Lutte contre les abus sexuels et l'exploitation sexuelle des enfants

PROPOSITION DE DIRECTIVE DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL RELATIVE À LA LUTTE CONTRE LES ABUS SEXUELS ET L'EXPLOITATION SEXUELLE DES ENFANTS, AINSI QUE CONTRE LES MATÉRIELS RELATIFS À DES ABUS SEXUELS SUR ENFANTS, ET REMPLAÇANT LA DÉCISION-CADRE 2004/68/JAI DU CONSEIL (REFONTE) - COM(2024) 60 FINAL

Conformément à l'article 4, paragraphe 2, du traité sur l'Union européenne, « la sécurité nationale reste de la seule responsabilité de chaque État membre ». Simultanément, le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), dans son article 83, autorise le Conseil et le Parlement européen, par voie de directives, à établir des règles européennes minimales pour définir des infractions pénales et prévoir leur sanction, dans des domaines de criminalité particulièrement grave revêtant une dimension transfrontière.

Parmi ces domaines, l'article 83 précité mentionne explicitement « la traite des êtres humains » et « l'exploitation sexuelle des (...) enfants ».

Le consensus politique sur la nécessité de mieux lutter contre l'ensemble des manifestations de la pédophilie et de la prostitution enfantine et le constat de leur dimension souvent transfrontalière ont conduit l'Union européenne à adopter un cadre réglementaire avec la directive 2011/93/UE^1(*).

Cette dernière définit les infractions liées aux abus sexuels^2(*), à l'exploitation sexuelle des enfants^3(*), à la pédopornographie et à la sollicitation d'enfants à des fins sexuelles.

Elle impose également aux États membres de « prendre les mesures nécessaires » pour punir ces infractions, tout en leur laissant le choix de ces sanctions, en fixant toutefois un quantum de peines minimales. La directive laisse cependant la possibilité aux États membres d'exclure de ces poursuites certaines « activités sexuelles consenties » entre pairs.

Elle prévoit également la responsabilité pénale des personnes morales lorsque lesdites infractions ont été commises pour leur compte par toute personne agissant, « soit individuellement, soit en tant que membre d'un organe » interne de la personne morale concernée, et qui exerce un pouvoir de direction en son sein.

En conséquence des infractions précitées, la directive impose aux États membres de prévoir les mesures nécessaires pour qu'une personne physique condamnée pour l'une d'entre elles soit empêchée, à titre provisoire ou définitif, d'exercer des activités au moins professionnelles avec des enfants.

La directive demande également aux États membres d'assurer l'efficacité des enquêtes et des poursuites pénales (ex : les services compétents doivent bénéficier d'outils d'investigation efficaces et pouvoir consulter les « matériels pédopornographiques » saisis ; les enquêtes ne doivent pas dépendre d'une plainte ou d'une accusation émanant de la victime et doivent pouvoir continuer même si cette dernière a retiré sa plainte ; les infractions précitées doivent pouvoir donner lieu à des poursuites « pendant une durée suffisamment longue après que la victime a atteint l'âge de la majorité »).

Elle fixe une possibilité de signalement des infractions précitées ouverte aux professionnels travaillant avec les enfants, prévoit le principe d'une assistance et d'une aide médicale aux enfants victimes, ainsi que des mesures de protection pendant la procédure (audition de l'enfant sans délai, dans des locaux conçus à cet effet, par un nombre minimal de personnels formés, avec son représentant légal...), instaure des dispositifs de prévention ou de réduction au minimum des risques de réitération d'infractions à caractère sexuel à l'encontre d'enfants. Elle enjoint aux États membres de prendre les mesures nécessaires pour supprimer les pages internet contenant ou diffusant de la pédopornographie hébergées sur leur territoire ou en bloquer l'accès. Elle précise les règles de compétence des juridictions des États membres pour poursuivre et juger ces infractions sur la base de deux critères classiques (l'infraction a été commise sur le territoire de cet État membre ; l'auteur de l'infraction est l'un de ses ressortissants).

Cependant, en 2019, la mise en oeuvre de ce texte demeurait partielle, incitant la Commission européenne à lancer des procédures d'infraction contre 23 États membres (procédure levée en 2021 concernant la France). En complément, l'analyse d'impact^4(*) accompagnant la présente proposition de directive dresse un constat mitigé de cette mise en oeuvre, soulignant en particulier une grande divergence entre États membres, autant dans les infractions que dans les sanctions qu'ils arrêtent (sanctions pénales ou non ; ressources parfois limitées des services de lutte compétents...). Elle estime également que l'état du droit de l'Union européenne doit être modifié pour tenir compte à la fois de la numérisation croissante de la vie des enfants et de l'adaptation des pratiques des auteurs d'abus sexuels (exploitation sexuelle d'enfants en ligne sur le « dark web »^5(*) ; existence de « manuels du pédophile » visant à éviter les poursuites judiciaires...).

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1. Le contenu de la proposition législative de la Commission

La proposition de directive COM(2024) 60 s'inscrit dans le cadre de la stratégie de l'Union européenne pour une lutte plus efficace contre les abus sexuels commis contre des enfants, adoptée le 24 juillet 2020^6(*). Elle vise à actualiser la directive de 2011.

Quels sont les principaux changements apportés par cette proposition ?

1) La proposition tend d'abord à enrichir la liste des infractions pénales visées.

À titre d'exemple, elle précise le contenu de l'infraction d'abus sexuel^7(*) et de celle de sollicitation d'enfants à des fins sexuelles^8(*).

Elle remplace la notion de « pédopornographie » par celle de « d'infractions liées aux matériels relatifs à des abus sexuels sur enfants », plus large.

Et elle instaure deux nouvelles infractions, tenant compte de l'évolution des pratiques criminelles : la sollicitation d'abus sexuels (fait de promettre ou d'offrir intentionnellement à quiconque de l'argent ou toute autre forme de rémunération ou de contrepartie, afin de l'amener à commettre un tel abus) et l'exploitation en ligne à des fins d'abus sexuels ou d'exploitation sexuelle d'enfants (fait d'exploiter ou de gérer intentionnellement un service de la société de l'information conçu pour faciliter ou encourager la commission de l'une des infractions précitées).

2) Elle renforce simultanément les peines encourues pour ces infractions, la responsabilité des personnes morales, les délais de prescription et l'effectivité des interdictions consécutives à une condamnation.

a) Elle prévoit d'abord le renforcement du quantum des peines, par cohérence avec celles retenues dans la proposition de directive relative à la lutte contre la violence à l'égard des femmes et la violence domestique^9(*) ;

b) Elle tend à renforcer la responsabilité pénale des personnes morales, d'une part, en étendant cette responsabilité lorsque leur défaut de surveillance ou de contrôle a rendu possible la commission d'une infraction, et, d'autre part, en renforçant les sanctions possibles (exclusion de financements publics ; amendes d'un montant égal à au moins 1 % ou 5 % de leur chiffre d'affaires mondial total au cours de l'année précédente, pour les infractions passibles d'une peine d'au moins deux ou trois ans d'emprisonnement) ;

c) Concernant les délais de prescription, à l'heure actuelle, la directive de 2011 n'en impose aucun, laissant le soin aux États membres le soin de les fixer. Ainsi, en France, les délais de prescription, qui courent à compter de la majorité de la victime, sont respectivement de dix ans pour les délits de corruption de mineur, d'atteinte sexuelle et d'agression sexuelle, de vingt ans pour les agressions sexuelles aggravées ou par violence ou contrainte, et de trente ans pour les viols sur mineurs. Ces délais sont en outre « glissants »^10(*). La proposition de refonte tend à harmoniser ces délais au niveau européen, en prévoyant leur déclenchement à partir de la date à laquelle la victime atteint la majorité et en les fixant à 20 ou 30 ans selon les cas^11(*).

d) Enfin, consolidant les mesures d'interdiction qui, aux termes de la directive de 2011, doivent empêcher, à titre provisoire ou définitif, une personne condamnée pour l'une des infractions précitées, d'avoir une activité professionnelle en contact direct avec les enfants, les employeurs qui souhaitent recruter une personne pour une telle activité professionnelle auraient désormais l'obligation de demander des informations relatives à l'existence d'une condamnation pénale liée à l'une des infractions précitées ou à une mesure d'interdiction, et les États membres devraient fournir ces informations en réponse à ces demandes.

3) La proposition de refonte conforte également les mesures de prévention, les obligations de signalement des infractions et l'assistance et la protection des victimes.

a) Elle exige ainsi la mise en place de programmes destinés à évaluer et à prévenir les risques de commission des infractions précitées, l'organisation de campagnes d'information et de sensibilisation, la formation régulière des professionnels concernés et des actions de prévention dans certains domaines particulièrement exposés. Pour appuyer ces actions de prévention nationales, il faut noter que la réforme demande aux États membres de disposer d'autorités spécialisées et met en valeur le rôle du centre de l'Union européenne déjà évoqué, en lui confiant un double rôle de centralisation des informations des services nationaux compétents et de forum d'échange de bonnes pratiques ;

b) La possibilité de signalement des abus sexuels sur les enfants par les professionnels, prévue dans la directive de 2011, travaillant en contact avec ces derniers deviendrait une obligation ;

c) En cohérence avec la modification en cours de la réglementation européenne relative aux droits des victimes^12(*), la proposition de directive impose aussi aux États membres des obligations détaillées pour les assister et les aider : ces dernières devraient avoir accès à des services d'aide spécialisés, à des « soins médicaux coordonnés et adaptés à leur âge », « aussi limités que possible et effectués par des professionnels formés à cet effet », à un « soutien émotionnel, psychosocial, psychologique et éducatif » et à un hébergement provisoire en cas de nécessité. Le texte pose également un droit des victimes à l'indemnisation financière.

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2. Cette proposition législative est-elle nécessaire ? Apporte-t-elle une valeur ajoutée européenne ?

a) La base juridique choisie est-elle correcte ?

La proposition de directive est fondée à la fois sur l'article 82, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), qui donne la possibilité au Conseil et au Parlement européen, « dans la mesure où cela est nécessaire », d'établir des règles minimales par voie de directive, afin de faciliter la reconnaissance mutuelle des jugements et des décisions judiciaires ainsi que la coopération policière et judiciaire dans les matières pénales ayant une dimension transfrontière, et sur l'article 83, paragraphe 1 du même traité, qui leur offre la même possibilité pour définir les infractions pénales et les sanctions afférentes dans ces mêmes matières.

Ce double visa est pertinent pour justifier en droit les dispositions de la proposition de directive relatives à la définition des infractions et de leur répression.

b) La proposition est-elle conforme aux principes de subsidiarité et de proportionnalité ?

Une grande part des abus sexuels sur les enfants a lieu en milieu familial ou éducatif et n'a donc pas de dimension transfrontière. Ils nécessitent donc d'abord une lutte sans faille au niveau national. Depuis longtemps, la France a fait de cette lutte une priorité et dispose d'un cadre normatif et opérationnel efficace^13(*).

Mais cette lutte est simultanément un défi pour l'ensemble des États membres de l'Union européenne. Selon la commissaire européenne aux affaires intérieures, Mme Ylva Johansson, c'est un enfant sur cinq qui, en Europe est victime d'une forme ou d'une autre d'abus ou d'exploitation sexuels. 1,5 million de cas ont ainsi été signalés en 2022, contre un million en 2020.

Cependant, il est légitime de s'interroger sur l'urgence et sur la pertinence de cette refonte de la directive de 2011.

Tout d'abord, est-il nécessaire de remplacer une directive aux principes clairs et constituant un instrument opérationnel bien connu des services compétents par un texte si touffu qu'il comprend des notions ambigües et atteint un degré de précision proche d'une circulaire gouvernementale ? La réponse est affirmative en ce qui concerne la prise en considération des nouveaux comportements des auteurs d'abus sexuels (diffusion en direct d'abus sexuels commis en ligne...). Elle est en revanche négative concernant, par exemple, la prévention de ces abus. En effet, est-ce du ressort d'une directive européenne d'énumérer l'ensemble des structures institutionnelles et sociales par lesquelles les États membres doivent prendre les mesures appropriées et de préciser que ces mesures appropriées doivent comprendre des « orientations, des protocoles internes et des normes spécifiques définissant des bonnes pratiques » ?

À l'évidence, ces exemples concrets soulignent que le texte proposé semble prévoir, non seulement une obligation de résultat pour les États membres - ce qui est conforme à la définition d'une directive - mais également une obligation de moyens, ce qui l'est beaucoup moins.

La compatibilité de certaines dispositions de cette proposition avec le principe de subsidiarité semble aussi incertaine :

- ainsi, à l'article 5, l'autorisation donnée à des organisations de la société civile (ex : associations de protection de l'enfance ; fondations privées...) agréées par les États membres, d'acquérir, de détenir, d'accéder et de diffuser du matériel relatif à des abus sexuels sur enfants, pourrait conférer à ces organisations une mission relevant des autorités en charge de l'ordre public et de la protection des mineurs (exemple de la plateforme PHAROS en France). De surcroît, certaines « organisations » potentiellement éligibles pourraient ainsi se trouver en situation de conflit d'intérêts^14(*) ;

- aux articles 3 et 10, la proposition de directive ajoute à la liste des abus sexuels les actes de pénétration résultant d'un comportement intentionnel. En droit pénal français, de tels actes constituent des viols, sans qu'une référence au comportement intentionnel soit nécessaire. De fait, une telle réécriture impliquerait une modification essentielle de notre droit pénal. À l'article 10 toujours, la reconnaissance - implicite mais réelle - par la directive, d'une possibilité de consentement d'un mineur de quinze ans à une activité sexuelle, dès lors que cette dernière a lieu « entre pairs », remettrait aussi en cause le dispositif pénal français actuel, plus favorable aux victimes (article 222-23-1 du code pénal)^15(*) ;

- à l'article 11, la modification des circonstances aggravantes prévues par la directive de 2011 est a minima superflue quand elle vise les abus commis par les personnes ayant une « influence » sur un enfant, alors que sont déjà concernées les personnes ayant « autorité » sur eux. Ce concept flou est source d'insécurité juridique et fragiliserait la clarté du droit pénal français (qui, lui vise exclusivement les personnes ayant « autorité » sur les enfants) ;

- les délais de prescription prévus dans la proposition (article 16) semblent aussi -dans certains cas (récidive)- moins favorables aux victimes que ceux prévus en droit français^16(*) ;

- la nouvelle tentative de justification de la création d'un centre de l'Union européenne dédié à la prévention des abus sexuels n'apparaît pas plus convaincante que dans la proposition de règlement COM (2022) 209 final précitée. Ce projet de centre apparaît surtout comme une nouvelle charge inutile pour les États membres (article 21) ;

- la demande de collecte de statistiques imposée aux États membres (article 29) semble excessive. De plus, elle mentionne le concept de « délinquant potentiel », qui est inacceptable tant éthiquement que juridiquement car il laisse entendre que certaines personnes seraient prédestinées à commettre des abus sexuels.

* ¹ Directive 2011/93/CE du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2011 relative à la lutte contre les abus sexuels et l'exploitation sexuelle des enfants ainsi que la pédopornographie et remplaçant la décision-cadre 2004/68/JAI du Conseil.

* ² La notion d'abus sexuels est inconnue du code pénal français, qui vise plutôt la corruption de mineur, les atteintes sexuelles, les agressions sexuelles et les viols.

* ³ Dans la directive, les enfants sont des personnes âgées de moins de 18 ans. La majorité sexuelle relève du droit national des États membres.

* ⁴ Analyse d'impact SWD (2024) 33final du 6 février 2024.

* ⁵ Internet seulement accessible par des logiciels ou des configurations spécifiques, non indexé par les moteurs de recherche.

* ⁶ Cette stratégie a également conduit à l'adoption d'un règlement « temporaire » (règlement (UE) 2021/1232, valide jusqu'en août 2024), dérogeant à la directive 2002/58/CE « vie privée et communications électroniques » afin de permettre aux fournisseurs de services en ligne, sur une base volontaire, de détecter et de signaler tout abus sexuel commis contre un enfant en ligne, et de bloquer le compte de l'utilisateur concerné ou de suspendre son accès au service. Ce règlement temporaire va être finalement prolongé jusqu'au 3 avril 2026 (texte COM(2023) 777 final), délai nécessaire pour adopter une réglementation européenne « pérenne ». Cette proposition de règlementation pérenne (COM(2022 209 final), qui prévoit le signalement, le retrait et/ou le blocage des abus sexuels en ligne par les fournisseurs précités, sur injonction d'une autorité (administrative ou judiciaire compétente) et la création d'un centre de l'Union européenne pour la prévention de ces abus, est toutefois âprement discutée et devrait évoluer. Dans sa résolution européenne n°77 du 20 mars 2023, le Sénat a soutenu le principe de cette réforme mais a souhaité rééquilibrer son dispositif, d'une part, pour protéger les mineurs sans instaurer une surveillance généralisée et permanente des communications, d'autre part, pour renforcer cette protection (obligation de déréférencement des contenus pédopornographiques ; valorisation de la plateforme française PHAROS...) et, enfin, pour rejeter la création du centre de l'Union européenne, qui aurait un coût élevé (plus de 28 millions d'euros à échéance 2030) et dont les missions « doublonneraient » avec celles d'Europol.

* ⁷ Le fait d'amener un enfant à se livrer à des activités sexuelles avec une autre personne serait désormais visé, de même que tout comportement intentionnel conduisant à un acte de pénétration avec un enfant (en distinguant les situations selon que l'enfant est mineur ou a atteint la majorité sexuelle).

* ⁸ Ladite sollicitation serait désormais effective lorsqu'une rencontre est proposée à un enfant en vue de commettre une infraction, « soit en ligne, soit en personne » ou lorsqu'un adulte amène un enfant à participer à des « spectacles » d'abus sexuels sur enfants et à son exploitation sexuelle à des fins de prostitution.

* ⁹ COM(2022) 105 final.

* ¹⁰ Ils peuvent en effet être prolongés si une infraction similaire a été commise pendant l'écoulement de la prescription.

* ¹¹ 20 ans pour les infractions passibles d'une peine maximale d'au moins trois ans d'emprisonnement ; 25 ans pour les infractions passibles d'une peine maximale d'au moins cinq ans d'emprisonnement ; 30 ans pour les infractions passibles d'une peine maximale d'au moins huit ans d'emprisonnement.

* ¹² Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 2012/29/EU établissant des normes minimales concernant les droits, le soutien et la protection des victimes de la criminalité et remplaçant la décision-cadre 2001/220/JAI du Conseil (COM(2023) 424 final).

* ¹³ Citons en particulier la pénalisation des abus sexuels sur les enfants, des agressions sexuelles sur mineurs, de la corruption de mineurs ou encore des « sextorsions » (chantages accompagnés de la menace de diffusion d'une vidéo à caractère sexuel), l'obligation de signalement de ces abus et le numéro d'appel gratuit institué à cette fin (le 119), la procédure adaptée de dépôt de plainte ou encore l'action de la plateforme PHAROS (Plateforme d'Harmonisation, d'Analyse, de Recoupement et d'Orientation des Signalements), constituée de policiers et de gendarmes spécialisés, qui, sous le contrôle d'une personnalité qualifiée, peut demander le retrait de contenus pédopornographiques sur internet.

* ¹⁴ Ainsi, la fondation américaine Thorn a-t-elle fait une campagne de sensibilisation active auprès de la Commission européenne, non seulement pour renforcer les mesures européennes de protection des enfants contre les abus sexuels en ligne mais également pour fournir un logiciel de détection de ces abus. Ce logiciel, tout comme celui de Meta, a servi de base à la Commission pour sa proposition de règlement COM(2022) 209 final. Mais l'absence de transparence de la Commission européenne sur la teneur de ses échanges avec Thorn a été considérée comme une mauvaise administration par la Médiatrice de l'Union européenne (recommandation du 19 décembre 2023). La Médiatrice enquête par ailleurs sur les conflits d'intérêts potentiels de deux anciens agents d'Europol au profit de cette fondation.

* ¹⁵ Cet article définit comme un viol toute acte de pénétration sexuelle ou tout acte bucco-génital commis par un majeur sur la personne d'un mineur de quinze ans ou commis sur l'auteur par le mineur, lorsque la différence d'âge entre le majeur et le mineur est d'au moins cinq ans. Cette condition de différence d'âge n'est cependant pas applicable si les faits sont commis en échange d'une rémunération, d'une promesse de rémunération, de la fourniture d'un avantage en nature ou de la promesse d'un tel avantage.

* ¹⁶ En droit pénal français, le délai de prescription d'une atteinte sexuelle ou d'une agression sexuelle est prolongé, en cas de nouvelle infraction sur un mineur, jusqu'à la date de prescription de cette nouvelle infraction (« prescription glissante » ; article 8, alinéa 4, du code de procédure pénale).

Justice et affaires intérieures

Proposition de Directive du Parlement européen et du Conseil relative à la lutte contre les abus sexuels et l'exploitation sexuelle des enfants, ainsi que contre des matériels relatifs à des abus sexuels sur enfants

COM(2024) 60 final - Texte E18683

(Procédure écrite du 18 juillet 2025)

I) Pourquoi une réforme de la directive de 2011 sur la lutte contre les abus sexuels sur mineurs ?

A) Le droit de l'Union européenne prévoit des règles européennes minimales pour lutter contre les abus sexuels sur mineurs

Conformément à l'article 4, paragraphe 2, du traité sur l'Union européenne, « la sécurité nationale reste de la seule responsabilité de chaque État membre. » Simultanément, le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), dans son article 83, autorise le Conseil et le Parlement européen, par voie de directives, à établir des règles européennes minimales pour définir des infractions pénales et prévoir leur sanction, dans des domaines de criminalité particulièrement grave revêtant une dimension transfrontière.

Parmi ces domaines, l'article 83 précité mentionne explicitement « la traite des êtres humains » et « l'exploitation sexuelle des (...) enfants ».

Le consensus politique sur la nécessité de mieux lutter contre l'ensemble des manifestations de la pédophilie et de la prostitution enfantine et le constat de leur dimension souvent transfrontalière ont conduit l'Union européenne à adopter un cadre réglementaire avec la directive 2011/93/UE^1(*), qui :

- définit les infractions liées aux abus sexuels^2(*), à l'exploitation sexuelle des enfants^3(*), à la pédopornographie et à la sollicitation d'enfants à des fins sexuelles ;

- impose aux États membres de « prendre les mesures nécessaires » pour punir ces infractions, tout en leur laissant le choix de ces sanctions, en fixant toutefois un quantum de peines minimales^4(*) ;

- prévoit une responsabilité pénale des personnes morales lorsque lesdites infractions ont été commises pour leur compte par toute personne agissant « soit individuellement, soit en tant que membre d'un organe » interne de la personne morale concernée, et qui exerce un pouvoir de direction en son sein ;

- demande aux États membres de prévoir les mesures nécessaires pour qu'une personne physique condamnée pour l'une d'entre elles soit empêchée, à titre provisoire ou définitif, d'exercer des activités au moins professionnelles avec des enfants, d'assurer l'efficacité des enquêtes et des poursuites pénales dans ce domaine^5(*) ;

-définit une possibilité de signalement des infractions précitées ouverte aux professionnels travaillant avec les enfants, prévoit le principe d'une assistance et d'une aide médicale aux enfants victimes, ainsi que des mesures de protection pendant la procédure (audition de l'enfant sans délai, dans des locaux conçus à cet effet, par un nombre minimal de personnels formés, avec son représentant légal...) et instaure des dispositifs de prévention ou de réduction au minimum des risques de réitération d'infractions à caractère sexuel à l'encontre d'enfants ;

- enjoint aux États membres de prendre les mesures nécessaires pour supprimer les pages internet contenant ou diffusant de la pédopornographie hébergées sur leur territoire ou en bloquer l'accès. Elle précise enfin les règles de compétence des juridictions des États membres pour poursuivre et juger ces infractions sur la base de deux critères classiques (l'infraction a été commise sur le territoire de cet État membre ; l'auteur de l'infraction est l'un de ses ressortissants).

B) Un bilan mitigé

En 2019, la mise en oeuvre de ce texte demeurait partielle, ce qui a incité la Commission européenne à lancer des procédures d'infraction contre 23 États membres (procédure levée en 2021 concernant la France).

En complément, l'analyse d'impact^6(*) accompagnant la présente proposition de directive a dressé un constat mitigé de cette mise en oeuvre, soulignant en particulier une grande divergence entre États membres dans les infractions et les sanctions arrêtées par les États membres (sanctions pénales ou administratives ; ressources parfois limitées des services de lutte compétents...).

Elle a également considéré que l'état du droit de l'Union européenne devait être modifié pour tenir compte à la fois de la numérisation croissante de la vie des enfants et de l'adaptation des pratiques des auteurs d'abus sexuels (exploitation sexuelle d'enfants en ligne sur le « dark web »^7(*) ; existence de « manuels du pédophile » visant à éviter les poursuites judiciaires...).

II) La proposition de directive COM(2024) 60 final

A) Une proposition de directive renforçant les moyens de lutte contre les abus sexuels sur les mineurs dont certaines dispositions ont été jugées non conformes au principe de subsidiarité par le Sénat

1) Les principales dispositions de la proposition

La proposition de directive COM(2024) 60, qui vise à actualiser la directive de 2011, s'inscrit dans le cadre de la stratégie de l'Union européenne pour une lutte plus efficace contre les abus sexuels commis contre des enfants, adoptée le 24 juillet 2020^8(*). Les principaux changements apportés par cette proposition sont les suivants.

a) La proposition tend d'abord à enrichir la liste des infractions pénales visées.

À titre d'exemple, elle précise le contenu de l'infraction d'abus sexuel^9(*) et de celle de sollicitation d'enfants à des fins sexuelles^10(*).

Elle remplace la notion de « pédopornographie » par celle de « d'infractions liées aux matériels relatifs à des abus sexuels sur enfants », plus large.

Elle instaure également deux nouvelles infractions, tenant compte de l'évolution des pratiques criminelles : la sollicitation d'abus sexuels^11(*) et l'exploitation en ligne à des fins d'abus sexuels ou d'exploitation sexuelle d'enfants^12(*).

b) La proposition renforce simultanément les peines encourues pour ces infractions, la responsabilité des personnes morales, les délais de prescription et l'effectivité des interdictions consécutives à une condamnation.

Elle prévoit d'abord le renforcement du quantum des peines, par cohérence avec celles retenues dans la directive (UE) 2024/1385 du 14 mai 2024 relative à la lutte contre la violence à l'égard des femmes et la violence domestique^13(*).

Elle tend à renforcer la responsabilité pénale des personnes morales, d'une part, en étendant cette responsabilité lorsque leur défaut de surveillance a rendu possible la commission d'une infraction, et, d'autre part, en renforçant les sanctions possibles (exclusion de financements publics ; amendes d'un montant égal à au moins 1 % ou 5 % de leur chiffre d'affaires mondial total au cours de l'année précédente, pour les infractions passibles d'une peine d'au moins deux ans ou trois ans d'emprisonnement).

Concernant les délais de prescription, à l'heure actuelle, la directive de 2011 n'en impose aucun, laissant le soin aux États membres le soin de les fixer. Ainsi, en France, les délais de prescription, qui courent à compter de la majorité de la victime, sont respectivement de dix ans pour les délits de corruption de mineur, d'atteinte sexuelle, et d'agression sexuelle, de vingt ans pour les agressions sexuelles aggravées ou par violence ou contrainte, et de trente ans pour les viols sur mineurs. Ces délais sont en outre « glissants »^14(*). La proposition de refonte tend à harmoniser ces délais au niveau européen, en prévoyant leur déclenchement à partir de la date à laquelle la victime atteint la majorité et en les fixant à 20 ou 30 ans selon les cas^15(*).

Enfin, consolidant les mesures d'interdiction qui, aux termes de la directive de 2011, doivent empêcher, à titre provisoire ou définitif, une personne condamnée pour l'une des infractions précitées, d'avoir une activité professionnelle en contact direct avec les enfants, les employeurs qui souhaitent recruter une personne pour une telle activité professionnelle auraient désormais l'obligation de demander des informations relatives à l'existence d'une condamnation pénale liée à l'une des infractions précitées ou à une mesure d'interdiction, et les États membres devraient fournir ces informations en réponse à ces demandes.

c) La proposition de refonte conforte également les mesures de prévention, les obligations de signalement des infractions et l'assistance et la protection des victimes.

Elle exige ainsi la mise en place de programmes destinés à évaluer et à prévenir les risques de commission des infractions précitées, de campagnes d'information et de sensibilisation, la formation régulière des professionnels concernés et des actions de prévention dans certains domaines particulièrement exposés. Pour appuyer ces actions de prévention nationales, il faut noter que la réforme demande aux États membres de disposer d'autorités spécialisées et met en valeur le rôle du centre de l'Union européenne déjà évoqué, en lui confiant un double rôle de centralisation des informations des services nationaux compétents et de forum d'échange de bonnes pratiques.

La possibilité de signalement des abus sexuels sur les enfants par les professionnels, prévue dans la directive de 2011, travaillant en contact avec ces derniers, deviendrait une obligation.

En cohérence avec la modification de la réglementation européenne relative aux droits des victimes^16(*), la proposition de directive impose aussi aux États membres des obligations détaillées pour les assister et les aider : ces dernières devraient avoir accès à des services d'aide spécialisés, à des « soins médicaux coordonnés et adaptés à leur âge », « aussi limités que possible et effectués par des professionnels formés à cet effet », à un « soutien émotionnel, psychosocial, psychologique et éducatif », et à un hébergement provisoire en cas de nécessité. Le texte pose également un droit des victimes à l'indemnisation financière.

2) Tout en partageant les objectifs de la réforme, le Sénat, dans un avis motivé du 27 mai 2024, a considéré que plusieurs de ses dispositions étaient contraires au principe de subsidiarité

Dans sa résolution européenne portant avis motivé au titre du contrôle de subsidiarité, adoptée en commission des affaires européennes, le 22 mai 2024, sur le rapport de M. André Reichardt, devenu définitive le 27 mai 2024, le Sénat, après avoir salué les efforts de la France et de l'Union européenne pour améliorer la lutte contre les abus sexuels sur les enfants et les conditions de protection des mineurs victimes d'abus^17(*), a :

- estimé que la réforme participait d'une « européanisation » accélérée du droit pénal au détriment du rôle des parlements nationaux des États membres et a appelé la Commission européenne à associer ces derniers « à l'élaboration de toute proposition de réforme législative ayant un volet pénal, en prévoyant un processus de consultation spécifique, systématique et institutionnalisé » ;

- constaté que les articles 82 et 83 du TFUE précités étaient des bases juridiques pertinentes pour fonder juridiquement la présente proposition mais déploré que, bien loin d'un texte d'harmonisation minimale, la proposition de directive ait un champ d'application exhaustif et, de ce fait, trop restrictif quant à la marge d'appréciation des États membres : étaient en particulier visés le remplacement de l'infraction actuelle de « pédopornographie » par celle, beaucoup plus large, « d'infractions liées au matériel relatif à des abus sexuels sur enfants » (article 5) et les dispositions de l'article 28 relatif à la prévention des abus sexuels, qui énuméraient l'ensemble des structures institutionnelles et sociales (clubs sportifs, communautés religieuses...) dans lesquelles les États membres doivent prendre les mesures de prévention appropriées au lieu de poser ce principe de prévention et de laisser les États membres désigner les structures pertinentes.

L'avis motivé du Sénat a également constaté que la conformité de plusieurs dispositions de la proposition aux principes de subsidiarité et de proportionnalité posait question. Ainsi, l'avis motivé a :

- remarqué que les dispositions de l'article 5 de la proposition autorisaient des « organisations » - ONG, fondations... - à effectuer des actions de recherche, d'analyse et de détection de contenus en ligne relatifs à des abus sexuels sur des enfants. Ce faisant, ces organisations privées pourraient être en concurrence avec les autorités régaliennes, sans interdire qu'elles poursuivent également un but lucratif, ce qui ne semble ni efficace ni conforme aux traités ;

- observé qu'en substituant une obligation de signalement à la possibilité actuelle de signalement des soupçons d'abus sexuels prévue pour les professionnels de santé travaillant au contact des mineurs, l'article 17 de la proposition supprimait, dans les situations visées, le secret médical qui s'impose pourtant à eux, ne laissant aucune marge aux États membres et rompant l'équilibre du droit français, qui prévoit par ailleurs que tout praticien appelé auprès d'un mineur « victime de sévices ou de privations », « alerte les autorités judiciaires ou administratives, sauf circonstances particulières qu'il apprécie en conscience. »^18(*) ;

- considéré que plusieurs dispositions de la proposition étaient compatibles avec le principe de subsidiarité, sous réserve de demeurer des « règles minimales », afin de préserver les dispositions du droit pénal français en vigueur^19(*), plus favorables aux mineurs. Il a souligné « l'inutilité et le coût trop important », pour les États membres, de la création d'un centre de l'Union européenne pour la prévention des abus sexuels sur les enfants, en raison de ses missions mal définies ou faisant « doublon » avec des structures existantes et des nouveaux financements nécessaires à son fonctionnement. Il a aussi constaté que la demande de collecte de statistiques de la Commission européenne à l'égard des États membres, mentionnée à l'article 31 de la proposition, était « excessive » et comportait une notion juridiquement inacceptable (celle de « délinquants potentiels »).

Dans sa réponse à l'avis motivé du Sénat^20(*), la Commission européenne a voulu apaiser les craintes du Sénat sur le risque d'extension du droit pénal européen par le remplacement de l'infraction de « pédopornographie » par celui de « matériel relatif à des abus sexuels sur enfants », en confirmant que ce changement de terminologie « ne modifi(ait) pas la nature des dispositions pertinentes ni le champ d'application de la directive ». De même, elle a affirmé que les dispositions de l'article 5 permettant à des « organisations » de contribuer à la recherche, à la détection et à l'analyse des abus sexuels sur enfants en ligne ne remettaient pas en cause la compétence des États membres dans l'accomplissement de ces missions. Mais elle s'est abstenue d'indiquer ce que recouvrait la notion « d'organisations » et a renvoyé cette fois à la responsabilité des États membres pour veiller à ce qu'aucune de ces structures bénéficiaires d'une autorisation n'en « détourne l'usage au profit d'activités illégales ».

Elle a confirmé que les dispositions des articles 3 et 10 de la proposition étaient bien « d'harmonisation minimale », permettant aux États membres de sanctionner plus lourdement les infractions visées ou de définir plus largement ces dernières. Elle a en outre précisé que les dispositions de l'article 16 sur la prescription n'affectaient pas la possibilité, pour le législateur national, « de prolonger les délais de prescription en cas de récidive ». Elle a « pris acte » de l'approche française relative au secret médical et de la marge d'appréciation qui devait être laissée aux États membres tout en réaffirmant « la nécessité d'une obligation de signalement pour compenser les difficultés énormes que les victimes [...] doivent généralement surmonter... ».

La Commission a simultanément contesté la lecture du Sénat sur les dispositions de l'article 28 selon laquelle la liberté des États membres pour déterminer les lieux où des dispositifs de prévention des abus sexuel sur enfants doivent être prévus serait nulle, tout en concédant qu'il était « essentiel de déterminer clairement les normes minimales de prévention au niveau de l'Union européenne pour assurer un suivi efficace de la directive proposée ». Elle a fait preuve de plus de prudence que dans le passé sur la nécessité de créer un centre de l'Union européenne en rappelant que sa création éventuelle était liée au sort - incertain - de la proposition de règlement établissant des règles en vue de prévenir et de combattre les abus sexuels sur enfants, déjà évoquée. Elle a, en revanche, réfuté les critiques du Sénat contre la collecte de données statistiques.

B) Les positions du Conseil et du Parlement européen

1) Le Conseil a adopté une orientation générale sur la proposition, le 12 décembre 2024

Le Conseil a adopté, le 12 décembre 2024, une orientation générale sur la proposition de directive. Cette orientation générale :

- valide l'actualisation et l'élargissement des infractions pénales liées aux abus sexuels sur les enfants, ainsi que le renforcement de la sanction pénale de ces infractions ;

- laisse aux États membres le soin de fixer la majorité sexuelle. Dans une disposition longuement discutée, l'orientation générale propose de punir le fait de se livrer à des activités sexuelles avec un enfant ayant atteint cette majorité si ce dernier n'a pas donné son consentement ;

- confirme l'aménagement des délais de prescription afin de permettre, autant que possible, aux victimes de porter plainte devant la justice et de demander une indemnisation à l'auteur des faits.

2) La position du Parlement européen a été adoptée lors de la session plénière des 16-19 juin 2025

Sur le rapport de l'eurodéputé néerlandais Jeroen Lenaers (PPE), la commission des libertés civiles du Parlement européen, le 13 mai dernier, a proposé :

- d'augmenter les peines maximales applicables à plusieurs infractions pénales liées aux abus sexuels sur enfants (recrutement d'enfants à des fins de prostitution ; détention ou diffusion de « matériel » pédopornographique ; activités sexuelles impliquant un mineur ayant dépassé l'âge du consentement sexuel mais n'ayant pas donné son accord ; rétribution en échange d'actes sexuels...) ;

- de rendre imprescriptibles les infractions pénales liées aux abus sexuels sur mineurs (ce qui serait contraire à la tradition juridique française qui réserve l'imprescriptibilité aux crimes contre l'humanité) ;

- de pénaliser explicitement l'utilisation de systèmes d'intelligence artificielle (IA) « conçus ou adaptés principalement » en vue de commettre des crimes d'abus sexuels sur des enfants ;

- de sanctionner pénalement les relations sexuelles imposées à des mineurs ayant atteint l'âge du consentement sexuel mais n'ayant pas donné leur accord à de telles relations, mais de refuser la pénalisation des relations sexuelles entre pairs si celles-ci n'impliquent aucun abus de confiance et aucune dépendance ;

- d'affirmer la gratuité de l'accompagnement des enfants victimes et d'inclure dans ce dernier, les examens médicaux et médico-légaux éventuels.

En séance plénière, le 17 juin dernier, le Parlement européen a confirmé ces orientations à une très large majorité (599 pour, 2 contre et 62 abstentions).

3) Un texte désormais en phase de trilogue

À l'issue de l'adoption de la position du Parlement européen sur la réforme, Conseil, Parlement et Commission européen ont débuté les négociations en trilogue le 23 juin 2025, pour un premier échange de vues. Les débats sont centrés sur la définition de la notion de « consentement », sur le quantum des peines et sur les délais de prescription.

Les débats se sont poursuivis les 1^er et 2 juillet au niveau technique. Les discussions s'annoncent complexes et longues. Parvenir un accord en trilogue pourrait prendre plusieurs mois.

* 4 La directive laisse cependant la possibilité aux États membres d'exclure de ces poursuites certaines « activités sexuelles consenties » entre pairs.

* 5 Ce qui implique que les services compétents doivent bénéficier d'outils d'investigation efficaces et pouvoir consulter les « matériels pédopornographiques » saisis ; les enquêtes ne doivent pas dépendre d'une plainte ou d'une accusation émanant de la victime et doivent pouvoir continuer même si cette dernière a retiré sa plainte ; les infractions précitées doivent pouvoir donner lieu à des poursuites « pendant une durée suffisamment longue après que la victime a atteint l'âge de la majorité ».

* 15 20 ans pour les infractions passibles d'une peine maximale d'au moins trois ans d'emprisonnement ; 25 ans pour les infractions passibles d'une peine maximale d'au moins cinq ans d'emprisonnement ; 30 ans pour les infractions passibles d'une peine maximale d'au moins huit ans d'emprisonnement.