COM(2026) 233 FINAL
du 19/05/2026
Contrôle de subsidiarité (article 88-6 de la Constitution)
Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à la réservation multimodale et abrogeant le règlement (CE) n 80/2009 - COM(2026) 231 final
Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à la billetterie ferroviaire - COM(2026) 232 final
Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (UE) 2021/782 en ce qui concerne la protection des voyageurs munis d'un billet unique - COM(2026) 233 final
La Commission européenne a publié, le 19 mai 2026, un « paquet Passagers » composé de trois propositions de règlement visant à faciliter les déplacements, notamment ferroviaires, à travers l'Europe. Ces propositions devraient permettre la simplification de la planification et de la réservation de trajets assurés par plusieurs opérateurs tout en renforçant la protection des passagers.
Ces trois propositions visent, d'une part, à répondre aux défis identifiés dans les orientations politiques de la Commission européenne pour la période 2024-2029 et dans sa stratégie pour une mobilité durable et intelligente et, d'autre part, à contribuer à atteindre les objectifs fixés dans « le pacte vert pour l'Europe » et dans la « loi européenne sur le climat » en améliorant la compétitivité du secteur des transports ferroviaires, peu émetteur de polluants et de gaz à effet de serre (GES), et en faisant de la mobilité multimodale une réalité.
En effet, les voyageurs continuent de se heurter à des obstacles importants lorsqu'ils souhaitent rechercher, comparer, combiner et réserver des options de voyage plus durables. Une analyse portant sur 100 itinéraires représentatifs dans l'Union européenne a montré que des options multimodales existaient dans 76 % des cas. Malgré cela, très peu de services numériques multimodaux de mobilité (« MDMS ») présentaient des options relevant de différents modes de transport, et ces options étaient rarement combinées.
En outre, une enquête Eurobaromètre réalisée en 2024 auprès de 26 000 citoyens européens a révélé qu'un tiers des personnes interrogées n'avaient jamais réservé de trajet multimodal ou impliquant plusieurs opérateurs. Parmi celles qui l'avaient fait, plus d'un tiers avaient rencontré des difficultés de réservation, telles que l'impossibilité de trouver des combinaisons adaptées ou d'acheter tous les billets nécessaires en un seul endroit. Ces difficultés étaient encore plus marquées pour les billets ferroviaires.
A. Le contenu des propositions législatives de la Commission
a) La proposition de règlement relatif à la réservation multimodale
Cette proposition vise à remédier au manque de transparence et aux conditions de concurrence inégales qui pourraient exister sur le marché de la billetterie numérique pour le transport de voyageurs et sur tous les services numériques de mobilité multimodale actifs dans les transports aériens, ferroviaires, routiers et par voie d'eau.
Elle abroge ainsi le code de conduite pour l'utilisation de systèmes informatisés de réservation (« code de conduite SIR »1(*)) qui s'appliquait au transport aérien (et au transport ferroviaire lorsqu'il était combiné à un vol), tout en reprenant et en actualisant les dispositions de ce code qui restent pertinentes.
Si ce code de conduite avait permis de réglementer les transactions d'entreprise à entreprise (B2B) entre les fournisseurs de SIR, d'une part, et les transporteurs aériens et ferroviaires et les agents de voyage, d'autre part, l'évaluation effectuée en 2020 a montré qu'il n'avait pas garanti des conditions de concurrence pleinement équitables, notamment pour les plus petits transporteurs, en ce qui concerne l'accès aux services SIR et leur utilisation.
La proposition de règlement doit s'appliquer à tous les fournisseurs de services numériques de mobilité multimodale (MDMS) qu'ils soient à l'interface entreprise-consommateur (B2C) ou B2B, à l'exclusion des petites et moyennes entreprises (PME).
Elle fixe les obligations des fournisseurs de MDMS en ce qui concerne l'affichage et l'échange d'informations. Ils devraient notamment s'assurer de la neutralité et de la transparence des critères d'affichage et de classement des produits de transport.
Les fournisseurs de MDMS devraient également permettre aux utilisateurs finaux de classer les produits de transport sur la base des émissions de GES ou des émissions en équivalent de CO2. Lorsque les informations sur ces émissions ne sont pas ou ne sont que partiellement disponibles, les produits seraient classés à un niveau inférieur à celui des produits pour lesquels toutes les informations sont disponibles.
Par ailleurs, la proposition fixe des règles applicables aux accords commerciaux entre opérateurs de transports et fournisseurs de MDMS afin d'assurer une concurrence loyale au sein du marché. Ces règles s'appliqueraient à l'ensemble des fournisseurs de MDMS B2B et aux fournisseurs de MDMS B2C qui ont une présence significative sur le marché, c'est-à-dire qui dépassent des seuils fixés au niveau national ou européen en termes de produits de transport vendus ou de valeur des produits de transport vendus annuellement. La proposition fixe des règles similaires pour les accords commerciaux entre fournisseurs de MDMS B2B et les entreprises utilisatrices.
Les États membres devraient désigner un organisme de contrôle chargé de l'application de ces règles et définir un régime de sanctions applicables.
Il est à noter que la proposition n'a pas d'incidence négative sur l'application du règlement sur les services numériques, du règlement sur les marchés numériques et du règlement sur les données, mais vient, au contraire, les compléter. De même, elle permet de réviser les règles du code de conduite SIR relatives à la protection des données personnelles pour se mettre en conformité avec les obligations du RGPD.
b) La proposition de règlement relatif à la billetterie ferroviaire
Afin de favoriser l'émergence d'un marché de la billetterie ferroviaire européen robuste, la proposition de règlement vise à :
- obliger les opérateurs et les organisateurs de services ferroviaires à partager leurs produits avec les prestataires de services de billetterie en ligne qui en font la demande (obligation de partage) ;
- obliger les opérateurs ferroviaires dont la part de marché est égale ou supérieure à 50 % (opérateurs désignés comme ayant une présence significative sur le marché) à ouvrir leur service de billetterie en ligne2(*) à tout opérateur ou organisateur de services ferroviaires qui en fait la demande (obligation d'hébergement) ;
- fixer un horizon de réservation d'au moins cinq mois entre la mise à disposition des billets et l'exploitation du service.
Comme pour la précédente proposition, les accords commerciaux entre les opérateurs et les prestataires de services de billetterie en ligne devraient satisfaire à des conditions de non-discrimination et de concurrence loyale. Les États membres devraient, d'une part, désigner l'organisme de contrôle visé à l'article 55 de la directive 2012/34/UE (en France, l'Autorité de régulation des transports (ART)) en tant qu'organisme chargé du contrôle de ces mesures et, d'autre part, définir un régime de sanctions.
Toutefois, cette proposition ne s'applique pas aux services de métro, de tramway ou aux services urbains et suburbains de transport ferroviaire.
c) La proposition de règlement relatif à la protection des voyageurs munis d'un billet unique
L'un des principaux problèmes que la proposition vise à résoudre est la protection insuffisante des voyageurs effectuant des trajets ferroviaires multi opérateurs. Dans la pratique, de nombreux voyages en train obligent les voyageurs à utiliser les services de plusieurs entreprises ferroviaires. Même lorsque les voyageurs achètent leur voyage en une seule transaction sur une seule plateforme de réservation, le ou les billets ainsi émis ne sont souvent pas considérés comme des billets directs en application du règlement (UE) 2021/7823(*). Par conséquent, les voyageurs qui manquent une correspondance en raison de retards ou d'annulations peuvent se retrouver sans droit à une assistance, à un réacheminement, à un remboursement ou à une indemnisation, alors qu'ils s'attendent raisonnablement à être protégés pour l'ensemble du voyage.
Certains accords de coopération volontaire entre entreprises ferroviaires sont en place, tels que l'accord sur la poursuite du voyage (AJC) et l'accord « Montez dans le prochain train disponible » (HOTNAT). Toutefois, ceux-ci ne fournissent que des solutions partielles et non contraignantes et n'assurent pas une protection uniforme des voyageurs dans l'ensemble de l'Union.
Pour combler cette lacune, la proposition introduit dans le règlement précité la définition de billet unique : «la preuve valable, quelle que soit sa forme, d'un billet direct ou de la conclusion de deux contrats de transport ou plus pour un voyage acheté dans le cadre d'une seule transaction commerciale auprès d'une entreprise ferroviaire, d'un vendeur de billets ou d'un voyagiste».
Afin de permettre aux voyageurs d'acheter ces billets uniques, les entreprises ferroviaires, les vendeurs de billets et les voyagistes seraient empêchés de segmenter ou de vendre sous la forme de billets distincts tout voyage qu'ils peuvent vendre sous la forme d'un billet unique.
La proposition de règlement précise ensuite le régime de protection des voyageurs pour ces billets, y compris en ce qui concerne le droit à une indemnisation pour les voyages ferroviaires de plus de 12 heures effectués avec un billet unique.
Elle ajoute enfin l'obligation pour les vendeurs de ces billets de respecter des temps de correspondance minimaux4(*).
En étendant les droits existants de manière ciblée, les mesures offrent un équilibre entre le renforcement des droits des voyageurs et la nécessité d'éviter de faire peser des charges inutiles sur les entreprises ferroviaires et les autorités de contrôle.
La Commission européenne estime que les avantages totaux pour les voyageurs, exprimés en valeur actuelle sur la période 2028-2050, par rapport au scénario de référence, sont estimés à 7,78 milliards d'euros. Les entreprises ferroviaires devraient supporter des coûts totaux de 2,14 milliards d'euros sur cette même période.
B. Ces propositions sont-elles conformes aux principes de subsidiarité et de proportionnalité ?
Les trois propositions de règlement sont fondées sur l'article 91, paragraphe 1 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) relatif à la mise en place d'une politique commune des transports au niveau de l'Union.
Bien que certaines mesures puissent être prises au niveau national ou régional, la mise en place de règles harmonisées au niveau européen évitera une fragmentation excessive du marché de la distribution de billets. Elle permettra une réduction des coûts ainsi qu'une meilleure qualité des services pour les usagers, notamment lors de la réservation de trajets transfrontaliers ou multimodaux.
Conformément aux dispositions du paragraphe 2 de l'article 91 du TFUE, la Commission européenne précise que la mise en place de ces propositions n'aura pas d'incidence sur le niveau de vie et l'emploi dans certaines régions, ni sur l'exploitation des équipements de transports.
En outre, la première proposition de règlement, relatif à la réservation multimodale, est également fondée sur l'article 100, paragraphe 2 du TFUE, qui ouvre le champ de la politique commune des transports à la navigation maritime et aérienne.
Enfin, en excluant les petites et moyennes entreprises (PME) de certaines mesures et en fixant les mesures les plus strictes pour les entreprises ferroviaires ou les MDMS B2C « ayant une présence significative », la Commission européenne propose une approche proportionnée qui se limite à ce qui est nécessaire pour remédier aux défaillances manifeste du marché.
Ces propositions apparaissent donc conformes à la fois au principe de subsidiarité et au principe de proportionnalité.
Compte tenu de ces observations, le groupe de travail sur la subsidiarité a décidé de ne pas intervenir plus avant sur ces textes au titre de l'article 88-6 de la Constitution.
* 1 Règlement (CE) n 80/2009 du Parlement européen et du Conseil du 14 janvier 2009 instaurant un code de conduite pour l'utilisation de systèmes informatisés de réservation et abrogeant le règlement (CEE) n 2299/89 du Conseil.
* 2 Considéré en conséquence comme un « prestataire indispensable de billetterie ferroviaire en ligne ».
* 3 Règlement (UE) 2021/782 du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2021 sur les droits et obligations des voyageurs ferroviaires (refonte).
* 4 Conformément aux dispositions du règlement d'exécution (UE) 2026/253 de la Commission du 6 février 2026 relatif à la spécification technique concernant le sous-système télématique du système ferroviaire de l'Union européenne pour l'interopérabilité du partage de données dans le transport ferroviaire (STI TEL) et abrogeant les règlements (UE) n 454/2011 (STI ATV) et (UE) n 1305/2014 (STI ATF).