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Énergie

Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à la promotion de l'utilisation de l'énergie produite à partir de sources renouvelables (refonte)
COM (2016) 767 final  du 23/02/2017

Contrôle de subsidiarité (article 88-6 de la Constitution)

Le texte COM 767 propose la refonte d'une directive de 2009 sur les énergies renouvelables. Motivée, selon la Commission européenne, par la nécessité de conduire à l'échelle de l'Union une politique soutenant le recours aux sources renouvelables d'énergie, la proposition présente deux grandes différences par rapport au texte actuellement en vigueur :

- l'objectif pour l'ensemble de l'Union consiste à faire passer l'énergie produite à partir de sources renouvelables à 27 % du total en 2030 contre 20 % 2020 ;

- surtout, les objectifs nationaux fixés en 2009 à l'unanimité du conseil disparaissent pour laisser la place à un seul objectif « contraignant » au niveau de l'Union, mais n'ayant aucun effet juridique envers chacun des États membres considérés isolément.

Cette rédaction prudente écarte toute objection fondée sur le principe de subsidiarité, sauf peut-être pour les biocarburants, dont le sort mérite une analyse distincte.

En effet, la proposition comporte une annexe qui tend à réduire progressivement de 7% à 3,8% le plafond des biocarburants produits à partir de cultures destinées à l'alimentation humaine ou animale utilisés pour la circulation routière. Les États membres peuvent cependant fixer une limite inférieure et opérer une distinction entre différents types de biocarburants, bioliquides et combustibles issus de la biomasse produits à partir de cultures destinées à l'alimentation humaine ou animale.

Dans ces conditions, le principe de subsidiarité ne semble pas opposable aux dispositions relatives aux biocarburants. Il a donc été décidé de ne pas intervenir plus avant sur ce texte au titre de l'article 88-6 de la Constitution.


Examen dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution

Texte déposé au Sénat le 01/03/2017
Examens : 06/07/2017 (commission des affaires européennes), 13/07/2017 (commission des affaires économiques)
La proposition de résolution Proposition de résolution européenne sur le paquet énergie (2016-2017) a été adoptée : voir le dossier législatif

Énergie

Paquet « Énergie »
(énergie renouvelable et mécanismes de capacité)

Proposition de résolution européenne et avis politique
de MM. Jean Bizet et Michel Delebarre
COM (2016) 767 final - Texte E 11884

(Réunion du 16 février 2017)

M. Jean Bizet, président. - Notre commission aborde aujourd'hui pour la première fois un ensemble de textes à l'ampleur exceptionnelle, puisqu'il totalise quelque 5 000 pages. Ce paquet d'hiver, intitulé « Énergie propre pour tous les Européens », comporte trois volets principaux, dont un seul fait l'objet des textes aujourd'hui soumis à votre approbation. Il s'agit de l'évolution du bouquet énergétique vers une part accrue de sources renouvelables d'énergie, sujet auquel nous avons ajouté les mécanismes de capacité. Comme vous le savez, la détermination du bouquet énergétique est une compétence propre des États membres.

Dans ses propositions, communications et rapports, la Commission européenne distingue totalement la place des énergies renouvelables intermittentes et les mécanismes de capacité. Pourtant, l'essor de ces mécanismes a pour cause la part croissante occupée par l'électricité d'origine intermittente. C'est pourquoi nous avons rapproché ces deux thèmes, tout en les distinguant, puisque je traiterai du premier, avant que Michel Delebarre n'aborde le second.

Les énergies renouvelables peuvent être classées en trois catégories. D'abord, les sources intermittentes d'électricité, dont le débit échappe à la volonté des hommes. Il s'agit des filières photovoltaïque, éolienne, voire marémotrice. Leur médiatisation finit par occulter les graves inconvénients techniques et économiques directement induits par l'intermittence. Ces défauts dureront tant qu'il sera impossible de stocker massivement l'énergie produite en sus des besoins, pour la réutiliser plus tard. J'ai bon espoir que nous réaliserons ce rêve. Pour l'heure, le stockage n'est que très partiel. Regroupant biocarburants et biogaz, la deuxième catégorie d'énergies renouvelables peut être utilisée en substitution directe des produits pétroliers raffinés, mais avec un bilan carbone bien meilleur et une moindre pollution chimique de l'air par des produits toxiques. La troisième catégorie réunit essentiellement les barrages hydrauliques.

Les énergies renouvelables non intermittentes ont pour propriété commune d'être peu polluantes et de s'insérer aisément dans la production d'électricité au même titre que des centrales traditionnelles. Ces deux catégories présentent des caractéristiques extrêmement proches sur le plan environnemental et pour satisfaire les besoins des consommateurs.

Parmi les sources non renouvelables d'électricité, la filière électronucléaire présente des caractéristiques environnementales comparables à celles des énergies renouvelables non intermittentes. Dommage qu'elle soit caricaturée, vu l'expertise et la notoriété de la France en la matière ! Elle est d'ailleurs indissociable des énergies renouvelables, puisqu'elle assure une production de base qui rend possible leur développement. En définitive, les ressources thermiques fossiles
- basées principalement sur le gaz naturel, la houille et le lignite - sont les seules à produire de l'électricité avec des émissions de gaz carbonique, voire de substances polluantes dangereuses.

Conclusion évidente : toute politique énergétique accordant une large place aux préoccupations environnementales doit tendre à réduire la place de l'électricité d'origine thermique fossile. En revanche, aucune considération environnementale ne justifie de stigmatiser la filière électronucléaire au nom de la lutte contre le réchauffement du climat. Finalement, la seule interrogation qui subsiste concerne la place de l'électricité intermittente. Tant que le stockage ne dépasse pas quelques heures de consommation, le soleil et le vent représentent surtout l'avenir, pas le présent. Il est légitime de leur consacrer des moyens au titre de la recherche et développement, tout comme il est légitime de conduire des efforts semblables pour améliorer le stockage de l'énergie électrique. En revanche, il est impossible de compter sur ces filières pour satisfaire la demande lors les pointes de consommation constatées pendant les soirées d'hiver. Les graphiques qui vous ont été distribués parlent d'eux-mêmes.

Or, le paquet « Énergie propre pour tous » ignore totalement la véritable frontière entre les énergies renouvelables intermittentes et les autres énergies renouvelables, alors que la distinction revêtira une importance majeure tant que le stockage restera un espoir d'avenir. Symétriquement, la Commission européenne néglige l'analogie - sur le plan climatique - entre les énergies renouvelables non intermittentes et la filière électronucléaire. On sait qu'au Parlement européen certaines tendances « vertes » sont très bien relayées...

La résolution et l'avis politique tendent à tracer les frontières là où elles sont pertinentes au regard de la politique climatique, à savoir entre les énergies renouvelables intermittentes et les autres formes d'énergies renouvelables, d'une part, et la filière électronucléaire et les énergies fossiles thermiques, d'autre part.

Comme l'électricité d'origine intermittente bénéficie d'une priorité d'accès au réseau, les centrales indispensables à la couverture de la pointe hivernale sont confrontées à une concurrence accrue pendant les mois creux d'été. Les conséquences de cette situation dépendent bien sûr de la part dévolue aux énergies intermittentes : en Allemagne, elles ont fortement déstabilisé les filières conventionnelles ; en France, leur ampleur permet aux activités de recherche et développement de se dérouler à une échelle significative. Mais la contribution au bouquet électrique reste suffisamment limitée globalement dans l'Union européenne pour que la pérennité de l'alimentation électrique soit garantie par les mécanismes de capacité, sujet passionnant dont Michel Delebarre va maintenant vous entretenir.

M. Michel Delebarre. - Les mécanismes de capacité ont pour caractéristique principale de faire financer par la puissance publique le maintien en état de fonctionnement de centrales électriques inutilisées pendant une partie de l'année, afin que les pointes de demande ne débouchent pas sur des délestages massifs. À titre complémentaire, ces mécanismes doivent aussi éviter que le décalage entre l'offre et la demande d'électricité ne se traduise par des prix de gros excessivement élevés. L'existence d'une offre électrique d'origine intermittente principalement pendant les mois d'été rend les mécanismes de capacité particulièrement indispensables pour satisfaire la demande hivernale, au moment où l'électricité intermittente ne peut apporter qu'une contribution marginale à la production.

Bien sûr, le prix de revient du kilowattheure devient dangereusement élevé lorsque la durée d'utilisation effective de la capacité se réduit à peu de temps. Pour éviter les cas extrêmes de ressources électriques utilisées quelques jours, voire quelques heures par an, la mise de centrales « sous cocon », comme disent les professionnels, est complétée par un dispositif appelé « effacement de la demande ». Le principe est simple : des contrats sont passés, par exemple par le gestionnaire du réseau, avec des entreprises électro-intensives, pour que celles-ci se débranchent temporairement du réseau. À titre d'exemple, RTE a passé de tels contrats pour une puissance totale de 2,5 gigawatt au titre de 2017, soit l'équivalent de deux réacteurs nucléaires. Les contrats prévoient le versement de primes fixes rémunérant la disponibilité, ainsi que de primes variables versées lorsque l'effacement est activé.

Si l'électricité d'origine intermittente devait à l'avenir occuper une place plus importante dans le bouquet électrique, une baisse brutale du vent ou de l'ensoleillement pourrait provoquer une insuffisance de l'offre par rapport à la demande. Un nouveau risque de délestage apparaîtrait alors, provoqué non par une pointe de consommation mais par un creux soudain de l'offre. Dans cette hypothèse, l'effacement pourrait maintenir l'équilibre global du réseau.

Dans le paquet « Énergie propre pour tous », aucune proposition de directive ou de règlement ne porte sur les mécanismes de capacité. En revanche, une enquête leur est consacrée. Cet épais document de 208 pages est accompagné d'un rapport où la Commission européenne expose ses conceptions sur ce sujet.

Elle présente d'abord les mécanismes de capacité comme un palliatif à des dysfonctionnements du marché, sans que l'analyse conduite à Bruxelles n'accorde la moindre importance à la place des sources intermittentes d'électricité. Ensuite, elle introduit une distinction capitale à ses yeux entre les mécanismes présentés par les États membres comme devant disparaître au cours des deux années à venir et ceux destinés à durer. Dans le vocabulaire du paquet « Énergie propre pour tous », cette distinction se traduit de la façon suivante : les dispositifs à court terme sont dénommés « réserve stratégique » ; lorsqu'ils sont présentés à long terme, ils deviennent des « mécanismes de capacité », bien que cette même expression serve aussi à désigner l'ensemble des dispositifs, quelle que soit leur échéance.

Surtout, la Commission estime que les obligations imposées aux États membres doivent dépendre de l'horizon temporel. Ainsi, les « réserves de capacité » pourraient ne reposer que sur des centrales disponibles à l'intérieur des frontières de l'État membre considéré. En revanche, les « mécanismes de capacité » stricto sensu devraient impérativement avoir une dimension transfrontalière. Concrètement, l'Allemagne ayant élaboré un système de « réserve stratégique », elle serait libre de ne pas subventionner la disponibilité de centrales mises sous cocon hors de son territoire. À l'inverse, la France ayant présenté à la Commission un « mécanisme de capacité » devant durer plus que deux ans, elle devrait nécessairement lancer des appels d'offres transfrontaliers. Le caractère asymétrique des obligations est difficile à accepter, d'autant plus que la part croissante de l'électricité intermittente en Allemagne autorise un fort scepticisme quant à l'horizon temporel annoncé. Si l'actuelle « réserve stratégique » disparaît à l'horizon 2019, il faudra la remplacer par un dispositif semblable au moins aussi important.

À quoi pense la Commission européenne ? Elle pense au « tout marché » : le marché, rien que le marché, tout le marché, telle paraît être sa devise, dont les deux pierres angulaires sont, d'une part, la libération totale des prix afin que les pointes de cours assurent l'équilibre économique d'installations rarement mises en fonctionnement et, d'autre part, une moindre exigence en matière de continuité de l'approvisionnement électrique.

La proposition de résolution européenne et l'avis politique tendent à rappeler le lien fonctionnel entre sources intermittentes d'énergie et mécanismes de capacité. Les deux textes demandent que la - souhaitable - coopération transfrontalière soit laissée à la libre appréciation des États membres. Nous espérons avoir ainsi éclairé la proposition de résolution européenne et l'avis politique soumis à votre examen en conclusion d'un examen critique et constructif du paquet « Énergie propre pour tous ».

M. Jean Bizet, président. - Il a fallu lire les 5 000 pages !

M. Simon Sutour. - Merci aux co-rapporteurs pour ce travail. Cette proposition de résolution européenne et l'avis politique sont excellents et correspondent exactement à ce que pensent les membres de notre groupe. La position défendue est courageuse, par les temps qui courent. Je me souviens d'une réunion des présidents de commission des affaires européennes à Chypre, au cours de laquelle le commissaire à l'énergie, Günther Oettinger...

M. Jean Bizet, président. - Le commissaire allemand !

M. Simon Sutour. - En effet, et chrétien-démocrate, qui avait parlé pendant une heure et demie de l'avenir énergétique de l'Union européenne sans prononcer une fois le mot « nucléaire » ! Quand je suis intervenu, j'ai eu l'impression de renverser la table. Et notre collègue M. Krichbaum, qui préside la commission des affaires européennes au Bundestag
- également chrétien-démocrate - avait surenchéri en expliquant la décision allemande de sortir du nucléaire. Certes, je ne suis pas pour le tout nucléaire, et tiens qu'il nous faut développer les énergies renouvelables. Mais pour la planète, l'énergie nucléaire n'est pas mauvaise, à condition d'assurer une sûreté maximale - et en France, notre autorité de sûreté nucléaire est remarquable, comme en témoigne le rapport qu'avec M. Bizet nous avons rendu sur la question. On nous parle du Danemark, mais avec quatre ou cinq millions d'habitants, et une plateforme marine peu profonde, c'est facile ! Et les Allemands ont beau jeu de fermer des réacteurs tout en important de l'électricité d'origine nucléaire... Bravo à nos rapporteurs, donc.

M. Didier Marie. - Je les félicite également, car ce sujet est technique, complexe, et génère des textes abondants. C'est aussi un sujet sensible et l'on voit bien, lors des pics de consommation, que nos concitoyens ne sont pas prêts à accepter une moindre disponibilité de l'énergie - sans parler de ses conséquences économiques. Quelle est la part des ménages et des entreprises dans la consommation d'électricité ? Varie-t-elle au cours de l'année ?

Pour moi, la meilleure énergie, renouvelable ou non, c'est celle qu'on ne consomme pas. L'économie d'énergie est donc essentielle et, sur ce point, nous avons des progrès à faire, tant sur le plan individuel qu'à l'échelle macroéconomique.

L'énergie nucléaire est indispensable. La France est en pointe dans ce domaine, et dispose d'un savoir-faire reconnu. Certains arguments doivent toutefois être maniés avec précaution. Son prix, par exemple, est largement subventionné - et il n'intègre pas le coût du démantèlement, du carénage et du retraitement des déchets. J'estime qu'en la matière, le modèle français de service public doit être préservé, et même exporté. Rien ne serait pire, en effet, que de s'en remettre à un marché concurrentiel, où la recherche incessante d'économies pourrait compromettre la sûreté.

Quant aux énergies renouvelables, elles sont partiellement intermittentes, et nous sommes encore loin du compte, en termes de production comme de stockage. La Commission a raison de souhaiter leur développement, mais il ne faut pas les opposer aux autres énergies. À chaque pays de définir son propre mix énergétique en fonction de sa taille, de son histoire, de sa géographie, de la structure de son industrie énergétique aussi. Et chaque mix évolue avec le temps. Pour ma part, je soutiens les objectifs retenus par le Gouvernement : faire baisser la part du nucléaire pour accroître celle des énergies renouvelables, sans compromettre la filière électro-nucléaire.

M. Daniel Raoul. - Dans laquelle de vos trois catégories rangez-vous les centrales à biogaz ?

M. Jean Bizet, président. - Dans la deuxième.

M. Alain Vasselle. - Je m'interroge sur la compatibilité entre le développement de l'énergie éolienne et la préservation de nos paysages. La loi prenait en compte la nécessité d'une conciliation mais, dans mon village de 230 habitants, alors que nous n'avons pas d'éoliennes, nous en voyons de tous côtés !

M. Jean Bizet, président. - Et vous n'en percevez pas les revenus...

M. Alain Vasselle. - Exactement. Nous n'avons que les inconvénients.

M. Jean Bizet, président. - Ce n'est pas l'objet de notre réunion de ce matin, consacrée au paquet hiver de la Commission européenne. Mais votre question est pertinente. Les cartes et autres schémas n'empêchent pas, hélas, des nuisances visuelles.

M. Alain Vasselle. - Un peu d'éolien, d'accord, mais pas trop !

M. Jean Bizet, président. - Merci pour vos commentaires et appréciations. Ce n'est pas la première fois que, sur des sujets énergétiques, se manifeste un accord transpartisan.

Pour ma part, je ne comprends toujours pas l'attitude allemande. Après Fukushima, sans même en avertir notre Président de la République, Mme Merkel a décidé unilatéralement la sortie du nucléaire. Et voilà que, sur les mécanismes de capacité, l'Allemagne compte sur une réserve stratégique nationale. C'est un mauvais service qu'elle rend à l'Union de l'énergie, et ce n'est pas l'idée que je me fais de ce que doit être la solidarité européenne.

Oui, le modèle français du nucléaire doit être exporté. Il est dommage que nos écologistes n'aient pas compris que les énergies renouvelables lui sont adossées, et que c'est grâce au substrat qu'il offre, et qui assure 75 % de notre production d'électricité, que nous pouvons les développer. Après quelques errements, le secteur est entré dans une phase plus mature. Les subventions au démarrage sont légitimes mais, à terme, ces producteurs devront vivre de la vente de leur électricité. Quant aux mécanismes de capacité, ils doivent prendre en compte les interconnexions transfrontalières de façon fluide et réciproque.

À l'issue de ce débat, la commission adopte, à l'unanimité, la proposition de résolution européenne et l'avis politique qui en reprend les termes, dans la rédaction suivante :


Proposition de résolution européenne

(1) Le Sénat,

(2) Vu l'article 88 4 de la Constitution,

(3) Vu le paquet « Énergie propre pour tous les Européens » publié le 30 novembre 2016 par la Commission européenne, notamment :

(4) - la proposition de directive COM(2016)767 relative à la promotion de l'utilisation d'énergie produite à partir de sources renouvelables,

(5) - l'évaluation SWD(2016)416 de la directive 2009/28/EC du 23 avril 2009 relative à la promotion de l'utilisation d'énergie produite à partir de sources renouvelables,

(6) - l'étude d'impact SWD(2016)418 de la proposition de directive COM(2016)767,

(7) - le rapport COM(2016)752 sur les mécanismes de capacité,

(8) - l'enquête SWD(2016)385 accompagnant ce dernier rapport,

(9) Approuve le franchissement d'une nouvelle étape dans la stratégie pour l'union de l'énergie, mais déplore que le volume exceptionnel du paquet « Énergie propre pour tous les Européens » compromette son appréhension par les citoyens, d'autant plus que l'essentiel des documents n'est, à ce jour, disponible qu'en anglais ;

(10) Se félicite que la Commission européenne s'efforce de promouvoir la décarbonation de l'énergie, tout en rappelant que chaque État membre est souverain quant à la détermination de son bouquet énergétique national;

(11) Regrette l'absence de toute proposition tendant à faire enfin remonter le prix de la tonne de CO2 dans le cadre du système d'échange de quotas d'émission de l'Union européenne (SEQE UE), une orientation cruciale puisque tout recours à la fiscalité est exclu faute d'unanimité des États membres;

(12) Observe que, pour une énergie électrique donnée, la filière électronucléaire n'émet pas plus de gaz à effet de serre que toute filière électrique basée sur des sources renouvelables d'énergie ;

(13) Souligne que toutes les sources renouvelables d'énergie sont loin d'apporter aux citoyens la même sécurité d'approvisionnement, puisque la disponibilité de l'électricité intermittente dépend des conditions météorologiques tant que les éventuels surplus ne peuvent être stockés à grande échelle ;

(14) Constate que, sur le plan de la contribution à la politique climatique, il convient de scinder le bouquet électrique en trois grandes catégories :

(15) - les filières utilisant des produits fossiles thermiques,

(16) - les centrales électronucléaires et les centrales utilisant des énergies renouvelables non intermittentes,

(17) - la production d'électricité intermittente ;

(18) Fait valoir que la première de ces catégories est la seule émettrice nette de gaz à effet de serre, et le restera jusqu'à ce que la capture massive et le stockage de CO2 soit systématisés ;

(19) Insiste sur le lien fonctionnel direct entre l'ampleur du recours à l'électricité intermittente et l'importance du rôle dévolu aux mécanismes de capacité, si bien qu'il est impossible
- en l'état des techniques utilisables - que de tels mécanismes soient mis en place pour un horizon temporel connu ;

(20) Ne peut accepter que certains États membres soient contraints d'inclure dans leur dispositif national des capacités de production transfrontalières ; estime hautement souhaitable que des États membres voisins élaborent en commun des mécanismes de capacité dans un cadre de réciprocité ; souligne la nécessité de promouvoir des interconnexions à même de renforcer la sécurité d'approvisionnement.