COM(2025) 747 FINAL
du 18/12/2025
Contrôle de subsidiarité (article 88-6 de la Constitution)
Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à la surveillance et au contrôle des précurseurs de drogues et abrogeant les règlements (CE) n°273/2004 et (CE) n°111/2005 - COM (2025) 747 final
Les précurseurs de drogues sont des produits chimiques nécessaires à la fabrication illicite de stupéfiants. Ils peuvent toutefois avoir également un usage légitime important dans certains secteurs de l'industrie chimique (produits pharmaceutiques, arômes et parfums, batteries, des cosmétiques, textiles, raffinage du pétrole, traitement de l'eau, additifs alimentaires, explosifs, production de caoutchouc, engrais, plastiques, colorants).
Reconnaissant la nécessité de maintenir les contrôles visant à prévenir le détournement des précurseurs de drogues vers le commerce illicite, la convention des Nations unies contre le trafic illicite de stupéfiants, que l'Union européenne a rejointe en 1990, oblige ses parties à prendre des mesures pour empêcher le détournement de ces substances.
La convention des Nations unies est actuellement mise en oeuvre dans l'Union européenne par le règlement (CE) n 273/2004, relatif à la surveillance et au contrôle des précurseurs de drogues à l'égard de leur détention et de leur mise sur le marché, et par le règlement (CE) n 111/2005, relatif au commerce des précurseurs de drogues entre l'Union et les pays tiers.
Ces deux règlements distinguent les précurseurs de drogues classifiés (répertoriés en plusieurs catégories, établies en fonction du rôle que la substance joue dans la fabrication illicite de drogues et de sa place dans le commerce légitime existant, avec un contrôle adapté) et les non classifiés (pour lesquels il n'existe pas d'obligations juridiquement contraignantes). En 2013, les dispositions conférant des pouvoirs aux autorités compétentes ont été précisées en ce qui concerne la possibilité de prendre des mesures nationales afin de contrôler les transactions suspectes portant sur des précurseurs de drogues non classifiés.
A. Le contenu de la proposition législative de la Commission
La proposition législative de la Commission s'inscrit dans la stratégie de l'Union européenne en matière de drogue 2021-2025 et vise à concilier la prévention de l'utilisation des précurseurs dans la fabrication illicite de drogues avec la simplification des règles et procédures applicables à leur commerce légitime.
Elle se justifie par plusieurs évolutions.
D'une part, les précurseurs sur mesure, substances étroitement liées à des précurseurs de drogues contrôlés mais qui n'ont pas d'utilisation légitime connue et échappent aux contrôles prévus par les règlements (CE) n 273/2004 et (CE) n 111/2005, sont aujourd'hui en forte augmentation. D'autre part, les obligations établies dans ces deux règlements entraînent actuellement des coûts et une charge administrative importante pour les opérateurs et autorités nationales, qui pourraient être allégés. Enfin, un rapprochement entre les dispositions de ces deux règlements, l'un portant sur le marché intérieur, l'autre sur le commerce extérieur, favoriserait une meilleure mise en oeuvre des contrôles des précurseurs de drogue à l'échelle de l'Union.
La proposition de la Commission avance ainsi plusieurs changements structurants.
Son article 5 propose une nouvelle classification des précurseurs de drogues en trois catégories:
- les précurseurs de drogues de la catégorie 1 (articles 9 à 14), contenant des substances jouant un rôle clé dans la fabrication illicite de drogues mais faisant aussi l'objet d'importantes utilisations légitimes qui augmentent le risque de détournement des canaux licites, seraient soumis à des règles de contrôle strictes. Les opérateurs qui mettent à disposition sur le marché, importent, exportent, détiennent ou utilisent de tels précurseurs de drogues, ou exercent des activités intermédiaires portant sur ceux-ci, continueraient d'être soumis à un agrément permettant aux autorités nationales de procéder à une vérification approfondie de leurs intentions légitimes avant que l'activité puisse être exercée;
- les précurseurs de drogues de la catégorie 2 (article 15) sont des précurseurs qui, même s'ils sont fréquemment utilisés dans la fabrication illicite de drogues, sont commercialisés dans des quantités importantes sur le marché intérieur et dans le commerce extérieur et ont de nombreuses utilisations légitimes. Si le risque de détournement est important, des mesures de contrôle strictes seraient très lourdes tant pour l'industrie que pour les autorités nationales, avec une valeur ajoutée limitée pour la détection des activités suspectes. Par conséquent, les mesures de contrôle et de suivi prévues seraient axées uniquement sur le commerce extérieur : les opérateurs économiques auraient pour obligation d'enregistrer leurs activités, sans devoir pour autant requérir une approbation par les autorités nationales;
- Les précurseurs de drogues de la catégorie 3 (articles 16 à 19), qui recouvrent les précurseurs sur mesure, présentent des risques élevés d'utilisation dans la fabrication illicite de drogues et n'ont aucune utilisation légitime connue autre que la recherche et l'innovation. Ces précurseurs ne suivent pas le schéma traditionnel de détournement des canaux licites aux fins de la fabrication illicite de drogues.
À l'appui de la lutte contre la fabrication et le trafic de drogues illicites, leur mise à disposition sur le marché, leur importation, leur exportation, les activités intermédiaires portant sur ces précurseurs ainsi que leur utilisation ou leur détention seraient donc interdites. Toutefois, étant donné que les précurseurs de drogues de la catégorie 3 peuvent être utilisés dans la recherche et l'innovation et que d'autres utilisations légitimes peuvent être découvertes après l'inclusion de diverses substances dans l'annexe du présent règlement, des règles permettant aux opérateurs d'exercer des activités avec ces précurseurs seraient incluses : si de petites quantités de précurseurs sur mesure sont nécessaires pour la recherche et l'innovation, les opérateurs devraient déposer une notification préalable auprès de l'autorité compétente de l'État membre dans lequel ils sont établis. Si les opérateurs avaient besoin de précurseurs de drogues de la catégorie 3 dans des quantités plus importantes ou à des fins légitimes autres que la recherche et l'innovation, ils seraient tenus d'obtenir un agrément, conformément aux dispositions relatives aux précurseurs de drogues de la catégorie 1, étant donné que les risques sont similaires.
Les articles 6 à 8 et 20 à 24 de la proposition législative, relatifs à l'importation et à l'exportation de précurseurs de drogues, remplacent l'obligation pour les opérateurs d'obtenir une autorisation par une simple déclaration des quantités commercialisées, entraînant une vérification automatique par les autorités douanières. Cette évolution simplifierait les démarches administratives tout en renforçant le suivi des flux de précurseurs de drogues.
Les déclarations des opérateurs seraient facilitées par la mise en place d'un système électronique, présenté aux articles 35 et 36, centralisant à l'échelle européenne la transmission, le stockage, le traitement, la prise de décision et l'échange d'informations aux fins de surveillance et de contrôle des précurseurs de drogues. Elle permettrait aussi bien aux opérateurs d'y transmettre les informations requises par les autorités qu'à ces dernières de délivrer, suspendre ou retirer un agrément et d'ordonner aux opérateurs de suspendre ou de cesser les activités couvertes après notification.
Le chapitre 4 de la proposition (articles 27 à 33) expose les missions qui reviennent aux autorités nationales dans la réglementation du commerce des précurseurs de drogue. Celles-ci, soumises à une obligation de coopération administrative (article 27), mèneraient les contrôles requis pour mettre en oeuvre la législation européenne (articles 28 et 29), en particulier le contrôle douanier des exportations et importations des précurseurs de drogue, avec la possibilité d'interdire « l'introduction de précurseurs de drogues non classifiés sur le territoire douanier de l'Union, ou leur départ de celui-ci, s'il existe suffisamment de preuves indiquant que ces précurseurs de drogues sont destinés à la fabrication illicite de drogues » (clause catch-all, article 30).
Les Etats membres devraient établir les sanctions associées à l'infraction des règles du règlement. Enfin, les autorités compétentes et autorités douanières devraient déclarer leurs saisies de précurseurs de drogues et informer sans délai la Commission, l'Agence de l'Union européenne sur les drogues et les autres États membres en cas de saisie de précurseurs non classifiés ou de demande d'agrément pour un précurseur de drogues de la catégorie 3.
Le chapitre 6 de la proposition (articles 37 à 39) prévoit quant à lui plusieurs délégations de pouvoir à la Commission européenne. Celle-ci serait habilitée à adopter des actes délégués pour adapter les annexes I à III du règlement aux « nouvelles tendances en matière de détournement des précurseurs de drogues ou [...] les aligner sur tout amendement apporté aux tableaux annexés à la convention des Nations unies, en ajoutant ou en supprimant des substances et en adaptant les entrées existantes ». Elle serait également habilitée à adopter des actes délégués pour modifier les annexes IV à IX du règlement afin d'en adapter les dispositions relatives aux agréments, enregistrements, notifications, obligations de déclaration, mesures transitoires et à la détermination des critères devant inciter à suspecter l'intention d'utiliser des substances dans la fabrication illicite de drogues.
Les articles 41 à 45 détaillent enfin des mesures transitoires liées à l'abrogations des règlements (CE) n 273/2004 et (CE) n 111/2005, que cette proposition législative tend à remplacer.
B. Cette proposition est-elle conforme aux principes de subsidiarité et de proportionnalité ?
La proposition se fonde sur trois articles du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne : son article 33, qui autorise le Parlement européen et le Conseil à prendre des mesures pour renforcer la coopération douanière entre les États membres et entre ceux-ci et la Commission ; son article 114, qui autorise le Parlement européen et le Conseil à arrêter les mesures relatives au rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres qui ont pour objet l'établissement et le fonctionnement du marché intérieur ; et son article 207, qui autorise le Parlement européen et le Conseil à adopter par voie de règlements les mesures définissant le cadre dans lequel est mise en oeuvre la politique commerciale commune.
L'Union européenne dispose d'une compétence partagée pour établir des règles relatives au contrôle et à la surveillance des précurseurs de drogues au sein du marché intérieur. Son intervention dans ce domaine est justifiée par l'objectif de lutte contre le trafic de drogues : une action à l'échelle européenne est en effet nécessaire pour s'assurer que l'efficacité des contrôles des précurseurs de drogues dans l'ensemble de l'Union ne soit pas amoindrie par l'existence d'une multitude de règles nationales affichant des degrés de rigueur variables.
Elle se justifie également par le fait que des règles harmonisées favorisent le commerce légitime des produits chimiques au sein du marché unique.
De plus, la proposition de règlement s'applique sans préjudice de l'obligation pour les États membres d'établir les règles nationales relatives aux éléments constitutifs d'infractions pénales et les sanctions applicables dans le domaine du trafic de drogue, conformément à la décision-cadre 2004/757/JAI du Conseil (voir l'article 31 de la proposition). Elle ne s'applique pas non plus aux services douaniers, à la police, aux forces armées et aux laboratoires des autorités compétentes des États membres lorsqu'ils agissent dans le cadre de leurs fonctions officielles, étant donné que le risque de détournement des précurseurs de drogues dans de tels cas est minime.
Puisque la proposition législative de la Commission répond aux deux ambitions qui justifient la compétence de l'Union dans ce domaine partagé (lutte contre le trafic de drogue et approfondissement du marché intérieur) et respecte la compétence des États membres dans l'exercice effectif des contrôles et l'établissement de sanctions, le texte soumis ne semble pas enfreindre les principes de subsidiarité et de proportionnalité.
Compte tenu de ces observations, le groupe de travail sur la subsidiarité a décidé de ne pas intervenir plus avant sur ce texte au titre de l'article 88-6 de la Constitution.