Projet de budget général de l'Union européenne pour l'exercice 2016

Budget de l'Union européenne

Projet de budget pour 2016

COM (2015) 300 final - Texte E 10387

(Procédure écrite du 24 juillet 2015)

Le projet de budget pour 2016 est le premier budget de l'Union européenne (UE) à être établi en fonction des orientations définies par le président de la Commission dans son programme pour l'emploi, la croissance, l'équité et le changement démocratique, présenté en discours d'ouverture de la session plénière du Parlement européen, à Strasbourg, le 15 juillet 2014.

Ce programme porte sur toute la période couverte par le cadre financier pluriannuel (CFP) 2014-2020. Ce dernier avait constitué un encadrement assez sévère des dépenses de l'Union européenne avec une prévision de dépenses limitées à 1 % du revenu national brut (RNB), en crédits d'engagement, en moyenne sur la durée de la programmation.

Le projet de budget 2016 correspond à la deuxième année du CFP. Il révèle parfaitement les contradictions entre une ambition politique, rappelée plus haut, et les contraintes budgétaires strictes du CFP.

1) Vue d'ensemble

Le projet de budget 2016 marque une rupture par rapport aux exercices antérieurs. En règle générale, les crédits d'engagement (CE) qui correspondent à des autorisations d'engager des dépenses, sont supérieurs aux crédits de paiement (CP), qui correspondent à des décaissements effectifs. Ainsi, l'affichage des CE, plus politique, prime sur les aspects comptables des CP. Ce décalage, très ancien voire quasi-systématique, conduit inévitablement à des difficultés budgétaires puisque les engagements ne peuvent être durablement supérieurs aux capacités réelles de paiement sans risque de faire apparaître des « restes à liquider » particulièrement lourds pour le budget européen. Le projet de budget 2016 prend enfin la mesure de ces difficultés en inversant les deux mouvements. Il y a une augmentation des CP et une diminution des CE de telle sorte que le montant total des CP est supérieur au montant total des CE.

Cette priorité accordée aux CP a deux objectifs. D'une part, elle devrait permettre de faire face aux engagements antérieurs à liquider et devrait contribuer ainsi à rattraper les retards de paiement accumulés depuis plusieurs années. D'autre part, elle est le signe de la volonté de faire participer le budget européen à la relance de la croissance en mettant l'accent sur les paiements réels, qui sont les plus directement utiles.

Le projet de budget global s'établit à 153,5 milliards (Mds) d'euros en crédits d'engagement, soit 1,04 % du RNB, et 143,5 Mds d'euros en crédits de paiement, soit 0,98 % du RNB. Ces deux montants sont très proches - à 1,5 Md près-  des plafonds fixés par le CFP (réévalués en euros 2015). En termes budgétaires, on dit que « les crédits saturent les plafonds ».

Les principaux chiffres sont les suivants :

- en crédits d'engagement, le total des dépenses dans le projet de budget 2016 est de 153,5 Mds d'euros. Ce montant représente une baisse importante de 8,4 Mds d'euros en valeur par rapport au budget 2015 révisé. La baisse est encore plus sensible en proportion du RNB puisque les CE passeraient de 1,15 % du RNB en 2015 à 1,04 % du RNB en 2016. Il faut remonter à 2007 pour avoir un tel niveau de dépenses ;

- en crédits de paiement, le total des dépenses dans le projet de budget 2016 est de 143,5 Mds. Ce montant représente une hausse nominale de 2,2 Mds par rapport à 2015, mais une baisse relative par rapport au RNB (0,98 % en 2016 contre 1,01 % en 2015).

Comme à l'accoutumée, le budget est réparti en différentes rubriques très inégales. Les dépenses en CP affectées aux ressources naturelles (crédits PAC pour l'essentiel) représentent 39 % du budget, les dépenses affectées à la cohésion représentent 34,2 %, les dépenses de compétitivité progressent à 12,2 %. Les autres postes ne sont que des postes mineurs sur le plan budgétaire : sécurité et citoyenneté : 1,6 % ; l'Europe dans le monde : 6,6  % ; dépenses administratives : 6,2 %.

Le décrochage entre la rubrique 1 - « croissance intelligente et inclusive » - et la rubrique 2 - « croissance durable : ressources naturelles » - qui recouvre, à 98 %, les crédits de la politique agricole commune - PAC -, se poursuit. Jusqu'en 2007, la PAC figurait au premier rang des rubriques. Le CFP 2007-2013 l'avait rétrogradée au deuxième rang, la noyant même parmi une rubrique plus large dénommée « ressources naturelles », derrière la rubrique « croissance », mais les dotations qui lui étaient affectées étaient encore supérieures. En 2013, pour la première fois, les crédits affectés à la croissance sont devenus le premier poste budgétaire au sein du budget de l'Union européenne. Depuis trois ans, l'écart entre les deux rubriques ne cesse de se creuser. Elles étaient à quasi-égalité en 2013. En 2016, plus de 11 Mds d'euros en CP séparent la rubrique 1 - croissance - et la rubrique 2 - ressources naturelles. La part de la rubrique 1 est de 46,4 % dans le total du budget contre 38,9 % pour la rubrique 2 (en CP).

Le tableau ci-après présente les principales données du projet de budget pour 2016.

Présentation synthétique du PB 2016 (en Mds d'euros et %)

CE crédits d'engagement ; CP crédits de paiement.

2) Répartition des dépenses

Le budget de l'Union européenne se présente sous deux modes différents. Il y a une présentation comptable par titre ou par domaine, chacun des 40 titres représentant un secteur différent (agriculture, recherche, culture...). Mais il est d'usage de privilégier une présentation plus synthétique, dite « par rubrique », chacune des sept rubriques étant calée sur celle du CFP. Cette présentation plus volontariste permet de mettre l'accent sur la croissance et la compétitivité - rubrique 1, et en particulier rubrique 1a. Il est également courant de privilégier la présentation en CE, même si, dans le cas présent, les évolutions entre CP et CE sont tellement divergentes qu'il est nécessaire de distinguer les deux données.

Rubrique 1a : Compétitivité pour la croissance et l'emploi

La rubrique 1 concerne « la croissance intelligente et inclusive ». Elle se divise en deux sous-rubriques : la sous-rubrique 1a consacrée aux crédits de compétitivité, et la sous-rubrique 1b consacrée à la politique de cohésion. Les crédits globaux se montent à 69 440 millions (M) d'euros en CE, 66 588 M d'euros en CP. L'ensemble formé par les deux politiques est ainsi le premier poste du budget de l'Union européenne (45,2 % du total des CE, 46,4 % du total des CP). Au sein de cet ensemble, les deux sous-rubriques n'ont pas le même poids budgétaire : un quart pour la sous-rubrique « compétitivité » / trois quarts pour la sous-rubrique « cohésion ». Les deux sous-rubriques doivent donc être examinées séparément.

La sous-rubrique 1a, « compétitivité pour la croissance et l'emploi », est dotée de 18 618 M d'euros en CE (17 518 M d'euros en CP). C'est la rubrique « phare » du budget de l'Union européenne, la première dans la présentation du CFP et celle qui connaît une forte progression : + 6,1 % en CE et + 11,4 % en CP. Ces augmentations en CE et en CP ne portent pas sur les mêmes postes.

S'agissant des CE, l'essentiel de la majoration vient du lancement du fonds européen pour les investissements stratégiques - le FEIS - censé mobiliser 315 Mds d'euros d'investissements publics et privés. On observera toutefois que l'apport strictement budgétaire du budget de l'Union européenne est plus que modeste pour ne pas dire dérisoire : 2 Mds d'euros en CE et 500 M d'euros en CP. 500 millions d'euros pour un plan d'investissement censé mobiliser 315 milliards d'euros... Le mécanisme pour l'interconnexion en Europe - MIE - est lui aussi abondé (+ 626 M d'euros). Ces hausses sont compensées par quelques baisses sur les grands programmes d'infrastructure, notamment le système de navigation par satellite Galiléo et le programme de réacteur nucléaire expérimental ITER.

S'agissant des CP, l'augmentation concerne le cadre stratégique commun (+ 480 M d'euros), le programme Erasmus + (+ 418 M d'euros), et le mécanisme d'interconnexion (+ 225 M d'euros). En revanche, ce n'est pas sans surprise que l'on peut constater une baisse des CP sur les grands projets d'infrastructures (- 181 M d'euros), les projets énergétiques (- 230 M d'euros) et même le programme de soutien à la compétitivité des PME (- 60 M d'euros) ! Ces trois postes semblent avoir été délaissés au profit du cadre stratégique commun pour la recherche et l'innovation (CSC), qui est le poste principal de la rubrique (10 Mds d'euros à lui seul) et qui est présenté comme ayant une « valeur ajoutée considérable », dans la mesure où il permet de fédérer les efforts de recherche des États membres. Ce CSC est un vecteur du programme horizon 2020 qui vise à répondre aux défis de l'excellence scientifique, la technologie et l'innovation. Au sein du CSC, quelques postes sont ainsi vigoureusement soutenus tels que les recherches pour les énergies propres ou la lutte contre le changement climatique. Le programme Erasmus + est, lui aussi, fortement soutenu. Il sera doté de 1,8 Md d'euros, soit une augmentation de 30 % en CP. Ce programme vise à développer la mobilité des étudiants et des enseignants.

Rubrique 1b : Cohésion économique, sociale et territoriale

La rubrique recouvre les financements affectés à la politique de cohésion de l'Union européenne via les fonds structurels (en direction des régions) et le fonds de cohésion (réservé aux États). Elle concerne également l'initiative pour l'emploi des jeunes (IEJ) créée spécialement pour les régions les plus touchées par le chômage des jeunes (taux de chômage supérieur à 25 % en 2012).

Le montant total des CE, soit 50,8 Mds d'euros, est conforme à la programmation financière, mais accuse une forte baisse de près de 10 Mds d'euros par rapport à 2015. La dotation de 2015 avait été toutefois artificiellement majorée par les reports des crédits de 2014. Les comparaisons sont donc un peu faussées par ce surplus de 2015.

En vertu du principe de concentration, la politique de cohésion est affectée prioritairement aux régions les moins développées de l'Union européenne (caractérisées par un PIB par habitant inférieur à 75 % de la moyenne européenne). 24,8 Mds d'euros leur sont consacrés en CE, soit une baisse de 17,9 % (baisse à relativiser comme il a été indiqué plus haut). La baisse est moins forte pour les CP. Ainsi, l'arriéré de paiements qui était particulièrement grave sur cette rubrique (près de 25 Mds d'euros d'arriérés fin 2014) devrait diminuer progressivement.

Ces évolutions moyennes recouvrent de fortes disparités, surtout sur les CP. Certains postes sont majorés, parfois dans des proportions très importantes : + 25% pour les régions les plus développées ; + 212 %, soit un triplement des crédits, pour les régions en transition. Tandis que les CP consacrés aux fonds de cohésion (qui intéressent les États et les grands investissements d'infrastructures et d'environnement) sont en forte baisse : 12,5 Mds d'euros en 2015 ; 6,6 Mds d'euros en 2016, soit une diminution de moitié.

C'est le 3^ème exercice de l'IEJ. Les engagements ont été concentrés sur les années 2014 et 2015. Il n'y a plus de CE en 2016. En revanche, l'IEJ est dotée de 1 Md € en CP. Il s'agit donc d'un programme particulièrement court (3 ans). Un bilan pourrait être dressé en 2017 et serait certainement très utile pour comparer l'efficacité des programmes de long terme, comme les programmes de rattrapage de croissance via les fonds structurels, et les programmes de court terme, comme l'IEJ.

La rubrique 1b recouvre également le fonds européen d'aide aux plus démunis (FEAD), qui a basculé des crédits de la PAC, à la rubrique « cohésion », comme le demandaient plusieurs États membres. Le FEAD est doté de 535 M d'euros en CE et 461 M d'euros en CP (+ 26,9 %).

Rubrique 2 : Croissance durable : ressources naturelles

Cette rubrique recouvre à 98 % les crédits de la politique agricole commune (PAC), le solde étant affecté aux dépenses d'environnement de de pêche. L'ensemble de la rubrique est doté de 53,1 Mds d'euros en CE et 55,9 Mds d'euros en CP, en légère baisse par rapport à 2015. Ces montants ne tiennent pas compte des recettes affectées qui sont une particularité du budget de la PAC. En effet, en complément des crédits budgétaires stricto sensu, le fonds européen agricole de garantie (FEAGA) est également alimenté par les recettes affectées issues de l'apurement des comptes et des prélèvements supplémentaires pour dépassement de quotas laitiers. Ce dernier poste correspond aux dépassements du 1^er trimestre 2015 puisque les quotas laitiers ont pris fin le 31 mars 2015. Les recettes liées à l'apurement des comptes devraient représenter 1 Md d'euros. Un chiffre important lié aux décisions d'apurement des comptes de la Commission en 2014, qui portaient sur les exercices 2000-2012 et qui avaient été particulièrement sévères pour les États.

S'agissant de la PAC, les évolutions anciennes se poursuivent avec la diminution des mesures d'intervention sur les marchés (les crédits d'intervention, mobilisés en 2015 pour atténuer l'effet de l'embargo russe, sont réduits en 2016), la part dominante des paiements directs aux revenus et la lente montée du deuxième pilier consacré au développement rural.

L'exercice 2016 présente toutefois des caractéristiques budgétaires nouvelles. C'est le premier durant lequel s'appliqueront pleinement les nouveaux régimes instaurés en 2013 (paiements de base et paiements « verts » correspondant à la fourniture de biens publics environnementaux). D'autres éléments interviennent pour modifier la répartition des paiements directs : l'extension progressive du régime de paiement direct découplé de droit commun aux nouveaux États membres adhérant en 2004, en lieu et place du régime de paiement unique à la surface- RPUS -, qui était un régime simplifié et transitoire, ainsi que la flexibilité entre les piliers qui permet aux États de transférer une partie des montants du premier pilier vers le second pilier et inversement. Douze États membres - dont la France - ont décidé de basculer une partie du premier pilier vers le second, à hauteur de 1,138 M d'euros ; cinq États membres ont décidé du mouvement inverse. Enfin, le régime de 2013 élargit les possibilités de recouplage (en liant l'aide à la production).

L'ensemble de ces dispositifs induit une nouvelle répartition des crédits ainsi qu'il est indiqué dans les deux tableaux ci-après.

Le budget de la PAC en 2016

Répartition des paiements directs

Rubrique 3 : Sécurité et citoyenneté

La rubrique 3 rassemble les crédits des diverses politiques ayant pour objectif commun de renforcer la notion de citoyenneté européenne en créant un espace de liberté, de justice et de sécurité. Même si elle n'a qu'un poids budgétaire particulièrement modeste au sein du budget de l'Union européenne (2,7 Mds d'euros, soit 1,7 % du budget total), la rubrique 3 est celle qui connaît la plus forte progression : + 9,7 % en CE, + 17 % en CP.

Cette progression porte avant tout sur le fonds Asile, migration et intégration (AMIF), dont les crédits augmentent de 1/3 entre 2015 et 2016. Le fonds AMIF sera doté de 712 M d'euros en CE et 516 M d'euros en CP. Il doit contribuer à l'efficacité de la gestion des flux migratoires dans l'Union européenne. 1 million de demandeurs d'asile devraient bénéficier d'une assistance de ce fonds sur la période 2014-2020.

Rubrique 4 : L'Europe dans le monde

La rubrique 4 « L'Europe dans le monde » concerne l'action extérieure de l'UE. Elle est dotée de 8.908 M€ en CE (+ 5,6 % par rapport à 2015) et 9.539 M d'euros en CP (+ 28,5 % par rapport à 2015). La rubrique 4 représente 5,8 % du total du budget de l'UE (en CE). Elle comporte trois principaux fonds à finalité politique : l'instrument d'aide de préadhésion (IAP), l'instrument européen de voisinage (IEV) et l'instrument de coopération du développement (ICD). Ces trois fonds absorbent 72 % de la rubrique.

Deux postes peuvent être relevés : les crédits consacrés à la Turquie, classés dans la rubrique préadhésion, augmentent de 57 % en CP (330 M d'euros en 2016). L'IEV est lui aussi fortement mobilisé avec une augmentation des CP de 34 %, plus précisément sur la coopération avec les pays méditerranéens (410 M d'euros, soit + 197 % en CP) et le partenariat oriental (214 M d'euros, soit + 137 % en CP). L'Ukraine est incluse dans le partenariat mais, en termes financiers, l'essentiel de l'aide européenne est fournie sous forme de prêts - hors budget de l'Union européenne.

Rubrique 5 : Administration

Le budget des dépenses administratives se monte à 8,9 Mds €. La Commission et le Parlement européen absorbent à eux seuls 60 % du total. L'évolution principale porte sur la Cour de justice de l'Union européenne. La réforme en cours devrait se traduire par un supplément de dépenses de 14 M d'euros.

Rubrique « Instruments spéciaux »

Ces « instruments spéciaux » sont destinés à faire face à des circonstances exceptionnelles, imprévues et sont donc mobilisés en cas de besoin. Ces crédits sont hors plafonds fixés par le CFP. Il s'agit de la réserve d'aide d'urgence, mobilisable pour les opérations humanitaires ; le fonds européen d'ajustement à la mondialisation, mobilisable pour les travailleurs qui ont perdu leur emploi à la suite d'une délocalisation hors de l'Union européenne, par exemple ; le fonds de solidarité de l'Union européenne, pour faire face aux catastrophes naturelles, et l'instrument de flexibilité, qui peut être actionné pour majorer les crédits des autres rubriques, au-delà des plafonds fixés par le CFP. Le projet de budget prévoit par exemple de mobiliser l'instrument de flexibilité pour financer des mesures d'asile en Italie et en Grèce, à hauteur de 150 M d'euros.

Sous le bénéfice de ces observations, la commission a décidé de ne pas intervenir plus avant sur le projet de budget 2016.