COM(2025) 842 final
du 20/11/2025
Contrôle de subsidiarité (article 88-6 de la Constitution)
Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (UE) 2019/1238 relatif à un produit paneuropéen d'épargne retraite individuelle (PEPP) - COM (2025) 840
Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant les directives (UE) 2016/2341 et (UE) 2016/97 en ce qui concerne le renforcement du cadre régissant les régimes de retraite professionnelle - COM (2025) 842
Ces deux propositions visent à renforcer le développement des régimes de retraites complémentaires (individuelle et professionnelle) à l'échelle de l'Union européenne. Ces mesures s'inscrivent dans le cadre de la stratégie de la Commission européenne pour l'Union de l'épargne et des investissements.
Alors que le secteur des retraites complémentaires reste peu développé dans la plupart des Etats membres, l'objectif de ces mesures est de préserver la sécurité financière des retraités européens et de mobiliser l'épargne européenne au service des marchés de capitaux européens, afin de financer l'économie de l'Union.
A. Le contenu de la proposition législative de la Commission
Le train de mesures comprend deux propositions législatives dans des domaines déjà régis par la règlementation européenne des marchés financiers :
- une proposition de révision de la directive sur les institutions de retraite professionnelle (IRP) II, qui vise à permettre un fonctionnement plus efficient et à plus grande échelmle des régimes de retraite professionnelle ;
- une proposition de révsion du règlement relatif à un produit paneuropéen d'épargne retraite individuelle (PEPP), qui vise à tirer les lecons de l'échec commercial de ce produit créé en 2019 et à le rendre plus intéressant pour les épargnants et les acteurs des marchés financiers.
Le choix de souscrire à des retraites complémentaires reste minoritaire dans la plupart des États membres de l'Union européenne. Ainsi, seuls 20 % des Européens sont affiliés à un régime de retraite professionnelle et 18 % ont souscrit un produit d'épargne individuelle. Dans le même temps, de nombreux Etats membres ont réduit les taux de remplacement garantis pour les retraites publiques ou encore relevé l'âge légal de départ à la retraite.
La viabilité des régimes de retraite publique est soumise à une pression croissante, en raison du vieillissement démographique, de la diminution de la population active et du développement de l'emploi atypique.
Dans ce contexte, la Commission européenne souhaite soutenir le développement des retraites complémentaires afin d'offrir aux citoyens européens davantage de possibilités d'augmenter leurs revenus de retraite et de protéger leur niveau de vie. En outre, des régimes de retraite complémentaires plus solides doivent permettre de mobiliser l'épargne à long terme au profit d'investissements productifs en fournissant des capitaux pour les entreprises. Les mesures proposées visent donc également à participer à la stratégie de l'Union de l'épargne et des investissements. Ainsi, le rôle des retraites complémentaires est double : préserver la sécurité financière des retraités et accroître le rôle des capitaux privés dans le financement de l'économie européenne.
Dans le détail, la proposition COM(2025) 842 sur les retraites professionnelles vise à permettre aux institutions de retraite professionnelle (IRP) de fonctionner à plus grande échelle et de manière plus efficiente. La révision doit permettre de supprimer des entraves au regroupement d'IRP à l'initiative du marché, en simplifiant les procédures et les règles de transfert pour les regroupements transfrontières. La proposition doit aussi renforcer la coopération en matière de surveillance entre les autorités, ainsi que la surveillance prudentielle au moyen d'un dialogue régulier entre les autorités et les IRP sur les défis structurels, la gestion des risques, l'efficience et la viabilité à long terme.
La proposition COM(2025) 840 vise quant à elle à une refonte ciblée du cadre du produit paneuropéen d'épargne-retraite individuelle (PEPP), conçu en 2019, afin de relancer un instrument demeuré marginal dans l'Union malgré son objectif d'intégration du marché intérieur et de mobilisation de l'épargne. Le PEPP a en effet échoué à trouver son marché : trois ans après son lancement, il ne comptait qu'environ 5 000 souscripteurs pour 12 millions d'euros d'encours, avec seulement deux fournisseurs actifs dans l'UE, en raison notamment d'une faible notoriété, d'une concurrence forte des produits nationaux et d'un ciblage initial trop étroit. Cet échec tient aussi à des contraintes réglementaires jugées dissuasives pour l'offre, en particulier le plafonnement des frais à 1 % qui empêchait la rentabilité des produits, la complexité opérationnelle (sous-comptes nationaux, fiscalité hétérogène) et une conception trop rigide ne permettant pas de proposer des rendements attractifs face aux solutions domestiques.
Pour y remédier, la Commission européenne propose un cadre assoupli et plus concurrentiel : suppression du plafond de frais, simplification des obligations (notamment des sous-comptes), encouragement à des produits plus diversifiés et rentables, meilleure égalité de traitement fiscal avec les produits nationaux et renforcement du rôle de supervision européenne, afin d'élargir la base d'épargnants et de faire du PEPP un véritable outil de financement de long terme à l'échelle de l'Union.
B. Ces propositions sont-elles conformes aux principes de subsidiarité et de proportionnalité ?
Les retraites et la structure des système de retraite relèvent principalement de la compétence des États membres. Il appartient aux États membres de prendre les dispositions nécessaires pour développer leurs propres secteurs des retraites complémentaires et faciliter l'accès des citoyens à ceux-ci.
Les mesures proposées ne contreviennent pas à ces principes. Les deux propositions fixent des normes communes à travers l'ensemble du marché unique dans les domaines des régimes de retraite professionnelle et individuelle. Les propositions COM(2025) 840 et COM(2025) 842 se limitent à lever des obstacles que les États membres ne peuvent lever seuls, tels que la portabilité des droits, la reconnaissance des activités des institutions dans plusieurs États membres, ou encore la transparence des règles nationales.
Elles n'emportent pas d'harmonisation complète des régimes de retraite professionnelle ou des régimes d'épargne retraite individuelle. Les mesures proposées se concentrent sur des outils procéduraux et incitatifs -- par exemple la création de points de contact nationaux, l'encadrement des délais administratifs ou encore l'assouplissement du plafonnement des frais du PEPP -- sans imposer de modèle unique de produit ou de régime, ni remettre en cause les spécificités nationales. À cet égard, la révision prévue par la proposition COM(2025) 842 ne change rien au fait que la directive IRP II demeure une directive d'harmonisation minimale, sans modèle unique, qui respecte les compétences des États membres ainsi que le rôle et l'autonomie des partenaires sociaux.
Ces deux propositions apparaissent donc conformes à la fois au principe de subsidiarité et au principe de proportionnalité.
Compte tenu de ces observations, le groupe de travail sur la subsidiarité a décidé de ne pas intervenir plus avant sur ces textes au titre de l'article 88-6 de la Constitution.