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Budget Communautaire

Proposition de décision du Conseil relative au système des ressources propres des Communautés européennes. Document de travail de la Commission concernant le mode de calcul, le financement, le versement et la budgétisation de la correction des déséquilibres budgétaires en faveur du Royaume-Uni (« la correction britannique ») conformément aux articles 4 et 5 de la décision 2006/xxx/CE, Euratom du Conseil relative au système des ressources propres des Communautés européennes
COM (2006) 99 final  du 08/03/2006
Date d'adoption du texte par les instances européennes : 07/06/2007

Examen dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution

Texte déposé au Sénat le 30/03/2006
Examen : 12/05/2006 (délégation pour l'Union européenne)

Budget communautaire

Les recettes du budget communautaire pour 2007-2013

Texte E 3106 - COM (2006) 99 final

(Procédure écrite du 12 mai 2006)

L'article 269 du traité instituant la Communauté européenne prévoit que « le budget est, sans préjudice des autres recettes, intégralement financé par des ressources propres ». De plus, « le Conseil, statuant à l'unanimité sur proposition de la Commission et après consultation du Parlement européen, arrête les dispositions relatives au système des ressources propres de la Communauté dont il recommande l'adoption par les États membres, conformément à leurs règles constitutionnelles respectives ».

La décision du Conseil actuellement en vigueur relative au système des ressources propres date du 29 septembre 2000 et doit être adaptée pour prendre en compte l'accord intervenu entre les chefs d'État et de gouvernement en décembre 2005 sur les perspectives financières pour 2007-2013. La Commission européenne a en conséquence proposé en mars dernier une nouvelle décision, qui met en oeuvre l'accord de décembre.

Cette proposition concerne principalement les ressources propres du budget communautaire et la question du « chèque » britannique. Elle intègre également plusieurs aménagements techniques : suppression de la distinction formelle entre droits agricoles et droits de douane, changements statistiques, référence aux réserves monétaires... De plus, son entrée en vigueur est prévue au plus tard au début de 2009, avec application rétroactive à partir du 1er janvier 2007.

1. Les ressources propres

Le budget communautaire est financé par quelques recettes diverses faibles (1,3 milliard en 2006), principalement constituées de l'excédent de l'année précédente, et par trois types de ressources propres : les droits de douane, la ressource TVA et la ressource RNB, prélèvement représentatif des richesses respectives des États membres. Le RNB est le revenu national brut, statistique proche du PNB et utilisée au niveau communautaire pour mesurer la richesse nationale.

en 2006

en milliards d'euros

Total des droits de douane

- produits agricoles et sucre

- autres produits

14,2

1,3

12,9

Ressource TVA

15,9

Ressource RNB

80,7

Total des ressources du budget communautaire

110,8

a) Les droits de douane

Du fait de la mise en place d'un marché unique avec tarif extérieur commun, la ressource traditionnelle de la Communauté est constituée par les droits de douane perçus à l'entrée du territoire communautaire par les États membres. La Communauté applique en moyenne des droits de douane parmi les plus bas des pays de l'OMC, si bien que cette ressource ne contribue que faiblement au budget communautaire : 14,2 milliards d'euros en 2006, soit 12,9 % du budget total, dont 1,3 milliard (1,2 % du total) pour les droits perçus sur les produits agricoles et le sucre.

La proposition de la Commission confirme l'augmentation, décidée dès 2001, des frais que les États membres perçoivent sur les droits de douane avant de les reverser au budget communautaire : ils passent de 10 à 25% des droits perçus. Cette disposition profite naturellement aux pays principaux d'accueil des marchandises extra-communautaires : l'Allemagne représente 20 % de cette ressource, le Royaume-Uni 18 %, l'Italie 10%, la France 9 %.

En raison de l'importance de leurs ports dans le commerce mondial, deux pays perçoivent des droits de douane importants au regard de leur strict poids économique et bénéficient donc pleinement de l'augmentation des frais de perception. Les Pays-Bas représentent 10 % des droits de douane perçus dans l'Union, alors que leur richesse nationale ne représente que 4 % du total communautaire. De même pour la Belgique : elle contribue également à 10 % des droits de douane perçus par le budget communautaire contre un poids économique d'à peine 3 %.

b) La ressource TVA

La Communauté applique un taux uniforme de 0,30 % aux bases de TVA de chaque État membre et prélève ainsi 15,9 milliards d'euros en 2006. Cette ressource, dont la Communauté a décidé depuis plusieurs années de baisser le taux, est en nette diminution et ne représente plus en 2006 que 14,5 % des ressources totales.

Pour la période 2007-2013, ce taux de 0,30 % est figé, alors qu'il résultait auparavant d'un calcul complexe. Cependant, quatre pays bénéficient de « ristournes » : l'Autriche se verra appliquer un taux de 0,225 %, l'Allemagne de 0,15 %, les Pays-Bas et la Suède de 0,1 %. Appliquée en 2006, cette réduction aurait entraîné une perte de ressources de 2,3 milliards d'euros pour le budget communautaire, à financer par la troisième ressource propre qui assure le solde du financement.

c) Le prélèvement calculé sur le RNB de chaque État membre

Les deux premières ressources sont calculées sur des bases économiques, indépendamment du niveau des dépenses à financer. Le solde est réparti entre les États membres selon leur richesse nationale. Ce prélèvement est calculé au prorata du RNB de chaque pays dans le RNB communautaire total et assure 73 % du financement du budget en 2006.

Conformément à l'accord de décembre 2005, la proposition de la Commission européenne prévoit un « abattement » annuel de ce prélèvement de 605 millions d'euros pour les Pays-Bas et de 150 millions d'euros pour la Suède. Ces 755 millions d'euros seront « redistribués » entre les 25 États membres, y compris Pays-Bas, Suède et Royaume-Uni, au prorata de leur poids dans le RNB total : en 2006, cette mesure aurait coûté, par rapport au système existant, 155 millions d'euros à l'Allemagne, 120 millions à la France ou 16 millions à la Pologne et aurait rapporté 572 millions aux Pays-Bas et 129 millions d'euros à la Suède, soit une diminution de 16 % de la ressource RNB pour les Pays-Bas et de 6 % pour la Suède.

2. La question de la correction britannique

Depuis le Conseil européen de Fontainebleau de 1984, le Royaume-Uni bénéficie d'une réduction de sa contribution au budget communautaire, du fait - à l'époque - d'un retard relatif de croissance et d'un faible bénéfice des subventions de la politique agricole commune. Ces justifications ne sont aujourd'hui guère fondées : le Royaume-Uni a nettement dépassé la moyenne communautaire en terme de richesse nationale et la part relative des dépenses agricoles s'est nettement réduite dans le budget communautaire. Ce mouvement va d'ailleurs s'accentuer entre 2007 et 2013 : selon l'accord de décembre 2005, les dépenses liées à l'agriculture passeraient de 36 % du budget total en 2007 à 32 % en 2013.

La délégation du Sénat pour l'Union européenne a évoqué la question du « chèque britannique » à plusieurs reprises : par exemple, dans les communications de Serge Vinçon lors de la réunion du 6 juillet 2005 et de Denis Badré lors de la réunion du 24 novembre 2004 ou encore lors de l'examen par procédure écrite le 2 juillet 2004 de l'avant-projet de budget rectificatif n° 8 pour 2004. De plus, Serge Vinçon et Marc Laffineur ont remis en février 2004 un rapport au Premier ministre sur les perspectives financières 2007-2013, qui évoque longuement le « réexamen nécessaire de la correction britannique ».

Pourtant, l'accord de décembre 2005 ne modifie que marginalement cette correction en faveur du Royaume-Uni :

« Les arrangements relatifs aux ressources propres devraient être guidés par l'objectif général d'équité. Par conséquent, ces arrangements devraient garantir, conformément aux conclusions concernées du Conseil européen de Fontainebleau en 1984, qu'aucun État membre ne doive supporter une charge budgétaire excessive au regard de sa prospérité relative. Ces arrangements devraient dès lors comporter des dispositions concernant certains États membres en particulier. [...]

Le mécanisme de correction budgétaire (compensation) applicable au Royaume-Uni est maintenu, de même que la contribution réduite au financement de la compensation dont bénéficient l'Allemagne, l'Autriche, la Suède et les Pays-Bas, comme convenu lors du Conseil européen de Berlin en 1999. La compensation en faveur du Royaume-Uni est maintenue dans son intégralité sur toutes les dépenses, sauf pour ce qui concerne les nouveaux États membres, conformément aux dispositions ci-après.

À partir de 2013 au plus tard, le Royaume-Uni participe pleinement au financement des coûts liés à l'élargissement des pays qui ont adhéré après le 30 avril 2004, sauf pour les dépenses de marché de la PAC. À cette fin, le mécanisme budgétaire applicable au Royaume-Uni est ajusté en réduisant progressivement le total des dépenses réparties, selon les modalités figurant à l'annexe III.

Au cours de la période 2007-2013, la contribution supplémentaire du Royaume-Uni n'est pas supérieure à 10,5 milliards d'euros par comparaison avec l'application de la décision actuelle relative aux ressources propres. [...] »

Au-delà du caractère peu légitime de la correction britannique dans son principe, deux questions se posent : le montant total de l'avantage ainsi attribué et la répartition de son financement entre les autres États membres.

a) Le montant du chèque britannique

Le calcul du montant de l'avantage britannique résulte de formules extrêmement complexes ; schématiquement, il s'agit d'un pourcentage d'une part des dépenses communautaires (les « dépenses réparties ») : plus les dépenses réparties augmentent, plus la correction britannique augmente. Ces « dépenses réparties » correspondent globalement à l'ensemble du budget, à l'exception des dépenses externes qui ne peuvent pas être « localisées » dans l'Union (bénéficiaires situés à l'extérieur de l'Union) et de dépenses ne pouvant être ni attribuées ni identifiées.

Cette définition pose le problème des dépenses dans les nouveaux États membres de l'Union européenne. En effet, les dépenses de préadhésion sont des dépenses « externes » exclues des « dépenses réparties » et sont donc pleinement financées par le Royaume-Uni, mais lors de l'entrée des pays candidats dans l'Union, ces dépenses disparaissent au profit de dépenses classiques, qui sont quant à elles éligibles au « chèque ». C'est pourquoi la décision de 2000 avait déjà prévu un mécanisme partiellement correcteur : les dépenses de préadhésion dont un État bénéficiait l'année précédant son adhésion sont figées et prises en compte pour réduire les dépenses réparties, et donc la correction britannique.

L'accord de décembre 2005 continue de corriger légèrement l'avantage britannique : il exclut progressivement des dépenses réparties les dépenses communautaires réalisées dans les dix nouveaux États membres ayant adhéré le 1er mai 2004, à l'exception de la majeure partie des dépenses agricoles. De nombreux pays, dont la France, souhaitaient en effet que le Royaume-Uni participe pleinement au financement de l'élargissement.

Cependant, pour la période 2007-2013, ces dépenses agricoles seront particulièrement importantes dans les nouveaux États membres en raison du poids de l'agriculture dans leurs économies et représenteront encore globalement environ 35 % des dépenses communautaires. De plus, cette exclusion partielle ne sera que progressive : en 2009, seuls 20 % des dépenses concernées liées à l'élargissement seront exclues du calcul de la correction britannique, 70 % en 2010 et 100 % à partir de 2011. Enfin, cet ajustement sera plafonné à 10,5 milliards d'euros sur la période, c'est-à-dire que la réduction du chèque britannique sera au maximum de 10,5 milliards d'euros, et il n'est pas du tout certain, vu les montants considérés, que ce montant soit atteint.

Dans ses derniers calculs, la Commission européenne estime l'ensemble du chèque britannique à 39,6 milliards d'euros sur la période 2007-2013, au lieu de 50,3 sans l'ajustement relatif aux dépenses dans les nouveaux États membres : la « correction de la correction » s'élèverait donc à 10,7 milliards d'euros, soit approximativement le plafond retenu.

b) La répartition du financement du chèque britannique entre les autres États membres

Le financement de la correction en faveur du Royaume-Uni est réparti entre les 24 autres États membres selon leur part respective dans le RNB communautaire. Cependant, à la demande et au bénéfice de quatre États contributeurs nets (Allemagne, Pays-Bas, Autriche et Suède), la part de ces pays est limitée depuis 2001 au quart de leur contribution « normale » ; ce surplus à financer est réparti entre les 20 autres États membres. L'accord de décembre 2005 ne change pas ces modalités de calcul.

En 2006, ce chèque s'élève à 5,7 milliards d'euros, financés à 27 % par la France (1,6 milliard), 22 % pour l'Italie (1,3 milliard) et à 4 % par la Pologne (212 millions). La Lituanie, qui n'est pas un des pays les plus riches de l'Union, y contribue pour 19 millions d'euros.

*

* *

En conclusion, le système des ressources propres actuel est extrêmement complexe et touffu ; de plus, il fait la part belle à des « contributions » des États membres, dont la conséquence logique est le fait de réfléchir presque uniquement en soldes nets, c'est-à-dire en comparant comptablement les contributions versées à l'Europe et les subventions et autres concours reçus d'elle. Serge Vinçon a d'ailleurs évoqué cette question dans sa communication sur l'idée d'un impôt européen lors de la réunion de la délégation du 14 mars 2006 : il indique que le système des ressources propres est « en trompe-l'oeil, peu démocratique et déresponsabilisant ».

Les modifications prévues pour la période 2007-2013 sont techniques et tendent même à complexifier encore le système. Elles peuvent être résumées ainsi :

au titre de la ressource TVA, l'Allemagne, l'Autriche, les Pays-Bas et la Suède bénéficient d'une ristourne. Sur la période 2007-2013, il s'agit d'un gain total net de 7,4 milliards pour l'Allemagne, 0,2 milliard pour l'Autriche, 2,7 milliards pour les Pays-Bas et 1,4 milliard pour la Suède.

au titre de la ressource RNB, les Pays-Bas bénéficient d'une réduction brute annuelle de 605 millions d'euros et la Suède de 150 millions. Ces 755 millions d'euros devront être financés par les 25 États membres au titre de cette même ressource.

le mécanisme de correction en faveur du Royaume-Uni est totalement maintenu, de même que la réduction de son financement en faveur de l'Allemagne, de l'Autriche, de la Suède et des Pays-Bas. Il est ajusté pour que le Royaume-Uni finance en partie et progressivement les dépenses dans les nouveaux États membres. Cet ajustement ne devra pas diminuer l'avantage britannique de plus de 10,5 milliards d'euros sur la période 2007-2013.

Dans ses conclusions de décembre 2005, le Conseil européen dit rechercher un « objectif général d'équité » et souhaite garantir qu'« aucun État membre ne supporte une charge budgétaire excessive au regard de sa prospérité relative ». Cette notion de « prospérité relative » n'est aucunement prise en compte par la correction britannique, sauf s'il faut entendre cette expression comme équivalant au calcul des soldes nets.

En effet, l'écart entre la part dans le RNB communautaire et la contribution au budget de l'Union (voir tableau ci-dessous) montre quatre groupes de pays :

- la Belgique et les Pays-Bas contribuent proportionnellement plus fortement que leur richesse relative, mais il s'agit d'un effet statistique dû à la forte part des droits de douane dans la contribution de ces deux pays ;

- l'Espagne, la France et l'Italie contribuent proportionnellement plus que leur richesse relative ;

- l'ensemble des autres États membres (à l'exception du Royaume-Uni) contribue globalement proportionnellement à leur richesse relative ;

- le Royaume-Uni contribue nettement moins que sa richesse relative.

Les modifications apportées au système des ressources propres par l'accord de décembre 2005 tendent à amplifier ce phénomène, sauf pour le Royaume-Uni, pour lequel l'écart devrait en fin de période commencer à se réduire.

en 2006
arrondi à un chiffre après la virgule

Part dans le RNB communautaire

Part dans le financement du budget

Écart (arrondi)

Royaume-uni

17,2%

12,4%

4,9%

Autriche

2,2%

2,2%

0,1%

Suède

2,8%

2,7%

0,1%

Allemagne

20,6%

20,6%

0,0%

Luxembourg

0,2%

0,2%

0,0%

Malte

0,0%

0,0%

0,0%

Lettonie

0,1%

0,1%

0,0%

Estonie

0,1%

0,1%

0,0%

Slovénie

0,3%

0,3%

0,0%

Finlande

1,5%

1,5%

0,0%

Lithuanie

0,2%

0,2%

0,0%

Slovaquie

0,4%

0,4%

0,0%

Chypre

0,1%

0,2%

0,0%

Portugal

1,3%

1,4%

-0,1%

Hongrie

0,8%

0,9%

-0,1%

Irlande

1,3%

1,4%

-0,1%

Danemark

1,9%

2,0%

-0,1%

République tchèque

0,9%

1,0%

-0,1%

Grèce

1,7%

1,8%

-0,1%

Pologne

2,2%

2,3%

-0,2%

France

15,9%

16,4%

-0,5%

Italie

13,0%

13,7%

-0,7%

Espagne

8,1%

8,9%

-0,8%

Pays-Bas

4,4%

5,2%

-0,8%

Belgique

2,8%

4,0%

-1,2%

Le principal objectif - et résultat - de la nouvelle décision relative aux ressources propres de l'Union européenne est en fait de « lisser » les soldes des principaux contributeurs nets au budget communautaire, plutôt que de travailler en terme de « prospérité relative ».

L'accord des chefs d'État et de gouvernement prévoit un réexamen complet et global du système des ressources propres et la Commission européenne doit produire un rapport à ce sujet en 2008-2009. L'examen de la présente proposition de la Commission montre l'urgence de simplifier un système opaque qui induit un calcul malsain par solde net.

À ce stade, la délégation ne peut que prendre acte de l'accord conclu à l'unanimité au Conseil européen de décembre 2005 et du système des ressources propres qui en découle pour 2007-2013. Elle a décidé cependant rester vigilante sur l'application de ce système et sur son réexamen, dont les objectifs principaux devront être l'équité, la simplicité et la transparence.

Annexe : répartition des ressources propres
du budget communautaire

en millions d'euros
en 2006

Droits de douane

Ressource TVA

Ressource RNB (après correction britannique)

Total des ressources propres

en %
du total

Allemagne

2 793

3 033

16 951

22 777

20,6%

France

1 239

2 591

14 372

18 202

16,4%

Italie

1 413

1 962

11 795

15 170

13,7%

Royaume-uni

2 546

2 958

8 222

13 725

12,4%

Espagne

1 157

1 393

7 347

9 896

8,9%

Pays-Bas

1 417

730

3 615

5 762

5,2%

Belgique

1 486

406

2 553

4 445

4,0%

Suède

331

393

2 288

3 011

2,7%

Pologne

269

371

1 957

2 597

2,3%

Autriche

205

336

1 843

2 384

2,2%

Danemark

261

254

1 713

2 228

2,0%

Grèce

203

293

1 545

2 041

1,8%

Finlande

107

217

1 317

1 640

1,5%

Irlande

155

219

1 156

1 530

1,4%

Portugal

116

221

1 166

1 503

1,4%

République tchèque

168

154

812

1 134

1,0%

Hongrie

139

125

740

1 003

0,9%

Slovaquie

53

51

321

425

0,4%

Slovénie

32

45

239

316

0,3%

Luxembourg

14

40

209

263

0,2%

Lituanie

34

33

171

238

0,2%

Chypre

40

21

111

172

0,2%

Lettonie

21

18

106

144

0,1%

Estonie

17

15

80

113

0,1%

Malte

10

7

37

54

0,0%

Total

14 225

15 883

80 667

110 775