COM(2025) 943 final
du 04/12/2025
Contrôle de subsidiarité (article 88-6 de la Constitution)
Déclinaisons de la stratégie de la Commission européenne sur l'Union de l'épargne et des investissements, ces deux propositions visent à faire progresser l'intégration des marchés de capitaux européens, en adaptant les règles de l'Union européenne qui encadrent les infrastructures de marchés, notamment en matière de supervision financière. Outre ce paquet législatif sur l'intégration et la supervision des marchés de capitaux, un paquet sur la relance du marché de la titrisation avait été présenté en juin 2025.
La stratégie pour l'Union de l'épargne et des investissements vise à orienter davantage l'épargne abondante des ménages européens (environ 35 000 milliards d'euros) vers des investissements productifs partout dans l'Union européenne (UE), notamment la transition verte et numérique, grâce à des règles harmonisées, des produits d'épargne paneuropéens et des marchés plus profonds et réellement intégrés.
A. Le contenu des propositions législatives de la Commission
La présentation de ce paquet législatif est une réponse aux conclusions du Conseil européen de mars 2025, qui avait enjoint la Commission à présenter des textes pour renforcer l'intégration des marchés de capitaux européens. Par rapport aux Etats-Unis, les marchés de capitaux de l'UE restent bien plus fragmentés. La capitalisation des entreprises européennes représente 70 % du PIB de l'UE, contre 270 % aux Etats-Unis. Le nombre de chambres de compensation est de 30, contre 8 aux Etats-Unis. Le nombre de dépositaires centraux de titres est de 13, contre 2 aux Etats-Unis.
L'objectif de ces propositions est de renforcer la supervision européenne, de lever les barrières persistantes à l'approfondissement du marché unique et de simplifier plusieurs cadres règlementaires pour favoriser l'innovation.
S'agissant de la supervision, la Commission propose de transférer vers l'Autorité européenne des marchés financiers (ESMA)1(*) des compétences de surveillance directe sur des infrastructures de marché importantes2(*) ainsi que de renforcer le rôle de coordination de l'ESMA pour le secteur de la gestion d'actifs. Cette centralisation de certaines compétences nationales de supervision ne fait toutefois pas l'unanimité parmi les États membres. Le Luxembourg, l'Irlande ou encore la Belgique se montrent en effet réticents à transférer davantage de prérogatives en la matière au niveau européen.
S'agissant de la suppression des obstacles à l'intégration des marchés, la Commission européenne veut aussi faciliter davantage l'activité transfrontière des fonds d'investissement au sein du marché unique. L'objectif est de réduire les obstacles opérationnels et les divergences nationales qui affectent encore la distribution des fonds d'investissement alternatifs (FIA) et les fonds d'organisme de placement collectif en valeurs mobilières (OPCVM). Par ailleurs, elle souhaite diminuer la fragmentation persistante des infrastructures de marché, notamment dans les services de compensation et de règlement-livraison. Les mesures visent à améliorer l'intégration et la coordination entre les acteurs, tels que les contreparties centrales (CCP) et les dépositaires centraux de titres (CSD), afin de favoriser des économies d'échelle et de faciliter les opérations transfrontières.
S'agissant des mesures pour favoriser l'innovation, la Commission propose également de lever les obstacles réglementaires qui freinent l'adoption de technologies de registres distribués (DLT). Elle propose d'assouplir et d'adapter le régime pilote DLT afin d'offrir davantage de flexibilité, de sécurité juridique et de proportionnalité. Cette réforme doit permettre à un nombre plus large d'acteurs de tester l'émission, la négociation et le règlement de titres au moyen de technologies innovantes, y compris des technologies de type blockchain.
B. Ces propositions sont-elles conformes aux principes de subsidiarité et de proportionnalité ?
Ce paquet législatif est composé d'une proposition de règlement et d'une proposition de directive, qui à elles deux modifient 18 actes législatifs de l'Union. Les deux propositions reposent sur l'article 114 du TFUE, qui permet à l'Union de prendre des mesures prévenir les obstacles de nature à empêcher les opérateurs économiques, y compris les investisseurs, de tirer pleinement parti des avantages qu'offre le marché intérieur.
Ces propositions visent à réduire la fragmentation des marchés financiers nationaux et à participer à la mise en place de l'Union des marchés de capitaux. Ces objectifs ne peuvent être atteints de manière suffisante par les seuls États membres, du fait de la dimension transfrontière des marchés de capitaux et de l'interdépendance des systèmes financiers européens.
Une intervention au niveau de l'Union est nécessaire pour renforcer la libre circulation des capitaux et la surveillance prudentielle commune. Sans normes communes et règles cohérentes, les obstacles réglementaires nationaux continuent de freiner les flux transfrontaliers d'épargne et d'investissement. Dans ce contexte, l'action de l'Union vise explicitement à créer des conditions de concurrence équitables et des standards harmonisés, ce qui justifie une action au niveau européen.
Par ailleurs, les modifications se limitent à des ajustements ciblés et progressifs du cadre juridique existant. Les mesures envisagées consistent principalement à harmoniser certaines règles, clarifier des obligations et améliorer la cohérence de la supervision, en s'appuyant sur des directives et règlements déjà en vigueur
Dès lors, ces deux propositions apparaissent conformes à la fois au principe de subsidiarité et au principe de proportionnalité.
Compte tenu de ces observations, le groupe de travail sur la subsidiarité a décidé de ne pas intervenir plus avant sur ces textes au titre de l'article 88-6 de la Constitution.
* 1 Son siège est à Paris.
* 2 Telles que certaines plateformes de négociation, les contreparties centrales (CCPs), les dépositaires centraux de titres (CSDs) et l'ensemble des prestataires de services sur cryptoactifs (CASPs).