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Budget Communautaire

Projet de budget général de l'Union européenne pour l'exercice 2015. Introduction générale. État général des recettes. État général des recettes et des dépenses par section
COM (2014) 300 final  du 24/06/2014

Examen dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution

Texte déposé au Sénat le 27/06/2014
Examen : 08/07/2014 (commission des affaires européennes)

Budget de l'Union européenne

Texte E 9438

Projet de budget pour 2015

COM (2014) 300 final

(Réunion du 8 juillet 2014)

Le projet de budget (PB) pour 2015 est le premier à être établi conformément au cadre budgétaire du cadre financier pluriannuel (CFP) pour 2014-2020 tel qu'il a été adopté par le Conseil, après approbation du Parlement européen, le 2 décembre 2013 (Règlement (UE, Euratom) n° 1311/2013 fixant le cadre financier pluriannuel pour la période 2014-2020).

1. Vue d'ensemble

Le projet de budget qui en résulte est marqué par les contraintes qui ont prévalu lors de la négociation du CFP 2014-2020 : soutenir la croissance, préserver la solidarité entre les États membres et les régions, mais dans une enveloppe budgétaire très encadrée, que l'on peut même qualifier de limitée. En effet, il est très rare que la Commission présente, d'elle-même, un projet de budget pour l'année à venir inférieur (en valeur relative, exprimée en pourcentage par rapport au Revenu National Brut - RNB) à celui de l'année en cours. Tel est pourtant le cas cette année puisque le projet de budget global s'établit à 145,6 Mds d'euros en crédits d'engagement soit 1,04 % de RNB (contre 1,06 % en 2014), et 142,1 Mds d'euros en crédits de paiement, soit 1,02 % du RNB (contre 1,04 % en 2014).

Les principaux chiffres sont les suivants :

- En crédits d'engagement (CE), le total des dépenses dans le projet de budget est de 145 599 millions d'euros (M€). Ce montant représente une hausse nominale de 2 959 M€, par rapport à 2014 (142 640 M€), mais une baisse relative par rapport au RNB (1,04 % contre 1,06 %). Dès la première année d'application du CFP 2014-2020, le budget laisse une marge sous plafond (plafond fixé précisément par le CFP) de 1 479 M€ ;

- En crédits de paiement (CP), le total des dépenses dans le projet de budget 2015 est de 142 137 M€. Ce montant représente une hausse nominale de 1 895 M€ par rapport à 2014 (140 243 M€), mais une baisse relative par rapport au RNB (1,04 % contre 1,02 %). En revanche, la ligne des CP sature le plafond fixé par le CFP.

Cette tendance générale recouvre des évolutions très contrastées selon les rubriques.

Le décrochage entre la rubrique 1 - « croissance intelligente et inclusive » - et la rubrique 2 - « croissance durable : ressources naturelles » - qui recouvre, à 98 %, les crédits de la politique agricole commune, se poursuit. Il y a toujours eu une « lutte », au moins symbolique et visuelle, entre les deux rubriques : celle affectée à la croissance et celle affectée à la PAC. Jusqu'en 2007, la PAC figurait au premier rang des rubriques. Le CFP 2007-2013 l'avait rétrogradée au deuxième rang, la noyant même parmi une rubrique dénommée « ressources naturelles », derrière la rubrique « croissance », mais les dotations qui lui étaient affectées étaient encore supérieures. Le décrochage eut lieu en 2013 lorsque, pour la première fois, les crédits affectés à la croissance sont devenus le premier poste budgétaire au sein du budget de l'Union européenne. Depuis deux ans, l'écart entre les deux rubriques ne cesse de se creuser. Elles étaient à quasi-égalité en 2013. En 2015, plus de 10 Mds d'euros séparent la rubrique 1 - croissance - et la rubrique 2 - ressources naturelles.

Dans les prochaines années, conformément au CFP 2014/2020, les crédits de la rubrique 1 représenteront plus de la moitié du budget total. Ce n'est, cependant, pas encore le cas. Les crédits consacrés à la croissance représentent 47,3 % des crédits en CP.

Comme à l'accoutumée, le budget est réparti en différentes rubriques très inégales. Les dépenses affectées aux ressources naturelles (crédits PAC pour l'essentiel) représentent 40 % du budget, les dépenses affectées à la cohésion représentent 36,3 %, les dépenses de compétitivité franchissent pour la première fois la barre symbolique des 10 % (11 %). Les autres postes ne sont que des postes mineurs sur le plan budgétaire : sécurité et citoyenneté : 1,3 % ; l'Europe dans le monde : 5,2 % ; dépenses administratives : 6,1 %.

2. Répartition des dépenses

Le budget est un document politique mais aussi un document comptable réparti par titre ; chacun des 40 titres représentant un secteur, ou un « domaine politique » (agriculture/recherche/emploi/culture...). Mais il est d'usage de privilégier une présentation différente, plus concentrée, par « rubrique », chacune des sept rubriques étant calée sur celle du CFP. Cette présentation est plus volontariste, en mettant clairement l'accent sur la croissance (« croissance intelligente et inclusive » de la rubrique 1, « croissance durable » de la rubrique 2). Elle n'est pas forcément plus simple même si, derrière cette présentation modernisée, on retrouve toujours, en fait, les trois principales composantes traditionnelles du budget de l'Union européenne : compétitivité, cohésion et politique agricole commune. Il est aussi d'usage de privilégier les crédits d'engagement (CE) plutôt que les crédits de paiement dans la mesure où les CE reflètent davantage les priorités politiques du budget de l'Union européenne.

Rubrique 1a - compétitivité pour la croissance et l'emploi

La rubrique 1 concerne « la croissance intelligente et inclusive ». Elle se divise en deux sous-rubriques, la sous-rubrique 1a consacrée aux crédits de compétitivité, et la sous-rubrique 1b consacrée à la politique de cohésion. Les crédits globaux se montent à 66 674 M€ en CE (67.184 M € en CP). L'ensemble formé par les deux politiques est ainsi le premier poste du budget de l'Union européenne (45,8 % du total des CE, 47,3 % du total des CP). Au sein de cet ensemble, les deux sous-rubriques sont cependant très inégales sur le plan budgétaire et sont réparties selon la proportion un quart (pour la sous-rubrique « compétitivité ») / trois quarts (pour la sous-rubrique « cohésion »). Les deux sous-rubriques doivent donc être examinées séparément.

La sous-rubrique 1a, « compétitivité pour la croissance et l'emploi », est dotée de 17 447 M€. C'est la nouvelle rubrique « phare » du budget de l'Union européenne, la première dans la présentation du CFP et celle qui connaît la plus forte progression : + 5,8 % en CE et + 29,5 % en CP. Près de 30 % de plus qu'en 2014 pour l'ensemble mais certaines augmentations au sein de cette sous-rubrique sont spectaculaires.

Les efforts de l'Union européenne pour la compétitivité sont en effet souvent soulignés. « La relance économique devrait se confirmer dans toute l'Europe en 2015 », annonce la Commission européenne. « Il faut continuer à mettre l'accent sur l'innovation et la réforme, et renforcer le potentiel de croissance. Le rôle du budget de l'UE en tant qu'outil d'investissement visant à stimuler la croissance, l'emploi et la compétitivité [...] a été reconnu et renforcé dans le nouveau CFP [...] . La stratégie Europe 2020 détermine les grandes priorités visant à favoriser cette croissance ». La progression de cette rubrique est l'illustration de cette priorité politique et budgétaire.

Le budget de la rubrique est alloué à cinq types de dépenses :

- les grands projets d'infrastructures de dimension continentale (le système de radionavigation par satellite - GALILEO -, le réacteur thermonucléaire expérimental - ITER -, le programme d'observation de la terre - COPERNICUS) pour lesquels la dotation évolue peu (2 509 M€ en CE ; 1 466 M€ en CP) ;

- les mécanismes visant à développer les interconnexions des réseaux d'infrastructures des États membres - dits « Mécanismes pour l'interconnexion en Europe » (MIE) -, qu'il s'agisse d'infrastructures de transport, d'énergie, de technologies de l'information (1 225 M€ en CE ; 1 452 M€ en CP) ;

- les crédits consacrés aux entreprises communes. Il s'agit principalement de trois entreprises communes qui associent la Commission européenne à des partenaires industriels privés : « initiative en matière de médicaments innovants » qui résulte d'une coopération avec l'industrie biopharmaceutique, « Bio Industrie », et « Clean Sky », en coopération avec les entreprises aéronautiques. Les crédits consacrés augmentent très fortement. Pour la première fois, les CE dépassent le seuil du milliard d'euros (1077 M€ en CE contre 610 M€ en 2014)

- les crédits d'éducation et de formation dont le fameux programme Erasmus + visant la mobilité des étudiants et des enseignants (1 592 M€ en CE ; 1 390 M€ en CP) ;

- et, surtout, le cadre stratégique commun pour la recherche et l'innovation (CSC), expression de la priorité politique connue et médiatisée sous l'appellation « Horizon 2020 ». La Commission escompte « une valeur ajoutée considérable du cadre stratégique commun qui fédère les efforts de recherche des États membres ». Le programme « Horizon 2020 » est, clairement, la première priorité politique et budgétaire de l'Union européenne. La dotation globale affectée à l'horizon 2020 se monte à 9 560 M€ en CE (+ 6 %) et 8 970 M€ en CP (+ 43,7 %).

Presque tous les postes regroupés sous cette appellation « Horizon 2020 » sont en augmentation, qu'il s'agisse de l'« excellence scientifique », de l'innovation dans les PME, et, surtout, des « défis de société », qui passent, en CP, de 189 M€ en 2014 à 1 350 M€ en 2015.

Les activités entreprises au titre de la section « défis de société » visent à résoudre quelques-uns des problèmes qui préoccupent la population et auxquels le progrès technique et scientifique peut apporter une réponse. Il peut s'agir de la santé, de la sécurité alimentaire, de l'énergie, des transports intelligents... L'accent est mis sur l'innovation, les projets pilotes...

Cette progression d'ensemble sur cette première rubrique « compétitivité » doit être cependant nuancée. L'augmentation - parfois spectaculaire lorsque les crédits de certains postes sont décuplés d'une année sur l'autre- concerne surtout les CP. L'évolution des CE est beaucoup moins marquée, voire, dans certains cas, limitée. Ce décalage entre les CE et les CP s'explique, d'une part, par le rattrapage des « Restes à liquider » - des anciens CE qu'il faut maintenant payer en CP - et, d'autre part, par une sorte d'urgence à financer des opérations innovatrices dès cette année, en espérant qu'elles seront de nouveaux moteurs de croissance.

Rubrique 1b - cohésion économique, sociale et territoriale

La quasi-totalité de la rubrique concerne les crédits des fonds structurels et assimilés, rassemblés depuis le CFP sous le titre d'« investissement pour la croissance et l'emploi ». La rubrique est dotée de 49 227 M€ en CE (+ 3,6 % par rapport à 2014) et de 51 602 M€ en CP (- 5 %).

Le montant global excède le plafond fixé par le CFP - le léger dépassement (80 M€) est financé par la mobilisation de l'instrument de flexibilité (hors CFP) - décidé par le Conseil européen les 27 et 28 juin 2013, alors sous présidence irlandaise. La situation d'alors correspondait à une dégradation de la situation économique à Chypre. Le gouvernement chypriote avait demandé une aide supplémentaire au programme d'assistance macroéconomique. La demande avait été soutenue par le Conseil européen qui avait alors évoqué la possibilité d'utiliser les flexibilités du CFP via les différents « instruments de flexibilité » hors CFP. Une première tranche avait déjà été inscrite au budget 2014. Les 80 M€ inscrits cette année en dépassement du plafond du CFP sont la traduction de cet engagement politique d'il y a un an.

L'architecture générale de la politique de cohésion a été définie par un « paquet législatif » adopté en décembre 2013, dont le principal est le règlement 1303/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 portant sur les dispositions communes aux différents fonds structurels. Des règlements propres à chaque fonds (FEDER, FSE, fonds de cohésion) et à la coopération territoriale s'adossent à ce règlement de base pour former la base juridique - réglementaire - de la politique de cohésion (Règlements (UE) n°s 1299/2013, 1300/2013, 1301/2013, 1302/2013, 1303/2013 et 1304/2013 du 17 décembre 2013).

Selon le principe de concentration, énoncé dès 1988, les fonds sont surtout ciblés sur les régions et pays dont le niveau de vie (mesuré par le produit intérieur brut par habitant -PIB/hab) est très inférieur à la moyenne de l'UE à 27. Qu'il s'agisse des régions éligibles à l'objectif de convergence (le seuil est un PIB/hab inférieur à 75 % de la moyenne ; les montants prévus sont de 24.203 M€ en CE et 27.804 M€ en CP) ou des États éligibles au fonds de cohésion (le seuil est un PIB/hab inférieur à 90 % de la moyenne ; les montants prévus sont, respectivement, 8.346 M€ et 12.996 M€). Ces deux cibles, ainsi dotées de plus de 40 milliards d'euros, absorbent 83 % de l'ensemble de la rubrique.

Les deux autres objectifs, qui intéressent plus particulièrement la France, sont dotés d'un peu moins de 10 milliards d'euros. Il s'agit, d'une part, de l'objectif dit de compétitivité, qui concerne les régions les plus développées (PIB/hab supérieur à 90 % de la moyenne). Les CE augmentent modérément tandis que les CP sont en diminution sensible (-12,7% soit 7.052 M€ au total). D'autre part, 2015 verra la montée en puissance des paiements du nouvel objectif consacré aux « régions en transition »- seuil de PIB/hab compris entre 75% et 90 % de la moyenne. Si les CE restent stables sur cet objectif, les CP sont en augmentation sensible (931 M€ en 2015 contre 276 M€ en 2014).

Cette rubrique qui fut longtemps consacrée aux seuls fonds structurels est aujourd'hui complétée par trois lignes budgétaires nouvelles, introduites par le CFP 2014-2020.

L'une concerne la contribution du fonds de cohésion au mécanisme pour l'interconnexion en Europe, l'un des postes de la rubrique 1a.

Une autre ligne concerne l'initiative pour l'emploi des jeunes (IEJ). L'objectif est de proposer à tout jeune sortant de l'enseignement ou d'un travail, un emploi, une formation, un apprentissage ou un stage. L'IEJ est ouvert aux régions ayant enregistré un taux de chômage des jeunes supérieur à 25 % en 2012 ou en progression de 30 % (bien que le taux de chômage reste entre 20 % et 25 %). Cette action sera financée pour moitié par le FSE et pour moitié par cette ligne spécifique dotée en 2015 de 1.407 M€ en CE (-22% par rapport à 2014) et de 600 M€ en CP (+33%). On observera le décalage très net entre les CE et les CP, tant dans les montants que dans les évolutions.

La troisième ligne est consacrée au Fonds européen d'aide aux plus démunis (FEAD), héritier de l'ancien programme européen d'aide aux plus démunis (PEAD) qui, jusqu'en 2013, relevait de la PAC. L'évolution est inverse de l'évolution précédente avec une augmentation des CE (525 M€) et une baisse des CP (379 M€)

L'évolution, contrastée selon les lignes budgétaires, entre CE et CP reste une préoccupation pour la Commission européenne. Le rattrapage des restes à liquider, afin d'assurer les demandes de paiement d'engagements antérieurs, est beaucoup moins net sur cette rubrique 1b que sur la rubrique 1a. La Commission note ainsi que « l'ambition sous-tendant le projet de budget 2015 est d'éliminer un arriéré considérable en le réduisant dès 2015 » (23,4 milliards d'euros cumulés). Cette alerte fait suite au constat que malgré les attentes de l'année dernière, « l'arriéré ne devrait pas diminuer en 2014 ». La Commission escompte ramener le montant des arriérés à 18 milliards fin 2015. Mais elle ne semble pas totalement convaincue qu'il en sera ainsi. S'agissant des seuls fonds structurels, les CP sont même en diminution par rapport à 2014. Cette diminution peut surprendre alors que l'année 2015 devrait être consacrée à la fois aux paiements des soldes des programmes antérieurs et aux premiers paiements de la nouvelle programmation.

Rubrique 2 : croissance durable : ressources naturelles

98 % de cette rubrique sont affectés aux crédits de la politique agricole commune (PAC). L'ensemble est pratiquement reconduit en euros courants soit 59.254 M€ en CE et 56.907 M € en CP. Cette reconduction laisse une marge sous le plafond prévu par le CFP 2014-2020.

Les crédits de la PAC sont stables (57.727 M€ en CE et 55.543 M€ en CP) alors qu'on note une petite augmentation des deux postes marginaux : les crédits consacrés à la pêche et à l'environnement.

Cette rubrique présente plusieurs spécificités budgétaires.

D'une part, la dotation de la PAC est répartie entre ses deux piliers (premier pilier, consacré aux aides de marché et aux aides directes aux revenus, et deuxième pilier, consacré au développement rural), et entre deux instruments budgétaires, le FEAGA et le FEADER, qui recouvrent précisément chacun des deux piliers.

D'autre part, le plafond du CFP et les sous-plafonds qui résultent de la distinction précédente ne sont pas aussi rigides que les plafonds des autres rubriques. Ils peuvent être légèrement modifiés par le jeu des flexibilités croisées entre les deux piliers, autorisées par le CFP à hauteur de 15 % dans chaque sens. Ainsi, la répartition initiale entre les deux piliers a été modifiée soit pour majorer les crédits du deuxième pilier (demandes de la France, de la Lettonie, du Royaume Uni) soit, dans le sens inverse, pour majorer les aides directes du premier pilier (demandes de la Pologne, la Croatie, Malte et la Slovaquie).

Ensuite, la dotation du premier pilier peut être affectée par la mise en oeuvre d'un mécanisme de discipline financière qui permet d'abonder une « réserve de crise dans le secteur agricole », qui peut être soit utilisée l'année n soit réaffectée au premier pilier, l'année suivante n+1.

Enfin, les crédits PAC bénéficient de recettes affectées, non financées par les ressources propres habituelles, issues principalement du recouvrement des corrections financières. Ces recettes affectées se montent à 780 M€ en 2015 (1000 M€ en 2014) et viennent financer les aides directes.

L'ensemble de ces mécanismes rendent les comparaisons malaisées. L'évolution des crédits 2015 n'appelle que peu d'observations. Le montant des aides directes diminue très légèrement à 42.158 M€. Conformément aux choix de la nouvelle PAC, qui autorise davantage de recouplage (aides liées à la production), ce poste est marqué par une petite baisse des aides découplées et une augmentation des aides couplées, en rupture avec une tendance longue. Le poste « intervention et gestion des marchés » n'est plus que résiduel. Le montant consacré au deuxième pilier (11.823 M€ en CE et 11.647 M€ en CP) diminue lui aussi très légèrement, l'application du nouveau FEADER n'ayant pas encore totalement pris le relais des programmes antérieurs. Ce poste devra être suivi avec attention par la France dans les prochaines années. En effet, un accord conclu entre l'État et l'association des régions de France en juin 2014 confie la gestion du FEADER aux régions (en application de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles).

Comme on l'a vu, la rubrique 2 recouvre aussi les crédits des sous programmes directement liés à l'environnement (477 m€ en CE et 372 M€ en CP en augmentation de 22,7%). Le programme LIFE, programmé dédié à l'environnement, a été rebaptisé LIFE +, afin d'intégrer une ligné budgétaire dédiée à l'action pour le climat. Cette ligne devrait servir à la mise au point d'un système d'échanges de quotas d'émissions de l'UE.

Rubrique 3 - Sécurité et citoyenneté

La rubrique rassemble les actions budgétaires visant à renforcer la notion de citoyenneté européenne et créant un espace de liberté de justice et de sécurité. Il y a toutefois un grand décalage entre l'importance politique de ces actions qui peuvent concerner la gestion des flux migratoires, la mise en place d'une politique d'immigration commune, la coopération policière, etc... et l'importance budgétaire, sans rapport avec les trois autres rubriques précédentes. L'ensemble de la rubrique 3 est dotée de 417 M € en CE et de 351 M€ en CP (+ 140 %).

Cette augmentation concerne pour l'essentiel une action destinée à « appuyer la gestion des frontières et soutenir une politique commune des visas pour faciliter les voyages effectués de façon légitime ». Ces dépenses sont affectées à deux fonds principaux : le fonds asile migration et intégration (FAM) et le fonds pour la sécurité intérieure (FSI).

Dans un tout autre domaine, cette rubrique recouvre également un titre consacré à l'alimentation humaine et animale (même s'il convient de relever que ce poste est quasiment dédié à la santé animale beaucoup plus qu'à la santé humaine !). Le budget est évidemment modeste mais fait un véritable bond en CP (4 M€ en 2014, 144 M€ en 2015). C'est aussi dans cette rubrique que l'on trouve les crédits consacrés à la culture, regroupés sous le titre « Europe créative ».

En récapitulatif de la rubrique 3, la Commission note que « malgré l'augmentation des crédits de paiement, « ce niveau ne permettra pas de contenir la hausse des engagements restant à liquider »

Rubrique 4 - L'Europe dans le monde

Cette rubrique recouvre les crédits d'action extérieure de l'Union européenne. La rubrique est dotée de 8.413 M€ en CE (+1,1%) et 7.327 M€ en CP (+ 7,1%). Trois principaux instruments financiers servent de relais budgétaire : l'instrument d'aide de préadhésion (IAP), l'instrument européen de voisinage (IEV), l'instrument de coopération au développement (ICD).

« L'UE continue de préparer les futurs élargissements » relève la Commission. Des négociations d'adhésion sont en cours avec la Turquie, le Monténégro et la Serbie tandis que l'ancienne république yougoslave de Macédoine a obtenu le statut de pays candidat. Les adhésions sont préparées par des soutiens budgétaires destinés à familiariser les pays aux procédures européennes. Les crédits sont regroupés dans cette rubrique à l'exception des crédits agricoles qui figurent dans les crédits PAC. L'augmentation de ce poste est sensible en CP.

L'instrument européen de voisinage permet d'entretenir une relation privilégiée avec les pays voisins ou avec des entités particulières. Au contraire de l'outil précédent, la dotation affectée à ce poste se contracte. On pourra noter en particulier que la ligne consacrée aux relations avec la Russie n'est plus dotée en CE.

Rubrique 5 - Administration

La rubrique comprend les dépenses administratives de toutes les institutions, y compris les pensions. Elle est dotée de 8.405 M € ( il y a une stricte égalité entre CE et CP), en augmentation de 2,5%. Cette augmentation est principalement imputable à l'évolution des pensions (+ 7%). Sous le double effet de l'évolution du nombre de pensionnés et de l'intégration des pensions des anciens membres du Parlement européen dans le budget de la Commission. La plupart des autres dépenses administratives évoluent au rythme de l'inflation. Le coût du renouvellement de la Commission est estimé à 1,5 million d'euros.

Sous le bénéfice de ces observations, il est proposé de ne pas intervenir plus avant sur le projet de budget 2015.