Application du mécanisme d'ajustement carbone aux frontières

Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (UE) 2023/956 en ce qui concerne l'extension de son champ d'application aux marchandises en aval et les mesures anticontournement - COM (2025) 989 final

En mars 2021, le Parlement européen a adopté une résolution préconisant la création d'un mécanisme d'ajustement carbone aux frontières (MACF) (également connu sous l'acronyme anglais CBAM « Carbon Border Adjustement Mechanism ») compatible avec les règles de l'Organisation Mondiale du Commerce (OMC)^1(*). Une telle réforme était défendue par la France.

Ce mécanisme, annoncé dans le pacte vert pour l'Europe, s'inscrit dans le paquet « Ajustement à l'objectif 55 » (Fit for 55) qui vise à réduire pour 2030 les émissions de gaz à effet de serre d'au moins 55 % par rapport aux niveaux de 1990. L'ensemble de ce paquet avait l'objet d'une résolution européenne du Sénat.

Le règlement (UE) 2023/956 établissant le MACF^2(*) est entré en vigueur le 1^er octobre 2023. Ses dispositions ont été inscrites aux articles L. 229-70 à L. 229-80 du Code de l'environnement^3(*).

Le mécanisme a pour vocation de préserver l'ambition climatique de l'Union européenne en évitant le risque de fuite de carbone. Ce risque survient lorsque des entreprises établies dans l'Union déplacent leur production de marchandises à forte intensité carbone vers des pays tiers aux politiques climatiques moins strictes. Il peut également se matérialiser lorsque des produits européens sont remplacés par des importations moins chères, mais plus émettrices, entraînant un transfert des émissions plutôt qu'une réduction globale. Tant que les partenaires internationaux de l'Union n'appliqueront pas des politiques climatiques aussi ambitieuses et que des écarts de prix persisteront pour les émissions de gaz à effet de serre, ce risque subsistera.

Le MACF instaure un cadre commun uniforme qui garantit une équivalence entre la politique de tarification du carbone appliquée sur le marché intérieur de l'Union et la politique de tarification du carbone appliquée aux importations.

Il vise à soumettre les marchandises à forte intensité carbone importées dans l'Union à un prix du carbone équivalent à celui supporté par les producteurs nationaux dans le cadre du système d'échange de quotas d'émission (SEQE)^4(*), en place depuis 2005. La réduction progressive du nombre de quotas alloués gratuitement et leur remplacement par des enchères augmenteront le coût du carbone pour les émissions internes, renforçant ainsi la nécessité d'outils efficaces.

Le 26 février 2025, la Commission a proposé une modification du règlement MACF pour répondre aux préoccupations des États membres et des entreprises relatives à la charge administrative découlant de ce règlement. Cette proposition s'appuyait sur l'expérience acquise depuis l'application de la phase transitoire le 1^er octobre 2023.

Deux simplifications majeures étaient prévues :

- une dérogation plus large pour les importateurs de très petites quantités de marchandises couvertes par le MACF,

- des mesures destinées à faciliter le respect des obligations pour les autres importateurs.

Adoptée le 8 octobre 2025^5(*), cette révision a relevé le seuil de minimis à 50 tonnes, exemptant environ 90 % des importateurs (soit 182 000 opérateurs représentant 1,123 milliard d'euros d'échanges annuels), tout en maintenant la couverture de plus de 99 % des émissions intrinsèques^6(*).

Après la première phase transitoire, la deuxième phase du MACF a débuté le 1^er janvier 2026, par l'introduction progressive de la tarification du carbone sur les émissions intrinsèques importées.

Ainsi, à compter de 2027 pour les importations de 2026, les déclarants MACF (opérateurs autorisés à importer des marchandises MACF au-delà d'un certain seuil (50 tonnes par année civile)), devront déclarer leurs émissions importées et restituer un nombre de certificats MACF équivalent à leurs émissions. Ces déclarations et restitutions auront lieu au plus tard le 30 septembre^7(*) de chaque année. Ces certificats, dont le prix sera aligné sur celui des quotas du SEQE, seront disponibles sur une plateforme ouverte en février 2027.

Source : Direction générale de l'énergie et du climat (DGEC) et direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI) - décembre 2025

A. Le contenu de la proposition législative de la Commission

Le 17 décembre 2025, la Commission a publié une nouvelle proposition de modification du règlement MACF, issue notamment d'un réexamen global du dispositif conformément à l'article 30, paragraphe 2, du règlement. Ce réexamen a évalué le fonctionnement du mécanisme et ses impacts sur les pays en développement, notamment les pays les moins avancés (PMA).

Afin de garantir une mise en oeuvre efficace du MACF, trois axes principaux sont proposés :

- l'extension du champ d'application aux produits en aval des chaînes de valeur de l'acier et de l'aluminium, actuellement couverts, afin de limiter le risque de fuite de carbone ;

- le renforcement des mesures anticontournement pour lutter contre les pratiques abusives ;

- l'amélioration des règles techniques relatives à l'attribution des émissions liées à l'électricité importée, afin d'encourager sa décarbonation.

La proposition apporte également un certain nombre de simplifications et d'améliorations mineures à l'application du mécanisme et permettrait la mise en place d'un espace intégré MACF avec les pays de l'Espace économique européen (EEE - les 27 pays de l'UE et l'Islande, le Liechtenstein et la Norvège) et de l'Association européenne de libre-échange (AELE - l'Islande, le Liechtenstein, la Norvège et la Suisse).

Le MACF s'applique actuellement à un ensemble limité de marchandises contenant des matériaux de base, énumérées à l'annexe I du règlement MACF (aluminium, ciment, électricité, engrais, hydrogène, fer et acier).

Ces matériaux de base sont souvent utilisés comme intrants intermédiaires dans la production de marchandises en aval de la chaîne de valeur (produits en aval).

D'une part, l'ambition climatique accrue de l'Union et la suppression progressive des quotas alloués à titre gratuit dans le cadre du SEQE de l'UE devraient accroître le coût des matériaux de base d'origine nationale. D'autre part, l'introduction progressive du MACF devrait augmenter le coût des matériaux de base importés relevant de son champ d'application. Cette double pression des coûts creuse l'écart entre les coûts totaux du carbone supportés par les producteurs nationaux en aval et les coûts du carbone supportés par les producteurs de pays tiers, accentuant par conséquent le risque de fuite de carbone pour certains produits en aval.

Conscient de ce risque, l'article 30, paragraphe 3, du règlement MACF, impose à la Commission de recenser les produits en aval exposés à un risque de fuite de carbone en vue de leur éventuelle inclusion dans le champ d'application du MACF. Le plan d'action européen de la Commission pour l'acier et les métaux^8(*) fixe les objectifs de l'extension du champ d'application du MACF, plus particulièrement aux produits en aval à forte teneur en acier et en aluminium.

Une éventuelle extension aux produits en aval relevant d'autres secteurs inclus dans le MACF, notamment ceux liés au ciment, aux engrais et à l'hydrogène, est examinée dans le rapport issu du réexamen de la Commission et sera envisagée lors d'une future révision du règlement.

Dans cette proposition, l'extension du champ d'application se limite aux marchandises en aval qui sont exposées au risque de fuite et dont l'intensité des émissions est la plus élevée, afin de limiter les coûts résultant de la complexité supplémentaire et de la charge administrative qui en découlent. Environ la moitié des nouveaux importateurs couverts sont des petites et moyennes entreprises (entre 3 800 et 3 900 PME dans l'Union). Cette extension devrait s'appliquer à compter du 1^er janvier 2028 et porter sur 180 nouveaux produits.

Dans son plan d'action européen pour l'acier et les métaux, la Commission a également souligné l'importance de lutter contre le risque de contournement et d'évitement, qui pourrait compromettre la capacité du MACF à prévenir le risque de fuite de carbone. L'actuel cadre d'application prévoit déjà plusieurs mesures anticontournement, notamment pour faire face aux risques de classification erronée et de sous-déclaration des marchandises.

Toutefois, au cours de la période transitoire, diverses parties prenantes (y compris les autorités nationales compétentes, les autorités douanières, les associations professionnelles ainsi que différentes entreprises) ont fait part de leurs préoccupations quant au fait que le règlement MACF contient des garde-fous insuffisants contre le risque de fausse déclaration de l'intensité des émissions et le risque de pratiques abusives. La proposition comporte des dispositions visant à répondre à ces risques.

Par ailleurs, l'expérience acquise dans le cadre de la mise en oeuvre du MACF au cours de la période transitoire et les retours d'information des parties prenantes ont permis de constater que les règles applicables aux importations d'électricité étaient trop rigides. En particulier, le cadre actuel ne tient pas suffisamment compte des progrès réalisés par les producteurs d'électricité de pays tiers, décourageant dès lors les échanges d'électricité à faible intensité de carbone et n'incitant que dans une mesure limitée les producteurs d'électricité de pays tiers à réduire leurs émissions.

Deux problèmes majeurs ont été identifiés :

- les valeurs d'émission par défaut^9(*) pour les importations d'électricité reflètent uniquement la production d'électricité à partir de combustibles fossiles. Ces valeurs par défaut peuvent surestimer la teneur en carbone de l'électricité en provenance de pays tiers qui exportent de l'électricité relativement propre vers l'Union ;

- les conditions pour déclarer les émissions réelles de l'électricité se sont avérées très difficiles à remplir dans la pratique.

La présente proposition contient des dispositions destinées à traiter ces problèmes.

Enfin, la proposition prévoit de compléter le règlement par un article 27 bis relatif «aux circonstances graves et imprévues». Ainsi, compte tenu des éléments de preuve pertinents, la Commission peut estimer que l'inclusion d'une marchandise cause un préjudice important au marché intérieur de l'Union. Dans ce cas, elle serait habilitée à adopter des actes délégués afin de retirer cette marchandise du champ du règlement jusqu'à ce que ces circonstances graves et imprévisibles aient disparu.

La commission des affaires européennes, dans son avis politique relatif à la préparation du cadre financier pluriannuel post-2027 du 12 juin 2025, avait appelé à élargir le champ du MACF, pour y inclure notamment les produits manufacturés, tout en appelant à remédier, à l'occasion de la révision du dispositif, aux lacunes dénoncées à plusieurs reprises par le Sénat. Cette extension devait générer des ressources supplémentaires que la Commission devait évaluer.

L'étude d'impact indique la proposition devrait générer quelque 0,58 milliard d'euros de recettes annuelles d'ici à 2030. Au fur et à mesure de la suppression des allocations des quotas à titre gratuit dans le cadre du SEQE, ces recettes devraient augmenter pour atteindre 0,69 milliard en 2035.

B. Cette proposition est-elle conforme aux principes de subsidiarité et de proportionnalité?

Les articles 191 à 193 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) confirment et précisent les compétences de l'Union dans le domaine de la lutte contre le changement climatique. Le règlement MACF et cette proposition de révision se fondent sur l'article 192, paragraphe 1, du TFUE.

En se dotant d'un MACF couvrant l'ensemble de son territoire, l'Union a mis en place un cadre commun et uniforme pour garantir une équivalence entre la politique de tarification du carbone appliquée sur son marché intérieur et la politique de tarification du carbone appliquée aux importations.

Cette proposition visant à étendre son champ d'application aux marchandises en aval et à prendre des mesures anticontournement ne paraît porter atteinte ni au principe de subsidiarité ni à celui de proportionnalité.

Toutefois, il conviendra de rester attentif à l'adaptation des dispositions du règlement MACF aux régions ultrapériphériques (RUP) conformément à ses considérants 17 et 65.

En outre, au regard des difficultés apparues sur le secteur des engrais, la commission des affaires européennes effectuera un suivi attentif des effets de cette proposition dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution.

Compte tenu de ces observations, le groupe de travail sur la subsidiarité a décidé de ne pas intervenir plus avant sur ce texte au titre de l'article 88-6 de la Constitution, mais d'en assurer un suivi attentif au titre de l'article 88-4 de la Constitution.

* ¹ Résolution du Parlement européen du 10 mars 2021 intitulée « Vers un mécanisme européen d'ajustement des émissions de carbone aux frontières compatible avec l'OMC ».

* ² Règlement (UE) 2023/956 du Parlement européen et du Conseil du 10 mai 2023 établissant un mécanisme d'ajustement carbone aux frontières.

* ³ Les mesures d'adaptation ont été prises notamment par la loi n° 2024-364 du 22 avril 2024 portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne en matière d'économie, de finances, de transition écologique, de droit pénal, de droit social et en matière agricole, la loi n° 2025-391 du 30 avril 2025 portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne en matière économique, financière, environnementale, énergétique, de transport, de santé et de circulation des personnes et le décret n° 2024-642 du 28 juin 2024 relatif au mécanisme d'ajustement carbone aux frontières pendant la période transitoire.

* ⁴ Directive 2003/87/CE du Parlement européen et du Conseil du 13 octobre 2003 établissant un système d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre dans l'Union et modifiant la directive 96/61/CE du Conseil.

* ⁵ Règlement (UE) 2025/2083 du Parlement européen et du Conseil du 8 octobre 2025 modifiant le règlement (UE) 2023/956 en ce qui concerne la simplification et le renforcement du mécanisme d'ajustement carbone aux frontières.

* ⁶ Analyse d'impact du règlement (UE) 2025/2083.

* ⁷ Cette date était fixée au 31 mai avant la révision d'octobre 2025.

* ⁸ Communication intitulée « Un plan d'action européen pour l'acier et les métaux », COM(2025) 125.

* ⁹ Dans le cas de l'électricité importée, le règlement (UE) 2023/956 impose l'utilisation de valeurs par défaut pour calculer les émissions intrinsèques. Si certaines conditions sont remplies, les émissions réelles associées à la production d'électricité peuvent être déclarées.