objet d’un large accord entre le Sénat et l’Assemblée nationale.

Afin d’adapter notre droit électoral aux nouvelles pratiques politiques, la proposition de loi permet aux candidats et aux partis politiques d’utiliser des plateformes en ligne pour recueillir les dons des personnes physiques, la traçabilité des transactions financières étant renvoyée à un décret en Conseil d’État.

De même, le périmètre d’intervention des experts-comptables serait réduit, afin non seulement de simplifier les démarches administratives des candidats dont les dépenses électorales ne sont pas prises en charge par l’État, mais aussi de réduire les coûts.

Concernant la définition des menues dépenses que le candidat peut régler directement sans passer par son mandataire financier, nos collègues Roger Karoutchi et Françoise Laborde avaient souhaité fixer dans la loi le montant maximal de ces dépenses à 10 % du montant total du compte de campagne et à 3 % du plafond des dépenses électorales. Je les remercie très sincèrement de cette initiative, qui permet d’ouvrir un débat important pour l’ensemble des candidats et de clarifier l’intention du législateur.

Si l’intérêt de voter conforme limite l’effet de cette proposition,…

Mme Françoise Laborde. C’est une jolie formule ! (Sourires.)

M. Arnaud de Belenet, rapporteur. … l’accord et le consensus existent pour que cette mesure puisse prospérer par le biais d’autres véhicules législatifs.

L’Assemblée nationale n’a en effet pas repris cette disposition, préférant laisser à la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques, la CNCCFP, la compétence d’apprécier, au cas par cas, le périmètre des menues dépenses.

Elle a étendu l’obligation d’établir un compte de campagne à l’ensemble des candidats aux élections européennes, même lorsqu’ils ont réuni moins de 1 % des suffrages exprimés. En effet, avec le rétablissement d’une circonscription unique, une liste de candidats aurait pu mener campagne à l’échelon national et recueillir jusqu’à 226 000 voix sans déposer de comptes de campagne, ce qui paraît incompatible avec la nécessaire transparence du scrutin.

Les députés n’ont pas adopté de modification majeure quant au déroulement de la campagne électorale ou à la propagande. Ils ont notamment conservé l’interdiction, pour plus de sécurité juridique, d’organiser des réunions électorales la veille du scrutin.

Sur proposition de son rapporteur, l’Assemblée nationale a souhaité préciser le calendrier des campagnes électorales, principalement pour les élections législatives, en en réduisant le délai de vingt à quatorze jours.

Les députés ont également conservé la possibilité pour le maire ou, à défaut, le préfet de procéder à la dépose d’office des affiches apposées hors des emplacements réservés. Ce point nous a occupés lors de nos débats en première lecture. Il s’agit d’une avancée significative que nous devons notamment à la ténacité d’un certain nombre de nos collègues, en particulier à celle d’André Reichardt.

Sur la question du bulletin de vote, l’Assemblée nationale a adopté une position de compromis en autorisant la mention du nom d’un tiers pour les seules villes à secteurs et arrondissements – Paris, Lyon, Marseille –, ainsi que la photographie des candidats. Une telle perspective avait été évoquée dans cet hémicycle.

S’agissant des inéligibilités, les propositions de loi permettent de clarifier le droit en vigueur en rappelant qu’une simple erreur matérielle d’un candidat ne doit pas empêcher ce dernier de se présenter aux scrutins suivants. Nous donnons ainsi plus de sécurité juridique aux candidats, ce qui me semble essentiel.

Avec l’accord du Gouvernement, nous avons également adapté le régime d’inéligibilité des préfets et des sous-préfets, notamment pour éviter qu’ils ne puissent se présenter aux élections municipales dans les jours qui suivent leur admission à la retraite.

Le Conseil constitutionnel a regretté des situations inéquitables concernant le point de départ des inéligibilités. Nous y reviendrons sans doute lors de la discussion des articles, notamment à l’occasion de l’examen de l’amendement d’Alain Richard. L’inéligibilité s’appliquant à compter de la décision définitive du juge de l’élection, l’effet de la sanction varie d’un candidat à un autre, en fonction de la durée d’instruction de son dossier. En première lecture, le Sénat avait proposé d’autoriser le juge de l’élection à moduler la durée d’inéligibilité. L’objectif était de s’intéresser au « point d’arrivée » de l’inéligibilité pour que des candidats ayant commis des irrégularités comparables soient déclarés inéligibles pour les mêmes scrutins.

L’Assemblée nationale n’a pas retenu cette ingénieuse proposition (Mme Françoise Laborde sourit.), laissant donc perdurer le droit en vigueur. Il est vrai que, malgré son ingéniosité, cette mesure soulevait quelques difficultés en matière d’égalité entre les personnes concernées…

Je remercie chaleureusement Alain Richard d’avoir déposé un amendement non seulement pour poursuivre la réflexion sur ce sujet, mais surtout pour nous permettre de préciser l’intention du législateur à l’égard du juge des élections.

Afin que ces deux propositions de loi de clarification nécessaire du droit électoral puissent entrer en vigueur dans les meilleurs délais, la commission des lois les a adoptées sans modification. Je ne doute pas que la Haute Assemblée fasse preuve de la même sagesse en vue d’une adoption conforme, d’autant plus qu’elle est constituée de ceux qui sont particulièrement tenaces en ce jeudi après-midi. (Sourires et applaudissements sur les travées des groupes LaREM et RDSE. – M. Jean-Pierre Sueur applaudit également.)