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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES FINANCES


Mercredi 12 novembre 2014

- Présidence de Mme Michèle André, présidente -

La réunion est ouverte à 9h33.

Loi de finances pour 2015 - Examen des articles de la première partie - Tome II du rapport général

Au cours d'une première séance tenue le matin, la commission procède tout d'abord à l'examen des articles de la première partie du projet de loi de finances pour 2015 - Tome II du rapport général (M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général).

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Je vous proposerai trente-cinq amendements ; je vous proposerai de réserver la position de la commission sur deux articles : l'article 2, relatif à l'impôt sur le revenu, pour lequel nous attendons encore les simulations que nous avons demandées à Bercy, et l'article 17, relatif au prélèvement sur les fonds de roulement des chambres de commerce et d'industrie. J'espère pouvoir vous présenter des amendements opérationnels à ces articles la semaine prochaine, lors de l'examen des amendements extérieurs, ainsi qu'un amendement sur lequel je travaille pour favoriser l'investissement des PME.

Article 2

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Comme je vous l'ai expliqué, j'attends les simulations de Bercy sur mes propositions.

La réserve est décidée.

Article 3

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'amendement n° 1 abaisse le taux du crédit d'impôt pour la transition énergétique (CITE) de 30 % à 25 %, afin de contenir une dépense fiscale qui, sans cela, s'élèverait à 230 millions d'euros en 2015, puis à 700 millions d'euros en 2016.

M. André Gattolin. - Je m'oppose à cet amendement : la France n'a que trop tardé à s'engager dans la transition énergétique. Ce crédit d'impôt contribuerait à rattraper ce retard.

L'amendement n° 1 est adopté.

Article 4

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'amendement n° 2 supprime le bénéfice de l'abattement exceptionnel de 30 % pour les opérations de démolition-reconstruction dans les zones urbaines denses, inséré par l'Assemblée nationale. Un abattement exceptionnel de 25 % s'applique déjà actuellement à ces opérations.

M. Philippe Dallier. - Pourriez-vous rappeler la définition de « zone urbaine dense » ?

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - C'est une zone urbaine de plus de 50 000 habitants, où se concentrent des difficultés d'accès au logement.

L'amendement n° 2 est adopté.

Article 5

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'amendement n° 3 modifie les taux de réduction d'impôt du dispositif « Pinel » applicables outre-mer qui, bizarrement, conduiraient les investisseurs à privilégier des locations de six ans plutôt que de neuf ans.

M. Michel Bouvard. - Le dispositif « Pinel », qui ne concerne que l'immobilier locatif traditionnel, engendre des problèmes collatéraux consécutifs à la rupture induite entre les logements locatifs pour la résidence principale et les logements locatifs dans des structures touristiques. Il assèchera inévitablement les investissements privés dans ce secteur.

La durée de mise en location est un sujet extrêmement sensible : les locations longues, évitant la privatisation du bien à brève échéance au bénéfice du propriétaire, sont évidemment préférables. J'approuve pleinement cet amendement, mais j'ajoute que le dispositif « Pinel » doit nous inciter à une réflexion globale sur l'immobilier touristique, qu'il soit neuf ou à réhabiliter, sujet sur lequel ont échoué tous les Gouvernements depuis plus de quinze ans.

M. Jean-Claude Boulard. - Je reviens à l'amendement n° 2 : l'argument du double emploi avec le droit existant n'est pas exact, puisque le taux d'abattement sur les plus-values immobilières dans ces zones urbaines tendues est réduit à 25 %.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Le dispositif existant n'a pas le même taux, mais il a le même objet.

L'amendement n° 3 est adopté.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'amendement n° 4 exprime mon opposition de principe à la rétroactivité fiscale, et en l'espèce à l'application du dispositif « Pinel », qui n'a pas encore été voté, à compter du 1er septembre 2014 sous prétexte de ne pas bloquer le marché. Je propose plutôt sa mise en application à partir 1er janvier 2015, afin que la loi de finances ne s'applique qu'une fois votée.

M. Claude Raynal. - Comme vous l'avez reconnu, il s'agit de ne pas bloquer le marché immobilier pendant plusieurs mois : la mesure contribue à son meilleur fonctionnement.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Je ne vois pas en quoi elle le débloque : c'est prendre un sérieux risque que d'acheter en n'étant pas sûr que la loi de finances sera votée en l'état.

M. Jean-Claude Boulard. - Évitons de trop faire appel aux grands principes : la non-rétroactivité ne s'applique qu'aux dispositions pénalisantes et non aux dispositions favorables.

M. Michel Bouvard. - Après l'échec complet du dispositif « Duflot », attendre le 1er janvier 2015 n'est pas un bon signal compte-tenu des délais nécessaires pour monter des opérations. Je m'accorde cependant avec le rapporteur général sur le fait que l'anticipation au 1er septembre créera des effets d'aubaine. La mesure devrait entrer en application, selon l'usage fréquemment suivi, au moment de la présentation de la loi de finances au conseil des ministres.

M. Philippe Dallier. - À force de passer les grands principes par pertes et profits, on en vient à se demander à quoi sert le Parlement. Rappelons au Gouvernement que c'est nous qui votons la loi.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - C'est exactement le sens de cet amendement. Les dispositifs relatifs aux plus-values immobilières deviennent complètement illisibles et se compliquent d'instructions fiscales paraissant avant la loi de finances. C'était déjà le cas de celles découlant de l'article 27 de la loi de finances pour 2014. Sommes-nous simplement une chambre d'enregistrement ? Imaginons une seconde que le Conseil constitutionnel censure le dispositif, qu'adviendra-t-il de ceux qui auront acquis des terrains ou des logements sur la foi de cette instructions fiscale ou du texte non voté ? Je retirerai sans doute cet amendement en séance, mais j'entends protester publiquement contre cette situation.

M. Jean-Claude Boulard. - Je me contentais de rappeler un principe général du droit fiscal : une disposition favorable au contribuable peut être rétroactive. La position de compromis consistant à appliquer la mesure à compter de la présentation au conseil des ministres était de nature à faire passer un message d'encouragement au secteur du bâtiment.

L'amendement n° 4 est adopté.

Article 6

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'amendement n° 5 propose la suppression de cet article. Les allègements de droits de mutation à titre gratuit (DMTG) n'ont fait l'objet d'aucune évaluation préalable approfondie ; le dispositif n'est pas opérationnel : que se passera-t-il en cas de retard au-delà du délai de quatre ans prévu ? Comment l'exonération globale de 100 000 euros se répartira-t-elle si plusieurs enfants sont bénéficiaires ? Il paraît en outre souhaitable que de telles mesures, sur l'efficacité desquelles nous n'avons jamais de retour, aient une plus grande stabilité dans le temps.

L'amendement n° 5 est adopté.

Article 6 bis (nouveau)

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Cet article étend l'exonération temporaire d'imposition des plus-values immobilières à tout acquéreur s'engageant à construire des logements sociaux. Selon la rédaction de l'Assemblée nationale, cette exonération s'appliquera à proportion de la part de logements sociaux prévus dans le programme. Il serait bien préférable qu'elle soit proportionnelle à la surface de ces logements, et que des sanctions soient prévues en cas de non-respect de cet engagement. L'amendement n° 6 complète l'article 6 bis en ce double sens.

M. Jean-Claude Boulard. - Cette observation est judicieuse : la superficie est une donnée bien plus significative que le nombre de logements.

M. Claude Raynal. - La loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU) ne faisait pas référence à la surface hors oeuvre nette (SHON), mais au nombre de logements. Sans doute a-t-on cherché un parallélisme...

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Dans ce cas, la rédaction devrait reprendre précisément ce second critère.

M. Philippe Dallier. - Je suis mitigé sur le fond de ce dispositif : il aura une part d'effets d'aubaine. Il n'est pas certain que les rédacteurs de la loi SRU aient été bien inspirés de prendre en compte le nombre de logements plutôt que leur surface : le résultat risque d'en être la construction d'un grand nombre de studios déclarés comme logements sociaux, les grands appartements étant, eux, en loyers libres, ce qui amplifiera encore l'effet d'aubaine.

M. Claude Raynal. - Je m'étonne d'entendre parler d' « effet d'aubaine » à propos du logement social.

M. Philippe Dallier. - Je pense aux opérations mixtes dans lesquelles il n'y aura que 10 % ou 20 % de logements sociaux, d'autant plus qu'il s'agit ici de vente à des investisseurs privés, non plus uniquement aux bailleurs sociaux.

M. Michel Bouvard. - Avez-vous une évaluation du coût de la mesure ?

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Le droit existant comporte une exonération pour les acquisitions des bailleurs sociaux ; ici le vendeur sera exonéré s'il trouve un promoteur prêt à prendre les engagements nécessaires. Le résultat ne sera-t-il pas tout simplement d'augmenter le prix du foncier ? C'est en tout cas une nouvelle niche.

M. Jean-Claude Boulard. - Plus aucun promoteur privé ne peut aujourd'hui boucler un programme sans logements sociaux.

M. Philippe Dallier. - Pas du tout !

M. Vincent Delahaye. - Ce n'est pas vrai !

M. Jean-Claude Boulard. - Je plaide pour que le critère d'exonération soit assez rigoureux : cet amendement va dans le bon sens.

M. Jean Germain. - C'est un sujet crucial dans le présent contexte de crise de la construction : seuls 270 000 logements ont été bâtis cette année. Jean-Claude Boulard a raison de dire que tout programme privé - à l'exception peut-être de ceux de la région parisienne - comporte des logements sociaux. L'effet d'aubaine ? Peut-être, mais l'essentiel, c'est bien la reprise de la construction.

M. Jacques Genest. - Nous parlons de l'arbre qui cache la forêt : pour relancer la construction, mieux vaudrait commencer par assouplir les règles d'urbanisme et donner du travail aux gens.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Le coût de l'exonération réservée aux bailleurs sociaux s'établirait à 10 millions d'euros. L'Assemblée nationale n'a fait faire aucune évaluation de celui de l'extension du dispositif.

M. Michel Bouvard. - C'est vraiment de la prévision au doigt mouillé...

L'amendement n° 6 est adopté.

Article 6 sexies (nouveau)

L'amendement rédactionnel n° 7 est adopté.

Article 6 septies (nouveau)

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'amendement n° 8 harmonise l'indexation des droits de mutation à titre gratuit et de l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) applicables aux biens ruraux soumis à bail et aux parts de groupements fonciers agricoles dans un sens différent de celui proposé par l'Assemblée nationale. Ces biens sont actuellement exonérés à hauteur de 75 % de leur valeur pour ces deux impôts jusqu'à un certain seuil, puis à hauteur de 50 % au-delà de ce seuil. Jusqu'en 2012, ce seuil, identique pour les deux impôts, augmentait chaque année dans la même proportion que la limite supérieure de la première tranche du barème de l'impôt sur le revenu. La loi de finances rectificative du 16 août 2012 ayant désindexé ce seuil pour les seuls droits de mutation, l'Assemblée nationale propose de désindexer également le seuil applicable à l'ISF. Il convient au contraire de réindexer le seuil applicable aux droits de mutation afin de ne pas autoriser, chaque année, un alourdissement rampant de la fiscalité. Le Conseil constitutionnel a d'ailleurs rappelé, dans sa décision du 29 décembre 2013, la nécessité de prendre en compte l'érosion monétaire.

L'amendement n° 8 est adopté.

Article 7

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'amendement n° 37 supprime l'extension, par l'Assemblée nationale, de l'application du taux réduit de TVA aux opérations d'accession sociale à la propriété réalisées dans les quartiers faisant l'objet d'une convention de rénovation urbaine dans le cadre du nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU), jusqu'au 31 décembre 2024. Cette précision est inutile s'agissant de quartiers prioritaires de la politique de la ville, qui bénéficient à ce titre du taux réduit de TVA, et elle contrevient au principe de l'annualité de la loi de finances : ce qu'une loi a fait, une autre peut le défaire.

M. Philippe Dallier. - Je souscris à votre second argument, mais pas à celui de l'inutilité : il vaut pour le nouveau programme de renouvellement urbain, pas pour l'ancien.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Un autre dispositif existe pour les quartiers relevant de l'ancien programme, et il n'est pas modifié.

M. Jacques Chiron. - Peut-être la date de 2024 correspond-t-elle à la fin du nouveau programme de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) ?

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Les travaux du NPNRU ne sont toujours par commencés. Comment viser une date de fin lorsque l'on ne connaît pas la date de début ?

L'amendement n° 37 est adopté.

Article 8

L'amendement de coordination n° 9 est adopté.

Article 9

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Le projet de loi de finances réduit de 3,67 milliards d'euros les concours de l'État aux collectivités territoriales. J'ai exprimé ma position sur ce point lors des débats sur l'objectif national d'évolution de la dépense publique locale (Odedel) : si les collectivités territoriales ne peuvent s'exonérer de l'effort de redressement des finances publiques, les spécificités de la dépense locale par rapport à celles de l'État doivent être prises en compte. Comme le souligne le rapport présenté par Charles Guené, Philippe Dallier et Jacques Mézard au nom de la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales, cette baisse de dotations risque d'avoir un important effet récessif sur l'investissement local. Elle entraînera également une augmentation de la pression fiscale locale, qui s'accroîtra nécessairement d'environ cinq milliards d'euros. On commence d'ailleurs à faire preuve de beaucoup d'imagination pour donner aux collectivités locales la possibilité de lever des impôts nouveaux.

Je vous propose donc de minorer la baisse des dotations prévue par le Gouvernement du coût net des dépenses imposées aux collectivités - du fait de nouvelles normes, de la mise en oeuvre des rythmes scolaires, de la revalorisation de la catégorie C de la fonction publique... - en nous fondant sur les chiffres de la Commission consultative d'évaluation des normes (CCEN). En 2013, dernière année pour laquelle nous disposons des chiffres en année pleine, ces dépenses représentaient environ 1,2 milliard d'euros.

La poursuite d'une hausse importante de la péréquation est d'autant plus sensible dans ce contexte de forte baisse des dotations. Il est regrettable que nous n'en ayons jamais d'évaluation préalable. L'Assemblée nationale a voté la création d'un faux fonds de « soutien à l'investissement local », pris sur les fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP) ainsi qu'une augmentation de la péréquation verticale. Ni l'un ni l'autre n'ont fait l'objet d'une évaluation. Une solution de prudence s'impose : ne pas porter la péréquation au-delà de son niveau de 2014.

Quant à l'article 9 ter créant le fonds de « soutien à l'investissement local », je vous propose de le supprimer : il n'apporte pas un euro supplémentaire aux collectivités territoriales et fragilisera les communes et établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) bénéficiant actuellement des FDPTP. Il n'aura probablement aucun effet sur l'investissement des collectivités, car celles qui bénéficient aujourd'hui des FDPTP diminueront leurs investissements en conséquence, et celles qui bénéficieront de la majoration de la dotation de développement urbain (DDU) et de la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR) n'en verront le fruit que dans un an ou deux, le temps de venir à bout des procédures complexes qui ouvrent droit à ces dotations.

L'amendement n° 10 à l'article 9 augmente donc la dotation globale de fonctionnement (DGF) de 1,2 milliard d'euros, somme correspondant aux dépenses induites par les 219 textes nouveaux imposés en 2013 par l'État aux collectivités, selon le rapport de la CCEN. La responsabilité doit s'exercer de part et d'autre. Cet amendement revient également sur la hausse de la péréquation verticale prévue par le texte qui nous a été transmis, en minorant la DGF de 163,5 millions d'euros et en majorant du même montant les variables d'ajustement. L'augmentation nette de la DGF, par rapport au texte voté par l'Assemblée nationale, serait donc de 1,04 milliard d'euros, à laquelle s'ajoute la hausse de 163,5 millions d'euros des variables d'ajustement.

L'amendement n° 11 à l'article 9 revient sur l'introduction, par l'Assemblée nationale, d'un régime dérogatoire en matière de compensation d'exonération, favorable aux communes bénéficiaires de la dotation de solidarité urbaine (DSU), mais pesant sur les autres collectivités. L'amendement n° 12 à l'article 9 ter revient sur la suppression des FDPTP ; l'amendement n° 15 à l'article 14, enfin, tire les conséquences des amendements précédents.

L'adoption de ces différents amendements conduirait à ce que les concours de l'État aux collectivités augmentent de 1,2 milliard d'euros par rapport au texte transmis par l'Assemblée nationale. En tenant compte de la sortie du fonds de compensation de la TVA (FCTVA) de l'enveloppe normée votée par les députés, la baisse des concours de l'État serait donc ramenée de 3,67 milliards d'euros à 2,26 milliards d'euros, soit une réduction de plus de 38 % de la baisse initialement prévue par le Gouvernement. C'est le moins que nous puissions faire.

M. Charles Guené. - Vos arguments en faveur de cette réduction de 1,2 milliard d'euros sont tout à fait convaincants. Je m'interroge en revanche sur le second volet, relatif à la péréquation entre collectivités locales. En tant que rapporteur spécial de la mission « Relations avec les collectivités territoriales », et après avoir entendu les associations d'élus du bloc communal, je sais qu'elles sont unanimement favorables à l'équilibre établi entre elles : elles acceptent l'effort qui leur est demandé à condition que la péréquation continue avec une progression de la DSU et la dotation de solidarité rurale (DSR) du même montant qu'en 2014, et non du double comme le prévoit le Gouvernement. Elles sont évidemment hostiles à l'amendement « Pupponi » et à la reprise du FDPTP, mesure extrêmement complexe puisqu'il y a déjà une forme de péréquation entre les territoires et que certaines collectivités locales reçoivent ces sommes en dotations de fonctionnement, d'autres d'investissement. Près de 70 % des collectivités locales sont concernées et reçoivent la péréquation ; elles seraient frappées d'une double peine si ce dispositif d'équité était supprimé. Nous pouvons nous accorder sur une réduction du prélèvement de 1,2 milliard d'euros et sur une limitation de la progression de la péréquation, mais je reste gêné par l'amendement n° 10, puisqu'il forme un tout.

M. François Marc. - L'enjeu de ce débat dépasse le milliard d'euros. Les analyses réalisées ces dernières années à la demande de notre commission montrent que les inégalités entre les communes sont toujours très fortes. L'heure est donc au renforcement de l'effort de solidarité. L'amendement n° 10 prétend réduire cet effort au motif que la situation est difficile. C'est une position de principe que nous ne pouvons tolérer. Vous avez par ailleurs critiqué, dans votre rapport sur la loi de programmation des finances publiques, la répartition des 50 milliards d'euros à économiser entre l'État, les collectivités locales et le secteur social, exprimant là encore une position globale de principe. Nous ne pouvons accepter que vous mettiez ainsi à mal cet effort d'assainissement budgétaire.

M. Vincent Delahaye. - Nous reparlerons en séance de cette prétendue équité : il n'y a pas de comparaison entre l'effort de l'État et celui, colossal, demandé aux collectivités locales. Nous ne voyons aujourd'hui que les prémices de leur réaction. Je souscris à la logique des amendements proposés : les collectivités ne doivent pas devenir les vaches à lait du budget de l'État.

Je ne remets pas en cause le principe de la péréquation, instaurée à une époque où la baisse des dotations était bien moindre : les 200 millions d'euros d'alors avaient arraché des cris d'horreur à la gauche du projet de loi de finances pour 2012. Aujourd'hui, il s'agit de 3,6 milliards d'euros ! Son augmentation viendrait demain se cumuler à l'effort bien plus important demandé désormais aux collectivités locales. Il me parait juste de demander une simulation pour les communes les plus modestes.

M. Michel Bouvard. - Le rapporteur général a raison de marquer la nécessité d'une pause et d'une réorientation. La réfaction de la diminution des dotations du surcoût lié aux normes constitue un bon signal.

Il ne s'agit pas de remettre en cause la péréquation mais de redéfinir les communes pauvres et celles qui contribuent. Les communes contributrices sont définies sur la base du potentiel fiscal, mais le critère des charges n'est pas suffisamment pris en compte. Certaines communes qui ont laissé filer leurs dépenses de fonctionnement sont bénéficiaires.

Le remplacement des FDPTP par une dotation de soutien à l'investissement local représente un hold up, source de ruptures d'égalité. Comme les communes « concernées », les plus aisées, ont vu leurs retours consolidés dans le Fonds national de garantie individuelle des ressources (FNGIR), ce sont les communes « défavorisées » qui seront les victimes du système. De plus, les communes urbaines, qui perçoivent la DSU, auront une compensation intégrale tandis que les communes rurales, qui perçoivent la DSR, percevront une compensation à hauteur du solde. Enfin on assiste à une recentralisation car l'argent autrefois réparti par les départements le sera désormais par les préfets. Dans certains départements, les sommes réparties par les FDPTP comportaient une dotation de base et une part ajustée pour encourager les investissements des communes défavorisées. L'État s'opposait au report des crédits d'une année sur l'autre car il s'agissait de crédits de fonctionnement. Or le nouveau système, étant donné le temps de traitement des dossiers par l'État, revient à systématiser les reports. Pour certaines communes les FDPTP représentent 15 % des recettes fiscales. Certaines communes défavorisées contribuent au Fonds de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC). C'est le cas en particulier en montagne, car certains FDPTP étaient issus d'ouvrages hydrauliques : des communes contribuent au FPIC et subiront une triple peine : la disparition du FDPTP, la baisse de la DGF et le prélèvement sur les recettes fiscales. Difficile de boucler le budget dans ces conditions !

M. Philippe Dallier. - Certains disent que comme la DGF diminue, il faut augmenter la péréquation. Or l'étude du cabinet Michel Kopfer, effectuée pour le compte de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation, est sans appel : les deux tiers des communes de plus de 10 000 habitants vont plonger dans le rouge, avec une épargne brute inférieure à 7 % et une capacité de remboursement supérieure à quinze ans ! Il est inexact d'affirmer que la baisse des dotations ne tiendrait pas compte de la péréquation : la baisse a été proportionnée aux recettes de fonctionnement ; là aussi ce sont les communes de plus de 10 000 habitants qui seront pénalisées car les recettes provenant des services payants à la population sont comptabilisées. De plus les prélèvements sur les communes les plus riches destinés à la péréquation sont plafonnés. Ce sont donc les communes moyennes qui seront touchées.

Faut-il pour autant renoncer à augmenter la péréquation ? La proposition de Charles Guené de proportionner l'augmentation des sommes qui lui sont consacrées à la baisse de la DGF, en tenant compte du 1,2 milliard d'euros dû aux dépenses imposées aux collectivités territoriales, est pertinente. Il serait bon aussi d'éviter la « surhausse » de la DSU et de la DSR. Quant aux exonérations de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB), destinées à encourager la construction de logement social, elles s'avèrent in fine préjudiciables aux communes car elles servent, en fait, de variables d'ajustement à l'État. Plus une commune construit de logements sociaux, plus elle est pénalisée par le mécanisme d'écrêtement mis en place par l'État. L'amendement de notre collègue député Pupponi n'est pas la panacée, mais il ouvre le débat.

M. Jean-Claude Boulard. - Plutôt que voter sur les propositions du rapporteur général en bloc, pourquoi ne pas nous prononcer sur chacune des mesures ?

Le fonds de soutien à l'investissement est une supercherie et un hold up. Ne votons pas cette mesure opaque de recyclage de fonds publics. Nous ne disposons pas des chiffrages, commune par commune. Cherbourg, par exemple, perdra 400 000 euros, à cause d'un amendement voté à la sauvette, un vendredi soir, par quatre députés... C'est inacceptable. La crainte sous-jacente est que la baisse des dotations n'entraine une baisse de l'investissement. L'équilibre des finances publiques ne justifie pas la baisse des dotations aux collectivités territoriales. Ne finançons-nous pas déjà le pacte de compétitivité ? La baisse des dotations est passée de 1,4 milliard d'euros à 3,7 milliards d'euros. De plus les professions des secteurs protégés bénéficieront, au titre du pacte de responsabilité, à peu près de 3,7 milliards d'euros. Il faut continuer à plaider pour un étalement dans le temps de la baisse des dotations. De plus, membre du CCEN, je confirme que le coût des nouvelles normes en 2013 est de 1,2 milliard d'euros.

Un plat trop salé n'est pas bon, mais un plat insuffisamment salé manque de saveur. Il en va de même pour la péréquation et l'équilibre est délicat. Il est illusoire de croire que la hausse de la péréquation compensera la baisse des dotations. Attention aussi aux divisions entre élus selon que leur collectivité percevra plus ou moins... Je plaide pour une péréquation modérée alors que ma ville en bénéficie pourtant largement. Le dispositif a été voté en 2010 par la majorité précédente...

M. Philippe Dallier. - A l'époque il n'était pas question de baisse des dotations !

M. Jean-Claude Boulard. - Il faut cesser de changer de position selon que l'on est dans la majorité ou l'opposition ! Le mécanisme de 2010 n'était pas inintéressant. La majorité actuelle d'ailleurs l'a repris. Assumons ! Charles Guené a raison. Les collectivités territoriales attendent une évolution raisonnable en matière de péréquation. L'amendement de François Pupponi va au-delà et il ne suffira pas à compenser, l'an prochain, en cas de nouvelle baisse, les effets sur les plus pauvres.

M. Marc Laménie. - Je voterai l'amendement n° 12 supprimant l'article 9 ter car le flou entoure la suppression des FDPTP et la mise en place d'un prélèvement sur les recettes de l'État de 423 millions d'euros. Les FDPTP soutenaient les communes défavorisées. Dans les Ardennes, où est installée une centrale nucléaire, ces fonds représentent 12 millions d'euros. Quels sont, d'ailleurs, les chiffres, département par département ? Toutes les communes sont classées « défavorisées », à l'exception de Chooz où est installée la centrale. Nous sommes inquiets car les recettes issues du FD PTP constituent des recettes sûres non négligeables. Que deviendront-elles ? Certains ont parlé de hold-up : c'est bien le terme.

M. Roger Karoutchi. - Le Gouvernement est malin. Pour éviter les hurlements devant la baisse des dotations, il met en avant la création du fonds de soutien des investissements et un renforcement de la péréquation. La réalité est beaucoup plus triste : le fonds de soutien est une supercherie, et la baisse massive des dotations entraînera une baisse massive de l'investissement des collectivités territoriales qui assument 75 % de l'investissement dans notre pays, avec des conséquences lourdes pour l'emploi et les entreprises. J'approuve totalement le rapporteur général : les transferts de charges dissimulés doivent être décomptés. Ainsi, en Île-de-France, les non-compensations de TVA seront à la charge de la région l'an prochain. De même l'État devait verser 150 millions d'euros pour le Grand Paris Express ; finalement il demande à la région de lever 150 millions d'euros de taxes supplémentaires. L'État se désengage et nous demande d'investir encore ; c'est impossible !

Je soutiens la position du rapporteur général sur la péréquation. Pourquoi ne pas faire un bilan ? Les principes ont été posés en 2010 sous le Gouvernement précédent. Mais à l'époque, on ne prévoyait pas de baisse des dotations ! Aujourd'hui, on ne peut imposer aux collectivités baisse des dotations, transfert de charges et renforcement de la péréquation. Cette combinaison est insoutenable pour elles.

M. Jean Germain. - L'État c'est aussi le Parlement ! Cessons d'opposer les collectivités territoriales et l'État. Quand le pays est dans l'état où il est, l'État, les collectivités territoriales et la sécurité sociale forment un tout ! Lorsque nous devrons trouver 110 milliards d'économie, il nous faudra mettre un terme à ce clivage.

Nous voterons contre l'amendement n° 10. Je partage les arguments de Charles Guené et François Marc ; tous les élus que nous avons rencontrés sont favorables à la péréquation. Nous nous abstiendrons sur les amendements n°s 11 et 12, et nous proposerons des amendements en séance.

M. Jacques Genest. - Je suis d'accord avec Michel Bouvard. En Ardèche, le FDPTP contribue fortement à financer l'investissement. En revanche je suis en désaccord avec le rapporteur général sur le FPIC. Il faut qu'il progresse...

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Il ne s'agit en première partie du projet de loi de finances que de la péréquation verticale. Nous étudierons le FPIC en deuxième partie.

M. Jacques Genest. - La hausse de la DSR pour les communes rurales compense en partie la baisse des autres dotations.

M. Vincent Capo-Canellas. - Je soutiens la première partie de l'amendement du rapporteur général : il faut prendre en compte le coût des normes. Je suis plus réservé sur la péréquation. Tout est affaire de curseur... Le rapporteur général, fidèle à la position du Sénat, prône le maintien de la situation actuelle ; l'Assemblée nationale veut aller plus loin. Les communes contributrices arguent qu'un nouveau prélèvement est insupportable en raison de la disette budgétaire tandis que les communes bénéficiaires se plaignent d'une aggravation de leurs difficultés. Comme 337 millions d'euros supplémentaires sont consacrés à la péréquation, sans doute pourrons-nous trouver un compromis. Attention aussi à ne pas concentrer la péréquation excessivement sur les communes cibles. Il deviendrait plus avantageux d'être une commune cible qu'une commune moyenne. Le risque est grand de recréer les trappes à pauvreté qui jouent déjà pour les particuliers en matière fiscale.

M. Francis Delattre. - Je n'ai pas changé d'avis depuis 2012 ! La péréquation n'est pas une affaire communale. La DSU Île-de-France que nous avions créé avec Alain Richard à l'Assemblée nationale a bien joué son rôle de rééquilibrage. Aujourd'hui les communes qui ont bénéficié de la DSU en Île-de-France se voient chargées de financer la nouvelle péréquation. Mais qui paie ? Albi et Franconville sont comparables. Vit-on plus mal à Albi qu'à Franconville, commune de taille identique, où les logements sont plus chers, les transports plus longs, le coût de la vie plus élevé ? La péréquation doit être régionalisée. C'est une responsabilité de l'État. Il y a trois ans Bercy nous a trompés avec l'enveloppe normée : nous défendons chacun nos territoires et il sera dur de parvenir à une position unanime. Je soutiendrai les positions du rapporteur général qui sont équilibrées.

M. Dominique de Legge. - Les collectivités territoriales représentent 9 % de la dette publique, la sécurité sociale, 9 %, l'État, 80 %. Avec la baisse des dotations, l'effort n'est pas équilibré ! Je soutiens l'amendement du rapporteur général : il faut cesser les transferts de charges non compensés.

La péréquation, doit-elle être remise en cause avec les difficultés budgétaires ? Son existence même n'est-elle pas la démonstration de l'inefficacité de la DGF ? J'attends les conclusions de la délégation aux collectivités territoriales. Il faut que notre commission se saisisse de cette question pour l'appréhender de manière globale. Dans l'urgence, il faut tenir compte de la baisse de la DGF et ne pas remettre en cause le principe de la péréquation. Beaucoup de chemin reste à faire pour trouver la solution la moins mauvaise.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Toutes les mesures sont liées, ce qui complique la situation... Je n'ai pas pour intention de diminuer l'effort demandé aux collectivités territoriales, mais de tenir compte des dépenses qu'on ne cesse d'imposer aux collectivités territoriales. Le CCEN les évalue à 1,2 milliard d'euros en 2013. La simplification des normes est un vieux sujet. Le meilleur moyen d'y parvenir est la voie budgétaire : mon amendement a une vertu pédagogique !

Personne n'est hostile à la péréquation. Mais il faut cesser de voter des dispositifs à l'aveugle, sans simulation, sans en connaître les conséquences. Je propose une rectification à l'amendement n° 10, au deuxième alinéa de l'article 9 : plutôt que de suspendre la progression de la péréquation, maintenons la tendance de l'année dernière, soit une hausse de 119 millions d'euros, contre 228 millions dans le texte actuel. Je modifierai les chiffres en conséquence. La hausse de la péréquation verticale sera financée pour moitié par la variable d'ajustement et pour moitié au sein de la DGF.

Je note enfin que vous ne manifestez pas d'enthousiasme sur le dispositif « Pupponi ». Je propose de le supprimer. L'amendement n° 12 supprime quant à lui simplement le soi-disant fonds de soutien à l'investissement de l'article 9 ter.

L'amendement n° 10 rectifié est adopté, ainsi que l'amendement n° 11 rectifié.

Article 9 ter

L'amendement n° 12 est adopté.

Article 12

L'amendement rédactionnel n° 13 est adopté.

Article 13

L'amendement rédactionnel n° 14 est adopté.

Article 14

L'amendement de coordination n° 15, rectifié, est adopté.

Article 15

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'amendement n° 16 plafonne les deux composantes de la taxe sur les distributeurs de services de télévision (TSTD), principale ressource affectée au Centre national du cinéma et de l'image animée (CNC). Il s'agit d'appliquer au CNC un traitement identique à celui des autres opérateurs dont les ressources affectées sont plafonnées. Cet amendement s'inscrit dans la continuité des travaux de notre commission et s'inspire également les préconisations du rapport du Conseil des prélèvements obligatoires.

M. Vincent Delahaye. - A qui sont reversées les sommes écrêtées ?

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Elles alimentent le budget de l'État. En l'espèce, l'amendement n'a pas pour objet de diminuer les recettes du CNC, mais de les plafonner au niveau de ses prévisions pour 2015.

M. André Gattolin. - Je suis critique à l'égard du CNC. Ses ressources affectées sont très dynamiques, grâce au succès, non du cinéma français, mais du cinéma dans son ensemble, et aux droits audiovisuels, ce qui aboutit à la multiplication de chaînes dont le programme se limite à des rediffusions. La commission des finances s'était déjà penchée sur cette question. L'argent du CNC ne doit pas servir à financer tout et n'importe quoi ! Les professionnels mènent un lobbying intense en faveur du statu quo. Je suis favorable au plafonnement.

L'amendement n° 16 est adopté.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'amendement n° 17 rétablit le plafond de la taxe affectée aux chambres d'agriculture à 297 millions, et non 282 millions, conformément aux dispositions actuelles. Il n'aura pas d'effets sur le solde budgétaire. Cette baisse s'ajouterait au prélèvement de 45 millions d'euros sur le fonds de roulement des chambres d'agriculture et compromettrait le bon exercice de leurs missions.

M. Michel Bouvard. - Sur ce sujet, il est dommage que nous en soyons réduits à prendre ou à rejeter en bloc le dispositif. Toutes les chambres d'agriculture, en effet, n'ont pas une gestion exemplaire. La baisse des ressources proposée à l'article 15 n'est pourtant pas défendable car elle ne fait pas de distinction entre celles qui ont fait des efforts de gestion et les autres. Il n'est pas illégitime, toutefois, que le Parlement qui vote l'octroi d'une recette affectée s'intéresse à la gestion des chambres d'agriculture. Il faudra revenir sur le sujet. Je voterai l'amendement du rapporteur général.

M. Jean Germain. - Avant de nous prononcer, nous souhaiterions disposer d'une expertise de cette mesure. En attendant, nous nous abstiendrons.

L'amendement n° 17 est adopté.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'amendement n° 18 limite à 69 millions d'euros la baisse du plafond de la taxe affectée aux chambres de commerce et d'industrie (CCI). Celles-ci contribuent déjà à hauteur de 500 millions au budget de l'État avec le prélèvement exceptionnel sur leur fonds de roulement.

M. Jean Germain. - Pour les mêmes raisons que précédemment, nous nous abstiendrons.

M. Philippe Dallier. - Certaines CCI auront du mal à se financer. Il est paradoxal de souhaiter développer l'apprentissage et, en même temps, de fragiliser les CCI !

M. Roger Karoutchi. - Absolument ! La CCI d'Île-de-France, par exemple, joue un rôle considérable en faveur de l'apprentissage, finance de nombreux établissements d'enseignement supérieur et exerce de nombreuses missions d'aménagement du territoire. Elle sera en difficulté. La baisse prévue des recettes est brutale ! Je voterai l'amendement du rapporteur général mais j'en déposerai un autre en séance.

M. Éric Doligé. - Les dispositions du texte mettent en péril tous les programmes d'investissement lancés par les CCI, essentiels pourtant au niveau local.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Nous reparlerons des investissements des CCI lors de l'examen de l'article 17. L'idée est d'accepter un prélèvement sur les fonds de roulement des CCI, mais en leur permettant tout de même de remplir leurs missions.

L'amendement n° 18 est adopté ainsi que l'amendement rédactionnel n° 19.

Article additionnel après l'article 16

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'amendement n° 20 vise à prélever 61,5 millions d'euros sur le fonds de roulement du Centre national du cinéma et de l'image animée (CNC). Le tome I de l'annexe « Voies et Moyens » au projet de loi de finances pour 2015 mentionne une contribution exceptionnelle de 60 millions d'euros du CNC dans le cadre du projet de loi de finances pour 2015. Or le CNC n'est concerné ni par un prélèvement sur son fonds de roulement, ni par un plafonnement de ses taxes affectées, contrairement à la plupart des opérateurs de l'État. Mon amendement met donc en cohérence le projet de loi de finances pour 2015 avec les documents budgétaires. Une partie du montant prélevé sur le fonds de roulement du CNC, à hauteur de 1,5 million d'euros, pourrait, en outre, abonder la Haute Autorité pour la diffusion des oeuvres et la protection des droits sur Internet (HADOPI), conformément aux préconisations de notre rapporteur spécial, François Baroin. Tout le monde serait satisfait.

L'amendement n° 20 est adopté.

Article 17

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - J'accepte le principe du prélèvement, mais souhaite préserver les investissements des chambres de commerce et d'industrie.

L'article 17 est réservé.

Article 18

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'amendement n° 23 tire les conséquences de la suppression de la baisse de la taxe affectée aux chambres d'agriculture.

L'amendement de coordination n° 23 est adopté, ainsi que l'amendement rédactionnel n° 24.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'amendement n° 25 exclut du calcul du prélèvement sur les fonds de roulement les investissements des chambres d'agriculture approuvés avant le 15 septembre 2014.

L'amendement n° 25 est adopté.

Article 19

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'amendement n° 26 réforme le financement de l'aide juridictionnelle. Pour la financer, le Gouvernement majore trois taxes : la taxe spéciale sur les contrats d'assurance de protection juridique, le droit fixe de procédure en matière pénale et la taxe forfaitaire sur les actes des huissiers de justice. Il avait pourtant pris l'engagement de ne pas augmenter les impôts... À la place de ces taxes, je propose de rétablir la contribution pour l'aide juridique, qui était en vigueur entre octobre 2011 et fin 2013, et prenait la forme d'un droit de timbre. Son montant serait modeste, à hauteur de 25 euros, pour ne pas pénaliser les publics les plus fragiles ; de même, les bénéficiaires de l'aide juridictionnelle seraient exclus du paiement de cette contribution, afin de garantir leur accès à la justice.

L'amendement n° 26 est adopté.

Article 20

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'écotaxe ayant été supprimée, le Gouvernement a fait le choix d'affecter, en 2015, à l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) une partie de l'augmentation des taxes sur le diesel. L'amendement n° 27 lui demande de remettre au Parlement un rapport afin de déterminer les recettes susceptibles de remplacer l'écotaxe pour assurer le financement de l'AFITF au-delà de 2015.

L'amendement n° 27 est adopté.

Article 22

L'amendement rédactionnel n° 28 est adopté.

Article 22 bis

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'article 22 bis prévoit la possibilité de cession à l'euro symbolique des immeubles domaniaux reconnus inutiles par le ministère de la défense dans le cadre des opérations de restructuration dont l'exécution débute entre le 1er janvier 2015 et le 31 décembre 2019, alors que le dispositif en vigueur vise les opérations de restructurations réalisées entre le 1er janvier 2009 et le 31 décembre 2014. Cela pose un problème de continuité entre les deux dispositifs. C'est pourquoi l'amendement n° 29 étend le dispositif de cession à l'euro symbolique aux biens devenus inutiles dans le cadre d'opérations de restructuration réalisées entre le 1er janvier 2015 et le 31 décembre 2019, qui auront pu débuter avant cette période.

M. Jean Germain. - Nous nous abstenons.

L'amendement n° 29 est adopté.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'amendement n° 30 lève la restriction concernant la destination des immeubles de logement cédés à l'euro symbolique par le ministère de la défense. L'article 22 bis prévoit en effet que les cessions à l'euro symbolique des immeubles de logement ne peuvent être consenties qu'aux fins de remise de ces immeubles à des organismes d'habitations à loyer modéré (HLM). Cette rigidité est potentiellement nuisible car, pour la réalisation des opérations d'aménagement, il peut être nécessaire de changer la destination d'éventuels immeubles de logement.

L'amendement n° 30 est adopté, ainsi que l'amendement rédactionnel n° 31.

Article 24

L'amendement rédactionnel n° 32 est adopté.

Article 26

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'article 26 procède à la dissolution de l'Établissement public de financement et de restructuration (EPFR), actionnaire à 100 % du Consortium de réalisation (CDR), chargé de la défaisance des actifs compromis du Crédit lyonnais. Après dissolution de l'EPFR, l'État détiendra en direct le Consortium de réalisation. L'amendement n° 33 maintient la « mission de contrôle » du Contrôle général économique et financier afin qu'elle continue d'apporter une expertise technique et financière sur la gestion du CDR au ministre de l'économie.

L'amendement n° 33 est adopté.

Article 28

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'amendement n° 34 supprime l'affectation d'une fraction de la contribution exceptionnelle de solidarité du Fonds de solidarité - acquittée par les fonctionnaires et les agents publics pour le financement des aides aux demandeurs d'emplois qui ne peuvent bénéficier de l'assurance chômage - vers le Fonds national de solidarité active (FNSA), qui finance le revenu de solidarité active « activité ». En effet, cette affectation contrevient à l'article L. 5423-25 du code du travail. De plus, ce transfert de ressources réduit la lisibilité du financement du FNSA.

Nous refusons ce détournement de l'objet initial du fonds.

L'amendement n° 34 est adopté.

Article 29

L'amendement rédactionnel n° 35 est adopté.

Article 29 bis

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Depuis 2009, certaines données techniques issues des règles d'immatriculation des véhicules automobiles, ne figurant pas toutes sur les cartes grises, sont accessibles à des tiers, sous réserve d'un agrément et de paiement d'une taxe à l'État. L'article 29 bis élargit l'accès à ces données aux réparateurs automobiles et aux assureurs. L'amendement n° 36 supprime cette disposition car il n'apparaît pas clairement, des explications données par le Gouvernement, que les informations figurant sur la carte grise soient insuffisantes. Il est risqué, en outre, de multiplier les fichiers de données détenus par des personnes privées.

M. Francis Delattre. - Qu'en pense la Commission nationale pour l'informatique et les libertés (CNIL) ? Il est douteux qu'elle approuve le dispositif de l'article 29 bis.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'État vend les données du système d'immatriculation des véhicules aux concessionnaires, pour une recette de 3,8 millions d'euros environ. Il est inutile et dangereux d'étendre la consultation par des tiers, d'autant plus que le supplément de recettes attendu est limité, de l'ordre de 300 000 euros. Je ne suis même pas sûr que la mesure rapporterait la somme annoncée... Mais je suis prêt à revoir ma position si le ministre me fournit des arguments convaincants.

Mme Michèle André, présidente. - Par voie d'amendement, il y a quelques années, on a autorisé l'État à vendre les données du fichier d'immatriculation des véhicules. C'est pourquoi nous recevons toute cette publicité avant chaque contrôle technique... Je m'étais opposée à cette mesure, sans succès. Il est inutile d'étendre encore davantage l'accès à ces données. Il serait intéressant en effet de saisir la CNIL, mais elle risque de ne pouvoir statuer avant le vote de la loi.

L'amendement de suppression n° 36 est adopté.

M. André Gattolin. - Une remarque générale. Vous n'avez pas déposé d'amendement sur l'article d'équilibre. Cela signifie-t-il que vous renoncez à proposer des mesures d'économie et de réduction des dépenses en deuxième partie du projet de loi de finances ? Et quel est l'impact budgétaire de vos amendements ?

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - N'ayez crainte : nous proposerons des mesures d'économies dans le cadre de l'examen des missions ! Et seul le Gouvernement est capable de tirer les conséquences budgétaires, notamment à l'article d'équilibre, des mesures votées.

Mme Michèle André, présidente. - Je vais recueillir la position de la commission sur la première partie du projet de loi de finances, telle qu'elle résulterait de l'adoption des amendements de la commission.

La commission décide de proposer au Sénat de ne pas adopter la première partie du projet de loi de finances pour 2015.

Prise en compte par le bonus-malus automobile des émissions de particules fines et d'oxydes d'azote et à la transparence pour le consommateur des émissions de polluants automobiles - Examen du rapport et du texte de la commission

La commission procède ensuite à l'examen du rapport et à l'élaboration du texte de la commission sur la proposition de loi n° 802 (2013-2014) relative à la prise en compte par le bonus-malus automobile des émissions de particules fines et d'oxydes d'azote et à la transparence pour le consommateur des émissions de polluants automobiles (Mme Marie-Hélène des Esgaulx et M. Jean-François Husson, rapporteurs).

M. Jean-François Husson, rapporteur. - Aline Archimbaud et plusieurs de nos collègues du groupe écologiste ont déposé une proposition de loi « relative à la prise en compte par le bonus-malus automobile des émissions de particules fines et d'oxydes d'azote et à la transparence pour le consommateur des émissions de polluants automobiles », qui a été envoyée à notre commission. Cette initiative fait suite à une proposition de loi des mêmes auteurs qui prévoyait l'instauration d'une taxe de 500 euros à l'immatriculation de tous les véhicules diesel, dont la commission a débattu au printemps sur le rapport de Gérard Miquel. Elle intervient également après un débat dans le cadre de la loi de finances rectificative de cet été, autour d'amendements de Gérard Miquel et d'Aline Archimbaud prévoyant l'instauration d'une taxe additionnelle au malus sur les émissions de dioxyde de carbone (CO2), assise sur les émissions de particules. La commission et le Gouvernement avaient demandé le retrait de ces amendements, notamment parce qu'ils alourdissaient la charge pesant sur les automobilistes.

Je ne reviens pas sur la nocivité des émissions de particules et d'oxyde d'azote pour la qualité de l'air et la santé. Gérard Miquel l'avait fait, de manière convaincante, dans son rapport sur la première proposition de loi d'Aline Archimbaud. Les auteurs de ce texte mettent donc l'accent sur un vrai enjeu sanitaire et environnemental. C'est aussi un enjeu financier puisque la France est sous la menace d'une prochaine condamnation par la Cour de justice de l'Union européenne (qui pourrait être lourde), pour manquement aux directives européennes sur la qualité de l'air.

Je partage donc les objectifs que les auteurs se sont assignés.

Pour autant, je ne vous préconiserai pas l'adoption des trois articles de ce texte, pour des raisons que je vais vous exposer.

L'article premier propose l'instauration d'une taxe additionnelle au malus sur les émissions de CO2. Cette nouvelle imposition ne serait pas codifiée. Comme le malus, elle serait due sur le premier certificat d'immatriculation délivré en France pour un véhicule de tourisme.

Elle serait assise sur le nombre de grammes d'oxydes d'azote et de particules fines émis par kilomètre. Le barème de l'imposition ainsi que les modalités de son application seraient renvoyés à un décret.

Je ne peux soutenir cette initiative. En premier lieu parce que, là encore, elle alourdirait la fiscalité pesant sur les automobilistes alors qu'ils vont déjà subir une nouvelle augmentation des taxes sur le diesel. En deuxième lieu, parce qu'elle est susceptible d'inciter les propriétaires des véhicules les plus anciens, et les plus polluants, à les conserver afin de ne pas subir la nouvelle imposition. En troisième lieu parce que sa constitutionnalité n'est pas assurée, c'est le moins que l'on puisse dire. Le renvoi à un décret pour la définition du barème fait que le législateur n'épuiserait pas sa compétence. Enfin, nous le verrons, les auteurs de la proposition de loi semblent eux-mêmes avoir des doutes sur l'assiette de leur taxe, étant donné qu'ils demandent un rapport pour éclaircir les conditions dans lesquelles les mesures de particules sont effectuées.

Il convient donc de ne pas adopter cet article.

L'article 2 prévoit, comme je viens de le dire, la remise au Parlement d'un rapport sur l'indépendance de l'expertise technique relative à la définition et à la méthodologie des mesures des émissions de polluants par les véhicules automobiles. Il s'agit donc d'une demande d'information afin de permettre au législateur de s'assurer de la fiabilité des mesures affichées au moment de la vente des véhicules.

En soi, je n'ai pas d'opposition à une telle demande. Pour autant, je ne peux vous proposer de l'adopter car, souhaitant le rejet des autres articles, il me semble peu opportun d'envoyer à l'Assemblée nationale une proposition de loi se limitant à une demande de rapport - d'autant que le prochain examen du projet de loi relatif à la transition énergétique pour la croissance verte fournira un véhicule adapté à l'examen d'une telle demande.

Enfin, l'article 3 entend créer un certificat de diagnostic d'éco-entretien. Il s'agirait, en quelque sorte, d'un complément à l'actuel contrôle technique. Ce diagnostic ne serait, cependant, pas à réaliser à intervalle régulier mais dans l'année précédant le moment de la revente d'un véhicule de plus de quatre ans.

Cette proposition est intéressante. Elle l'est d'ailleurs tellement qu'elle figure déjà dans le projet de loi relatif à la transition énergétique pour la croissance verte que nous examinerons au premier trimestre (elle en constitue l'article 17 bis). Il ne me paraît donc pas adéquat de faire circuler dans deux navettes des dispositions similaires. Les auteurs devraient être satisfaits d'ici quelques semaines. Pour cette raison, je préconise de ne pas adopter cet article.

Au total, je recommande donc à la commission de ne pas adopter cette proposition de loi.

M. André Gattolin. - Je remercie le rapporteur pour son exposé concis. Comme vous l'avez souligné, le texte initialement déposé posait un certain nombre de difficultés, dont un problème de constitutionnalité. Aline Archimbaud et mes collègues du groupe écologiste ont donc déposé deux amendements visant à y remédier. Le premier amendement modifie l'article premier et vise à proposer un barème qui majore le malus sur les émissions de CO2 en fonction de la norme d'émissions de particules que respecte le véhicule taxé. Cette majoration irait de 5 % pour un véhicule respectant la norme Euro 6, à 35 % pour un véhicule ne respectant pas la norme Euro 1.

S'agissant de l'article 3, comme vous l'avez dit, le projet de loi sur la transition énergétique en cours d'examen par le Parlement prévoit une disposition relative à un éco-diagnostic d'entretien des véhicules. Il s'agit de l'article 17 bis. Notre second amendement en reprend la rédaction, en ajoutant toutefois la prise en compte des émissions de particules fines, qui ne figure pas dans l'article 17 bis précité.

Enfin, de façon plus générale, je suis rapporteur, à la commission des affaires européennes, d'un paquet législatif « Air pur pour l'Europe », qui prend précisément en compte l'impact sanitaire, en matière de pollution de l'air, des émissions d'oxydes d'azote et de particules fines, et qui vise à étendre les normes sur la qualité de l'air à ces polluants.

J'ajoute qu'autant les règles sur les émissions de dioxyde de carbone ont été posées et fonctionnent plutôt bien - le premier bilan qui en a été fait conclut à une réduction des gaz à effet de serre (GES) -, autant les conséquences principales des autres composants chimiques que sont les oxydes d'azote, le dioxyde d'azote et les particules fines étaient jusqu'à présent mal prises en compte. Elles ont avant tout des impacts en termes de santé publique et non en termes de réchauffement climatique. Les chiffres relatifs à cet impact peuvent être assez variables. D'ailleurs, dans l'exposé des motifs de la proposition de loi, figure une petite erreur. Les 42 000 décès prématurés mentionnés ne sont pas des chiffres de l'Union européenne, mais issus d'une étude de l'Organisation mondiale de la santé (OMS). Cette question des décès prématurés est d'ailleurs complexe. Elle signifie que les émissions polluantes contribuent à une mortalité avancée. Il ne faut pas tomber dans le catastrophisme, mais le coût de ces polluants en termes de santé publique est particulièrement important. La Commission européenne considère également que la mise en oeuvre de normes prenant en compte les conséquences de ces polluants est une mesure d'innovation économique. Elle veut faire de l'Europe un acteur dominant de ce marché mondial.

Notre premier amendement vise donc, plutôt que de taxer davantage le diesel ou de réduire la fiscalité favorable dont il bénéficie, à proposer un système qui permette, progressivement, avec l'évolution des normes qui se mettent en place dans l'industrie automobile, de passer à des véhicules plus propres et de faciliter cette transition sans qu'elle soit trop pénalisante, notamment pour les populations les moins aidées. Je vous invite donc à adopter ces deux amendements de complément à notre proposition de loi.

M. Jean-François Husson, rapporteur. - Malgré ces amendements, mes observations sur la proposition de loi demeurent intactes, notamment sur l'alourdissement de la fiscalité et, s'agissant du second amendement, sur la question de la double navette.

Je le répète, je partage vos préoccupations sur les particules fines, pour avoir présidé une association agréée de surveillance de la qualité de l'air (AASQA). Il faut effectivement faire attention à ne pas apeurer outre mesure nos concitoyens sur la question des décès prématurés. Cette notion signifie simplement que l'OMS considère que les personnes décèdent un peu plus tôt que l'âge théorique si elles n'avaient pas été exposées à ce type d'émissions. À cet égard, il me semble que le seul aspect qu'il pourrait être intéressant d'étudier serait de pouvoir évaluer le coût des éventuels traitements médicaux liés à la fin de vie de ces personnes qui décèderaient prématurément.

M. Maurice Vincent. - Je veux simplement vous donner notre sentiment, qui rejoint largement celui du rapporteur, sauf peut-être sur l'article 2. Sur les articles premier et 3, vous avez exprimé une opinion que je rejoins, peut-être pas tout à fait pour les mêmes motifs s'agissant de l'article premier. En effet, il ne s'agit pas de rejeter par principe toute taxation supplémentaire qui ne nous convient pas, car il faudra bien avancer sur ces questions de santé publique. Toutefois, la rédaction de l'article nous semble poser problème, même avec l'amendement, car elle ne propose pas de bonus. Il y a donc un déséquilibre, un aspect punitif qui n'est pas très en vogue pour le moment. Sur l'article 3, je vous rejoins. Pour ce qui nous concerne, nous ne soutiendrons donc pas cette proposition de loi, mais nous nous abstiendrons car le fond du problème est réel et mérite que l'on poursuive une réflexion collective, bien que les dispositions proposées ne nous paraissent pas satisfaisantes.

M. Francis Delattre. - La question de l'exposition de la population aux émissions de particules est un sujet de préoccupation pour nos départements. La population exposée nous interpelle en tant qu'élus. Que peut-on préconiser ? De ce point de vue, il me semblerait utile de conserver l'article 2, afin de pouvoir disposer d'un rapport sérieux sur le sujet, même si je comprends qu'il est peut-être excessif de limiter une proposition de loi à une demande de rapport.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Pour ma part, je suivrai la position du rapporteur. Le problème principal est de retirer de la circulation les vieux véhicules les plus polluants, plutôt que de taxer les plus récents.

Je suis par ailleurs assez interrogatif sur l'article 3. En effet, il existe bien un contrôle technique, obligatoire de manière régulière, et qui s'impose au moment de toute cession de véhicule. Pourquoi ne pas prévoir, au moment du contrôle technique, d'ajouter dans ce diagnostic des éléments sur le diesel par exemple ? Pourquoi créer un nouveau diagnostic, à un moment différent, qui créerait de nouvelles obligations pour les particuliers, et les obligerait à prendre deux rendez-vous différents pour l'entretien de leur véhicule ? Ne peut-on faire plus simple ?

M. André Gattolin. - J'approuve les propos de Francis Delattre. Il est vrai que cela fait plusieurs lois de finances que, à chaque fois que nous proposons des amendements sur le diesel et les particules fines, on nous renvoie au manque d'études. Il serait donc peut-être temps de réaliser ce type d'études. Il me paraîtrait également important qu'on cesse de nous répondre qu'il faudrait bien sûr légiférer, mais que l'on manque d'études d'impact.

Sur l'article 3, le problème du contrôle technique est qu'il s'agit d'une norme européenne, que l'on ne peut donc modifier à notre guise. En outre, le contrôle des émissions de particules fines et des oxydes d'azote est quelque chose de lourd et coûteux.

M. Jean-François Husson. - Je voudrais ajouter qu'il me paraît important, sur ces problématiques, de considérer le problème de la pollution de l'air dans son ensemble : les sources en sont nombreuses et ne concernent pas que les transports. La proposition de loi ne traite finalement que de la pollution de l'air par l'automobile, alors qu'il existe d'autres sources de ce type de pollution. D'ailleurs, l'air est parfois plus pollué à l'intérieur des bâtiments qu'à l'extérieur. C'est une réalité. Il ne s'agit pas de s'exempter de nos responsabilités en tant que législateur, mais je pense que nous disposons aujourd'hui de suffisamment de dispositifs, d'outils de mesure et d'enceintes pour nous efforcer de progresser dans ces domaines, sans passer par une proposition de loi.

Mme Michèle André, présidente. - Monsieur le rapporteur, vous rendez donc un avis défavorable sur les deux amendements et sur la proposition de loi. Cela n'interdira pas le débat en séance publique, qui se tiendra le 19 novembre.

Les amendements n° 1 et n° 2 ne sont pas adoptés.

La commission n'adopte pas de texte sur la proposition de loi relative à la prise en compte par le bonus-malus automobile des émissions de particules fines et d'oxydes d'azote et à la transparence pour le consommateur des émissions de polluants automobiles.

En conséquence, et en application de l'article 42, alinéa premier, de la Constitution, la discussion portera en séance sur le texte de la proposition de loi.

La réunion est levée à 11 h 58.

Échange de vues sur la poursuite par une mission d'information de la commission des finances du travail entrepris conjointement par la commission des finances et la commission sénatoriale pour le contrôle de l'application des lois sur les dispositions législatives relatives aux pouvoirs de sanction des régulateurs financiers, et éventuelle désignation de co-rapporteurs

La réunion est ouverte à 14h33.

Au cours d'une seconde séance tenue l'après-midi, la commission décide de la poursuite par une mission d'information de la commission des finances de l'étude entreprise conjointement par la commission des finances et la commission sénatoriale pour le contrôle de l'application des lois sur la mise en oeuvre des dispositions législatives relatives aux pouvoirs de sanction des régulateurs financiers, et désigne MM. Albéric de Montgolfier et Claude Raynal, rapporteurs.

Loi de finances pour 2015 - Mission « Aide publique au développement » et compte de concours financiers « Prêts à des Etats étrangers » - Examen du rapport spécial

La commission procède ensuite à l'examen du rapport de Mme Fabienne Keller et M. Yvon Collin, rapporteurs spéciaux, sur la mission « Aide publique au développement » et sur le compte de concours financiers « Prêts à des États étrangers ».

Mme Michèle André, présidente. - Je souhaite la bienvenue à Hélène Conway-Mouret et Henri de Raincourt, rapporteurs pour avis de la commission des affaires étrangères.

M. Yvon Collin, rapporteur spécial. - Les crédits de la mission « Aide publique au développement » et du compte spécial « Prêts à des États étrangers » doivent être examinés au regard des grandes tendances de l'aide publique au développement au niveau international.

Après deux années marquées par des baisses importantes, liées à la crise financière de 2008 et aux turbulences de la zone euro, l'aide internationale a atteint en 2013 son plus haut niveau historique, à 135 milliards de dollars environ. Dix-sept des vingt-huit pays du Comité d'aide au développement de l'OCDE ont augmenté leur aide, dont le Japon, le Royaume-Uni, l'Islande, l'Italie et la Norvège ; onze ont diminué la leur, parmi lesquels le Portugal, le Canada et la France.

En volume, les États-Unis demeurent le premier pays contributeur, devant le Royaume-Uni, qui conforte sa deuxième place devant l'Allemagne. La France recule d'un rang, en cinquième position, derrière le Japon, avec 11,4 milliards de dollars. Au regard du revenu national brut (RNB), les cinq premiers pays donateurs sont la Norvège, la Suède, le Luxembourg, le Danemark et le Royaume-Uni. Ces cinq pays sont les seuls à respecter l'engagement de consacrer 0,7 % du RNB à l'aide au développement. Le Royaume-Uni atteint cet objectif pour la première fois. Avec 0,41 %, la France passe de la dixième à la onzième place.

Les crédits de la mission « Aide publique au développement » représentent environ un tiers de l'effort financier de notre pays en faveur du développement, auquel contribuent également d'autres missions budgétaires et notamment les missions « Recherche et enseignement supérieur », « Action extérieure de l'État » et « Immigration, asile et intégration ». S'y ajoutent la contribution des prêts, les ressources provenant de la taxe sur les billets d'avion et de la taxe sur les transactions financières, ainsi que la quote-part française de l'aide transitant par le budget communautaire.

L'aide de la France diminue depuis le maximum atteint en 2010. Selon les prévisions, la baisse devrait se prolonger en 2014, avant un rebond en 2015 et une stabilisation autour de 9,3 milliards d'euros.

Le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019, en cours d'examen par le Parlement, prévoit une diminution de 7,3 % des crédits de paiement de la mission « Aide publique au développement » en 2017 par rapport à 2014, soit une baisse de 214 millions d'euros. Ces chiffres accentuent la diminution prévue dans la précédente loi de programmation : le plafond 2017 sera de 20 % inférieur au plafond 2011, soit une baisse de 650 millions d'euros. Sur la période 2015-2017, la mission est la septième mission dont les crédits baissent le plus, en proportion.

Cependant, cette baisse des crédits budgétaires est partiellement compensée par la hausse de 92 millions d'euros du produit des taxes affectées. Ainsi, la diminution des moyens de l'aide publique au développement entre 2017 et 2014 serait en réalité de 120 millions d'euros seulement, soit 4,2 %.

Certes, les taxes affectées ont été présentées comme des moyens supplémentaires. Certes, le Royaume-Uni, malgré une politique rigoureuse de redressement des finances publiques, a sanctuarisé cette politique et en a augmenté les crédits. Reste que la baisse des crédits demeure relativement maîtrisée.

Les crédits de paiement de la mission s'élèvent en 2015 à 2,82 milliards d'euros, en baisse de 2,9 % par rapport à 2014. Cette diminution s'explique notamment par la baisse de 50,9 millions d'euros des annulations de dettes sur le programme 110. Les économies réalisées sur les dépenses de personnel (4,4 millions d'euros), sur les dispositifs de coopération bilatérale (7 millions d'euros) et la fin des actions menées dans le cadre de la politique de co-développement (8,5 millions d'euros) compensent la hausse de la contribution au Fonds européen de développement (22,9 millions d'euros).

Les divers dispositifs de coopération multilatérale du programme 209 voient leurs crédits baisser de 32,4 millions d'euros, baisse en grande partie compensée par une hausse du produit de la taxe sur les transactions financières.

Les crédits de paiement du compte de concours financier « Prêts à des États étrangers », qui retrace des opérations de versements et de remboursements relatives aux prêts accordés aux pays en développement et à la Grèce depuis 2010, sont relativement stables.

Mme Fabienne Keller, rapporteure spéciale. - Nous aborderons conjointement les crédits de la mission et ceux du compte de concours financier suivant une logique thématique.

L'Agence française de développement (AFD) reçoit des subventions pour financer des projets sous forme de dons : ces crédits sont stables en autorisations d'engagement et en très légère baisse en crédits de paiement.

Elle intervient également dans les États étrangers en accordant des prêts, plus ou moins concessionnels. La bonification prend plusieurs formes : lorsqu'elle se finance aux conditions du marché, l'Agence réduit le taux d'intérêt proposé aux bénéficiaires de ses concours grâce aux bonifications de prêts que lui accorde l'État. Ces bonifications représentent 178 millions d'euros en crédits de paiement en 2015. La hausse de 8 millions d'euros en autorisations d'engagement s'explique par l'engagement présidentiel d'augmenter les financements de l'AFD en Afrique sur la période 2014-2018.

L'AFD finance également la concessionnalité de ses prêts grâce à la ressource à condition spéciale (RCS), qui prend la forme d'un prêt de l'État à des termes préférentiels. Ses crédits augmentent en autorisations d'engagement en raison d'un prêt de 430 millions d'euros de la France à la Banque mondiale, géré par l'AFD. Les bonifications et la RCS devraient contribuer à l'aide publique au développement de la France en 2015 à hauteur de 1 845 millions d'euros.

L'AFD étant une banque, elle doit respecter des ratios bancaires qui limitent sa capacité à prendre de nouveaux engagements dans de nombreux pays, tels que le Maroc. Le renforcement des fonds propres de l'AFD, sur lequel Yvon Collin et moi-même avons attiré votre attention par le passé, passera par une diminution du dividende versé à l'État, par une amélioration de son résultat net et, enfin, par la conversion d'une partie de la RCS en véritables fonds propres, à hauteur de 840 millions d'euros. Ainsi, au titre de 2015, 280 millions d'euros de crédits de paiement sur la RCS sont supprimés par rapport à l'an dernier, tandis que l'État a acquis pour un même montant des titres subordonnés de l'AFD, à partir du compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'État ».

Ainsi, les moyens de l'AFD sont préservés, voire légèrement renforcés, en phase avec les objectifs qui lui ont été fixés dans le contrat d'objectif et de moyens pour les années 2014-2016, qui prévoit une progression de 9 % de ses engagements en trois ans.

S'agissant de l'aide liée, pour laquelle une part minimale des contrats financés doit correspondre à des achats de biens et services fournis par des entreprises françaises, on constate que les crédits de la « Réserve pays émergents » (RPE) sont en baisse de 30 millions d'euros en autorisations d'engagement. Leurs 330 millions d'euros sont à comparer aux 400 millions de 2010. Si l'état des finances publiques impose des choix douloureux, il est regrettable que les discours sur la diplomatie économique ne s'accompagnent pas d'une politique plus ambitieuse sur la RPE.

Les crédits relatifs à la coopération technique n'appellent pas de remarque. La fusion de plusieurs acteurs au sein de l'Agence française d'expertise technique internationale (AFETI) n'a pas encore de conséquence budgétaire.

Concernant les crédits de l'aide humanitaire, ils permettent de souligner que le Président de la République a annoncé un effort financier de 100 millions d'euros, dont 20 millions mis à disposition immédiatement, pour lutter contre l'épidémie de fièvre Ebola. D'après le secrétaire d'État au budget, Christian Eckert, ces 20 millions d'euros devraient provenir de redéploiements de crédits en fin de gestion 2014, le solde étant inscrit sur le budget 2015. Ces crédits ne porteront pas forcément sur la mission « Aide publique au développement » mais concerneront également les ministères de l'intérieur, pour la sécurité civile, et des affaires sociales, voire de la défense. Une quarantaine de millions d'euros pourraient néanmoins venir abonder la mission.

Le fonds de solidarité prioritaire (FSP), instrument d'aide projet du ministère des affaires étrangères, voit ses crédits baisser de 10 %, passant de 50 à 45 millions d'euros en autorisations d'engagement.

J'en viens maintenant au traitement de la dette des pays en développement, qui peut prendre trois formes : une annulation de dette, décidée dans un cadre bilatéral ou multilatéral, un refinancement par dons des échéances dues sous la forme de « contrats de désendettement et de développement » (C2D) et un refinancement au moyen d'un nouveau prêt, accordé dans des conditions plus favorables. Les crédits 2015 sont relativement stables sauf pour les annulations de dette bilatérale, en diminution de 50 millions d'euros environ en crédits de paiement.

S'agissant de l'aide multilatérale, l'aide économique et financière y occupe une place prépondérante : il s'agit essentiellement de la reconstitution des différents fonds multilatéraux de développement, dont les variations peuvent être sensibles d'une année à l'autre.

Le Fonds mondial de lutte contre le Sida, la tuberculose et le paludisme (FMLSTP) perçoit 187 millions d'euros, en autorisations d'engagement comme en crédits de paiement, complétés par 173 millions d'euros du Fonds de solidarité pour le développement, à partir des taxes affectées. La contribution de la France au FMLSTP est donc maintenue, la baisse de 30 millions d'euros des crédits budgétaires étant entièrement compensée.

La mission « Aide publique au développement » porte les crédits de la contribution française au Fonds européen de développement (FED), principal instrument de l'aide européenne à destination des pays de la zone Afrique, Caraïbes et Pacifique. Pour cet outil hors budget communautaire, la France a obtenu une diminution de sa clé de répartition mais le montant global du FED étant en hausse, notre contribution l'est aussi.

Enfin, les crédits de personnel sont en baisse en 2015 de 2,1 %, soit une économie de 4,4 millions d'euros.

L'Assemblée nationale a adopté deux amendements identiques, transférant 35 millions d'euros de l'action 02 « Aide économique et financière bilatérale » du programme 110 vers l'action 02 « Coopération bilatérale » du programme 209. Je partage le souci par rapport à la place des dons dans notre aide. Bien qu'il soit délicat de retirer à l'AFD des ressources qui correspondent à des engagements déjà pris, je vous proposerai de ne pas revenir sur ce transfert.

En conséquence, et compte tenu des observations qui vous ont été présentées, nous vous proposons, sans enthousiasme, d'adopter sans modification les crédits de la mission « Aide publique au développement » et du compte de concours financiers « Prêts à des états étrangers ».

M. Henri de Raincourt, rapporteur pour avis. - Je remercie la commission de son accueil et nos collègues pour la clarté et l'exhaustivité de leur rapport.

L'aide publique au développement participe de la politique d'influence et de rayonnement de notre pays. Elle doit être resituée en regard de l'évolution démographique de la planète.

La raison commande de rejoindre les conclusions des rapporteurs et d'adopter sans modification les crédits. L'Assemblée nationale a voulu délivrer un signal au sujet de la répartition entre prêts et dons. Revenir dessus ne serait pas judicieux. Par ailleurs, les taxes affectées ne doivent pas devenir de commodes variables d'ajustement de crédits en baisse.

Mme Hélène Conway-Mouret, rapporteure pour avis. - Je partage le peu d'enthousiasme des rapporteurs sur ce budget. Mais il est impossible d'échapper aux réalités économiques et la générosité reste raisonnable.

Notre engagement budgétaire ne peut être comparé à celui du Royaume-Uni car il n'est fondé ni sur les mêmes motivations si sur les mêmes moyens, la politique étrangère britannique s'appuyant sur la présence à l'étranger d'organisations non gouvernementales.

Le transfert de 35 millions d'euros de crédits de prêts vers les dons décidé par l'Assemblée nationale constitue certes un signal fort : la ligne rouge était près d'être franchie.

Je regrette le plafonnement de la taxe sur les transactions financières, car les ressources supplémentaires vont à Bercy.

M. Richard Yung. - Quelles sont les conséquences de l'application à l'AFD des ratios bancaires ? Quelle devrait être l'ampleur de la recapitalisation ?

Je suis favorable au remplacement des prêts, qui s'apparentent à une drogue, par des dons. Le rééchelonnement des prêts, c'est la mort du petit cheval !

M. Michel Bouvard. - Nous sommes tous sensibles à l'importance de cette politique. Je partage le souci de Richard Yung sur la recapitalisation de l'AFD. Savons-nous où nous allons ? Le modèle prudentiel de l'AFD est-il cohérent avec les enjeux de la recapitalisation ? Dans quelles conditions les normes bancaires doivent-elles s'appliquer à un établissement atypique comme l'AFD ?

Je m'interroge sur la logique de la présence de l'AFD dans les départements outre-mer. L'AFD intervient avec des équipes étoffées alors que d'autres structures publiques pourraient le faire, par exemple les directions régionales de la Caisse des dépôts. Est-il opportun que l'AFD accorde des prêts au logement quand les ressources du livret A pourraient être utilisées ? Il y a là une source potentielle d'économies.

M. Yvon Collin, rapporteur. - Les engagements de l'AFD sur une même contrepartie ne peuvent dépasser 25 % de ses fonds propres. Cette limite a été atteinte pour le Maroc et le sera bientôt pour le Vietnam et pour d'autres pays. L'AFD ne pourra y prendre d'engagements nouveaux. C'est pourquoi il est nécessaire de renforcer ses fonds propres.

M. Richard Yung. - L'État est-il le seul actionnaire de l'AFD ?

M. Yvon Collin, rapporteur. - L'AFD est un établissement public industriel et commercial, dont la tutelle est partagée entre le Trésor et les Affaires étrangères.

Mme Michèle André, présidente. - L'un des deux rapporteurs siège-t-il au conseil d'administration ?

M. Yvon Collin, rapporteur. - Nous siégeons tous les deux aux côtés de deux membres de la commission des affaires étrangères.

S'agissant de la politique de l'AFD outre-mer, ces crédits ne sont pas sur la mission « Aide publique au développement » mais sur la mission « Outre-mer », à l'exception de reliquat lié à des engagements passés.

Mme Fabienne Keller, rapporteur. - Le statut bancaire de l'AFD est envié : il lui offre une grande marge de manoeuvre et assure un important effet de levier. Cependant sa structure bilantielle particulière suscite des questions. L'effacement de la dette efface aussi des risques importants. Nous souhaitons que l'essentiel des dividendes demeure dans les fonds propres, afin que l'AFD puisse faire face aux difficultés qui se présenteront dans dix ou quinze ans. Nous aurions préféré présenter un engagement plus volontariste de la France et regrettons comme vous que seulement 25 % du produit de la taxe sur les transactions financières soit affectée à l'AFD, le reste tombant dans le tonneau des danaïdes de l'État.

L'épidémie de fièvre Ebola doit nous amener à réfléchir sur les moyens et les investissements destinés à améliorer la santé. L'épidémie a peu de chance de toucher notre territoire mais on ne peut exclure qu'elle se transforme en catastrophe humanitaire. La tuberculose a réapparu en France métropolitaine ; l'on a relevé un cas de chikungunya dans le Midi... L'aide au développement réalisée en temps opportun peut éviter des coûts considérables. L'APD paraît toujours trop chère car elle concerne des pays lointains, soyons conscients qu'elle a également un impact pour nous, à moyen ou long terme. Elle doit donc autant que faire se peut être sanctuarisée.

Mme Michèle André, présidente. - Je vous remercie pour ce vibrant plaidoyer.

M. Yvon Collin, rapporteur. - Comme l'a souligné Henri de Raincourt, le défi alimentaire constitue une préoccupation majeure liée au réchauffement climatique. La délégation à la prospective a produit un excellent rapport sur le sujet. Les pays producteurs de riz sont les premiers touchés. Je me réjouis de l'accord signé hier entre la Chine et les États-Unis sur l'émission de CO2.

À l'issue de ce débat, la commission décide de proposer au Sénat d'adopter les crédits de la mission « Aide publique au développement » et du compte spécial « Prêts à des États étrangers ».

Loi de finances pour 2015 - Mission « Sécurités » (et article 59 septies) et compte d'affectation spéciale « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers » - Examen des rapports spéciaux

La commission procède ensuite à l'examen du rapport de M. Philippe Dominati, rapporteur spécial, sur les programmes « Gendarmerie nationale » et « Police nationale » de la mission « Sécurités » (et article 59 septies), du rapport de M. Vincent Delahaye, rapporteur spécial, sur le programme « Sécurité et éducation routières » de la mission « Sécurités » et le compte d'affectation spéciale (CAS) « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers », et du rapport de M. Jean Pierre Vogel, rapporteur spécial, sur le programme « Sécurité civile » de la mission « Sécurités ».

Mme Michèle André, présidente. - Je salue la présence d'Alain Gournac, rapporteur pour avis de la commission des affaires étrangères sur le programme « Gendarmerie nationale » de la mission « Sécurités ».

M. Philippe Dominati, rapporteur spécial. - Les crédits proposés au titre des programmes « Police nationale » et « Gendarmerie nationale » s'élèvent à 17,74 milliards d'euros en autorisations d'engagement et 17,76 milliards en crédits de paiement, en progression respectivement de 1,13 % et de 0,49 % par rapport aux crédits ouverts en loi de finances initiale.

Cette hausse reflète pour partie les créations de postes, à hauteur de 405 emplois temps plein (ETP), dont 243 ETP pour la police et 162 ETP pour la gendarmerie, portant le total des créations d'emplois à 1 290 ETP depuis 2013.

Des écarts croissants s'observent entre les prévisions et les exécutions du plafond d'emplois de la gendarmerie nationale : la sous-exécution a atteint 1 810 emplois équivalents temps plein travaillés (ETPT) en 2013, soit 1,86 % des emplois du programme, ce qui traduit la difficulté des gestionnaires à appréhender les comportements individuels des agents. En conséquence, de nombreuses brigades de gendarmerie sont incomplètes.

La stabilisation des dépenses de personnel de la police nationale entre 2014 et 2015 (+ 0,1 milliard d'euros) s'explique par une surévaluation des crédits de titre 2 en loi de finances initiale pour 2014. À périmètre constant, les dépenses de personnel augmentent en réalité de 1,1 % par rapport à 2014. La masse salariale devrait en revanche se stabiliser entre 2015 et 2017, sous l'effet d'un repyramidage (des postes de catégorie A sont supprimés au profit de postes de catégories B et C) et d'une baisse drastique des mesures catégorielles qui seront inférieures à 1 million d'euros en 2017, soit un niveau historiquement bas qui pourrait peser sur l'attractivité des métiers de la sécurité. La baisse en 2014 du taux de l'indemnité de sujétion spéciale de police (ISSP) a d'ores et déjà constitué un frein au recrutement. Enfin, selon la Cour des comptes, le stock d'heures supplémentaires du corps d'encadrement et d'application de la police nationale, estimé à 15 749 000 heures par le ministère de l'intérieur, réévalué à la hausse par rapport aux estimations antérieures (14,6 millions d'heures), requiert la constitution d'une provision, comprise entre 194 et 322 millions d'euros.

Les indicateurs de mission montrent une hausse généralisée de la délinquance en 2013 : les atteintes volontaires à l'intégrité physique des personnes ont augmenté l'an passé, tant en zone police (+ 1,29 %, après + 1,45 % en 2012) qu'en zone gendarmerie (+ 3,2 %) ; les violences physiques non crapuleuses et les violences sexuelles ont crû de 1,1 % en 2013 en zone police et de 9,8 % en zone gendarmerie (au lieu de - 9,2 % en 2012) ; le nombre de cambriolages a progressé de 7 %, tant en zone police qu'en zone gendarmerie pour atteindre un total de 390 000 en 2013 ; enfin, les atteintes aux biens ont augmenté en zones police (+ 2,7 %) et gendarmerie (+ 3,9 %). Les résultats du premier semestre 2014 sont contrastés.

De telles évolutions, en partie imputables à la situation économique, laisseront des traces durables sur le sentiment d'insécurité de nos concitoyens et justifieraient que les données issues des enquêtes conduites par l'Observatoire national de la délinquance et des réponses pénales (ONDRP) soient valorisées dans la préparation des documents budgétaires et utilisées pour élaborer un indicateur pertinent sur ce ressenti, comme notre collègue Jean-Vincent Placé l'avait d'ailleurs proposé l'an dernier. En outre, la création d'un indicateur mesurant la part des activités dédiées à la prévention et à la répression par les forces de police serait également utile et pourrait constituer l'un des objectifs du service statistique ministériel de la sécurité intérieure (SSMSI) créé cette année.

L'Assemblée nationale a adopté l'article 59 septies autorisant les collectivités territoriales à participer, jusqu'en 2017, au financement d'opérations immobilières de la police nationale, de la gendarmerie nationale et de la justice. Il s'agit de la deuxième reconduction d'un dispositif institué par la loi d'orientation et de programmation de la sécurité intérieure (LOPSI) du 29 août 2002. Ce dispositif est bienvenu et nécessaire.

Je salue le courage et l'engagement des forces de sécurité, dont j'ai pu rencontrer les syndicats, ainsi que les directeurs généraux de la police nationale et de la gendarmerie nationale. Je suggère d'adopter sans modification les crédits des programmes « Police nationale » et « Gendarmerie nationale » de la mission « Sécurités », ainsi que l'article 59 septies rattaché. J'estime en conclusion que le bilan négatif en matière d'insécurité pour 2013 commande de renforcer les personnels.

M. Vincent Delahaye, rapporteur spécial. - La politique de sécurité routière a porté ses fruits ; le nombre de tués et blessés sur les routes françaises a fortement diminué entre 2008 et 2013 (3 268 morts en 2013). Il convient de ne pas baisser la garde car le nombre de morts a légèrement augmenté sur les huit premiers mois de l'année 2014. L'objectif du Gouvernement est de passer sous la barre de 3 200 morts en 2015.

Sous réserve du transfert des dépenses de personnel au programme 216, les dépenses du programme 207 « Sécurité et éducation routières » restent stables par rapport à la réalisation 2013. Le bas niveau des taux d'intérêt réduit d'un million d'euros la charge financière de l'État au titre du permis à un euro par jour. Je salue la réforme annoncée du permis de conduire, qui devrait rendre plus attractive la conduite accompagnée, réduire le délai entre deux présentations à l'examen et décharger les inspecteurs de tâches qui n'étaient pas au coeur de leur mission. Je serai attentif à ce qu'elle soit menée à budget constant.

Quant au contrôle de la circulation et du stationnement routier, les recettes attendues pour 2015 s'établissent à 1,671 milliard d'euros, en légère progression par rapport à 2014. Elles se répartissent entre les amendes forfaitaires « radars » (658 millions d'euros), les amendes forfaitaires majorées et les amendes forfaitaires hors radars (1,01 milliard d'euros). Elles contribuent au financement de l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) à hauteur de 249 millions d'euros et à celui de programmes pour les collectivités territoriales (170 millions d'euros sur le programme « radars » et 497 millions d'euros sur le programme 754) ; 45 millions d'euros sont versés au Fonds interministériel de prévention de la délinquance et 440 millions d'euros sont consacrés au désendettement de l'État.

Je me suis interrogé, comme chaque année, sur la politique de l'État en matière de radars, qui fera sans doute l'objet de mon contrôle budgétaire de l'an prochain. Certains de ces équipements vieillissant, on s'efforce d'implanter de nouveaux radars « vitesses moyennes » ou « chantiers », bien plus intelligents que les précédents, mais bien plus chers : 200 000 euros pièce environ. Puisque l'on nous annonce quarante nouveaux radars « vitesse moyenne » et quarante-trois nouveaux radars « chantiers », je proposerai un amendement réduisant les nouvelles installations à vingt de chaque type, pour une économie de 7,35 millions d'euros que je vous propose d'affecter aux collectivités territoriales.

L'Agence nationale de traitement automatisé des infractions (ANTAI), installée à Rennes, gère tous les procès-verbaux ; elle envoie, pour un coût de 15,7 millions d'euros, 17 millions de lettres simples qui arrivent souvent avec beaucoup de retard, alors que les procès-verbaux portent l'indication du nombre de points de permis retirés, information d'ailleurs disponible en ligne. C'est pourquoi je proposerai de supprimer l'envoi de ces lettres et de récupérer les sommes correspondantes. Un troisième amendement diminuera de 15 millions d'euros le fonds de roulement de cette agence. Je ne suis pas parvenu à en obtenir le montant exact, mais je l'estime entre 40 et 50 millions d'euros, la subvention de l'État à cette agence s'élevant à 123 millions d'euros, et un prélèvement de 15 millions d'euros sur le fonds de roulement de l'ANTAI, par une baisse à due concurrence de la subvention de l'État, devrait maintenir le montant du fond au-dessus de son niveau prudentiel.

Le procès-verbal électronique a remplacé le carnet à souches, 15 600 outils de verbalisation électronique ayant été répartis entre police nationale et gendarmerie. Ce sont 1 954 communes qui en ont doté leurs polices municipales : le fonds d'amorçage destiné à aider les communes à les acquérir a été prorogé jusqu'en 2015.

M. Jean Pierre Vogel, rapporteur spécial. - Les crédits du programme « Sécurité civile » ne couvrent qu'une partie des moyens consacrés à la sécurité civile : les moyens de l'État forment 48 % des crédits de paiement de la politique transversale de sécurité civile, lesquels s'élèvent à 915,7 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2015 ; surtout, le budget total des services départementaux d'incendie et de secours (SDIS) atteint 4,36  milliards d'euros dans les budgets primitifs pour 2014, soit cinq fois les crédits inscrits aux missions du budget de l'État, répartis entre 2,49 milliards d'euros pour les départements et 1,87 milliard d'euros pour les communes et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI). La politique de sécurité civile relève bien d'une responsabilité partagée, et il est heureux que le ministre de l'intérieur ait confirmé le 4 octobre dernier le rôle de l'échelon départemental comme niveau d'organisation de la réponse opérationnelle des SDIS, tout en pérennisant leur mode de financement par les collectivités territoriales et l'État.

Les crédits de paiement du programme « Sécurité civile » (439,55 millions) augmentent de 0,6 % sous l'effet d'une hausse des dépenses de personnel. La progression des crédits d'investissement (+ 4,8 millions d'euros) doit être relativisée puisque, en 2013, les opérations d'investissement ont été une variable d'ajustement de l'exécution budgétaire par le report d'une partie de ces dépenses en 2014.

Les autorisations d'engagement (401 millions d'euros) sont en recul de 31,9 % : l'inscription de 167  millions d'euros d'autorisations d'engagement en loi de finances initiale pour 2014 pour la passation du nouveau marché de maintien en condition opérationnelle des avions a entraîné mécaniquement une diminution des autorisations d'engagement pour l'année 2015 par rapport à 2014.

Le schéma d'emploi du programme présente une diminution de 24 emplois équivalent temps plein (ETP), ce qui n'empêche pas une nette hausse des dépenses de personnel, portées à 166,61 millions d'euros, soit une augmentation de plus de 3,7 millions d'euros par rapport aux crédits ouverts en loi de finances initiale pour 2014. Cette progression traduit en réalité la correction d'une sous-budgétisation chronique des dépenses de personnel.

Cette année voit la refonte et la simplification du dispositif de performance : cinq objectifs et neuf indicateurs sont proposés, au lieu de neuf objectifs et onze indicateurs en 2014. Cette évolution accroît la lisibilité des moyens affectés à la politique de sécurité civile, alors que les crédits du programme ne représentent qu'un peu plus de 0,1 % des dépenses du budget de l'État. Cependant, le changement d'indicateur mesurant la disponibilité des hélicoptères interdit les comparaisons d'une année sur l'autre, alors qu'apparaissaient les conséquences néfastes du vieillissement de la flotte.

Le renouvellement de la flotte aérienne a été trop longtemps différé. Le remplacement des neuf Tracker, dédiés à l'attaque des feux naissants, est toujours prévue à l'horizon 2020 ; le ministère de l'intérieur m'a sobrement indiqué que la direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises lui remettrait des propositions techniques pour le renouvellement de la composante Tracker, en étudiant différents modèles économiques (achat, location). En outre, comme l'a précisé le ministère de l'intérieur, la flotte d'avions d'investigation et de coordination Beechcraft 200 a un âge moyen de 27 ans mais des réponses devraient être apportées puisque le nouveau marché de maintenance prévoit leur rénovation. Par ailleurs, toujours selon le ministère de l'intérieur, l'équipement de deux des trois avions de la flotte en moyens optroniques contribuera à moderniser l'approche des missions de recherche des feux de forêt et à développer de nouvelles missions subsidiaires au profit du ministère. Ces choix engendrant des dépenses de maintenance accrues, il serait utile d'effectuer des simulations comparant les surcoûts liés au maintien de la flotte actuelle et le coût de nouveaux appareils.

Il conviendrait également de mutualiser l'usage des hélicoptères avec les forces de police et de gendarmerie, voire au niveau interministériel, par exemple avec les acteurs de la santé publique. Une flotte nationale unique de la sécurité civile, de la gendarmerie et du service d'aide médicale urgente (SAMU) pourrait être envisagée, en définissant chaque année le crédit d'heures alloué à chacune des missions et les règles de priorité d'emploi entre ces services, afin d'homogénéiser le parc aérien, de réduire le coût de sa maintenance et d'optimiser son utilisation.

Le projet ANTARES (Adaptation nationale des transmissions aux risques et aux secours) vise une meilleure interopérabilité des systèmes de communication des forces de sécurité. Son coût total d'investissement s'élèvera, d'ici 2018, à quelque 118 millions d'euros pour l'État, qui supportera la mise en oeuvre et le financement des relais radio constituant toute l'infrastructure du réseau. Pour leur part, les SDIS prendront en charge les postes mobiles équipant les véhicules et les postes fixes des casernes, ainsi que l'adaptation technique des dispositifs radio équipant les centres de traitement de l'alerte et le centre opérationnel départemental d'incendie et de secours.

Il est regrettable que, depuis 2013, les efforts d'investissement consentis par les SDIS ne soient plus soutenus par les crédits du Fonds d'aide à l'investissement (FAI), dont une part importante concourait spécifiquement, depuis 2007, au financement d'Antares.

Le Gouvernement concentre ses investissements, en 2015 et 2016, sur la couverture par ANTARES de l'ensemble du territoire national ; s'établissant à 95 %, le taux de couverture pose toujours le problème de « zones blanches », notamment dans les départements ruraux. Ce taux correspond en outre vraisemblablement aux résultats d'une modélisation de la couverture radio à l'aide de modèles informatiques. Les mesures effectuées sur le terrain font apparaître des chiffres sensiblement inférieurs. Il convient d'envisager des solutions techniques afin d'améliorer la couverture du territoire, tout en veillant à ce que leur coût ne soit pas excessif.

À cette fin, je propose la création d'un nouvel objectif de performance « Couverture optimale du territoire national par le réseau ANTARES en vue de la protection des populations », auquel serait associé un indicateur de la part de la population couverte par le réseau, renseigné notamment par des mesures de couverture réalisées sur le terrain.

Sous le bénéfice de ces observations, je vous propose d'adopter sans modification les crédits du programme « Sécurité civile », qui correspond à la mise en oeuvre d'une politique régalienne.

M. Alain Gournac, rapporteur pour avis. - Je m'associe aux félicitations que Philippe Dominati a adressées aux gendarmes. Le programme « Gendarmerie » aurait dû comporter un effort en faveur du logement de nos gendarmes, dont les piètres conditions de vie affectent directement leur moral et celui de leurs familles. Il ne prend pas suffisamment en compte les nouveaux risques auxquels ils sont exposés, comme les jets d'acide. Il convient enfin de bien expliquer les regroupements de brigades : le directeur général de la gendarmerie nous a présenté les inconvénients de brigades trop petites, mais leur départ aurait de lourdes répercussions sur les communes et les cantons.

M. Yvon Collin. - Philippe Dominati a souligné dans son rapport le surcoût record de 38,7 millions d'euros pour l'envoi de gendarmes en opérations extérieures en 2010, puis la diminution de cette charge. S'explique-t-elle par des missions différentes, ou par la raréfaction des volontaires ?

M. Marc Laménie. - Les trois rapports font apparaître les liens étroits entre les composantes de cette mission. Si les effectifs de la gendarmerie augmentent légèrement, des petites brigades restent incomplètes. Le principe des communautés de brigades est-il performant ? Beaucoup de postes dans la hiérarchie ne sont pas pourvus. En tant que maire d'une petite commune, j'ai longtemps eu pour interlocuteurs les pompiers et les gendarmes, qui passent désormais plus de temps enfermés dans leurs brigades. Celles de proximité consacrent beaucoup de temps à des missions sociales, malgré un manque criant de moyens humains. Comment les effectifs se répartissent-ils entre l'état-major et le terrain ? Certaines brigades ont de grandes difficultés à obtenir des véhicules neufs, les leurs ayant parfois 300 000 kilomètres au compteur. Le recrutement de gendarmes adjoints de réserve, qui représente une formation pour les jeunes, est-il toujours d'actualité ?

M. Michel Canevet. - Je suis, moi aussi, préoccupé par le défaut d'investissement dans les gendarmeries et par les conditions de logements, souvent indécentes. J'apprécie que le rapporteur approuve la prorogation de la possibilité donnée aux collectivités locales d'intervenir, notamment par crédit-bail, conformément à la loi de 2002. Les crédits en cours répondront-ils aux besoins identifiés ? On nous propose le renouvellement de 2 000 véhicules de gendarmerie sur les 26 500 du parc, soit une durée moyenne d'utilisation de près de quatorze ans à ce rythme de renouvellement. Est-ce normal ? Je m'étonne enfin du refus de L'ANTAI de communiquer le niveau de son fonds de roulement. Cette rétention d'information n'est pas acceptable.

M. Jean-Claude Boulard. - Où en est-on de la dépénalisation des amendes de stationnement ? Une meilleure maîtrise de cette ressource bénéficierait aux finances des collectivités locales. Gilles Carrez et moi étions parvenus à convaincre, il y a trois ans, de l'opportunité d'une revalorisation de ces amendes de onze à dix-sept euros, mais cela n'a manifestement pas suffi à les rendre dissuasives : certains continuent à préférer s'y exposer plutôt que de payer un parking...

M. Jacques Genest. - L'État abandonne ses missions régaliennes. Il est facile pour les préfets de faire état de nombreux procès-verbaux, mais qu'en est-il des statistiques des atteintes aux biens et aux personnes ? Il faudrait des effectifs pour améliorer la protection de nos concitoyens. Sur l'immense plateau ardéchois, il y a trois brigades - tout va bien quand les cinq gendarmes peuvent mettre de l'essence dans leurs véhicules ! Le rapport nous a également montré dans la gendarmerie une armée mexicaine, composée surtout de capitaines et de colonels - cela fait des débouchés....

En tant que président de l'association des maires ruraux de mon département, je sais d'expérience que les gendarmes ne sont plus proches des élus : j'en arrive à ne plus connaître leur nom. Nous assistons à un transfert de la délinquance du milieu urbain au milieu rural : nous avons désormais nous aussi des hold-up dans nos commerces - trois dans la même nuit, une chose inouïe chez nous - et ils restent impunis.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Les saisies d'avoir criminels sont en augmentation. Pourquoi ne pas mettre les véhicules concernés à la disposition des forces de l'ordre, plutôt que d'attendre à grands frais qu'ils deviennent inutilisables ?

M. Jean-Claude Requier. - Je ne suis pas un chaud partisan des radars, mais j'aurai appris aujourd'hui la différence entre radars « chantiers » et radars « tronçons ». Quant aux gendarmes, je rejoins Jacques Genest : on les voit bien moins au contact de la population et des élus. Au lieu de faire des tournées avec leur fourgonnette, ils restent dans leurs brigades face à leurs ordinateurs. Leur rôle de prévention était pourtant efficace. Il faut qu'ils soient au bord des routes et des chemins, puisqu'il reste des coins de France où il y en a encore...

M. Éric Doligé. - Avance-t-on vers un règlement du problème des numéros d'urgence 18 et 15, qui coûte une fortune ? La majorité des départements sont contraints d'installer pour les pompiers et pour les hospitaliers des centres d'alerte revenant de trois à cinq millions d'euros.

La participation des communes au budget du SDIS est limitée à l'inflation, les départements assumant la différence. Elles se sont souvent entendues pour que cette participation soit prise en charge par l'intercommunalité, afin d'égaliser les contributions. Selon l'humeur du sous-préfet, cet arrangement est accepté ou non. Un amendement pourrait-il autoriser les intercommunalités à prendre la responsabilité des SDIS ?

Les commissions de sécurité sont entièrement financées par les collectivités, alors qu'elles sont entièrement à la disposition de l'État. Pourquoi celui-ci ne prendrait-il pas à sa charge les 70 millions d'euros annuels qu'elles représentent ?

Pourrait-on, enfin, établir une hiérarchie des activités des gendarmes en fonction de leur importance, de manière à ce qu'ils enquêtent sur les cambriolages, plutôt que de faire des contrôles d'alcoolémie sur les routes à dix heures du matin ?

M. Dominique de Legge. - Non seulement les dotations de la gendarmerie baissent, mais le rapport nous apprend qu'elles sont affectées pour moitié au solde d'engagements antérieurs. Cet écart entre les objectifs affichés et les moyens est inquiétant : les véhicules doivent à présent durer non pas treize, mais bien vingt ans. Dans ces conditions, combien passeraient le contrôle technique ?

M. Antoine Lefèvre. - La mutualisation des moyens des SDIS et du SAMU serait une bonne chose. Dans mon département de l'Aisne, de nouvelles structures destinées au SDIS pourraient accueillir le SAMU, mais celui-ci fait des difficultés. Nos concitoyens ont du mal à le comprendre... La mutualisation des hélicoptères est également à souhaiter, pour des raisons d'économies comme de meilleure couverture du territoire.

M. Philippe Dominati, rapporteur spécial. - Selon le directeur général de la gendarmerie nationale, les gendarmes engagés en opérations extérieures ont diminué de 262 à 172 entre l'automne 2013 et l'automne 2014 : il n'y a pas de contrainte particulière sur ce budget.

La gendarmerie souffre en revanche d'un écart de 1,8 % entre son plafond d'emplois et ses effectifs réels, soit plus de 1 800 postes. La concentration des brigades fera passer les effectifs des plus nombreuses d'entre elles de dix-huit à vingt-quatre gendarmes. La suppression d'une partie des brigades ne pourra s'effectuer qu'en contact avec les élus.

Quant à la hiérarchie des missions, il est frappant que lors des années d'élections, le seul établissement des procurations par les services de police et de gendarmerie suffit à absorber le bénéfice des emplois créés, soit l'équivalent de plus de 700 postes.

Des arbitrages ont été pris en vue de la mutualisation des matériels et de l'immobilier, mais les marges de manoeuvre sur l'intendance et le fonctionnement sont limitées pour des programmes dont 88 % des dépenses relèvent du titre 2. Les espoirs des hauts fonctionnaires comme des syndicats reposent sur les gains de mutualisations futures.

Priorité fixée par la hiérarchie de la gendarmerie, le logement des gendarmes bénéficiera d'un programme spécial de réhabilitation à hauteur de près de 30 millions d'euros par an en 2013, 2014 et 2015, au détriment sans doute du renouvellement des véhicules et autres matériels. Je partage vos inquiétudes sur les investissements nécessaires pour la modernisation de la gendarmerie.

Le problème des véhicules se pose également pour la police nationale, dont les syndicats aimeraient disposer des automobiles saisies. Il est vrai que ces grosses cylindrées ne sont guère adaptées aux missions ordinaires de la police et de la gendarmerie, et que les juges seraient réticents à les mettre à disposition...

M. Daniel Raoul. - Cela a bien été fait pour des voitures allemandes dans le Morbihan. Le stockage coûte cher et la valeur vénale des véhicules finit par diminuer considérablement.

M. Philippe Dominati, rapporteur spécial. - Ce sera effectivement une piste à approfondir.

Mme Michèle André, présidente. - Je me souviens que Michel Charasse, quand il était ministre, s'était saisi de cette question. Que le sujet ne soit pas neuf ne nous dispense pas de rechercher une solution efficace.

M. Philippe Dominati, rapporteur spécial. - S'agissant enfin des missions effectuées, sur un plafond global d'emplois de 97 215 gendarmes, le maintien de l'ordre et la sécurité publique représentent 44 900 emplois équivalents temps plein travaillé (ETPT), la sécurité routière 11 100 ETPT et les missions judiciaires 24 800 ETPT. Les budgets pour 2014 et 2015 auraient dû confier la responsabilité du transfèrement des prisonniers à la justice. La tranche 2013 de transfert n'a pas été réalisée, et les opérations doivent reprendre en 2015.

Le stock d'heures supplémentaires effectuées dans la police nationale - plus de 15 millions ! - est un important sujet de préoccupation. Les fonctionnaires les soldent habituellement lors de leur départ à la retraite, ce qui fait courir le risque d'effectifs très insuffisants sur le terrain. Je rappelle que, selon la Cour des comptes, le coût de ce stock d'heures s'élève à plus de 320 millions d'euros.

M. Vincent Delahaye, rapporteur spécial. - Je ne m'étonne plus vraiment de l'attitude de l'ANTAI, puisque j'attends toujours réponse à mes questions sur la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique. Il nous faut être persévérants...

La dépénalisation des amendes, votée en janvier 2014, sera normalement mise en oeuvre à partir du 1er janvier 2016, ce qui modifiera le CAS « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers ». La loi de simplification de la vie des entreprises comporte d'ailleurs, de façon un peu étonnante, une autorisation donnée au Gouvernement de prendre une ordonnance sur ce point.

Les radars « chantiers » sont disposés dans les zones des chantiers, qui se déplacent, mais autour desquels on a constaté que les automobilistes avaient tendance à ne pas respecter les limitations de vitesse.

M. Jean Pierre Vogel, rapporteur spécial. - Le problème du 15 et du 18 a été résolu au niveau européen par l'institution du 112, mais les SDIS semblent très attachés au 18 et le SAMU au 15. Sans doute faudrait-il créer des centres communs de traitement des appels, ce qui contribuerait à la maîtrise de la masse salariale. Des protocoles ont été mis en place dans certains départements, avec des formations communes aux différents opérateurs. Un seul numéro et des plateformes communes constitueraient certainement l'idéal. Cependant, un département qui avait opéré ce choix a fait marche arrière au bout de trois ans.

Depuis la loi de départementalisation de 1996, il est interdit aux EPCI d'assumer la compétence correspondant aux attributions « incendie », mais certains préfets ont fermé les yeux. Le président d'un conseil général, qui était aussi celui du SDIS, a souhaité demander aux EPCI d'assumer cette compétence, de manière à réduire considérablement le nombre de ses interlocuteurs. La généralisation de cette évolution est à souhaiter. Encore faudrait-il que les collectivités restituent bien les recettes correspondantes.

Je suis d'accord avec Éric Doligé au sujet des commissions de sécurité : les préventionnistes et leur secrétariat doivent être à la charge de l'État.

Sur la mutualisation de la flotte, les mêmes hélicoptères EC 135 sont utilisés par la gendarmerie et le SAMU, la sécurité civile employant des EC 145 un peu moins rapides. Une mutualisation de leurs flottes aériennes serait donc possible et bienvenue.

À l'issue de ce débat, la commission décide de proposer au Sénat d'adopter les crédits de la mission « Sécurités », ainsi que l'article 59 septies.

Article 34

M. Vincent Delahaye, rapporteur spécial. - L'amendement n° 1 réduit le nombre de nouveaux radars installés en remplacement d'anciens et affecte les sommes économisées à l'équipement des collectivités territoriales.

L'amendement n° 1 est adopté.

M. Vincent Delahaye, rapporteur spécial. - L'amendement n° 2 prélève 15 millions d'euros sur le fonds de roulement de l'ANTAI.

M. Richard Yung. - Abstention.

M. Daniel Raoul. - L'amendement n° 2 est-il d'appel ?

M. Vincent Delahaye, rapporteur spécial. - Oui, il faut disposer des données exactes pour ajuster, le cas échéant, le montant du prélèvement.

L'amendement n° 2 est adopté.

Article additionnel rattaché

M. Vincent Delahaye, rapporteur spécial. - L'amendement n° 3 supprime l'obligation inscrite au code de la route de notifier à l'intéressé un retrait de points par lettre simple.

L'amendement n° 3 est adopté.

Article 34

L'amendement n° 4, conséquence de l'amendement n° 3, est adopté.

À l'issue de ce débat, la commission décide de proposer au Sénat l'adoption des crédits du compte d'affectation spéciale « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers », ainsi modifiés, ainsi que d'un amendement portant article additionnel rattaché.

Loi de finances pour 2015 - Mission « Direction de l'action du Gouvernement » et budget annexe « Publications officielles et information administrative » - Examen du rapport spécial

La commission procède ensuite à l'examen du rapport de M. Michel Canevet, rapporteur spécial, sur la mission « Direction de l'action du Gouvernement » et sur le budget annexe « Publications officielles et information administrative ».

M. Michel Canevet, rapporteur spécial. - La mission « Direction de l'action du Gouvernement » regroupe les crédits consacrés aux fonctions stratégiques et d'état-major du Gouvernement, aux moyens des administrations déconcentrées et aux autorités administratives indépendantes. Ses crédits s'élèvent à 1 247 millions d'euros, soit une légère hausse, de 35 millions d'euros, par rapport à la loi de finances pour 2014, à périmètre inchangé. Cette augmentation s'explique principalement par la hausse des crédits du Secrétariat général pour la défense et la sécurité nationale (SGDSN). Ainsi, 16 millions d'euros supplémentaires financeront la montée en puissance de l'Agence nationale pour la sécurité des systèmes d'information (ANSSI), créée en 2009, pour assurer la protection des intérêts nationaux contre la cybercriminalité et renforcer la sécurité des systèmes d'information de l'État et des opérateurs d'importance vitale. L'ANSSI bénéficiera de 65 créations d'emplois, les contractuels représentant environ 70 % de ses effectifs. Grâce à cette politique de recrutement, le SGDSN souhaite maîtriser sa masse salariale tout en diffusant de bonnes pratiques dans les entreprises où ces personnels poursuivront leur carrière. Les crédits que le SGDSN transfère au ministère de la défense au titre de projets interministériels de cryptologie et de chiffrage augmenteront également.

J'ai souhaité m'intéresser au Secrétariat général pour la modernisation de l'action publique (SGMAP), qui dispose d'un budget modeste (33 millions d'euros) mais pilote le programme d'investissement d'avenir (PIA) intitulé « Transition numérique et modernisation de l'action publique ». Ce programme, initialement doté de 150 millions d'euros l'an dernier, recevra 126 millions d'euros. L'utilisation de ces crédits avait été précisée en 2013 à la demande de Philippe Dominati, alors rapporteur spécial : développement des services publics en milieu rural, innovation numérique, simplification des échanges entre les entreprises et l'administration, mise à disposition de données publiques. La plupart de ces objectifs relèvent de la direction interministérielle des systèmes d'information et de communication (DISIC), chargée de gérer les grands projets informatiques de l'État et d'assurer la cohérence entre les systèmes d'information des différents ministères. Le projet de convention relatif à ce PIA - que nous avons reçu il y a quelques semaines - ne fait plus mention du projet de services publics en milieu rural. Cette action relèverait désormais du Commissariat général à l'égalité des territoires. En séance publique à l'Assemblée nationale, le Gouvernement a présenté un amendement pour augmenter de 6 millions d'euros les crédits de la DISIC, soit une multiplication par 1,6 du budget alloué, sans que les projets ni les besoins ne soient clairement identifiés. Je vous proposerai un amendement pour obtenir des précisions sur l'utilisation du PIA et sur les projets de la DISIC.

Il me semble indispensable d'accélérer les regroupements et de supprimer les structures inutiles au sein de la mission. Je souhaite voir accélérée la fusion de l'Institut des hautes études de la sécurité et de la justice et l'Institut des hautes études de défense nationale. Les commissions consultatives rattachées au Premier ministre ne sont pas toutes indispensables. Le Contrôleur général des lieux de privation de liberté et le Défenseur des droits ne devraient pas être concurrence, mais travailler ensemble, voire fusionner.

Le programme « Protection des droits et libertés » bénéficie d'une légère progression de ses crédits : ceux de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique augmentent de 27 %, soit 790 000 euros. Pour répondre à Vincent Delahaye, la Haute Autorité regroupe trente personnes pour un montant de 2,6 millions d'euros de crédits de personnel. Le Contrôleur général des lieux de privation de liberté voit ses moyens croître de 7,9 %, soit 360 000 euros, pour financer les frais de déplacement supplémentaires occasionnés par l'application de la loi du 26 mai 2014, selon laquelle il contrôle l'exécution des mesures d'éloignement prononcées à l'encontre d'étrangers.

Enfin, en ce qui concerne le budget annexe « Publications officielles et information administrative », je me félicite de l'arrêt de l'impression du Journal officiel en version papier, qui devrait avoir lieu dès le 1er janvier 2016, selon la direction de l'information légale et administrative (DILA). Ce budget annexe prévoit une diminution de 6,6 % des crédits de paiement et des autorisations d'engagement en 2015, soit une baisse de plus de 13 millions d'euros. Cependant, les crédits ouverts sont assez systématiquement supérieurs aux dépenses. Ainsi, par rapport à l'exécution 2013, les crédits prévus pour 2015 augmentent de 14 millions d'euros. 189 millions d'euros de dépenses sont prévues en 2015, tandis que les recettes sont évaluées à 205 millions d'euros. Alors que le budget annexe a toujours été excédentaire depuis sa création en 2010, pour la première fois en 2013, les recettes, qui proviennent à 90 % des annonces légales, ont été inférieures à la prévision, situation qui devrait se renouveler en 2014. Une rotative ayant été achetée en 2008 pour 10 millions d'euros, la DILA souhaite augmenter ses recettes d'impression, en proposant ses services à des administrations. Pour ne pas développer ses activités à perte, elle devra se doter d'une comptabilité analytique rigoureuse. Enfin, bien que la DILA soit convaincue de la nécessaire diminution de ses crédits, ses dépenses sont particulièrement rigides. Ainsi, 60 % de ses crédits correspondent à des dépenses de personnel, soit 118 millions d'euros.

Sous réserve de ces observations et de l'adoption de l'amendement diminuant les crédits du programme « Coordination du travail gouvernemental », je vous propose l'adoption des crédits de la mission « Direction du Gouvernement ». Je vous propose également l'adoption, sans modification, du budget annexe « Publications officielles et information administrative ».

M. Vincent Delahaye. - Je ne suis pas certain de vouloir suivre les recommandations du rapporteur. On parle d'une hausse sensible des crédits de 2,86 %. Pourquoi l'action du Gouvernement ne s'aligne-t-elle pas sur les efforts des collectivités territoriales ? Je suis content d'avoir des réponses plus précises sur les crédits de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique : 2,6 millions d'euros de charges salariales, cela signifie 86 000 euros par personne. C'est assez élevé... J'aimerais obtenir la même précision sur les crédits alloués au Défenseur des droits : 27 millions d'euros de budget alors que la Cour des comptes préconise de réduire le nombre des cadres dirigeants. Je pense qu'un contrôle budgétaire intéressant pour l'année prochaine serait d'étudier les charges de personnel de l'ensemble de ces organismes.

M. Jean-Claude Boulard. - Les collectivités locales doivent diminuer leurs dépenses de fonctionnement et la Direction de l'action du Gouvernement augmente ses crédits ? Il faut être cohérent. La contradiction devient choquante : ces autorités nous donnent sans cesse des leçons sur la maîtrise des dépenses.

M. Jean-Claude Requier. - Je voudrais poser la même question qu'au sujet du Conseil constitutionnel. Les membres des autorités administratives indépendantes payent-ils l'impôt sur le revenu ?

M. François Marc. - Contrairement à mes collègues, je considère que l'objectif pluriannuel d'une montée en puissance des services de sécurité justifie la hausse de crédits. Le rapport indique que les crédits de l'ANSSI augmenteront en raison notamment des recrutements prévus en 2015. La cybercriminalité est un domaine où la France est en retard par rapport au Royaume-Uni, aux Etats-Unis, à l'Allemagne... Certes, nous devons faire des économies ; l'augmentation des crédits reste néanmoins justifiée, si la France veut se doter d'outils de protection et de sécurité performants.

M. Michel Canevet, rapporteur spécial. - En effet, l'augmentation des crédits de la mission est concentrée sur le SGDSN pour accroître les moyens d'intervention de l'ANSSI. D'autres ajustements ont été faits en interne à la mission, pour couvrir des charges supplémentaires : les crédits de la Légion d'honneur, par exemple, ont été augmentés en raison de l'assujettissement de l'établissement à la taxe sur les salaires.

M. Jean-Claude Boulard. - Comme nous !

M. Vincent Delahaye. - Les collectivités locales aussi ont des charges supplémentaires.

M. Michel Canevet, rapporteur spécial. - L'essentiel des moyens supplémentaires est consacré au renforcement de la lutte contre la cybercriminalité. Les AAI se voient confier des missions nouvelles. La Haute Autorité doit traiter les déclarations de 10 000 personnalités.

Mme Michèle André, présidente. - Et ça marche !

M. Michel Canevet, rapporteur spécial. - Les épisodes récents montrent l'extrême sensibilité sur ce sujet. Certains ont même déploré qu'il ait fallu neuf jours pour découvrir la phobie administrative d'un nouveau ministre. Sans moyens, on ne fera pas plus vite. Je partage néanmoins les observations de Vincent Delahaye sur les charges salariales de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, il faudrait les analyser plus précisément. Quant à ses membres et dirigeants, je ne peux pas imaginer qu'ils échappent à l'impôt sur le revenu.

M. Jean-Claude Requier. - La confiance n'exclut pas le contrôle.

M. Michel Canevet, rapporteur spécial. - Avant que nous ne votions, je vous rappelle que mon amendement a pour objet de revenir sur l'amendement proposé par le Gouvernement en séance publique à l'Assemblée nationale sur la mission « Direction de l'action du Gouvernement », qui prévoit d'attribuer à la DISIC 6 millions d'euros supplémentaires. Cet amendement vise à identifier plus précisément les projets susceptibles d'être financés par cette enveloppe supplémentaire, mais aussi à obtenir des précisions sur l'utilisation des crédits du programme d'investissement d'avenir.

À l'issue de ce débat, la commission adopte l'amendement n° 1 et décide de proposer au Sénat l'adoption des crédits de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » ainsi modifiés, ainsi que l'adoption sans modification des crédits du budget annexe « Publications officielles et information administrative ».

Loi de finances pour 2015 - Mission « Immigration, asile et intégration » (et communication sur son contrôle budgétaire relatif aux centres provisoires d'hébergement (CPH)) - Examen du rapport spécial

La commission procède enfin à l'examen du rapport de M. Roger Karoutchi, rapporteur spécial, sur la mission « Immigration, asile et intégration » et entend sa communication sur son contrôle budgétaire relatif aux centres provisoires d'hébergement (CPH).

M. Roger Karoutchi, rapporteur spécial. - J'annonce d'emblée que je demanderai à la commission de réserver sa position sur les crédits de la mission « Immigration, asile et intégration », car je ne suis pas convaincu de la sincérité du budget qui nous est présenté et j'attends des éclairages complémentaires du Gouvernement. On peut avoir des visions différentes sur le droit d'asile ; il n'est pas possible de continuer à sous-évaluer les budgets pour constater en fin d'année qu'il manque 30 % de crédits. Certains responsables reconnaissent ce manque de sincérité, le mettant sur le compte d'une politique d'affichage destinée à faire taire les critiques. Je souhaite que le Gouvernement modifie son budget sur le droit d'asile, et je présenterai en séance un amendement sur les crédits d'intégration. Toute politique d'immigration est vouée à l'échec, à partir du moment où l'on ne consacre pas suffisamment de moyens à l'intégration.

Mme Michèle André, présidente. - Nous reverrons donc ces crédits mardi.

M. Roger Karoutchi, rapporteur spécial. - Malgré un budget modeste (666 millions en 2015), la mission « Immigration, asile et intégration » occupe un rôle majeur dans nos débats politiques et sociaux. L'année prochaine, avec un an de retard, le Sénat devrait être saisi de deux réformes en cours d'examen à l'Assemblée nationale : la réforme de l'asile et celle du droit des étrangers. L'objectif de la réforme de l'asile est double et en partie contradictoire : accélérer la procédure de demande d'asile et, en même temps, donner plus de garanties procédurales aux demandeurs. La mise en place de ces réformes devrait marquer toute la période du budget triennal 2015-2017. La prévision d'évolution des dépenses n'est pas réaliste au regard des derniers exercices. C'est pourquoi, le budget ne me paraît pas sincère.

Le programme 303, dans son volet consacré à la demande d'asile représente plus de 75 % des dépenses de la mission. Ces dépenses ont connu une explosion depuis 2008. En 2013, 67 000 personnes ont demandé l'asile en France. C'est un chiffre historiquement très élevé. Au premier semestre de 2014, ce nombre reflue légèrement. Le reclassement du Kosovo sur la liste des pays d'origine pourrait cependant relancer les demandes d'asile en provenance de ce pays vers la France.

Les moyens de l'Office français de protection des réfugiés et des apatrides (OFPRA) - bras armé de l'État en matière de droit d'asile - sont augmentés en crédits (- 7 millions d'euros) et en effectifs (+ 55 équivalents temps pleins (ETP)). Cela pourrait réduire le délai de la demande, qui est encore de 205 jours au 1er juillet 2014 contre un objectif affiché de 90 jours. Je doute toutefois que nous l'atteindrons, malgré les effectifs supplémentaires. Quant aux centres d'accueil des demandeurs d'asile (CADA), les 4 000 places prévues y ont été créées en 2013 et 2014 et la subvention est portée à plus de 220 millions d'euros.

Les quelque 40 000 demandeurs d'asile qui ne peuvent pas être accueillis en CADA ont droit à l'hébergement d'urgence - notamment des nuitées d'hôtel - et à l'allocation temporaire d'attente (ATA). Sur ces deux dispositifs, l'exécution budgétaire 2014 est explosive. Des besoins complémentaires de 40 millions d'euros pour l'hébergement d'urgence, et de près de 100 millions d'euros pour l'ATA sont attendus. Pourquoi le Gouvernement ne prend-il pas en compte le nombre des demandeurs d'asile ? Une erreur de 100 millions d'euros n'est pas possible. Il s'agit d'un effet d'affichage. On nous annonce le remplacement de l'ATA par un dispositif plus familial, l'allocation de demande d'asile (ADA), mais cette évolution ne devrait pas faire baisser la dépense. Or, le Gouvernement prévoit que la dépense diminue de 227 millions d'euros en 2014 à 110 millions d'euros en 2015. Diviser par deux les dépenses d'allocation, en un an, avec autant de demandeurs d'asile et pas plus de places en CADA tiendrait du miracle !

Les crédits de lutte contre l'immigration irrégulière restent stables à 73 millions d'euros. Je m'étonne que seulement un million d'euros soit prévu pour l'assignation à résidence, pourtant présentée comme l'alpha et l'oméga de la future politique. Sur près de 70 000 demandeurs d'asile, plus de 50 000 essuient un refus, dont une grande majorité reste en France, en situation irrégulière. On ne peut pas développer l'assignation à résidence avec un million d'euros. La faiblesse de cette ligne budgétaire montre que le Gouvernement ne se donne pas les moyens financiers de ses choix politiques.

Je ne suis pas opposé à une politique migratoire raisonnable. Mais, que dire du financement du programme 104 relatif à l'intégration des étrangers ? Il faudrait donner à l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII) les moyens d'accomplir sa mission - formation linguistique et civique et accompagnement des étrangers en situation régulière. Or, après des baisses de plafond de taxes affectées en 2013, en 2014, la loi de finances rectificative a supprimé la subvention de 10 millions d'euros que l'État versait à l'OFII, qui doit gérer l'ATA à la place de Pôle emploi. La réforme du droit des étrangers en France conditionne la délivrance du titre de séjour à la connaissance de la langue française au niveau A2. Mais jusqu'alors, l'assiduité suffisait. Sera-t-elle désormais vérifiée par un examen ? Par manque de moyens l'on se contentera sans doute de valider la présence à des cours obligatoires... Je présenterai à titre personnel un amendement pour transférer 10 millions du programme 303 vers le programme 104, afin de renforcer les moyens de l'OFII en matière de formation linguistique, pierre angulaire d'une intégration réussie. Certes, le budget du programme 303 est déjà insuffisant. Un peu plus, un peu moins, le Gouvernement devra abonder le programme en cours d'année et prendra ses responsabilités... La loi de finances ne doit pas masquer les réalités.

Enfin, la dernière ligne du budget est consacrée aux centres provisoires d'hébergement des réfugiés (CPH). J'appelle votre attention sur le faible montant de la dotation, de 16 millions d'euros, soit 3 % du total de la mission. C'est peu pour des gens qui ont obtenu le statut de réfugiés et qui obtiendront vraisemblablement la naturalisation. Drôle de manière de les faire entrer dans la nation française ! Un vrai droit d'asile ne repose pas sur un traitement quantitatif, mais qualitatif. Sans moyens, on n'intègre pas bien, d'où ma proposition de réserver la position de la commission sur ces crédits, dans l'attente d'explications supplémentaires du Gouvernement.

Mon contrôle budgétaire a porté sur les CPH. On en dénombre vingt-huit sur le territoire national, soit 1 083 places. Chaque année, environ 10 000 personnes obtiennent le statut de réfugié en France. La durée moyenne de séjour dans un CPH étant de dix mois, 80 à 85 % des réfugiés n'ont pas d'hébergement en CPH. Pour la plupart, après les CADA ou l'hébergement d'urgence, ils trouvent un logement de droit commun. La majorité du public en CPH (88 %) est constituée de familles. Les nationalités les plus représentées sont les Russes (essentiellement des Tchétchènes), les Syriens, les Afghans, les Sri Lankais et les Kosovars. Tout comme les CADA, les CPH sont gérées par des associations, à une exception près, un CPH de 40 places géré par la mairie de Nantes. Ces centres peuvent être des structures collectives ou diffuses, avec des appartements, individuels ou partagés, pris à bail par les associations. En 2015, 16 millions d'euros leur sont consacrés au sein du programme 104. En comparaison, 220 millions d'euros sont budgétés pour les CADA. L'effort financier est clairement réalisé en priorité sur les demandeurs d'asile, et non sur les réfugiés.

Au cours de mes auditions à Paris, et des deux visites de CPH effectuées, j'ai constaté cinq problèmes dans la gestion des CPH. Le premier constat, c'est l'absence d'évolution depuis quinze ans. Le nombre de places est stable, autour de 1 000 places, alors qu'il a quadruplé dans les CADA. Les règles qui régissent les CPH sont inadaptées, figurant dans une circulaire ministérielle obsolète, datant de 1996...

Deuxième constat : la disparité des prestations fournies par les différents CPH. Laissé à lui-même, chacun a développé ses propres activités depuis vingt ans, sans homogénéisation par l'État. Ainsi, alors que certains CPH offrent un simple hébergement avec accompagnement ponctuel, d'autres prévoient un accompagnement social fort, d'autres encore un soutien psychologique ou des formations linguistiques ; celui de Massy que j'ai visité, dispose même d'un terrain de sport...

Troisième constat : les coûts varient d'un centre à l'autre. Ils s'échelonnent de 24 à 39 euros par jour et par place, sans aucune justification d'un tel écart. Quatrième constat : des dispositifs, également financés par l'État, concurrencent les CPH dans leur mission, sans en avoir le statut, ainsi le « Dispositif provisoire d'hébergement des réfugiés statutaires » (DPHRS) en Île-de-France, géré par France Terre d'Asile, et le CADA-IR, géré par Forum Réfugié, en Rhône-Alpes. Certaines associations favorisent également l'intégration des réfugiés par l'accès au logement et à l'emploi, comme le dispositif ACCELAIRE en Rhône-Alpes. Cinquième et dernier constat : l'attribution des places dans les CPH est erratique et s'effectue sur la base de critères non harmonisés. Le processus reste opaque.

Dans son ensemble, le dispositif donne l'impression d'une nébuleuse CPH, plus ou moins autogérée par les associations. L'État s'est contenté de fournir des subventions, sans pilotage stratégique, sans harmonisation des prestations, sans orientation des réfugiés. Le ministère est conscient de l'insuffisance de pilotage et demandeur de propositions de réforme.

Il importe de recentrer les crédits et les dispositifs sur l'objectif d'intégration des réfugiés, qui ont vocation à rester longtemps sur le territoire national. Il serait également utile de définir, au sein de l'OFII, un parcours d'intégration des personnes réfugiées, adaptant le parcours d'intégration des étrangers en situation régulière.

Trois conditions sont essentielles pour réussir la première phase d'intégration : l'hébergement, la langue et l'emploi. En conséquence, je préconise de conserver le statut de CPH en le réservant aux seules structures collectives. À terme, seuls les réfugiés les plus vulnérables y seraient orientés. Pour favoriser l'intégration des autres réfugiés, il faudrait les autoriser, comme c'est le cas en Belgique et aux Pays-Bas notamment, à rester dans les CADA jusqu'à quatre ou cinq mois après la décision de l'OFPRA, puis les insérer dans le droit commun.

Les associations ont un rôle à jouer, moins comme gestionnaires de structures que dans le cadre de l'accompagnement et du suivi des réfugiés. Elles n'applaudissent pas à ces propositions. Cependant, malgré le travail humain essentiel qu'elles fournissent, elles ne peuvent pas compenser le terrible désengagement de l'État : je recommande une vraie réflexion sur les CPH.

M. Philippe Dallier. - Est-il vraiment justifié de différencier les CADA et les CPH ? Après tout, ce sont des locaux qui ont une fonction d'accueil et que gèrent des associations. Du temps où les accords collectifs entre l'État et les bailleurs sociaux fonctionnaient, un pourcentage d'appartements était réservé aux réfugiés. Ces appartements existent-ils toujours ou le droit au logement opposable (DALO) a-t-il tout phagocyté ?

M. Maurice Vincent. - L'approche financière doit coller à la réalité sur ce sujet qui va prendre de plus en plus d'ampleur, au regard de l'évolution du monde. Le rapport signale une progression considérable du nombre des demandeurs d'asile dans l'Union européenne - 435 000 en 2013. La France n'est pas le premier pays d'accueil ; elle est devancée par l'Allemagne.

Mon expérience passée de maire m'a montré combien le problème était difficile à résoudre sur le terrain. La saturation est incontestable dans certains territoires, les villes, notamment. Les difficultés ne sont pas seulement budgétaires. Dans la Loire, où Saint-Etienne est saturée, nous nous sommes heurtés au refus des collectivités locales, toutes orientations politiques confondues. J'ai cru comprendre que la réforme de l'OFPRA raccourcirait la durée d'examen des dossiers, allégeant ainsi la pression sur les CADA. Vous ne semblez pas y croire. Est-ce parce que les effets ne se feront sentir que dans quelques années ? Il est peu probable que le nombre de demandeurs d'asile diminue dans les années à venir. Comment résoudre le problème de l'inégalité de leur répartition sur notre territoire ? Peut-on envisager des moyens plus coercitifs pour que les collectivités locales accueillent ces demandeurs d'asile et désengorger les villes ? Vous avez parlé d'un million d'euros au sujet de l'OFII...

M. Roger Karoutchi, rapporteur spécial. - Dix millions d'euros de subventions ont été supprimés.

M. Maurice Vincent. - La situation ne s'améliorera pas sans un effort de coordination des politiques au niveau européen. Nous allons devoir faire face à des flux importants de réfugiés. Le problème des réfugiés syriens, par exemple, ne sera pas réglé avant longtemps. Nous sommes d'accord pour réserver à ce stade notre position sur les crédits de la mission. Au-delà de ce rapport, des solutions restent à trouver pour éviter d'aggraver le problème.

M. Michel Canevet. - Je salue l'excellente manière que vous avez eue d'aborder le dossier et l'orientation dynamique que vous avez su lui donner. La répartition territoriale est un enjeu à ne pas négliger. Dans le Finistère, nous accueillons des mineurs étrangers, isolés de leurs familles. Cinquante places ont été créées l'an dernier, cinquante autres durant le premier semestre 2014, et trente autres sont prévues en 2015. Pour 130 places, nous aurons une dépense de quatre millions d'euros en un an et demi, que je ne suis pas sûr de pouvoir assumer. Des crédits ont été prévus pour accompagner l'effort des départements. Au total, c'est un budget considérable qui est consacré à l'accueil des étrangers.

M. Richard Yung. - Où est la coopération européenne ? On laisse l'Espagne se débrouiller à Ceuta et Melilla, les Italiens régler la situation à Lampedusa. Il n'y a ni convergence, ni solidarité européennes. Quant à la Grèce, elle supprime tout simplement les centres de rétention, et repousse les demandeurs d'asile vers d'autres pays. Ce sont des politiques de Gribouille !

La réforme du droit d'asile raccourcira le délai d'examen des demandes de dix-huit à neuf mois, et sera plus dirigiste pour l'hébergement. Certes il y faut des moyens, mais cela me semble raisonnable. Quelle est l'origine de votre scepticisme, que je suppose fondé ? Cinquante ou soixante postes en plus à l'OFPRA et autant à l'OFII, c'est déjà bien par les temps qui courent !

M. Jean-Claude Boulard. - La raison du scepticisme du rapporteur, c'est qu'il connaît bien le dossier ! Afficher un délai de six mois au pays des droits de la défense n'est pas raisonnable. Il n'est pas vrai que cela coûtera moins cher. La preuve en est l'écart actuel entre prévision et réalisation. De temps en temps, il faut se dire la vérité, la réforme se mettra en place très progressivement : la lucidité mène à la prudence...

M. Roger Karoutchi, rapporteur spécial. - J'aurais préféré, tout en étant en désaccord avec une politique, pouvoir reconnaître que les moyens lui correspondent. Or l'on suit une politique sans s'en donner les moyens. Cela ne peut que susciter le scepticisme et l'amertume dans les collectivités et l'opinion publique.

Je suis d'accord avec Philippe Dallier : favoriser les CADA au détriment des CPH, sans argent, ce serait mettre un cautère sur une jambe de bois, ou presque. Les CADA sont malgré tout plus encadrés et les 4 000 places annoncées sont là. L'État ne sait pas gérer les CPH. Je me suis rendu dans un centre d'Île-de-France, car la direction ministérielle ne sait pas ce qui s'y passe. Je m'en suis étonné : ce n'est qu'à quelques kilomètres de Paris, et pourtant la direction n'a aucun retour. Les responsables du CPH ont un contact avec tel service de la préfecture, telle direction, reçoit des noms, demande des subventions... Mais il n'y a aucune remontée centralisée d'information, aucun suivi national. Comment cela est-il possible ?

Même s'il n'y en a pas assez, les CADA sont plus contrôlés, plus accompagnés, tandis que les CPH ont été laissés en déshérence : il n'y a pas de critères, pas de liste de réfugiés prioritaires parce que plus fragiles. Si nous maintenons les CPH, il faudra résoudre le problème du financement de l'intégration et les encadrer davantage.

La convention qui prévoit un pourcentage de logements réservés aux réfugiés existe toujours, mais elle n'est plus appliquée. L'État ne l'impose plus : les associations se débrouillent pour sortir les réfugiés des CADA et des hébergements hôteliers.

Ai-je une approche financière d'un problème qui n'est pas que financier, monsieur Vincent ? S'il est bon de formuler un objectif, encore faut-il qu'il soit réaliste. Or, dans le même texte qui prévoit 55 postes supplémentaires à l'OFPRA et des délais de trois mois pour ce dernier et six mois pour la Cour nationale du droit d'asile (CNDA), le Gouvernement augmente les garanties, autorise l'intervention plus régulière des avocats, organise des recours, etc. Si à droit constant, nous pouvions espérer qu'un personnel plus nombreux pouvait réduire les délais, ce n'est plus le cas quand le système devient plus complexe. Tant qu'il y aura 65 000 à 70 000 demandeurs d'asile et si nous n'évitons pas cette complexification, le délai ne sera pas réduit.

Cette prétention est d'autant plus ridicule que le texte arrivera au Sénat en début d'année : la réforme ne sera appliquée au mieux qu'au 1er janvier 2016. La plupart des réfugiés sont hébergés en Île-de-France et en Rhône-Alpes, faute de places d'hébergement suffisantes dans les autres régions, sans compter, il est vrai, les réticences de certaines collectivités.

Chacun réclame une politique coordonnée au niveau européen ou mondial, mais en réalité, les pays moins concernés essaient d'éviter une action qui les contraindrait. Cela reste donc l'affaire du Royaume-Uni, de l'Allemagne, de la France, de l'Italie et de l'Espagne. Les autres nous laissent nous débrouiller. La Grèce a vidé ses centres de rétention ? Oui : les États en difficulté financière profitent du désordre en Europe pour laisser filer les demandeurs d'asile dans l'espace Schengen et laisser les autres États en assumer les conséquences.

Il est difficile de forcer la répartition territoriale : souvent, les demandeurs ont des réseaux, de la famille. L'Allemagne a ainsi reçu de très nombreuses demandes de Syriens, bien plus que nous - moins que les 5 000 dont parlait le Président de la République. C'est sans doute que lors de leur passage en Turquie, ils sont pris en charge par des réseaux kurdes qui les envoient en Allemagne. La France reçoit des Tchétchènes, des Albanais, des Kosovars. Ce dernier pays avait été ajouté à la liste des pays d'origine sûrs, mais il en a été retiré à la suite d'un recours. Le Gouvernement y a ajouté des pays comme l'Albanie. Il est normal que des pays qui ont un régime démocratique y figurent.

Il faut dire la vérité sur ce que cela coûte. Il n'y a rien de pire que d'afficher des chiffres faux. L'ATA - ou l'ADA, quel que soit son nom - ne sera pas divisée par deux en 2015 ; en fin d'année prochaine, vous verrez fleurir les articles de presse disant que les coûts ont explosé... Cela ne me paraît pas de bonne politique.

Mme Michèle André, présidente. - Nous donnons acte de la communication du rapporteur spécial et, conformément à sa préconisation, nous réservons les crédits de la mission.

À l'issue de ce débat, la commission décide de réserver sa position sur les crédits de la mission « Immigration, asile et intégration ».

Elle donne acte à M. Roger Karoutchi, rapporteur, de sa communication sur les centres provisoires d'hébergement.

La réunion est levée à 17h49.

Jeudi 13 novembre 2014

- Présidence de Mme Michèle André, présidente -

La réunion est ouverte à 9h05.

Loi de finances pour 2015 - Mission « Écologie, développement et mobilité durables », compte d'affectation spéciale « Aides à l'acquisition de véhicules propres », compte d'affectation spéciale « Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs » et budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » - Examen des rapports spéciaux

La commission procède tout d'abord à l'examen du rapport de M. Jean-François Husson, rapporteur spécial, sur la mission « Écologie, développement et mobilité durables » et le compte d'affectation spéciale « Aides à l'acquisition de véhicules propres », du rapport de Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, rapporteur spécial, sur les programmes « Infrastructures et services de transports » et « Sécurité et affaires maritimes, pêche et aquaculture » de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » et le compte d'affectation spéciale « Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs », et du rapport de M. Vincent Capo-Canellas, rapporteur spécial, sur le programme « Météorologie » de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » et le budget annexe « Contrôle et exploitation aériens ».

M. Jean-François Husson, rapporteur spécial. - À titre liminaire, je dois vous signaler que ce budget est prête le flanc à la critique. Il l'est d'ailleurs moins pour ce qu'il contient que pour ce qu'il ne contient pas. C'est une sorte de « budget des absences », parfait symbole d'une sorte de « pensée magique » de la ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie, qui feint de croire que ses décisions et celles de son Gouvernement n'ont pas de conséquences budgétaires.

Je suis certain que Marie-Hélène Des Esgaulx aura bien des choses à nous dire là-dessus en ce qui concerne notamment le budget des transports.

Où se trouve, dans ce budget, la traduction du projet de loi relatif à la transition énergétique pour la croissance verte ?

Qu'en est-il de la cohérence de l'action gouvernementale lorsqu'est annoncée la fermeture programmée de réacteurs nucléaires, encore rentables, alors qu'aucune mesure n'est prise pour préparer l'inévitable indemnisation de l'opérateur EDF ? Alors que le Gouvernement se veut le chantre de la performance économique et de la rigueur budgétaire, une telle mesure, dictée par des motifs strictement politiques visant à ressouder une majorité vacillante, défie, une fois encore, le sens commun.

Une épée de Damoclès est donc suspendue sur l'exécution de ce budget et de ceux qui vont suivre jusqu'à 2017 et la ministre de l'écologie ne peut l'ignorer. C'est la raison pour laquelle nous ne pouvons cautionner cela.

J'en viens à présent au contenu de ce budget.

La mission « Écologie, développement et mobilité durables », tous programmes confondus, reçoit une dotation globale de 7,9 milliards d'euros en autorisation d'engagement (AE) et de 7,3 milliards d'euros en crédits de paiement (CP), contribution de l'État au compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions » incluse.

Cette dotation est marquée par une baisse globale de 6 % par rapport à l'année dernière à périmètre constant. Le montant prévu dans le projet de loi de finances pour 2015 est par ailleurs inférieur à celui initialement prévu au titre de l'annuité 2015 dans le cadre du triennal 2013-2015.

En outre, le nombre de dépenses fiscales diminue en 2015, puisqu'elles sont au nombre de 38 contre 42 l'année passée.

Mais paradoxalement, leur coût augmente, passant de 1,7 milliard d'euros en 2014 à 2 milliards d'euros en 2015. Cette évolution s'explique en particulier par le renforcement du crédit d'impôt développement durable et par la montée en puissance de la contribution climat énergie votée l'année dernière, qui renchérit d'autant le coût des niches liées à la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE).

Au-delà, je m'interroge sur la cohérence du Gouvernement en matière de fiscalité écologique, dans un contexte marqué par l'abandon de l'écotaxe poids-lourds. Je rejoins en cela les préoccupations exprimées par Christian de Perthuis, président démissionnaire du comité pour la fiscalité écologique, qui a déploré lui-même ne pas avoir été entendu lors de la préparation de ce budget 2015 !

J'en viens à présent aux programmes qui m'incombent tout particulièrement et qui sont au nombre de cinq.

Premièrement, le programme 113 « Paysages, eau et biodiversité » reçoit une dotation de quelque 277 millions d'euros, soit un niveau analogue à celui de l'année passée. Une autre réitération fâcheuse caractérise également ce programme : celle du prélèvement de 175 millions d'euros sur le fonds de roulement des agences de l'eau - mesure annoncée comme exceptionnelle en 2014 - aux conséquences que j'estime pernicieuses pour l'équilibre financier du secteur.

Nous sommes bel et bien dans un cas de déni puisque cette mesure, annoncée comme exceptionnelle, va être prorogée en 2015 et sur l'ensemble du nouveau triennal 2015-2017 !

Deuxièmement, le programme 159 « Information géographique et cartographique », principalement consacré au financement de la subvention pour charges de service public de l'Institut national de l'information géographique et forestière (IGN). Avec 97 millions d'euros de crédits, cette dotation s'avère analogue à celle versée l'année passée. La gestion de cet établissement public, à la capacité d'investissement structurellement insuffisante, doit aujourd'hui faire l'objet d'une sérieuse remise en cause. Le Gouvernement en est d'ailleurs conscient, mais pourquoi ses déclarations ne se traduisent-elles pas dans les faits ?

Troisièmement, le programme 181 « Prévention des risques » reçoit une dotation globale, baissière elle aussi, de 304,1 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 249 millions d'euros en crédits de paiement. Parmi les opérateurs de ce programme, l'Autorité de sûreté nucléaire (ASN) ne me paraît pas disposer d'une dotation suffisante, dans un contexte où émergent de très lourds enjeux en ce domaine. Comme je vous le signalais au début de mon propos, le manque de cohérence dans le domaine spécifique qu'est la gestion du parc nucléaire avive les risques d'une ampleur considérable !

Quatrièmement, le programme 174 « Énergie, climat et après-mines », avec une dotation de 541,6 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 545,1 millions d'euros en crédits de paiement, connaît une baisse de l'ordre de 8,6 % par rapport à l'an passé, consécutive à l'évolution, inéluctablement orientée à la baisse, de ses ayants-droits.

Cinquièmement, le programme 217 « Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, du développement et de la mobilité durables » reçoit près de 2,5 milliards d'euros d'autorisations d'engagement et de crédits de paiement, ce qui représente une très légère baisse par rapport à la dotation de 2014 (de l'ordre de 0,2 %).

Ce programme représente, à lui seul, plus du tiers des crédits de la mission et assure le financement de l'ensemble des emplois du ministère de l'écologie, qui connaissent une décroissance certes moindre que les années précédentes.

Qui plus est, l'évolution du parc immobilier, avec le regroupement des sites induits par la rationalisation des services, nécessitera un suivi attentif. En 2012, l'idée de souscrire un bail pour loger les agents à la Défense dans la Tour Sequoia nous avait été présentée comme la source de réelles économies pour les contribuables. Ce bail va évoluer en un crédit-bail au cours de l'année 2015. Nous veillerons donc à ce que les économies invoquées soient bel et bien réalisées au terme de cette opération !

J'en viens, à présent, au compte d'affectation spéciale « Aides à l'acquisition de véhicules propres », plus connu sous la désignation de bonus-malus écologique, et composé de deux programmes.

Le programme 791 « Contribution au financement de l'attribution d'aides à l'acquisition de véhicules propres », d'une part, reçoit 214,5 millions d'autorisations d'engagement et de crédits de paiement, soit une dotation en baisse de 20 % par rapport à celle de 2014. Le programme 792 « Contribution au financement de l'attribution d'aides au retrait de véhicules polluants », d'autre part, connaît quant à lui une augmentation exponentielle de sa dotation pour s'établir à 28 millions d'euros en autorisations d'engagement, soit près de 26 fois sa dotation de l'année dernière !

Cette évolution reflète celle du dispositif avec l'introduction d'un nouveau superbonus de 3 700 euros accordé pour l'achat d'un véhicule électrique, en contrepartie de l'abandon d'un véhicule diesel de plus de treize ans et qui viendrait s'ajouter aux 6 300 euros de bonus écologique déjà accordés.

Rappelons que le bonus-malus écologique est un dispositif qui a connu bien des difficultés il y a peu !

L'année 2013 avait été marquée par un niveau de recettes collectées de 283 millions d'euros, bien inférieur aux prévisions.

Dès lors, le compte d'affectation spéciale ne pouvait demeurer à l'équilibre et seul un versement complémentaire du budget général à l'Agence de services de paiement de près de 80 millions d'euros, soit 30 millions de plus que le montant autorisé en loi de finances initiale, a pu préserver ce dispositif ! D'ailleurs, le Parlement n'a pas été consulté, en son temps, sur ce point.

Je ne reviendrai pas sur le caractère discutable des hypothèses d'évolution du marché automobile national nourrissant les projections de ce dispositif qui ne concerne, sommes toutes, qu'une minorité d'automobilistes et qui est loin de s'attaquer à l'origine de la pollution automobile, comme les émissions de particules fines ou de dérivés oxydés de l'azote, notamment issues de motorisations diesel, qui ne sont que faiblement impactées par le malus.

Nous avons d'ailleurs pu débattre hier de cette préoccupation de santé publique dans le cadre de l'examen de la proposition de loi de nos collègues du groupe écologiste visant à faire évoluer le bonus-malus pour prendre en compte de tels critères.

Sous le bénéfice de ces observations, mes chers collègues, je vous propose de ne pas adopter les crédits de la mission « Écologie, développement et mobilité durables », ni ceux du compte d'affectation spéciale « Aides à l'acquisition de véhicules propres ».

Je conclurai en indiquant que l'Assemblée nationale a adopté hier soir, au cours de l'examen de la mission en séance publique, un amendement de crédits à l'initiative du Gouvernement. Celui-ci vise à transférer au ministère en charge des transports les moyens de personnel qui assurent les missions relatives à l'immatriculation des exploitants de véhicules de tourisme avec chauffeur. Étant donné que je propose la non-adoption des crédits de la mission, ma position reste la même concernant cet ajout de l'Assemblée nationale.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, rapporteur spécial. - Je vous présente les crédits des « transports » et plus précisément les programmes 203 « Infrastructures et services de transports » et 205 « Sécurité et affaires maritimes, pêche et aquaculture » de la mission Ecologie, je suis donc co-rapporteur de cette mission avec Jean-François Husson et Vincent Capo-Canellas. Je rapporte également les crédits du compte d'affectation spéciale « Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs ».

Comme l'année dernière, ce budget est perturbé par la saga de l'écotaxe.

Vous le savez l'écotaxe devait être affectée à l'Agence de financement des infrastructures de transport de France - l'AFITF - à hauteur de 800 millions d'euros par an.

Mi-octobre, la ministre de l'écologie a annoncé sa suspension sine die.

Le 29 octobre, nous avons auditionné Alain Vidalies, secrétaire d'État chargé des transports, qui ne s'était pas prononcé sur le devenir de l'écotaxe.

Le 30 octobre, lors des questions d'actualité au Sénat, le même Alain Vidalies, en réponse à une de mes questions, annonçait la résiliation du contrat liant l'État à la société Ecomouv'.

Désormais faute de moyens pour la recouvrer, l'écotaxe est de facto abandonnée même si le Gouvernement n'a jamais officiellement assumé cette décision. En théorie, elle existe toujours dans le code des douanes. Elle n'a donc pas disparu de notre ordre juridique. En pratique, nous savons ce qu'il en est...

Or cette décision emporte deux conséquences.

La première, c'est le paiement d'une indemnité de résiliation à Ecomouv', qui pourrait s'élever à 830 millions d'euros.

Pour l'instant, le Gouvernement fait des circonvolutions, explique que le contrat n'est pas constitutionnel ; qu'il va négocier avec Ecomouv' ; qu'il n'exclut pas d'aller devant les tribunaux...

Cette méthode me paraît préjudiciable à l'image de l'État et de la France en général. Il n'est pas bon, dans un pays démocratique comme le nôtre, que l'État donne l'impression qu'il veut se soustraire à ses engagements contractuels pour des motifs fallacieux.

J'ai déjà eu l'occasion de m'exprimer à de nombreuses reprises sur le sujet. Que le contrat soit ou ne soit pas constitutionnel est un faux problème car il ne concerne que l'État. Ecomouv' reste légitime à demander l'application stricte du contrat et donc le paiement de l'indemnité de résiliation. Si encore l'État avait mis en avant des reproches sur la technologie livrée par Ecomouv', il aurait pu apparaître crédible, mais, là, ce n'est pas sérieux.

En attendant, le Gouvernement tergiverse et refuse d'inscrire cette somme sur le budget 2015 et pas plus d'ailleurs sur le budget rectificatif pour 2014.

C'est pourquoi, j'estime que le budget des transports est frappé d'insincérité et c'est la raison pour laquelle je vous appellerai également à rejeter les crédits de la mission « Écologie ».

L'autre conséquence de l'abandon de l'écotaxe, c'est la nécessité de trouver des ressources de substitution pour l'AFITF. L'article 20 du projet de loi de finances pour 2015 lui affecte la hausse de 2 centimes des taxes sur le diesel pour les véhicules légers et la hausse de 4 centimes des mêmes taxes sur les poids lourds, pour un montant total de 1,2 milliard d'euros.

Ainsi, pour 2015, l'Agence est assurée de disposer d'un budget au moins égal à celui de 2014 - 1,9 milliard d'euros - et qui pourrait même atteindre 2,24 milliards d'euros si l'on en croit les propos de la ministre tenus hier devant l'Assemblée nationale.

Voilà pour 2015... Malheureusement, cette affectation est temporaire et laisse entière la question du financement de l'AFITF à partir de 2016. Raison pour laquelle, la commission des finances a adopté hier un amendement du rapporteur général demandant un rapport sur ce sujet.

Comme les années précédentes, je ne peux que constater la difficulté à lire ce budget. Environ 3,2 milliards d'euros de crédits sont inscrits sur le programme 203. Auxquels s'ajoutent environ 2 milliards d'euros de fonds de concours. Un fonds de concours est une technique budgétaire permettant à un tiers de verser des fonds pour concourir à une dépense du budget général.

Ainsi, sur ce budget, les 2 milliards d'euros de fonds de concours sont apportés par l'AFITF et les collectivités territoriales pour participer à certains projets d'infrastructures déterminés.

Enfin, l'AFITF peut financer des infrastructures sans passer par le programme 203, notamment dans le domaine ferroviaire.

Je ne vous cache pas que devant cette situation, je me suis interrogée sur l'utilité de l'AFITF. La Cour des comptes, qui plaide pour sa suppression, a bien démontré qu'il s'agit d'un opérateur transparent.

L'État lui affecte des taxes puis elle reverse 60 % de son budget à l'État, sous forme de fonds de concours.

En outre, lors de l'examen du projet de loi de finances, nous ne disposons pas de son budget initial. D'une part, les montants inscrits en fonds de concours sont évaluatifs ; d'autre part, je ne sais pas quels projets elle compte financer en 2015 sur la partie qui ne transite pas par le budget de l'État.

L'AFITF ne serait-elle pas une fiction d'un point de vue budgétaire, dont le principal mérite serait de permettre une sanctuarisation des crédits ? Cet opérateur présente en effet bien des inconvénients d'un point de vue budgétaire.

Mais je n'oublie pas que le Sénat est à l'origine de sa création et qu'il présente l'intérêt de mettre autour de la table des personnes d'horizons divers qui sont, de mon point de vue, plus à même de prendre des décisions éclairées sur les priorités en matière d'infrastructures.

La contrepartie, c'est une forme de débudgétisation et donc une portée amoindrie de l'autorisation parlementaire lors du vote du projet de loi de finances.

Par ailleurs, les comptes de l'AFITF connaissent un déséquilibre inquiétant. Depuis sa création, elle a engagé 34 milliards d'euros. À ce jour, elle doit encore mandater 15,83 milliards d'euros.

Le Président de l'Agence nous a dit qu'elle commençait à ne plus être capable de faire face aux rythmes des paiements. Elle a ainsi constitué une dette de plus de 700 millions d'euros vis-à-vis de RFF, qu'elle compte résorber en trois ans.

Dans un contexte où nous ne savons pas quelles seront ses ressources, je ne peux donc appeler qu'à la prudence en matière d'engagements nouveaux, en particulier les plus lourds d'entre eux.

En outre, deux projets énormes pourraient bientôt devoir être financés. Il s'agit du canal Seine-Nord Europe et du tunnel ferroviaire Lyon-Turin. La France compte en effet participer à l'appel à projets européens pour obtenir des subventions de l'Union européenne à hauteur de 40 %. Si ce pourcentage est très élevé, le reste à charge est de 60 %, c'est-à-dire plusieurs milliards d'euros pour chacun des projets, dont les plans de financement sont encore loin d'être arrêtés.

S'agissant du programme 203 proprement dit, les crédits sont stables, malgré une apparente diminution en 2015 compte tenu d'effets de périmètre.

Sur les 3,2 milliards d'euros, l'essentiel de la dépense est constitué par la subvention versée à RFF, d'un montant de 2,5 milliards d'euros.

Sur la période du prochain triennal, il est prévu que les crédits du programme restent stables.

J'en viens maintenant au programme 205 « Sécurité et affaires maritimes, pêche et aquaculture ».

Son enveloppe s'élève à 191 millions d'euros, principalement afin de financer des dépenses d'intervention, soit 125 millions d'euros.

Depuis plusieurs années et cette tendance devrait se poursuivre lors du prochain triennal, la dotation de ce programme est régulièrement diminuée. Entre 2014 et 2017, elle baisse de 6 millions d'euros.

Pour 2015, le programme connaît une légère baisse, mais, comme le reconnaît le ministère lui-même, la mise en réserve de 7 % des crédits en début d'exercice le conduira à faire des choix. Pour l'instant, la direction des affaires maritimes entend faire prévaloir les missions régaliennes et de sécurité assurées par l'État en mer.

J'en viens enfin au compte d'affectation spéciale au nom improbable « Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs ». Ce compte porte les crédits destinés à financer les trains d'équilibre du territoire, c'est-à-dire une quarantaine de lignes structurellement déficitaires dont l'exploitation est assurée par la SNCF sous l'autorité de l'État.

Historiquement, la SNCF assurait une péréquation interne entre ses TGV, excédentaires, et ses trains Corail, déficitaires.

Depuis 2010, un règlement européen a conduit l'État à « externaliser » cette péréquation. Concrètement, l'État prélève des taxes sur les sociétés opérant des trains de voyageurs, qui permettent de financer les trains d'équilibre du territoire. À terme, cette organisation a été mise en place en vue de l'ouverture à la concurrence des trains de voyageurs. Pour l'instant, il s'agit surtout de prélever de l'argent à la SNCF pour le lui reverser.

Au total, les trains d'équilibre du territoire représentent un budget de 309 millions d'euros, dont 118 millions d'euros au titre du matériel roulant. Constatant l'état de vétusté de ce matériel, le Gouvernement a annoncé une première tranche de renouvellement pour un montant de 510 millions d'euros.

Pour conclure, comme je vous le disais, la politique de l'autruche que pratique le Gouvernement au sujet de l'écotaxe justifie ma décision de proposer au Sénat le rejet des crédits de la mission Écologie.

Tant que le Gouvernement n'aura pas proposé de supprimer clairement l'écotaxe, d'une part, et tant qu'il n'aura pas inscrit dans le budget une ligne de 830 millions d'euros pour financer la résiliation du contrat Ecomouv', d'autre part, il ne me sera pas possible de considérer que ce budget est sincère.

Si le ministre s'est engagé à ce que l'AFITF ne paye pas les 830 millions d'euros, où sont-ils alors inscrits ?

S'agissant du compte d'affectation spéciale, je propose que nous adoptions les crédits.

M. Vincent Capo-Canellas, rapporteur spécial. - Je rapporte le programme 170 « Météorologie » de la mission « Écologie » et le budget annexe « Contrôle et exploitation aériens », dit BACEA.

La dépense portée par le programme 170 constitue en réalité la moitié des recettes de Météo-France, qui est un établissement public administratif. Il s'agit de la principale dotation de l'État, qui s'élève à 206 millions d'euros pour l'année 2015.

Le budget total de l'établissement est d'environ 400 millions d'euros.

Pour apprécier la dépense de l'État, je me suis intéressé à l'équilibre économique et aux comptes de Météo-France et j'ai eu l'occasion de rencontrer son président.

On constate tout d'abord que les recettes de l'établissement diminuent depuis plusieurs années qu'il s'agisse de la dotation de l'État ou bien des recettes propres de l'établissement. Ces ressources propres sont constituées par ses recettes commerciales et par les redevances qu'il perçoit au titre de sa prestation en matière d'aviation civile.

Face à cette diminution des recettes, l'établissement réussit à équilibrer son budget en diminuant des dépenses et en opérant des prélèvements sur son fonds de roulement.

Les dépenses de fonctionnement, en particulier, ont subi des coupes puisque 53 centres départementaux seront fermés sur la période 2008-2016. En outre, les effectifs sont en constante diminution depuis trois ans et continueront à se réduire sur la prochaine période triennale, d'environ 70 ETP par an sur un effectif total d'environ 3 200 personnes.

Il faut saluer les efforts budgétaires réalisés par l'établissement.

Pour autant, son président m'a expliqué qu'il souhaite que Météo-France puisse retrouver une marge de manoeuvre en matière d'investissement à compter de 2017. En effet, prévoir la météo, étudier le climat, c'est aujourd'hui une affaire de supercalculateurs et de modèles mathématiques. Les investissements sont donc très lourds.

Pour ma part, je ne remets pas en cause le bien-fondé de ce besoin d'investissement même si en expertiser l'utilité est une affaire de spécialistes.

Néanmoins, j'estime que Météo-France peut dégager de nouvelles ressources sans pour autant demander des crédits à l'État.

En effet, il peut augmenter ses recettes commerciales et profiter d'un vaste marché pour les données météo. Le président me disait que 40 % des entreprises seraient « météo-sensibles ».

Aujourd'hui, la politique de données publiques fait que Météo-France est obligé de mettre gratuitement à disposition des données brutes que des entreprises concurrentes réutilisent et revendent. Cette situation est tout de même paradoxale.

Sans remettre en cause la politique de données publiques, d'ailleurs largement imposée par les règles européennes de la concurrence, je pense que des marges de manoeuvre existent mais elles nécessitent une évolution de la culture interne de l'établissement, traditionnellement, très orientée « ingénieur ».

Je vous l'ai dit, les crédits du programme « Météorologie » appellent de ma part un avis favorable. Néanmoins, j'ai entendu ce que mes co-rapporteurs viennent de dire sur les autres programmes de la mission « Ecologie » et je me rangerai à leur avis s'agissant du vote sur la mission.

J'en viens maintenant au budget annexe « Contrôle et exploitation aériens », dit BACEA.

Le budget annexe est un support budgétaire particulier qui est utilisé pour les directions d'administration centrale qui ont une activité commerciale. Ce ne sont pas des opérateurs de l'État, car elles n'ont pas la personnalité juridique. Les budgets annexes sont présentés selon les normes du plan comptable avec une section d'exploitation et une section des opérations en capital.

Le budget de la direction générale de l'aviation civile est retracé sur ce budget annexe. En effet, la DGAC offre des prestations de services aux acteurs du transport aérien, qui sont rémunérées par des redevances. Il s'agit, à titre principal, des missions de sécurité en matière de contrôle aérien.

Le premier point sur lequel je voudrais insister est que la bonne santé du budget annexe est directement liée à la bonne santé du transport aérien. On l'a vu dans les années récentes, lorsque la croissance s'effondre, le trafic aérien diminue et les comptes du budget annexe s'en ressentent.

Les prévisions pour les prochaines années sont, fort heureusement, plus optimistes. En effet, malgré une croissance mondiale encore faible, les différentes évaluations du trafic aérien sont positives, en particulier s'agissant de la France.

Les recettes du budget annexe devraient donc augmenter et cela dès 2015, j'y reviendrai.

Je voudrais aussi insister sur le fait que nous devons nous préoccuper de la compétitivité du transport aérien sur le sol français. Certes, les survols de notre territoire contribuent aux recettes du budget annexe, mais moins que les avions qui se posent, en particulier à Paris.

Notre collègue député Bruno Le Roux a récemment remis un rapport au Premier ministre sur cette question. Il montre que les compagnies françaises sont dans une position concurrentielle délicate vis-à-vis notamment des compagnies du sud-est asiatique ou du Golfe. Il relève également l'empilement de dispositifs fiscaux sur l'aérien, sans équivalent en Europe.

Deux de ses propositions concernent directement le budget annexe. D'une part, il s'agirait d'exonérer les passagers en correspondance de la taxe de l'aviation civile ; d'autre part, d'affecter intégralement cette taxe au budget annexe, alors que, à ce jour, un peu moins de 20 % de son produit revient au budget général.

Pour le budget annexe, cette double évolution serait, à trafic constant, neutre d'un point de vue financier. Elle représenterait en revanche une perte de crédits comprise entre 80 et 90 millions d'euros pour le budget général, qu'il faudrait bien évidemment compenser. J'ai cru comprendre que le Gouvernement travaillerait sur différentes pistes.

Je soutiens cette proposition car j'estime qu'elle est favorable à l'attractivité du « hub » de Paris. En outre, elle présente l'avantage de ne pas opposer deux partenaires indispensables, à savoir Air France et Aéroports de Paris. Et chacun mesure que le travail de partenariat doit toujours être conforté.

J'en viens maintenant plus directement au budget annexe, dont les crédits s'élèvent à 2,3 milliards d'euros.

Comme je vous le disais en introduction, la bonne tenue du transport aérien en 2015 devrait conduire à augmenter les redevances perçues par la DGAC.

En outre, celle-ci a mené une politique de maîtrise de ses dépenses. Sa masse salariale se stabilise grâce à la réduction des effectifs engagée depuis 2007. Ses crédits de fonctionnement courant ont également fait l'objet de coupes drastiques, puisqu'ils ont diminué de près d'un quart en quatre ans.

La hausse des recettes couplées à la maîtrise des dépenses permet à la section d'exploitation ou section des opérations courantes de dégager un excédent inédit de 148,2 millions d'euros en 2015.

Cet excédent correspond à une capacité d'autofinancement pour le budget annexe et lui permet de diminuer son recours à l'emprunt et même de réduire son endettement.

En effet, les budgets annexes présentent une autre particularité, à savoir celle d'être présentés à l'équilibre et donc éventuellement de recourir à l'emprunt et de s'endetter. En pratique, la direction générale de l'aviation civile emprunte auprès de l'Agence France Trésor.

Au total, la dette du budget annexe diminue de 57 millions d'euros - ce qui n'était pas arrivé depuis 2007 - pour s'établir à 1,2 milliard d'euros.

S'il faut saluer ces bons résultats, il faut aussi en souligner les faiblesses.

D'abord, ils reposent sur une hausse très nette des recettes. Or, dans la période qui s'ouvre, la DGAC sera soumise à un plan de performances européen qui va la conduire à limiter l'augmentation des redevances.

Ensuite, certaines dépenses apparaissent désormais très contraintes. C'est le cas des dépenses de fonctionnement, dont on voit mal comment elle pourrait encore être réduites et des dépenses d'investissement qui sont absolument nécessaires pour faire évoluer les outils technologiques de la DGAC, notamment dans le cadre de la mise en oeuvre du Ciel unique européen.

En réalité, la seule ligne de dépense sur laquelle il est possible de faire un effort, c'est le personnel. Jusqu'à présent, les efforts consentis en termes de diminution des effectifs ont été « recyclés » dans des mesures catégorielles négociées dans le cadre de protocoles sociaux. C'est le prix du maintien d'une certaine paix sociale.

Sous la réserve de ces observations, je souhaite que la commission propose au Sénat d'adopter les crédits du budget annexe.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Je partage totalement les propos de Marie-Hélène Des Esgaulx sur le financement de l'AFITF à la suite du feuilleton de l'éco-redevance. Je pense qu'il faut modifier le code des douanes et, même si cela ne relève pas directement de la mission, j'aimerais savoir ce que nous allons faire des douaniers en poste à Metz qui attendent toujours une nouvelle affectation. Je vois que, dans le collectif budgétaire de fin d'année, le Gouvernement annonce avoir trouvé 150 millions d'euros d'économie sur la fraude à la TVA sur Internet, ce qui devrait intéresser notre collègue Philippe Dallier... À l'heure actuelle, aucune conséquence juridique n'a été tirée de l'arrêt annoncé de l'éco-redevance, le financement de l'AFITF est dans l'impasse et des personnels demeurent sans affectation et sans mission.

Ma deuxième question concerne les contrôleurs aériens, quel est leur temps de travail effectif compte tenu des systèmes d'autorisation d'absence ?

Je remarque par ailleurs qu'en dépit d'une suppression de 100 postes budgétaires, la masse salariale continue d'augmenter. Ce phénomène n'est pas dû au glissement vieillesse technicité (GVT), mais, cela est bien dit dans le rapport, aux indemnités supplémentaires accordées en compensation des diminutions de postes pour « acheter » la paix sociale. Nous avons déjà vu cela au sein de la direction générale des finances publiques et je m'interroge sur la pertinence d'un choix qui conduit à dépenser davantage en compensation des mesures d'économie mises en oeuvre...

Mme Michèle André, présidente. - Je donne la parole à nos rapporteurs pour avis de la commission du développement durable, des infrastructures, de l'équipement et de l'aménagement du territoire, qui sont présents.

M. Charles Revet, rapporteur pour avis. - J'ai présenté mon rapport pour avis sur les transports maritime hier et la commission a émis un avis défavorable à l'adoption des crédits, pour les raisons que je vais vous exposer.

Tout d'abord, la situation des grands ports maritimes français, qui, en dépit de leurs indéniables atouts, subissent la concurrence des ports européens comme Anvers (qui est devenu le premier port de France !) ou encore Rotterdam. Il y a six ans, j'avais publié un rapport sur le sujet et la situation n'a pas évolué. Sont en cause, pour partie, la faiblesse des investissements réalisés par la France sur les travaux d'acheminement (quelques millions d'euros seulement quand Rotterdam investit 3 milliards d'euros), mais aussi notre système de gouvernance centrale, alors que la gestion des autres ports européens est régionale ou à compétence transférée.

La deuxième raison devrait intéresser la commission des finances puisqu'elle concerne la récupération de la TVA. Le système d'auto-liquidation mis en place en Belgique a des conséquences financières extrêmement importantes car, pour citer le cas de ma région, certaines entreprises installées aux alentours du Havre préfèrent, pour des raisons de trésorerie, faire venir leur marchandise d'Anvers. Cette situation mériterait d'être étudiée par votre commission.

Enfin, si l'on examine la situation du pavillon français, on constate qu'il ne cesse de décliner chaque année et que nous n'en avons plus, désormais, que 180, ce qui est inquiétant. La France est ainsi passée de la quatrième ou cinquième place mondiale il y a trente ou quarante ans, à la trentième aujourd'hui. Je rappellerai d'ailleurs, pour terminer, que la France possède la deuxième zone maritime économique mondiale, derrière les États-Unis, et que nous importons pourtant 80 % de nos besoins en poissons et crustacés !

M. Pierre Médevielle, rapporteur pour avis. - En ce qui me concerne, je devrais prochainement présenter mon rapport pour avis sur la prévention des risques et le programme « Météorologie » en commission. Je partage les inquiétudes formulées par les rapporteurs spéciaux, et notamment Vincent Capo-Canellas, sur les crédits de ces programmes. J'ai auditionné le président de Météo-France qui a indiqué n'avoir une visibilité budgétaire que sur les deux prochaines années, alors qu'il devra mettre en place de lourds investissements. Je considère que les 50 suppressions de postes sont un plafond au-delà duquel il ne serait pas raisonnable d'aller. Mais ma préoccupation principale concerne l'Agence de sécurité nucléaire (ASN), dont la charge de travail va nécessairement s'accroître à mesure que le parc de nos centrales nucléaires vieillit. J'estime qu'il devrait s'agir d'une mission régalienne au vu des questions de sécurité majeures qui sont en jeu.

Au sein de son financement, je note également un problème de réaffectation de la taxe prélevée sur EDF, dont l'État ne reverse que 50 % à l'ASN.

En ce qui concerne l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (ANSES), la diminution constante de ses moyens m'incitera vraisemblablement à proposer un rejet global des crédits.

M. Marc Laménie. - Je souhaiterais intervenir sur un thème qui me passionne depuis longtemps, celui des transports ferroviaires. Je constate à quel point ce sujet est complexe, notamment en ce qui concerne l'AFITF, mais je tiens à saluer les éclaircissements apportés par le rapport de Marie-Hélène Des Esgaulx. Par ailleurs, les sommes en jeu sont considérables, car si j'en crois le rapport, ce sont 2,4 milliards d'euros qui sont alloués à Réseau ferré de France (RFF). Je regrette que le système soit si complexe car on ne sait plus vraiment qui fait quoi... On voit malheureusement des lignes d'équilibre du territoire laissées à l'abandon. En vérité, l'infrastructure ferroviaire est totalement bradée, et ce, en dépit de l'exigence impérative de sécurité et des discours que l'on entend sur le développement durable. En régions, les lignes TER sont parfois remplacées par des bus, on ne sait plus à quoi servent les multiples redevances. Enfin, s'agissant de l'entretien routier, à quoi les crédits sont-ils précisément employés ?

M. André Gattolin. - Nous ne voyons pas toujours les choses à travers le même prisme mais en tant qu'écologiste je partage personnellement certaines interrogations formulées ici, comme l'observation de Marie-Hélène Des Esgaulx sur une possible insincérité budgétaire. Mais ce qui est le plus notable, c'est bien la diminution drastique des budgets globaux de ce ministère depuis 2010 : réduction cumulée des crédits de 1,65 milliard d'euros, suppression de plus de 1 600 emplois... Cela ne peut que nous interroger sur les orientations écologiques du Gouvernement, au moment où le projet de loi relatif à la transition énergétique pour la croissance verte est élaboré. Certes, il faut être vertueux et des économies sont nécessaires mais, à l'instar des rapporteurs spéciaux, je relève que certains sujets, qui me paraissent particulièrement sensibles tels que la prévention des risques naturels ou la sécurité nucléaire, n'échappent pas à cette logique de stagnation voire, à terme, de réduction des moyens alloués.

Je partage également le sentiment que le budget de Météo-France n'est pas suffisant au regard des investissements qui doivent être réalisés. S'il faut encourager la commercialisation des produits, on constate que des sociétés privées ont tendance à s'approprier, à des fins commerciales, les données publiques produites de manière très coûteuse par Météo-France, et deviennent des concurrents directs.

Je tiens à souligner d'ailleurs le travail fantastique réalisé par Météo-France : j'ai eu l'occasion de visiter le centre de pilotage de GRDF dans les Hauts-de-Seine et j'ai pu observer les modèles mis au point par Météo-France pour la prévision de la distribution gazière, qui ont permis la réalisation de près de 10 % d'économie, simplement par optimisation.

Enfin, en ce qui concerne la sécurité des affaires maritimes, évoquée par notre collègue Charles Revet, la France a beau se targuer d'être le deuxième domaine maritime mondial, nous savons très bien que toute une partie de ce domaine n'est pas contrôlée ! S'agissant des eaux territoriales hexagonales qui, elles, sont beaucoup mieux contrôlées, l'enjeu réside dans les traités transatlantiques avec le Canada et les États-Unis, et malheureusement le faible investissement en faveur de nos capacités maritimes profitera de toute évidence à Anvers ou Rotterdam.

Il y a un sérieux manque de vision stratégique dans tout cela, on ne peut pas se contenter d'agir par promesse de crédits, comme dans le cadre des programmes d'investissements d'avenir par exemple, qui ont, l'an passé, amputé le budget de l'écologie de 220 millions d'euros.

M. Michel Canevet. - Je comprends tout à fait le scepticisme de nos rapporteurs, tant les motifs d'insatisfaction sont nombreux, alors même que les besoins en infrastructures sont très importants pour des questions d'aménagement du territoire et de desserte des territoires les plus éloignés. Je pense notamment au domaine ferroviaire, mais il y a aussi d'autres besoins à travers le territoire national.

Pour ma part, j'évoquerai la question maritime, qui me préoccupe tout particulièrement. Manifestement, la France manque d'ambition dans ce domaine, et ce ne sont pas les propositions contenues dans ce budget qui seront de nature à apporter quelque réponse que ce soit à ce constat. On peut citer l'exemple des autoroutes de la mer. Une ligne desservait Nantes-Saint-Nazaire et Girón, mais elle a été supprimée à la rentrée, faute de rentabilité. Il manquait une subvention d'équilibre. On ne peut que déplorer une telle disparition. En effet, cette ligne était utile pour relier le sud de l'Europe.

On peut aussi exprimer de vives inquiétudes sur les questions de la pêche et de l'aquaculture, budget encore très modeste. Je ne pense pas que les propositions du projet de loi de finances soient de nature à nous permettre de développer cette activité, qui en a pourtant bien besoin. Je pense notamment aux impératifs de renouvellement et de modernisation de la flottille, si l'on veut être en capacité, demain, d'approvisionner le marché national par les captures de nos propres marins et ne pas être dépendants de ce qui sera pêché à l'extérieur de la France, ce qui est le cas aujourd'hui. Il faudra donc rééxaminer tout cela l'année prochaine de façon beaucoup plus volontariste.

M. Gérard Longuet. - Notre invité Pierre Médevielle vient de nous rappeler les raisons pour lesquelles l'AFITF existe. C'est l'exemple de l'Autorité de sûreté nucléaire. Cette dernière devait être alimentée par le produit d'une taxe prélevée sur la production d'énergie électrique nucléaire. La taxe existe, mais l'alimentation de l'ASN est défaillante.

Je voudrais parler de l'AFITF et poser une question à Marie-Hélène Des Esgaulx. L'AFITF a connu trois étapes. Il se trouve que j'ai présidé un moment cette agence. Les trois étapes ont été les suivantes. La première était relativement cohérente. Le Premier ministre Jean-Pierre Raffarin et son ministre de l'équipement Gilles de Robien avaient décidé de créer une agence de financement des infrastructures de transport. Celle-ci était alimentée essentiellement par deux recettes liées aux activités routières et avait pour objet de financer des activités ferroviaires. On était donc dans une logique vertueuse, si l'on considère qu'il faut brimer les automobilistes et aider le ferroviaire. Ce système fonctionnait avec le produit des recettes des radars, pour un montant de l'ordre de 200 millions d'euros, et des dividendes de la part de l'État détenue dans les sociétés d'autoroutes, pour un montant de l'ordre de 700 millions d'euros. L'agence bénéficiait donc, au moment de sa création en 2005-2006, d'une visibilité financière de l'ordre du milliard d'euros.

Bien évidemment, la Cour des comptes s'est montrée hostile, dès le départ, à cette agence, considérant qu'elle portait atteinte au principe d'universalité budgétaire. En contrepartie, les partenaires de l'agence, essentiellement l'Etat, les régions et Réseau Ferré de France (RFF), avaient la certitude d'avoir un interlocuteur qui, pour les deux tiers, finançait le domaine ferroviaire, et, pour le tiers restant, finançait les grands projets routiers, voire des projets maritimes telle que l'écluse du Havre.

Dans un second temps, le Premier ministre Dominique de Villepin a décidé de vendre les parts de l'Etat dans les sociétés d'autoroute. À ce titre, l'État a récupéré une somme, non négligeable, oscillant entre 16 et 18 milliards d'euros. Il les a affectés au désendettement de l'Etat, et l'AFITF s'est retrouvée sans recettes autres que celles des radars. Or, ces 200 millions d'euros de recettes ne suffisaient pas à financer l'agence. Nous avons donc connu une période de quelques années, jusqu'au Grenelle de l'environnement, au cours de laquelle je dirais que l'AFITF était en état de suspension. On aurait pu la supprimer à ce moment-là, mais le ministère de l'équipement ne l'a pas souhaité. Il y voyait en effet un lobby institutionnel lui permettant de préserver ses crédits d'infrastructures contre l'appétit de Bercy qui, à travers les gels, les régulations et autres annulations de crédits, remettait en cause les projets d'infrastructures contractualisés entre l'Etat et RFF ou l'Etat et les régions, et parfois entre l'Etat, RFF et les régions.

Troisième temps de l'AFITF : l'espérance, à savoir l'apparition du Toll collect à la française, qui deviendra l'écotaxe, enfant légitime du Grenelle de l'environnement. Malheureusement, la montée en puissance du système s'est révélée être extrêmement lente. En effet, nous avons souhaité créer notre système à nous, différent du système allemand tout en s'en inspirant, bien que des entreprises françaises aient été acteurs de la réussite allemande. Cela s'est donc aussi révélé plus coûteux, car il fallait partir de zéro. De surcroît, nous avons fait le choix politiquement absurde de passer par les portiques, qui ne sont absolument pas nécessaires pour contrôler la présence de boitier sur les poids-lourds, et que l'on a désigné comme des adversaires.

Je veux souligner ici que notre pays est dans une situation de profonde inégalité à l'égard de la circulation des poids lourds. Il existe des régions excentrées, qui ont besoin de la route et sur lesquelles ne circulent que des poids lourds français valorisant des productions françaises. Je pense à cet égard aux produits agricoles bretons. Il y a ensuite les régions que je qualifierais de « lotharingiennes », à savoir celles qui accueillent les flux de trafic nord-sud, entre les grands ports européens que sont Rotterdam et Anvers notamment, et l'Espagne ou l'Italie. Les poids lourds qui effectuent ces trajets empruntent des routes qui sont gratuites ou peu onéreuses, sans jamais faire le plein en France. Vous pouvez, avec un 38 tonnes, faire le plein au Luxembourg, traverser toute la France, livrer à Barcelone, voire en remonter, sans payer une seule taxe sur le carburant sur le territoire français ! Pour ces raisons, les régions lotharingiennes, qui sont des lieux de transit, sont favorables à l'écotaxe. Mais leurs élus n'ont jamais été consultés. Enfin, il y a l'Île-de-France, région la plus encombrée et la plus empruntée, mais où il y a aussi le moins de péages autoroutiers, pour des raisons historiques. Donc, vous pouvez emprunter le périphérique et les grandes autoroutes ou nationales, telles que l'A 86 ou la N 104, gratuitement. Alors ce que ce sont les routes les plus coûteuses à aménager et équiper, elles pèsent sur le budget de l'État et non sur les usagers.

Je suis donc pour ma part, dans cette troisième étape, consterné par l'abandon de l'écotaxe. Il eût fallu au moins que Madame la Ministre prenne la peine de s'adresser aux différentes régions traversées par des poids-lourds, qui n'auront plus les moyens de financer les infrastructures en contractualisant avec l'État. Par ailleurs, l'écotaxe avait l'immense mérite de rendre payantes des routes départementales qui sont gratuites. Le Gouvernement nous dit qu'il va augmenter le gazole de deux centimes au litre pour les véhicules légers et de quatre centimes au litre pour les poids lourds. Or, les poids lourds étrangers paieront très peu ou pas du tout. En outre, la dégradation qu'ils occasionnent sur les infrastructures routières est en moyenne cent fois supérieure à celle d'un véhicule léger. Nous sommes donc dans une situation d'injustice absolue.

C'est la raison pour laquelle, madame le rapporteur, je souhaiterais que notre commission rétablisse l'écotaxe, pour le principe, en offrant la possibilité à l'Etat de négocier par région et d'affecter à celles qui acceptent l'écotaxe une partie de son produit, tandis que les régions qui ne l'appliqueraient pas n'auraient ni produit de l'écotaxe, ni crédits d'investissement. En Lorraine, sur l'A 31, nous avons en moyenne 30 % de poids-lourds en circulation. Sur ces 30 %, 90 % sont néerlandais et alimentent la Catalogne, l'Espagne, l'Italie ou le sud de la France.

Au total, j'estime que l'AFITF est légitime, à condition de disposer de financements pérennes. Les infrastructures routières sont coûteuses. La seule exigence que nous devons avoir s'agissant des recettes est la pérennité. Or, une écotaxe bien gérée serait pérenne et permettrait aux régions qui en acceptent le principe de pouvoir bénéficier de recettes stables.

Je ne résiste pas maintenant à aborder un autre sujet. Personne n'aime le CO2, mais je voudrais rappeler qu'il permet à l'agriculture de progresser et de prospérer. Et si l'on adopte une vision sur le long terme, on s'aperçoit que le CO2 a enrichi le monde plus qu'il ne lui a coûté. Deuxièmement, l'effet de serre est produit à 90 % par la vapeur d'eau émise par les océans. Le CO2 n'en est responsable que pour une infime proportion, de l'ordre de 10 %. Sur ces 10 %, seuls 1 % du total sont d'origine humaine. La France représentant 4 % de l'économie mondiale, on peut considérer qu'elle émet 4 % des émissions de CO2 anthropiques. Or, 4 % de 1 %, cela fait 4/10 000èmes. Conclusion : nous consacrons des sommes considérables à atténuer l'effet de serre, à concurrence de 4/10 000èmes. Je pense que nous pourrions consacrer cet argent à d'autres priorités...

Mme Michèle André, présidente. - Merci à Gérard Longuet pour ce rappel historique, fort utile, sur l'AFITF.

M. Michel Bouvard. - J'ai deux observations. La première concerne les plans de prévention des risques technologiques (PPRT). Je souhaiterais inciter l'administration à adopter, dans la mise en oeuvre de ces PPRT, une attitude plus cohérente. Il se trouve que je suis l'élu d'un département où il y a actuellement six PPRT en cours d'élaboration. Sur le terrain, je constate que les services de l'Etat sont lointains, installés dans les chefs-lieux de région et qu'ils se caractérisent par une méconnaissance totale des situations locales. Ils fixent des règles uniformes, quelle que soit la nature géographique des sites. On se retrouve alors dans des situations parfois absurdes. Il n'est évidemment pas nécessaire de classer des villages complets, avec de lourdes contraintes foncières. Tout cela est d'autant plus problématique que cela se traduit par des coûts, supportés notamment par des industriels. Quand un établissement industriel a été racheté par un groupe étranger et que, entre le moment du rachat et le moment d'aboutissement du PPRT, le coût de ce dernier a été multiplié par deux, et donc que l'industriel se retrouve avec une facture multipliée par deux, on comprend qu'il soit difficile de continuer à investir en France et de maintenir des solutions de reprise, avec, à la clé, des emplois. Il y a également un coût pour les collectivités territoriales. A cet égard, je voudrais dire au rapporteur général que la part qui est demandée aux collectivités locales pour les PPRT devrait être déduite de l'ensemble des mécanismes de péréquation, puisque c'est de l'argent dont elles ne disposent pas. Ces prélèvements se chiffrent en centaine de milliers d'euros, sans que cela soit pris en compte au titre de l'effort des collectivités locales.

Après les PPRT, nous avons maintenant l'arrivée des Plans de prévention des risques miniers (PPRM). On a parfois le sentiment que tout cela n'est fait que pour occuper les directions régionales de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL) et que, l'Etat n'ayant plus d'argent, on multiplie les plans de prévention. On a commencé avec les plans de prévention des risques d'inondation, puis les plans de prévention des risques naturels, les PPRT, et l'on en arrive maintenant aux PPRM. Nous sommes un certain nombre d'élus de départements ayant une tradition minière. Dans ceux-ci, globalement, on ne peut pas dire qu'il y ait eu des problématiques de sécurité importantes. Or, les plans de protection sont maximalistes, pour des sites miniers qui ne sont parfois plus exploités depuis deux ou trois siècles ! Et ces mêmes services de l'Etat préconisent une logique de partage des coûts entre l'Etat et les collectivités territoriales. Je rappelle que, s'agissant des PPRT, c'est un tiers de la contribution économique territoriale perçue sur l'entreprise qui doit être apportée en affectation sur le paiement des mesures de protection qui sont prises.

Je souhaite par ailleurs apporter une précision sur le financement des grands projets européens canal Seine-Nord et Lyon-Turin. Pour le canal Seine-Nord, c'est vrai qu'il y a 60 % à la charge de l'État, une fois que l'Europe a payé ses 40 %. Pour la ligne Lyon-Turin, il ne faut pas oublier que le projet est conjoint avec l'Italie. Cette dernière apportera 57,9 % du financement restant à la charge des États, contre 42,1 % pour la France, ce qui veut dire que la contribution française pour le projet Lyon-Turin n'est pas de 60 %, mais de 25 %. On a donc un effet de levier de 1 à 4, sur une infrastructure aux fortes caractéristiques environnementales, qui peut aussi avoir impact positif important sur la façade portuaire française - je le dis pour tous les élus maritimes. Celle-ci pourrait en effet trouver là un moyen d'avoir des débouchés sur une partie de l'Europe continentale et notamment sur l'Italie du Nord, dont les ports sont saturés depuis longtemps.

M. François Marc. - Je serai bref, la question du jour se résume à : faut-il adopter ou non ces crédits ? Les rapporteurs avaient apparemment des avis différents puisque Vincent Capo-Canellas qui était plutôt favorable à l'adoption des crédits du programme « Météorologie », s'est finalement rallié à l'avis de ses co-rapporteurs.

Pourquoi voter contre ces crédits ? Sur le programme 203 « Infrastructures et services de transports », il est question principalement d'Ecomouv' et de l'écotaxe. Or, il est bien mentionné dans le rapport que l'AFITF bénéficiera intégralement de la hausse de la fiscalité sur le diesel, soit 1,2 milliard d'euros ; dès lors, pour l'année à venir, elle disposera bien de moyens équivalents à ceux initialement envisagés.

Certains d'entre vous souhaiteraient adopter à nouveau l'écotaxe et invoquent les mêmes arguments que ceux que j'avais développés, au nom de mon groupe, le 25 novembre 2008, pour justifier la non-adoption de ce dispositif.

Je suis certain que la ministre nous apportera, en séance publique, des éléments susceptibles de lever toute ambigüité sur le financement de ces 800 millions d'euros de pénalités.

S'agissant du rapport de Jean-François Husson, si la diminution de 4,8 % des crédits devait justifier l'avis défavorable proposé, je vous opposerais les arguments qui nous sont systématiquement avancés, selon lesquels il faut faire 110 milliards d'euros d'économie.

Y a-t-il d'autres arguments pour rejeter ces crédits ?

M. Gérard Longuet. - Une précision : en 2008, en effet, l'AFITF ne vivait que des recettes des péages d'autoroutes, or ce qui est intéressant dans l'écotaxe c'est que tous les itinéraires, dès lors qu'ils sont fortement empruntés par des poids-lourds, contribuent au financement des infrastructures.

M. Roger Karoutchi. - J'aimerais poser une vraie question à Marie-Hélène Des Esgaulx, au sujet du transport ferroviaire. L'Île-de-France représente plus de 60 % des parcours ferroviaires, or la situation est calamiteuse : nous avons connu beaucoup d'accidents, plusieurs rapports sur l'état du réseau ferroviaire francilien en dressent un constat catastrophique. J'ai d'ailleurs dénoncé au syndicat des transports, il y a dix ans, le fait que l'amortissement des infrastructures franciliennes servait à financer le TGV. Aujourd'hui, ce réseau ferroviaire est inadapté et, surtout, dangereux. Mais nous n'avons pas les moyens de le rendre plus sûr et plus régulier, afin d'offrir un service public digne de ce nom aux usagers, qui sont véritablement captifs, n'ayant d'autre possibilité pour se déplacer ou pour aller travailler. Nous avons fait un certain nombre de propositions, mais aucune n'a été reprise. Par exemple, la création d'une société d'économie mixte unifiée, afin de mettre un terme à cette concurrence ancienne et ridicule entre la SNCF et la RATP, ou encore la gestion unifiée des RER. C'est vraiment insupportable. L'État s'était engagé à attribuer à la rénovation des transports d'Île-de-France 150 millions d'euros supplémentaires chaque année. Pour trouver cette somme, maintenant il nous demande d'imposer 150 millions d'euros de taxes supplémentaires sur les entreprises en Île-de-France.

La priorité, c'est de fournir de véritables transports publics, or jusqu'à présent la SNCF a surtout investi en faveur du TGV. Aujourd'hui, la SNCF et la RATP portent collectivement la responsabilité de ce désastre.

M. Maurice Vincent. - Sur la question de l'AFITF, j'ai trouvé les interventions très sévères vis-à-vis du Gouvernement pour deux raisons. D'abord, il a fait preuve de lucidité et de courage en mettant sur pied la mission Duron, qui a souligné que, avec deux milliards d'euros par an pour les infrastructures, il était nécessaire de faire des choix et d'établir des priorités entre les infrastructures. Ensuite, le rapport souligne que nous avons une visibilité sur plusieurs années pour le financement des infrastructures. La seule question est celle de savoir comment sera financée l'AFITF au-delà de 2015. Au moment où nous parlons, ce Gouvernement a eu aussi le courage de résoudre, de manière très rapide, la question du nécessaire financement de l'agence pour 2015. On ne peut pas lui faire un procès d'intention de ne pas tout mettre en oeuvre dans les prochains mois pour qu'elle soit réglée et que le triennal soit scrupuleusement respecté.

Gérard Longuet a rappelé, de manière fort intéressante, l'histoire de l'agence. François Marc a rappelé celle du contrat Ecomouv'. Compte tenu de tout cela, je trouve très sévère de proposer de rejeter des crédits qui assurent pour 2015 un budget au moins équivalent à celui de l'année 2014 et qui assurent la préservation des moyens pour les trois prochaines années.

J'ai appris une chose qui m'a beaucoup intéressé, à savoir que les portiques n'étaient pas indispensables.

J'ai une autre observation sur les plans de prévention des risques miniers, pour lesquels les crédits sont maintenus. Pour les communes concernées par cette disposition, il y a de vraies difficultés et nous pouvons constater des tensions, parfois à la limite du gérable, entre un certain nombre de nos collègues maires et les préfets et les administrations concernées. Bien sûr, il faut renforcer la prévention et ne pas minimiser les risques d'effondrement même cent ou deux cents ans après. Pour autant, ces communes doivent continuer à vivre et il ne faut pas les priver de toute possibilité dans leurs plans locaux d'urbanisme. Ces tensions existent, je les ai vécues. C'est pourquoi, il me semble qu'il recommander une gestion faite de bon sens et de modération. Il faut faire la part des choses entre ce qui est indispensable pour la sécurité et ce qui est nécessaire pour le développement des territoires.

En outre, si ces tensions existent, parfois, c'est parce que l'État s'était engagé pour solde de tout compte lors de la fermeture des mines. Et maintenant, il revient avec des contraintes supplémentaires.

Mme Fabienne Keller. - Je voudrais saluer la présentation brillante et éclairante de Gérard Longuet sur la question du rééquilibrage entre le camion et le fer. Il l'a rappelé très clairement : les poids lourds ne payent pas l'infrastructure alors que le fer assume une bonne partie de son amortissement. L'écotaxe visait à rendre possible ce rééquilibrage. Effectivement, c'est la pression de l'Alsace qui a fait avancer les choses, mais du fait de reports induits par la mise en place de la LKW-Maut en Allemagne. L'accord était assez large sur la possibilité de fiscaliser un mode de transport coûteux en termes d'intérêt général. Comme trop souvent, nous avons calé collectivement au moment de la mise en oeuvre. Bis repetita, après l'annulation malheureuse de la taxe carbone par le Conseil constitutionnel. Or, sur le long terme, la fiscalisation de la dégradation de l'environnement est infiniment plus saine et raisonnable que la fiscalité sur les salaires que nous subissons si fortement.

Je voudrais saluer le travail de fond, absolument remarquable, de Marie-Hélène Des Esgaulx sur l'écotaxe. Je regrette, par exemple, qu'il ait été prévu que les petits poids lourds soient taxés, ce qui a énervé les petits transporteurs locaux. Si nous avions pris exemple sur les allemands, qui ne taxent que les poids lourds de 12 tonnes et non 3,5 tonnes comme chez nous, nous aurions pu éviter beaucoup de débats de proximité. Nous pouvons continuer à interroger cette dépense d'État qu'est le contrat Ecomouv'. Je voudrais solliciter l'avis du rapporteur spécial sur une éventuelle régionalisation de l'écotaxe, un temps évoqué par le ministre, s'agissant d'un investissement réalisé qui mériterait d'être utilisé plutôt que démonté.

M. François Patriat. - Dans les trois rapports qui nous ont été présentés, il y a une forme de cynisme et d'hypocrisie qui me surprend un peu. J'ai entendu, par exemple, en parlant des crédits : « comment peuvent-ils être encore réduits, même si c'est nécessaire ? ». Nous sommes d'accord pour les réduire, mais ce n'est pas possible...

J'ai aussi compris que la baisse des crédits serait un motif d'insatisfaction. C'est évident. Tant que l'on essayera de maîtriser la dépense publique, il y aura des motifs d'insatisfaction. Pourtant, les deux choses qui importent le plus aux yeux des Français, c'est l'emploi et la maîtrise des finances publiques. Cela devient maintenant un sujet de préoccupation quotidien pour nos concitoyens. Autrement dit, si ce Gouvernement s'engage courageusement dans la maîtrise des finances publiques, nous devrions tous, avec nos différences de sensibilités politiques, essayer d'y participer.

Lorsque je siégeais à la commission des affaires économiques, je ne partageais pas l'enthousiasme du Grenelle de l'Environnement. Je me suis d'ailleurs abstenu. Beaucoup de nos collègues trouvaient, avec une jouissance indicible, des moyens d'instaurer une norme par paragraphe. Lorsque nous votions une norme, je demandais : qui va la supporter ? Quand nous votions une taxe : qui va la payer ?

Alors, instaurer une taxe dans le temps, avec un système inique, qui vient d'être dénoncé et nous reprocher ensuite de l'abandonner parce qu'elle n'est pas applicable en l'état, je trouve qu'il y a un peu d'hypocrisie.

Sur l'AFITF, Gérard Longuet a raison de dire que tout le monde avait souscrit à sa création. Seulement, ce n'est pas l'AFITF qu'il faut financer, ce sont les infrastructures. La mission Duron a eu raison de dire qu'il faut mettre en adéquation les moyens du pays et produire raisonnablement des infrastructures dans le temps. J'appartiens, avec Gérard Longuet, à la situation lotharingienne, parce que ma région est traversée par toutes les autoroutes.

Je sais aussi que la région n'a, pour l'instant, pas le versement transport. Or j'estime qu'elle doit en bénéficier dès lors qu'elle finance de nombreux projets de mobilités, sans même parler de l'accessibilité aux quais.

Il faut sans doute trouver une ressource pérenne pour l'AFITF, acceptable par tous. Or, dans la situation actuelle, le prélèvement sur le diesel est socialement, économiquement et politiquement acceptable, ce qui n'était pas le cas de l'écotaxe. Nous sommes en mesure de financer les infrastructures de façon intelligente.

Pour ma part, je voterai les crédits car ce budget me paraît aller dans le bon sens, sur la voie de la maîtrise de la dépense publique.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, rapporteur spécial. - Le rapporteur général m'a interrogé sur l'affectation des douaniers. Le ministre du budget a annoncé qu'une mission nationale leur serait confiée en leur promettant de rester localisés à Metz. C'est la seule chose que nous savons pour l'instant. Je l'ai dit plusieurs fois, mais je compte continuer à suivre ce dossier de l'abandon de l'écotaxe.

Charles Revet nous a parlé de la récupération de la TVA. Nous allons regarder ce point en détail qui trouvera peut-être une réponse dans l'article 25 du projet de loi de finances rectificative qui a été déposé hier.

Marc Laménie a beaucoup parlé de l'AFITF. Sur ce point, je voudrais insister : c'est toute la sincérité du budget du ministère des transports qui est en cause. La perspective financière et à moyen terme n'est pas réjouissante. En particulier, les crédits pour faire face à la dette de RFF n'y sont pas. Il ne faut pas se voiler la face.

Les besoins de financement de RFF sont en effet considérables, puisqu'ils atteignent 3 milliards d'euros par an. La dette de RFF devrait atteindre 36 milliards d'euros à la fin de cette année. S'agissant de ses recettes, l'État apporte une dotation de 2,5 milliards d'euros et les opérateurs ferroviaires acquittent des péages pour un montant de 3,9 milliards d'euros. Enfin, l'AFITF apport des crédits, variables selon les années, pour financer l'investissement.

La réforme ferroviaire doit aider à réduire la dette du système. À ce stade, plusieurs décrets sont en cours d'examen par le Conseil d'État. Le rétroplanning semble tenu, même si la loi n'est pas un modèle de simplicité. La fusion concerne près de 60 000 personnes avec une bascule du personnel qui se fera au 1er juillet 2015. À ce stade, je n'ai pas l'impression que la réforme ait pleinement permis de résoudre l'équation financière. Nous verrons au cours des années 2015 et 2016 si les économies sont ou non au rendez-vous.

Pour répondre à André Gattolin, je crois que les interrogations de Jean-François Husson portaient exclusivement sur le projet de loi sur la transition énergétique et pas sur le reste. Je suis d'accord avec vous sur le manque de vision stratégique. La trajectoire financière est inquiétante et nous devons trouver d'autres ressources.

Sur la desserte ferroviaire, évoquée par Michel Canevet, il faut rappeler que nous avons développé les lignes à grande vitesse au-delà de leur pertinence. Quant au manque d'ambition de la France dans le domaine maritime, je rejoins tout à fait votre analyse. De même, les crédits consacrés à la pêche et à l'aquaculture sont insuffisants pour faire face aux besoins. J'ai déjà été sensibilisée à cette question par la section régionale conchylicole d'Aquitaine. Cette orientation sera dommageable à terme.

Plusieurs de nos collègues ont salué l'intervention de Gérard Longuet et j'ai apprécié son analyse pertinente, vue du côté de l'AFITF, de ce qui nous préoccupe aujourd'hui. Je suis, tout comme lui, consterné par la saga de l'écotaxe.

Il fallait parler aux régions, mais il fallait aussi parler aux transporteurs. Je crois qu'ils ont été les premiers surpris par l'annonce de la suspension sine die.

Vous avez parlé de la possibilité de régionaliser l'écotaxe. C'est aussi une idée en vogue pour financer le Lyon-Turin.

En tout état de cause, il aurait fallu revenir devant le Parlement pour modifier, éventuellement pour supprimer, l'écotaxe. Mais on ne l'a pas fait car le Parlement est favorable à l'écotaxe. Regardons ce qui se passe en Allemagne : 4 milliards d'euros levés pour financer les infrastructures de transport. En France, nous avons péniblement visé 1 milliard d'euros et nous n'avons même été capables de le faire. C'est un coup raté !

Pour revenir à la question de la régionalisation, je crois qu'il faut faire attention. Certaines régions ont des infrastructures à financer mais pas de trafic de poids lourds, nous aurons alors, inévitablement, un débat sur la péréquation.

M. Gérard Longuet. - C'est la raison de l'État !

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, rapporteur spécial. - Tout à fait. En outre, il paraît difficile d'établir l'écotaxe seulement dans certaines régions car nous courrons le risque d'un report de trafic. Voilà les deux limites de l'exercice qui ne doivent pas être négligées.

En l'absence de Jean-François Husson, je ne peux pas répondre à Michel Bouvard sur les PPRT.

En revanche, sur le financement des grands ouvrages européens, j'ai bien noté la démonstration pertinente de l'élu alpin ! Néanmoins, pour le tunnel principal, cela fait un reste à charge pour la France de 2 à 3 milliards d'euros.

M. Michel Bouvard. - Deux milliards sur huit ans.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, rapporteur spécial. - Auxquels il faut probablement ajouter le financement des tunnels d'accès. Nous continuerons de regarder ce sujet.

Je m'inscris en faux sur ce que vient de dire François Marc : il n'y a pas de divergences entre les rapporteurs sur la préconisation de rejet des crédits de la mission Écologie. Jean-François Husson et moi-même avons clairement exposé notre position. Quant à Vincent Capo-Canellas, le montant des crédits qu'il rapporte est sensiblement inférieur. Surtout, mon co-rapporteur en charge de l'écologie a surtout souligné l'absence de crédits visant à financer la politique de transition énergétique, relevant l'écart entre les annonces du Gouvernement et la réalité des chiffres.

Vous avez dit que si le budget de l'AFITF est identique à celui de 2014, il n'y a pas de problème. Mais où voyez-vous les 830 millions d'euros dus pour la résiliation du contrat Ecomouv' ? On ne peut tout de même pas l'occulter. Soit c'est dans les crédits de l'AFITF et alors l'Agence ne dispose pas des mêmes moyens que l'année dernière ; soit ils sont ailleurs et je constate alors qu'ils ne sont pas inscrits dans le budget.

Je veux surtout redire à François Marc que nous arrivons à un système absurde. La ministre de l'écologie ne voulait pas de l'écotaxe car elle voulait faire payer prioritairement les poids lourds étrangers. Après avoir pris conscience que cela n'était pas possible en vertu d'une directive européenne, que constate-t-on dans le nouveau système ? Tout simplement que les poids lourds étrangers ne payent plus rien du tout, car ils font le plein aux frontières de la France et peuvent traverser tout le pays ! Ceux qui vont payer, ce sont les transporteurs français et les automobilistes français. C'est ahurissant ! Je ne suis pas sévère, comme vous l'avez dit, je pense que nous n'aurions pas dû abandonner l'écotaxe. C'était le choix de la facilité.

En outre, la hausse de 4 centimes sur le diesel, tant pour les véhicules légers que pour les poids lourds, est opportune dans un contexte de baisse du prix du pétrole, mais jusqu'à quand ? En tout état de cause, voilà une mesure qui nuit au pouvoir d'achat et ce n'était pas vraiment le bon moment.

Je voudrais dire à Roger Karoutchi que l'importance des parcours ferroviaires en Île-de-France ne m'avait pas échappé. Je me permets d'y insister : la réforme ne permettra probablement pas de résoudre l'équation financière du système ferroviaire.

Maurice Vincent nous a dit que la mission Duron avait permis de souligner le besoin de hiérarchiser les projets d'infrastructure. Certes, mais ne restons pas béats d'admiration. Nous avons été nombreux à le dire et de longue date.

Vous estimez que nous avons pu résoudre rapidement les problèmes de financement de l'AFITF. Certes, mais avec un peu de facilité, c'est-à-dire en faisant payer le contribuable. Faire payer les véhicules légers pour l'entretien de l'infrastructure, ce n'est pas vraiment ce qui était prévu au départ.

Les portiques n'étaient effectivement pas indispensables pour recouvrer la taxe. En effet, chaque camion était équipé d'un boitier repéré par satellite et la facturation se faisait automatiquement. Les portiques sont un moyen de contrôle, imposé par l'administration des douanes dont les exigences ont très élevées en termes de performances, par exemple quand on les compare avec celles demandées pour les radars automatiques. Il est tout de même regrettable que ces outils aient focalisé les mécontentements.

Pour rebondir sur les propos de Fabienne Keller, admettons que l'on régionalise, mais l'infrastructure de recouvrement appartient désormais à l'État. C'est le principe du PPP, à la fin du contrat - et la résiliation, c'est bien la fin du contrat - l'ouvrage revient à la personne publique. Que fait-on maintenant ? En plus des 830 millions d'euros, faut-il mettre cette technologie à la poubelle ? Si l'on veut régionaliser, il faudra trouver la bonne articulation entre l'État et les régions.

Enfin, François Patriat a parlé de la maîtrise de la dépense publique et nous sommes d'accord. Je ne critique absolument pas cette orientation. Seulement, nous devons maintenant faire des choix de politique de financement des infrastructures de transports. Ce choix n'a pas été fait. L'écotaxe était une réponse.

Quand vous dites que l'écotaxe n'était pas applicable, je ne suis pas d'accord. Lors des auditions de la commission d'enquête sur le contrat Ecomouv', le conseil de l'État, Capgemini, a reconnu que le système était en état de marche. Depuis la mise à disposition, fixée au 20 mars 2014, le système est en ordre de marche. Ce point a été reconnu par le conseil de l'État et c'est inscrit noir sur blanc dans le protocole d'accord signé en juin entre l'État et Ecomouv'.

M. Vincent Capo-Canellas, rapporteur spécial. - Sur la question de la baisse des effectifs, mise au regard du coût des mesures d'accompagnement social, je voudrais d'abord rappeler que l'évolution de la masse salariale est, cette année, contenue à 0,5 % pour la DGAC. Cette évolution traduit tout de même un effort. Pour autant, en contrepartie, on constate le coût des mesures, dites d'accompagnement, qui ont été négociées au travers d'un protocole social 2013-2015. Ce coût peut être évalué à une dépense maximale sur quatre ans de 27 millions d'euros.

Je crois qu'il y a lieu d'insister à l'avenir sur l'équilibre à trouver entre les mesures de baisse des effectifs et les mesures d'accompagnement. Il faut quand même préciser que le protocole social a permis de mener à bien des réformes structurelles : fermeture de bureaux régionaux d'information aéronautique ; transfert aux exploitants locaux de tours de contrôle ; suppression de certaines délégations territoriales de la direction de la sécurité de l'aviation civile ; mutualisation de services opérationnels de contrôle aérien ; modernisation des fonctions support.

Il y a donc un vrai travail de réorganisation interne.

Je ne résiste pas à vous citer une phrase savoureuse contenue dans une réponse au questionnaire budgétaire adressé à la DGAC : « s'agissant de 2015, l'application des mesures catégorielles prévues ne fera pas obstacle » - la formule est remarquable - « à la poursuite de l'effort de maîtrise des dépenses de personnel engagé par la DGAC qui veille à contenir la progression de sa masse salariale ». Je crois que tout est dit.

Sur la question, toujours sensible du temps de travail des contrôleurs aériens, nous avons des éléments sur ce point. La DGAC nous a indiqué que « le temps de travail des ICNA assurant des fonctions de contrôle est fixé à 1 420 heures annuelles correspondant à 32 heures de travail hebdomadaires et huit semaines de congés annuels, sans compensation supplémentaire du travail les dimanches et jours fériés.

« Ces 1 420 heures se répartissent en 1 312 heures de vacations de contrôle, incluant 25 % de temps de pause au sein des vacations pour les services H24 et 13 % pour les autres, et 108 heures de formation ou de participation ponctuelle à d'autres travaux.

« Le rythme de travail est défini en cycles généralement de 6 à 12 jours, le nombre de vacations sur le cycle étant égal à la moitié du nombre de jours du cycle. La durée maximale des vacations est fixée à 11 heures pour les vacations de jour et à 12 heures pour les vacations de nuit. Le temps de repos minimal entre deux vacations est de 11 heures ».

M. Gérard Longuet. - C'est limpide !

M. Vincent Capo-Canellas, rapporteur spécial. - Ce n'est peut-être pas limpide, mais c'est précis.

Je vous réponds également sur un point en filigrane, à savoir la comparaison européenne s'agissant du coût du contrôle aérien. Là encore, la DGAC nous précise que « Eurocontrol réalise chaque année une étude comparative. Cette étude montre qu'en 2012, le coût salarial par heure de travail d'un contrôleur aérien est de 97 euros en France quand il est de 197 euros au centre Eurocontrol de Maastricht, 172 euros en Allemagne, 163 euros aux Pays-Bas, 108 euros en Italie ». Cette étude, qu'il faut bien évidemment prendre avec prudence, tendrait à démontrer que le coût du contrôle aérien en France serait dans une fourchette basse au niveau européen. Je vous livre les éléments qui m'ont été transmis.

La DGAC sur ce point, comme sur d'autres, fait du trapèze car nous savons tous l'extrême sensibilité de ces questions qui entraînent toujours un risque de blocage. Cette année, par exemple, il y a eu une grève portant sur les sujets d'investissement et qui s'est traduite par une augmentation de la redevance.

André Gattolin a souligné la grande qualité des travaux de Météo-France. Je ne peux que le rejoindre sur ce point. Il y a un vrai savoir-faire, en particulier en situation de crise. Les concurrents font peut-être plus de marketing mais, en phase de tempête ou d'inondation, la chaîne des pouvoirs publics trouve chez Météo-France une qualité de conseil, de précision et d'analyse bien supérieure. Pour autant, il faut que Météo-France apprenne à vendre ses services et à faire du marketing. A cet égard, Aéroports de Paris a fait un travail important en matière commerciale. Il ne suffit pas de faire de bonnes prévisions, encore faut-il savoir les valoriser.

Enfin, je confirme à François Marc que, si j'approuve les crédits de Météo-France, j'estime bien que les crédits de la mission méritent d'être rejetés. Je conclus donc comme mes collègues.

Mme Michèle André, présidente. - Je mets aux voix les crédits de la mission.

La commission décide de proposer au Sénat de ne pas adopter les crédits de la mission « Écologie, développement et mobilité durables ».

Mme Michèle André, présidente. - Sur le budget annexe, le rapporteur propose l'adoption.

La commission décide de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits du budget annexe « Contrôle et exploitation aériens ».

Mme Michèle André, présidente. - Sur les comptes d'affectation spéciale, la commission suit-elle les préconisations des rapporteurs ?

La commission décide de proposer au Sénat de ne pas adopter les crédits du compte d'affectation spéciale « Aides à l'acquisition de véhicules propres ».

La commission décide de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits du compte d'affectation spéciale « Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs ».

Mme Michèle André, présidente. - Nous devons également examiner quatre articles rattachés, adoptés hier par l'Assemblée nationale.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, rapporteur spécial. - À l'initiative de plusieurs députés, de différents bancs, et avec un avis de sagesse du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un amendement tendant à créer un document de politique transversale intitulé « Politique maritime de la France ».

Les documents de politique transversale, les « oranges » dans le jargon budgétaire, sont des documents qui agrègent les données de plusieurs missions budgétaires pour donner une vision d'ensemble des crédits consacrés par l'État sur un thème précis.

L'inconvénient de ces documents, c'est bien souvent qu'ils arrivent très tard dans la procédure budgétaire car le Gouvernement n'est soumis à aucun délai pour leur dépôt.

Néanmoins, ils peuvent apporter une information utile. Je ne vois donc pas de raison de m'opposer à la volonté des députés.

La commission décide de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, de l'article 50 quinquies.

Mme Michèle André, présidente. - A la demande du rapporteur spécial Vincent Capo-Canellas, je vous propose de réserver notre position sur les articles 50 ter, 50 quater et 64.

La commission décide de réserver sa position sur les articles 50 ter, 50 quater et 64.

Loi de finances pour 2015 - Examen des articles précédemment réservés et position de la commission sur la première partie

La commission procède à l'examen des articles sur lesquelles elle avait précédemment réservé sa position et détermine sa position sur la première partie du projet de loi de finances pour 2015.

Mme Michèle André, présidente. - Mes chers collègues, vous avez reçu hier soir un additif à la convocation de ce matin, qui prévoit l'examen des articles de la première partie du projet de loi de finances précédemment réservés ainsi que la définition de la position de la commission sur cette première partie.

Nous avons examiné hier les articles de la première partie. Sur proposition du rapporteur général, nous avons adopté 35 amendements et réservé notre position sur deux articles. Je rappelle que, sur le rapport de François Marc, nous avions auparavant examiné l'article 30 relatif au prélèvement européen et avions préconisé de l'adopter sans modification.

Nous avons conclu notre réunion en proposant au Sénat de ne pas adopter la première partie du projet de loi de finances telle que modifiée par les amendements que nous avions adoptés.

Ce matin, le rapporteur général est en mesure de rapporter sur les deux articles que nous avons réservés. Il va nous proposer des amendements.

À l'issue de l'examen de ces deux articles, nous aurons achevé l'examen de l'ensemble des articles de la première partie et je consulterai à nouveau la commission sur la position que nous devrons proposer au Sénat lors du vote sur l'ensemble de la première partie.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Nous avons, en effet, réservé hier la position de notre commission sur deux articles, dont l'un revêt une importance toute particulière puisqu'il s'agit de la réforme de l'impôt sur le revenu.

Grâce à la diligence des services du ministère des finances et des comptes publics, que je tiens à remercier, je suis en mesure de formuler ma proposition dès aujourd'hui.

Je vous rappelle que l'article 2 de ce projet de loi de finances vise à réformer cet impôt de deux façons : d'une part, en supprimant sa première tranche et, sur ce point, je vous propose d'aller dans le même sens que les députés ; d'autre part, en instaurant une décote, que je vous propose de réduire afin de rendre du pouvoir d'achat aux familles. En effet, les familles ont été les grandes perdantes de ce quinquennat, avec deux baisses du plafond du quotient familial et d'autres mesures telles que la modulation des allocations familiales, en cours d'examen dans le cadre du projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS). Plus précisément, il s'agit de relever, de 1 508 euros à 1 750 euros, le plafond de la demi-part. Ce premier geste pour les familles ne compenserait pas d'un coup toutes les pertes de pouvoir d'achat qu'elles ont subi, mais il bénéficierait à 1,38 million de ménages, qui y gagneraient, en moyenne, 408 euros - après avoir perdu 1 190 euros en deux ans.

Bien entendu, ce dispositif a un coût : 553 millions d'euros. Et, comme la majorité sénatoriale n'entend pas dégrader le solde budgétaire de l'Etat - ce que nos propositions sur la partie « dépenses » montreront bien - je vous propose de modifier le système de décote proposé par le Gouvernement, en diminuant de 8 % les seuils de revenus en-deçà desquels cette décote s'applique. Le plafond de la décote simple, applicable aux personnes seules, passerait ainsi de 1 135 euros à 1 045 euros, tandis que le plafond de la décote conjugale, applicable aux couples mariés ou pacsés, s'élèverait à 1 720 euros au lieu de 1 870 euros. Même dans ce cadre, près de 6,7 millions de foyers fiscaux demeureraient bénéficiaires des nouvelles décotes pour un gain moyen de 247 euros par rapport à la législation qui s'appliquerait en l'absence de réforme.

Au bout du compte, je pense qu'en votant cet amendement, nous enverrions un signal important aux familles.

M. François Marc. - Je remercie le rapporteur général pour la clarté de son exposé. Cela dit, le groupe socialiste ne pourra évidemment pas suivre la position qu'il propose. Son amendement aboutit à réduire le nombre de bénéficiaires de la décote, ce que nous ne saurions accepter. Nous voterons donc contre cet amendement, dont l'adoption déséquilibrerait la réforme proposée par le Gouvernement.

M. Vincent Delahaye. - Pour ma part, je soutiendrai l'amendement du rapporteur général. La diminution du plafond du quotient familial de ces dernières années a été excessive et a un fort impact sur les familles.

Par ailleurs, je m'interroge sur les prévisions de recettes du Gouvernement. S'agissant de l'impôt sur le revenu, on nous annonce un coût de 3,2 milliards d'euros pour les mesures de ce projet de loi de finances tout en anticipant un produit en hausse de 600 millions d'euros. D'où viennent donc les 3,8 milliards d'euros d'écart, que ne paieront évidemment pas les bénéficiaires de la réforme ? Ce chiffre paraît en tout cas très optimiste au vu de la situation économique.

M. Francis Delattre. - Les sénateurs du groupe Union pour un mouvement populaire (UMP) soutiendront également cet amendement. La politique fiscale du Gouvernement a coûté 2,4 milliards d'euros aux familles, auquel s'ajoute un milliard d'euros de mesures diverses, comme la réforme des allocations familiales.

Dans ce contexte, l'initiative du rapporteur général est une mesure de justice fiscale. Elle sera également bonne pour l'économie car les familles consomment.

De manière un peu plus générale, les impôts intelligents ont une base large et un taux faible. Là, on réduit encore le nombre de redevables de l'impôt sur le revenu. Reconnaissons que notre famille politique, comme les autres, a sa part d'erreur en la matière. En tout cas, l'amendement proposé va dans le sens d'une meilleure compréhension de l'impôt, ce qui est une raison supplémentaire de le voter.

M. Jean-Claude Requier. - Les sénateurs du groupe du rassemblement démocratique, social et européen (RDSE), qui sont les enfants de Joseph Caillaux, souhaitent le maintien de la tranche d'imposition à 5,5 % car, à nos yeux, est souhaitable que le plus grand nombre acquitte un impôt sur le revenu, même de manière symbolique. Il est donc anormal que plus de la moitié des ménages n'en soient pas redevables. Quant à la proposition du rapporteur général, nous nous prononcerons à l'occasion de la séance publique. Par conséquent, je m'abstiendrai ce matin.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Nous nous expliquerons en séance sur les différents aspects politiques.

Mais je voudrais répondre à la question précise de Vincent Delahaye. Entre 2011 et 2015, le produit de l'impôt sur le revenu doit augmenter de 35 %. Cela ne tient évidemment pas à l'évolution spontanée de l'impôt du seul fait de l'augmentation de sa base... mais d'un cumul de mesures.

Le rapport écrit décompose précisément l'évolution prévue entre 2014 et 2015. Outre l'impact des mesures votées l'année dernière et de celles qui figurent dans ce texte, l'évolution spontanée est estimée à 1,8 milliard d'euros. Il est assez simple de gonfler ainsi artificiellement les recettes de l'Etat, chacun sachant qu'une telle évolution est très improbable. Pour citer le tome I de l'annexe « Voies et moyens » à ce projet de loi de finances, cette prévision optimiste viendrait du retour attendu « à une évolution des revenus catégoriels plus proche des tendances constatées par le passé, notamment concernant les revenus des capitaux immobiliers ». Je n'ai pourtant pas l'impression que les rendements locatifs augmentent... En réalité, personne n'est capable d'expliquer ce pronostic optimiste de manière satisfaisante.

Il faudra interroger le Gouvernement là-dessus.

En attendant, il convient d'envoyer un signal en adoptant l'amendement que je vous propose.

L'amendement n° 39 est adopté.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Mon autre amendement concerne les chambres de commerce et d'industrie (CCI). Il s'agit de compléter les dispositions relatives au prélèvement spécifique de 500 millions d'euros sur leur fonds de roulement qu'elles doivent subir au titre de l'article 17 de ce projet de loi de finances, en prenant en compte les investissements qu'elles ont prévu.

Les CCI sont diverses. Elles ont prévu, au total, quelque 3 milliards d'euros d'investissements au cours des prochaines années, qu'il ne conviendrait pas de remettre en cause du fait du prélèvement exceptionnel. A cette fin, et sans toucher au montant total de ce prélèvement, je vous propose de répartir la charge entre elles en déduisant les investissements déjà prévus. Ce serait un signal opportun à envoyer aux CCI.

M. Michel Canevet. - Vous ne prenez en compte que les investissements décidés en 2014 dans votre amendement. Pour être complet, il faudrait également prendre en compte les investissements décidés en 2013.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - J'accepte de rectifier mon amendement en ce sens.

M. François Marc. - Cet amendement préserve l'effort demandé aux CCI tout en proposant une correction opportune. Les sénateurs du groupe socialiste comptent déposer des amendements allant dans le même sens. Nous soutiendrons donc l'initiative du rapporteur général.

L'amendement n° 38 rectifié est adopté.

Mme Michèle André, présidente. - Je vais à présent vous consulter sur la position que la commission va proposer au Sénat sur l'ensemble de la première partie du projet de loi de finances, telle que modifiée par les 37 amendements qu'elle a adoptés.

La commission décide de proposer au Sénat d'adopter la première partie du projet de loi de finances pour 2015, telle que modifiée par les amendements qu'elle a adoptés.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Ce vote nous permettra d'éclairer le Sénat lors du vote sur l'ensemble de la première partie mais, comme vous le savez, aux termes de l'article 42 de la Constitution, pour un projet de loi de finances, nous n'adoptons pas de texte en commission ; la discussion en séance portera sur le texte que nous transmettra l'Assemblée nationale.

Loi de finances pour 2015 - Compte d'affectation spéciale « Financement des aides aux collectivités pour l'électrification rurale » - Examen du rapport spécial

La commission procède ensuite à l'examen du rapport de M. Jacques Genest, rapporteur spécial, sur le compte d'affectation spéciale « Financement des aides aux collectivités pour l'électrification rurale ».

M. Jacques Genest, rapporteur spécial. - C'est avec un grand plaisir que je présente devant vous, pour la première fois, les crédits pour 2015 du compte d'affectation spéciale « Financement des aides aux collectivités pour l'électrification rurale » ou « Facé ». En tant que président du syndicat départemental d'énergies de l'Ardèche, fonction que j'occupe depuis sept ans, je pourrais vous en parler très longuement, mais je m'en tiendrai à une présentation synthétique des faits marquants. Créé en 1936, le « Fonds d'amortissement des charges d'électrification » est resté jusqu'à aujourd'hui le Facé. Il a en effet conservé le même acronyme tout en changeant de statut en 2012 en devenant un compte d'affectation spéciale intitulé « Financement des aides aux collectivités pour l'électrification rurale ».

Je remarque tout d'abord que les recettes du Facé ont beau être assises sur une contribution due par les gestionnaires des réseaux de distribution d'électricité, en particulier Électricité Réseau Distribution France (ERDF), son coût est in fine imputé sur le consommateur d'électricité. Cette contribution, attendue à hauteur de 377 millions d'euros en 2015, soit un montant stable depuis 2012, est recalculée régulièrement, de manière à couvrir exactement les crédits prévus sur l'exercice. Par exemple, les taux en vigueur à ce jour ont été récemment fixés par un arrêté du ministre chargé de l'énergie en date du 30 juillet 2014. Aux termes de cet arrêté, le taux de la contribution, calculé en centimes d'euros par kWh, s'élève ainsi à 0,035119 en zone rurale et à 0,175593 en zone urbaine. Il est donc cinq fois plus élevé en zone urbaine, faisant du Facé, dès le stade de son financement, un dispositif de péréquation. Lorsqu'il a été instauré en 1936, le Gouvernement a d'ailleurs annoncé vouloir faire payer ceux qui avaient l'électricité pour installer l'électricité là où il n'y en avait pas, en général en zone rurale. Ce mécanisme de répartition des charges entre communes rurales et communes urbaines doit rester selon moi du même ordre.

S'agissant des destinataires des aides du Facé, il s'agit des « autorités organisatrices de la distribution publique d'électricité » ou AODE. Ces AODE peuvent être des communes ou, le plus souvent, des établissements publics de coopération intercommunale, en particulier des syndicats d'électrification à l'échelle départementale, dans la mesure où ces collectivités sont les maîtres d'ouvrage des travaux d'électrification rurale. À cet égard, je me félicite qu'en 2014, la tendance au regroupement des syndicats soit quasiment achevée. Seuls six départements n'ont pu faire aboutir ce regroupement pour des raisons liées à des circonstances locales.

Le taux de prise en charge du coût des travaux s'établit à 80 % hors taxes et les dotations sont notamment réparties en fonction des départs mal alimentés (DMA) calculés par ERDF. J'attire votre attention sur le fait que ces critères de calcul ont été modifiés de manière unilatérale en 2011, ce qui a réduit de manière très importante le nombre de clients considérés comme mal alimentés. Par exemple, en Ardèche, ils sont passés de 4 845 à 2 778, soit une baisse de 43 % sans aucun travaux. Cela revient à casser le thermomètre plutôt que de faire baisser la température. Alors que le taux d'aide est aujourd'hui uniforme, j'estime qu'une réflexion pourrait être engagée sur la variation des taux d'aide selon les collectivités et la nature des travaux.

Ces dotations sont destinées à financer des travaux sur les réseaux de distribution d'électricité. En 2015, les investissements sur les réseaux de distribution publique d'électricité auront, comme à l'accoutumée, diverses finalités et j'en cite pour mémoire quelques-unes. Tout d'abord, 184 millions d'euros seront consacrés au renforcement des réseaux. Cette action vise à accroître la qualité de l'électricité distribuée, qui peut se dégrader en raison de l'augmentation du nombre d'abonnés raccordés sur un départ basse tension par rapport à la capacité électrique de l'ouvrage de distribution. Un montant de 81 millions d'euros financera la sécurisation des réseaux, en prévision d'évènements exceptionnels tels que les tempêtes ou d'autres intempéries, qui peuvent provoquer l'interruption de la fourniture. Des aides à hauteur de 55,5 millions d'euros seront allouées pour l'enfouissement, permettant d'importantes améliorations esthétiques, mais également de fiabilisation, en particulier en zone de montagne. Enfin, 47 millions d'euros sont prévus pour l'extension des réseaux afin d'assurer leur développement. J'estime que les actions de renforcement et de sécurisation doivent bien demeurer des axes prioritaires pour les missions du Facé, mais il convient de réviser progressivement à la hausse la part des travaux d'extension et d'enfouissement.

Alors qu'en 2012, 2013 et 2014, on a constaté l'existence d'importants reports de crédits d'une année sur l'autre, j'invite le Gouvernement à veiller à ce que l'exécution 2014 soit la plus élevée possible, à procéder aux paiements dans les délais les plus brefs et à faire preuve de bienveillance dans l'examen des dossiers. J'affirme avec force que les retards de paiement connus en 2012, il est vrai peut-être en partie dus à la réforme, ne doivent plus jamais se reproduire.

Pour conclure, mes recommandations sont au nombre de trois. Les actions de renforcement et de sécurisation doivent demeurer des axes prioritaires pour les missions du Facé, mais il convient de réviser progressivement à la hausse la part des travaux d'extension et d'enfouissement. La répartition des charges et des produits entre zone rurale et zone urbaine doit rester identique. Et enfin, alors que le taux d'aide est aujourd'hui uniforme, une réflexion est à engager sur la variation des taux d'aide selon les collectivités et la nature des travaux.

C'est sous le bénéfice de ces observations que je vous propose l'adoption, sans modification, des crédits pour 2015 du compte d'affectation spéciale « Financement des aides aux collectivités pour l'électrification rurale » (Facé), qui est pour moi un bel instrument de solidarité entre les territoires, principe de solidarité qui m'est cher.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Je remercie le rapporteur spécial d'avoir souligné l'importance du Facé et d'avoir insisté sur la question de la sécurisation des réseaux et de la qualité de la distribution. Il est indispensable de maintenir une part consacrée à l'investissement pour renforcer et renouveler des réseaux qui sont parfois vieillissants. Se pose également le problème de la sécurisation des fils nus. La qualité de courant est globalement satisfaisante en France, mais nous devons faire attention à la conserver. Quelle solution peut être proposée pour sécuriser une part des crédits du Facé de façon à assurer la fiabilisation des réseaux ?

M. Marc Laménie. - Je m'interroge sur le regroupement des syndicats d'électrification. Il s'agit souvent de fédérations départementales. Or les syndicats ont le mérite d'être un échelon de proximité pour les interventions, en particulier pour les communes rurales. Par ailleurs, il est incontestable que l'électrification joue un rôle essentiel en termes d'investissements, d'emplois, d'activité. Je voudrais savoir pourquoi les crédits du programme 794 « Opérations de maîtrise de la demande d'électricité, de production d'électricité par des énergies renouvelables ou de production de proximité dans les zones non interconnectées, déclarations d'utilité publique et intempéries » sont si faibles. Par ailleurs, quelle est l'évolution des crédits du programme 793 « Électrification rurale » par rapport aux exercices antérieurs ?

M. Jean-Claude Requier. - Le Facé est un exemple de péréquation nationale réussi. C'est une péréquation à destination des zones rurales qui n'avaient pas l'électricité. Ce système marche bien depuis 1936 et n'a pas été remis en cause par la réforme de 2012. Les syndicats d'électrification sont à l'échelle départementale sauf six d'entre eux, contrairement aux syndicats des eaux. Ils peuvent avoir une vision d'avenir départementale. Il reste du travail à faire. Car contrairement à ce que pensent les habitants des zones urbaines, il existe encore des endroits où l'on manque d'électricité en quantité et en qualité, ce dernier point étant important à l'heure où les appareils informatiques sont sensibles aux variations électriques. Il ne faut également pas oublier l'enfouissement qui participe à l'esthétique de nos villages et nos villes.

Le budget du Facé, qui représente 377 millions d'euros, attire les convoitises dans le cadre de la future réforme territoriale. Certains conseils généraux se verraient bien récupérer cette compétence et l'argent qui l'accompagne. Il est vrai que certains syndicats ont des réserves, mais celles-ci correspondent à des travaux en attente qui sont déjà programmés et engagés. Je voterai pour les crédits de ce compte d'affectation spéciale.

M. Michel Canevet- Certains conseils généraux voudraient effectivement bien récupérer cette compétence. Il faudrait encore qu'ils puissent affecter le montant de la taxe départementale sur la consommation finale d'électricité qu'ils perçoivent actuellement à des travaux effectifs d'électrification, ce qui est loin d'être le cas pour ceux que je connais. Ce compte s'appelle « Financement des aides aux collectivités pour l'électrification rurale ». Il faudrait y ajouter « pour l'électrification littorale » car sur le littoral, le faible nombre de constructions raccordées accroît les coûts et l'exposition aux intempéries oblige souvent à des efforts d'enfouissement des réseaux pour permettre d'assurer la continuité de la distribution électrique. Je souhaiterais que cette spécificité soit prise en compte.

M. Jacques Genest, rapporteur spécial. - Il est vrai, monsieur le rapporteur général, qu'il faut augmenter les renforcements. Mais l'équation est difficile à résoudre car ERDF et l'État ont changé les critères permettant d'en bénéficier et moins de clients deviennent éligibles. Comme je vous l'ai déjà dit, en Ardèche, nous avons baissé de 43 % le nombre de clients considérés comme mal raccordés sans faire de travaux, du simple fait du changement de ces critères. Les crédits du Facé ont en conséquence légèrement baissé, car il y a moins de besoins pris en compte.

Les syndicats sont au niveau départemental, qui correspond au niveau où sont effectués les travaux. En Ardèche, sur les 3 millions d'euros perçus au titre de la taxe départementale sur la consommation finale d'électricité, rien n'est reversé pour l'électrification. Si les conseils généraux reprennent cette compétence, en période de disette, on peut craindre que les travaux d'électrification ne soient vite abandonnés.

Le Facé est un bon outil qui s'est poursuivi sous les différents gouvernements. Le contexte a été modifié récemment par l'actualisation du classement des communes en zone rurale et en zone urbaine, qui devait être menée par les préfets avant le 30 septembre 2014. Cela a des conséquences extrêmement importantes. En Ardèche, une commune en zone rurale voit ses travaux d'électrification menés par le syndicat et perçoit une subvention de 75 % hors taxes, le reste pouvant être financé par des prêts sur dix ans sans intérêts, tandis qu'en zone urbaine, ERDF intervient et la subvention est de 40 %, les 60 % restants devant être versés en capital. Il y a des endroits où ce changement de classement s'est mal passé. Il ne faut pas oublier que les lignes électriques appartiennent aux communes et non à ERDF. Cela doit même être rappelé à certains maires ruraux qui, selon un sondage, sont 70 % à penser que les lignes appartiennent à ERDF.

M. Daniel Raoul. - Pour le téléphone, les communes avaient payé les constructions des lignes. C'est pourtant France Télécom qui en a héritées.

M. Jacques Genest, rapporteur spécial. - En parlant de France Télécom, je souligne que ce sont les syndicats et les communes qui enfouissent à leurs frais les lignes de téléphone en même temps que les lignes électriques.

M. Philippe Adnot. - Je suis obligé de réagir aux propos tenus sur les départements qui voudraient reprendre la responsabilité du Facé. Il ne faut pas oublier les demandes des intercommunalités. Personnellement, je suis un fervent partisan des syndicats départementaux qu'ils soient des eaux ou d'électricité. Quant à reprocher aux conseils généraux de ne pas reverser la taxe départementale sur la consommation finale d'électricité, ce n'est pas le cas de mon département qui la reverse en partie, et l'a fait intégralement dans le passé. Ce n'est pas une taxe affectée, mais une ressource budgétaire qui en tant que telle n'a pas à être affectée à l'électrification. Je ne voudrais pas que vos propos laissent penser que les départements ne s'intéressent pas à l'électrification.

À l'issue de ce débat, la commission décide de proposer au Sénat l'adoption des crédits du compte d'affectation spéciale « Financement des aides aux collectivités pour l'électrification rurale ».

Loi de finances pour 2015 - Mission « Recherche et enseignement supérieur » - Examen du rapport spécial

La commission procède enfin à l'examen du rapport de MM. Philippe Adnot et Michel Berson, rapporteurs spéciaux, sur la mission « Recherche et enseignement supérieur ».

M. Philippe Adnot, rapporteur spécial. - Je souhaite, à titre liminaire, saluer le fait que Geneviève Fioraso, secrétaire d'État chargée de l'enseignement supérieur et de la recherche, nous ait accordé un entretien suffisamment long qui nous a permis d'approfondir les questions. Bien souvent, on apprécie les budgets par leur quantité. Je pense qu'un bon budget, ce n'est pas un budget qui augmente, mais le fait que la quantité soit là en période contrainte est quand même un élément d'appréciation. La vraie qualité est bien l'utilisation des crédits et leur répartition. La mission « Recherche et enseignement supérieur » bénéficie d'un budget plus que préservé encore cette année, avec 25,9 milliards d'euros en autorisations d'engagement et 26 milliards d'euros en crédits de paiement. Cette analyse est plus vraie pour l'enseignement supérieur que pour la recherche.

La loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 prévoit d'ailleurs le maintien de l'enveloppe accordée à la mission pour la période triennale de 2015 à 2017 hors CAS « Pensions », augmentée de 100 millions d'euros d'ici à 2017. Cette stabilité confirme le caractère prioritaire que le Gouvernement souhaite conférer à l'enseignement supérieur et à la recherche dans son action, alors que parallèlement l'essentiel des budgets des autres missions est réduit. Le montant des dépenses fiscales rattachées à la mission à titre principal s'élève à 6,4 milliards d'euros, soit une baisse de 200 millions d'euros par rapport à 2014. En effet, la dépense liée au crédit d'impôt recherche (CIR) passe de 5,5 milliards d'euros en 2014 à 5,3 milliards d'euros en 2015. Peut-être cela traduit-il le ralentissement économique ambiant.

Le budget consacré à l'enseignement supérieur, qui comprend à la fois le programme 150 « Formations supérieures et recherche universitaire » et le programme 231 « Vie étudiante », représente 15,2 milliards d'euros en autorisations d'engagement et 15,3 milliards d'euros en crédits de paiement.

Dans le cadre de ces deux programmes, environ 140 millions d'euros en autorisations d'engagement et 17 millions d'euros en crédits de paiement sont inscrits pour le financement de l'immobilier universitaire dans le cadre des contrats de plan État régions 2015-2020 (CPER 2015-2020). Sur l'ensemble de la période, les CPER consacreront 840 millions d'euros à l'enseignement supérieur. Le montant des crédits de paiement inscrits pour 2015 peut paraître faible, mais il est habituel qu'il ne soit pas très important en début des contrats de plan. En revanche, il est assez étrange que ceux-ci soient préparés par des entités appelées à disparaître début 2016. Quelles seront les priorités des nouvelles entités régionales ? Cela va-t-il remettre en cause la consommation des crédits ?

Concernant les crédits consacrés aux formations et à la recherche universitaires (programme 150), des moyens supplémentaires sont alloués aux universités et aux autres établissements publics, avec 11,8 milliards d'euros prévus pour 2015. Les crédits de la masse salariale des établissements ayant accédé aux responsabilités et compétences élargies augmentent ainsi de plus de 150 millions d'euros afin de couvrir principalement la création de 1 000 emplois par an, conformément aux engagements du Président de la République de créer 5 000 emplois au cours de son quinquennat, ainsi que les conséquences de diverses mesures prises par le Gouvernement en faveur des agents de la fonction publique et, pour la première fois dans la dotation initiale de l'État, une partie des effets du glissement vieillesse-technicité.

Des économies à hauteur de 110 millions d'euros sont parallèlement réalisées dans le domaine immobilier, compte tenu notamment de la fin des travaux de désamiantage de Jussieu. Enfin, un effort à hauteur de 100 millions d'euros est demandé aux établissements d'enseignement supérieur au titre de leur participation au redressement des finances publiques.

Ce budget me paraît tenir compte des enjeux que doivent relever aujourd'hui nos universités et l'ensemble des établissements de l'enseignement supérieur. Pour autant, je m'interroge sur la réalité de la création des 1 000 emplois par an au sein de ces établissements. En effet, rien ne garantit que les universités utiliseront les crédits qui leur sont accordés pour recruter les effectifs supplémentaires. Retrouvera-t-on ces postes sur le terrain ? Il est très difficile d'obtenir les statistiques réelles. Parallèlement d'autres postes peuvent être gelés. C'est d'ailleurs une méthode de gestion courante pour équilibrer les comptes. Il est même à peu près certain qu'en 2013 et en 2014, les dotations allouées aux universités au titre d'emplois nouveaux ont pu permettre de couvrir les dépenses des établissements sans nouveau recrutement, afin de garantir leur équilibre financier.

Je souhaite également attirer votre attention sur l'obligation faite aux universités et autres établissements d'enseignement supérieur de se regrouper sous la forme de fusion, de communauté d'universités et établissements (COMUE) ou d'association. Il est à craindre en effet que les COMUE, nouvelles « superstructures », ne conduisent à des dépenses de fonctionnement supplémentaires. Nous serons attentifs à regarder au sein des 1 000 emplois, combien seront en réalité affectés aux COMUE. Il est important de vérifier si ces moyens supplémentaires seront consacrés à l'enseignement supérieur ou seulement à faire fonctionner ces nouvelles entités qui augmentent encore un peu le « mille-feuille ».

La situation financière des universités semble globalement plus saine, avec seulement sept établissements en déficit à la fin de l'exercice 2013 et trois d'entre eux en double déficit sur la période 2012-2013. Les établissements ont apparemment pris la mesure de l'autonomie dont ils disposent et jouissent désormais des moyens humains et techniques nécessaires pour l'exercer avec acuité. Nous pourrons nous intéresser en détail à cette problématique après la remise de l'enquête que notre commission a demandé à la Cour des comptes dans le cadre de l'article 58-2° de la LOLF, sur le bilan de l'autonomie financière des universités. Quelques universités continuent de rencontrer d'importantes difficultés mais bénéficient d'un suivi particulier du ministère. Je reste pour ma part attentif au fait que certaines d'entre elles parviennent à maintenir leur équilibre financier au prix d'économies considérables. On ne peut que regretter qu'aucune mesure de rééquilibrage ne soit mise en oeuvre en faveur des universités les plus mal dotées, qui ne sont d'ailleurs pas nécessairement celles qui ont rencontré des difficultés financières.

Je souhaite à présent revenir sur un sujet que j'ai déjà eu l'occasion d'aborder, à savoir la diversification des ressources des établissements d'enseignement supérieur. Je pense que le recours aux fondations notamment devrait être davantage développé. Je considère également que les frais d'inscription des universités pourraient être plus élevés, sans pour autant remettre en cause la mixité sociale de ces établissements. Lors de mes auditions, j'ai par ailleurs été alerté sur la perte de recettes considérable qu'attendent certains établissements d'enseignement supérieur suite à la mise en oeuvre de la réforme de la taxe d'apprentissage, avec une collecte pouvant être divisée par deux dans certains cas et alors que cette ressource représente jusqu'à 30 % du budget de certaines entités.

Cette question touche également les établissements de l'enseignement supérieur privés qui voient par ailleurs, une nouvelle fois, la dotation que leur accorde l'État baisser de 1 %. Cette diminution fait suite à celle de 12 % pratiquée entre 2012 et 2015. Aussi, comme l'an dernier, un amendement vous sera proposé en faveur de ces établissements, tendant à maintenir le montant de l'enveloppe à son montant de 2014 majoré de 1%, correspondant à 80,5 millions d'euros. Plus de 79 000 étudiants sont actuellement inscrits dans ces écoles et la participation moyenne de l'État à leur fonctionnement est déjà passée de plus de 1 000 euros par étudiant en 2013 à 816 euros en 2014. Or, l'existence de ces établissements privés constitue une économie pour l'État car les étudiants coûteraient beaucoup plus cher s'ils étaient inscrits dans l'enseignement supérieur public.

L'évolution attendue du modèle critérisé d'allocation des moyens des établissements ayant accédé aux responsabilités et compétences élargies, le dispositif de système de répartition des moyens à la performance et à l'activité dit « SYMPA » fait toujours l'objet de concertations et des travaux de calibrage sont en cours. La nouvelle version de « SYMPA » devrait être arrêtée d'ici la fin de l'année pour pouvoir allouer les moyens des universités pour 2015. J'ai déjà évoqué la nécessité d'un rééquilibrage et je suivrai attentivement ce sujet pour vous en rendre compte.

S'agissant du programme 231 « Vie étudiante », il est marqué par la poursuite de la réforme des aides directes versées aux étudiants. Ainsi, après la création de deux nouveaux échelons en 2013, les bourses sur critères sociaux ont connu une nouvelle évolution à la rentrée de septembre 2014, avec 77 500 nouveaux bénéficiaires de l'échelon « 0 bis » qui correspond à une aide d'un peu plus de 1 000 euros, en plus de l'exonération des frais d'inscription et de cotisations au régime de sécurité sociale. 1 000 allocations nouvelles sont également prévues dans le cadre du fonds national d'aide d'urgence. En contrepartie de ces mesures qui offrent à chaque étudiant les moyens de disposer des mêmes chances de réussite, il est indispensable que le contrôle de l'assiduité aux cours et à la présence aux examens soit effectivement assuré. Je poursuis actuellement un contrôle budgétaire sur ce sujet et le Gouvernement semble également, ce qui est une bonne coïncidence, rechercher à renforcer le contrôle du maintien des droits des étudiants boursiers. Un peu de clarification ne nuit à personne, les aides devant profiter aux étudiants assidus.

Je souhaite m'attarder quelques instants sur la suppression de l'aide au mérite par le Gouvernement. En effet, je regrette pour ma part cette décision, considérant que l'excellence doit être valorisée. Je considère que les étudiants les plus méritants doivent être soutenus. En outre, cette aide conserve une vocation sociale puisqu'elle est versée aux étudiants percevant déjà une bourse sur critères sociaux. Elle est donc là pour récompenser ceux qui en ont besoin et permet de tirer tout le monde vers le haut dans ce que j'appellerai une recherche républicaine de hausser le niveau. Le Conseil d'État a suspendu cette décision, en émettant un doute sérieux sur la légalité de la circulaire ayant prévu cette suppression. Dans l'attente de la décision du Conseil d'État sur le fond de l'affaire, le Gouvernement a rétabli le dispositif d'aide au mérite pour l'année universitaire en cours.

Au total, le programme 231 augmente d'1,7 % en crédits de paiement, pour atteindre 2,5 milliards d'euros. Cette évolution ne devrait pas pour autant permettre d'éviter qu'une nouvelle fois, la ligne consacrée aux aides directes connaisse une sous-budgétisation. Le rétablissement de l'aide au mérite, ainsi que l'exécution risquant d'être déjà déficitaire de 2014, laissent notamment craindre que l'enveloppe prévue pour ces aides soit insuffisante.

En résumé, malgré le manque de rééquilibrage entre universités, malgré les surcoûts de fonctionnement prévisibles liés à la mise en place des COMUE et les doutes quant à la création effective des 1 000 emplois, et sous réserve de l'adoption de l'amendement que je vous présente, je vous propose d'adopter les crédits consacrés à l'enseignement supérieur.

M. Michel Berson, rapporteur spécial. - Je vous présenterai le budget de la recherche pour 2015 à travers trois analyses : une analyse de l'évolution des crédits par programme, une analyse des crédits alloués aux opérateurs et une analyse des différents types de financements que recouvre la politique publique de la recherche.

L'évolution des crédits par programme est stable mais contrastée. Le budget pour 2015 des programmes « Recherche » est stable. Hors programme d'investissement d'avenir, il s'élèverait à 10,6 milliards d'euros en autorisations d'engagement et à 10,7 milliards d'euros en crédits de paiement, c'est-à-dire un très léger recul de 0,8 % en autorisations d'engagement et de 0,5 % en crédits de paiement. Par conséquent, nous devons nous féliciter que la recherche, l'investissement d'avenir par excellence, a été préservée cette année. Dans la période de fortes contraintes budgétaires que nous connaissons, cet effort de sanctuarisation des crédits de la recherche doit être salué et montre que la recherche demeure l'une des priorités de l'action du Gouvernement.

Cependant, l'évolution est plus contrastée selon les programmes, qui sont au nombre de sept et correspondent chacun à des enjeux différents. Trois programmes concentrent l'essentiel des crédits. Le programme 190 « Recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et de la mobilité durables » et le programme 193 « Recherche spatiale » bénéficient chacun d'environ 1,4 milliard d'euros. Le troisième programme qui est essentiel, le programme 172 « Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires » mobilise, pour l'année 2015, 6,3 milliards d'euros. Il regroupe l'ensemble des opérateurs de la recherche, à l'exception du secteur spatial.

Quatre autres programmes bénéficient, si on les considère tous ensemble, d'environ 1,4 milliard d'euros : le programme 142 « Enseignement et recherche agricoles », le programme 186 « Recherche culturelle et culture scientifique », le programme 191 « Recherche duale (civile et militaire) » et enfin le programme 192 « Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle ».

Sur ces sept programmes, un programme est stabilisé et quatre programmes sont en augmentation. La plus notable est celle relative à l'enseignement supérieur et à la recherche agricoles (programme 142) qui connaît une hausse de 6 % de ses crédits de paiement, tout en notant que cette hausse porte cependant sur l'action « Enseignement supérieur » du programme, et non sur l'action « Recherche ».

Deux programmes voient leurs crédits diminuer. Les crédits du programme 192 « Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle » diminuent ainsi de près de 10 %. Cette réduction d'apparence drastique n'est en réalité liée qu'à la création d'un fonds de concours en 2015 destiné à financer le soutien à la nanotechnologie. Si l'on intègre les crédits attendus de ce fonds de concours, le programme 192 « Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle » bénéficie d'une dotation stable. Le programme 172 « Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires » voit ses crédits diminuer de 0,2 %. Cette diminution est si faible qu'elle s'assimile à une stabilisation. Elle principalement portée par l'action relative aux recherches scientifiques et technologiques en sciences humaines et sciences sociales, dont les crédits diminuent de plus de 15 millions d'euros.

J'en viens à l'évolution des crédits alloués aux opérateurs de recherche. Le budget des programmes de recherche est fléché à 87 % vers les opérateurs. Il serait par conséquent souhaitable de disposer de données synthétiques sur l'évolution des crédits alloués aux opérateurs, l'actuelle présentation budgétaire étant caractérisée par le morcellement des informations qui leur sont relatives, dans chacun des programmes. J'ai tenté de pallier cette carence en produisant un tableau récapitulatif de l'ensemble des opérateurs de chaque programme de recherche, ainsi que des crédits qui leur sont alloués. Cette présentation agrégée permet de percevoir qu'en dépit de la stabilité des crédits, la situation budgétaire est très contrastée d'un opérateur à l'autre. Si le Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA) voit ses ressources augmenter, certes dans une faible proportion de l'ordre de 0,4 %, après une augmentation de 7,4 % entre 2013 et 2014, ce n'est pas le cas de la plupart des autres opérateurs qui connaissent une baisse plus ou moins marquée de leurs ressources. Certains opérateurs font face à des budgets assez contraints. Je n'en citerai qu'un, l'Institut national de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN) qui voit ses crédits réduits dans des proportions de l'ordre de 10 % entre 2013 et 2015. C'est pourquoi je propose, dans la continuité de mes travaux portant sur la sûreté nucléaire, la création d'un « Jaune » budgétaire relatif aux thématiques de la sûreté nucléaire. Ce rapport permettra de mieux comprendre l'évolution, en coûts complets, des budgets prévisionnels de l'Autorité de sûreté nucléaire (ASN) et de l'IRSN, ces deux organismes devant bénéficier de ressources nouvelles, comme je l'ai proposé dans mon rapport, par la création d'une taxe financée par les établissements nucléaires.

La recherche connaît différents types de financements, marqués par la multiplicité des dispositifs et des acteurs. Une première typologie consiste à opposer financement récurrent et financement par projet. Dans la continuité de 2014, il semble qu'en 2015 le financement de la recherche par projet ne connaisse pas une hausse marquée, alors que la France est caractérisée par la faiblesse de ce type de financements au regard d'autres pays développés. Pour l'ensemble des organismes de recherche, le financement par projet constitue environ 20 % du total des financements, contre 80 % de financements récurrents. Le rétablissement d'un indicateur de performance mesurant les parts respectives de financement par projet et de financement récurrent permettrait un suivi plus aisé de cette question. J'ai déjà soulevé ce point l'année dernière, sans pour autant que l'indicateur ne figure dans les documents budgétaires pour 2015. Je le déplore et je réitère cette recommandation.

Il faut également distinguer, de façon classique, entre ressources propres et crédits alloués par l'État. De ce point de vue, je note que le développement des ressources propres pourrait être davantage encouragé par l'État que ce n'est le cas présentement. Il s'agit notamment d'éviter que les gains en ressources propres n'aboutissent automatiquement à une réduction pour un montant similaire de la subvention de l'État. Je propose que les réductions de la dotation de l'État ne soit pas supérieure à la moitié de l'accroissement des ressources propres de l'opérateur.

Le financement de la recherche fait également intervenir le programme d'investissements d'avenir (PIA 2). Plus de 5 milliards d'euros ont été engagés en 2014 à ce titre. Si ces financements constituent évidemment des ressources très utiles au développement de projets, je tiens à souligner que ces financements ne doivent financer que des projets d'avenir, et non pas se substituer aux subventions budgétaires allouées par l'État. Or, au cours de mes auditions, j'ai eu l'occasion de constater que certains financements avaient tendance à glisser parfois vers des dépenses de nature budgétaire. Je serai particulièrement vigilant sur ce point lors de l'analyse de l'exécution 2014.

En 2014, s'est engagé le nouveau programme-cadre pour la recherche et le développement technologique (PCRD) de l'Union européenne, « Horizon 2020 », qui comprend un budget de 80 millions d'euros pour l'ensemble de la période 2014-2020. Je constate, de nouveau, que nous obtenons moins de projets parce que nous ne candidatons pas suffisamment. Nous finançons le programme à hauteur de 16 % et ne captons que 11 % des crédits. La participation aux appels d'offres doit donc être encouragée et le Gouvernement a décidé d'accompagner les chercheurs dans leurs candidatures européennes de façon à améliorer notre taux de participation.

La France est la championne du monde de l'aide indirecte aux entreprises qui font de la recherche et développement. Les programmes « Recherche » de la présente mission comprennent en effet 14 dépenses fiscales dont le coût total s'élèverait à environ 6 milliards d'euros en 2015. L'essentiel de ce coût relève du crédit d'impôt recherche (CIR), soit 5,4 milliards d'euros - auxquels on peut ajouter 200 millions d'euros liés au crédit d'impôt innovation (CII). Ce dispositif est particulièrement utile aux entreprises puisque malgré la crise, les dépenses de recherche ne faiblissent pas dans notre pays. Il est cependant perfectible. Un amendement sera d'ailleurs examiné aujourd'hui à l'Assemblée nationale pour que le plafond de 100 millions d'euros du CIR (au-delà duquel le taux passe à 5 %) soit calculé au niveau des groupes, et non au niveau de chaque filiale. Je ne proposerai pas, comme j'ai eu l'occasion de le faire l'an dernier, d'amendement sur le CIR, dans la mesure où le crédit d'impôt recherche est, selon l'expression en vigueur que je ne partage pas tout à fait, « sanctuarisé ».

J'ai cependant identifié une autre dépense fiscale dont le coût élevé n'apparaît pas nécessairement justifié au regard de son efficacité : il s'agit de la taxation au taux réduit des produits de cessions de brevets. Les entreprises bénéficient en effet, au titre de leur impôt sur les sociétés, d'une taxation à taux réduit (15 % au lieu de 33,33 %) pour les plus-values à long terme provenant des produits de cessions et de concessions de brevets. Je propose sa suppression. En effet, ce dispositif a un coût élevé de 400 millions d'euros, son efficacité n'est pas démontrée et sa suppression permettrait de réallouer les crédits ainsi dégagés aux opérateurs de recherche dans le cadre d'un plan de relance de l'emploi scientifique. Notre pays a grandement besoin d'un plan de renforcement de l'emploi scientifique. Dans les années qui viennent, les départs à la retraite vont fortement fléchir pour des raisons démographiques, ce qui diminuera de façon mécanique les recrutements de jeunes chercheurs. Je suis parfaitement conscient qu'il n'existe pas de « tuyauterie » budgétaire permettant un fléchage direct des marges de manoeuvre ainsi dégagées, mais je fais cette proposition puisque c'est un sujet qui est aujourd'hui en débat, à juste titre il me semble. Je tiens également à souligner que la mise en oeuvre d'un plan de recrutement de jeunes chercheurs est d'autant plus nécessaire que ce secteur connaît quelques difficultés qui se traduisent dans le nombre, élevé, d'emplois précaires (près de 20 %). Je voudrais conclure en soulignant que le doctorat dans notre pays n'est pas reconnu au même titre qu'un diplôme d'ingénieur ou qu'une formation en management dans les grandes écoles. Ainsi les entreprises, et même la haute fonction publique, ne sont pas très enclines à recruter des docteurs. Il y a là un chantier sur lequel il convient d'avancer. Notre pays doit conserver un emploi scientifique de qualité, ce qui passe par la sanctuarisation des financements dédiés aux chercheurs et un accompagnement des jeunes doctorants sur le marché du travail. Des dispositifs existent comme les contrats CIFRE, la majoration des dépenses de personnel destinées à payer un jeune docteur dans le calcul de l'assiette du CIR. Il y a là matière à renforcer notre système de recherche et développement.

Sous le bénéfice de ces observations, je vous propose d'adopter sans modifications les crédits liés à la recherche pour l'année 2015.

Mme Dominique Gillot, rapporteur pour avis de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication. - J'interviens à présent comme rapporteur pour avis de la recherche, après avoir été rapporteur pour avis de l'enseignement supérieur sur lequel je garde un oeil attentif. Comme vous, je salue les efforts de la Nation en faveur de l'enseignement supérieur et la recherche qui sont une priorité du Gouvernement. J'ai noté votre inquiétude sur la création des 1 000 emplois. Les évaluations montrent qu'il y a une petite dérive, mais elle ne concerne pas la totalité de ces postes. Sur les postes créés, un tiers est absorbé pour le rééquilibrage budgétaire des établissements en difficulté ou qui le jugent nécessaire, un tiers pour les fonctions académiques et un tiers pour le renforcement des fonctions supports, ce qui est bien utile et rejoint votre souhait d'un meilleur management des établissements. Les présidents d'université appartiennent à une génération qui comprend bien l'importance de leur mission de management et de gestion et prennent en charge les formations nécessaires pour structurer l'administration. C'est aussi l'objet des COMUE dont vous avez craint qu'elles augmentent les coûts. Pour participer régulièrement au Conseil national de l'enseignement supérieur et de la recherche (CNESER), je constate que la majeure partie des projets de regroupement qui sont présentés s'appuie sur une démarche de projet, de partage des compétences et de mutualisation des moyens au service de la stratégie des établissements, de la stratégie territoriale et de la réussite des étudiants. Il est bon de laisser le temps à ces regroupements de se mettre à l'oeuvre et de faire la preuve de leur efficacité. Mais cela me semble bien parti.

Il y a aussi un effort qui est fait pour clarifier les critères de présence, de performance, de réussite et d'insertion professionnelle des jeunes diplômés. Cette culture n'est pas toujours partagée, mais elle est en train de se développer. La nécessaire diversification des ressources est aussi dans les esprits avec les difficultés que cela représente. Aujourd'hui les établissements se rendent compte qu'ils ont les capacités internes, en contractualisant les missions de formation continue ou en offrant des services extérieurs à partir des compétences de l'université. Cependant, je formule un bémol. Il y a effectivement une nécessité urgente de revoir les procédures d'attribution des allocations. Philippe Adnot et moi-même avions produit un rapport en avril 2013, au nom de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication et de la commission des finances, intitulé « Financement des universités : l'équité au service de la réussite de tous », qui reste d'actualité. Malheureusement, les résistances culturelles et financières sont toujours fortes. Le ministère aura du mal à imposer une mesure qui n'est pas encore acceptée par l'ensemble des bénéficiaires.

Concernant la recherche, la principale information que nous devons retirer de l'exposé très précis de Michel Berson est l'attention permanente portée à l'emploi scientifique. J'ai noté la reconduction des crédits CIFRE et la prise en compte du principal risque existant qui est le désintérêt des entreprises pour la recherche collaborative. L'Agence nationale de la recherche (ANR) est véritablement engagée pour exercer une force d'impulsion plus importante pour organiser des projets partenariaux entre l'université, les organismes et les entreprises. Ces trois vecteurs de créativité sont nécessaires à la recherche en tant qu'investissement d'avenir. La dépense privée en recherche et développement est encore trop faible au regard des standards de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE). Les appels à projet de l'ANR ne sont pas la première source de contrats à durée déterminée (CDD) contrairement à une idée reçue. Il est injuste de l'accuser de générer de la précarité. Les organismes eux-mêmes recourent de manière inconsidérée à des CDD pour éviter de pérenniser des emplois. Pour accompagner le nouveau PCRD « Horizon 2020 », l'ANR s'apprête à mettre en oeuvre des crédits d'incitation à la création d'équipes pluridisciplinaires à même de participer avec succès aux appels à projets, ce qui concrétise la stratégie du Gouvernement afin d'accroître la participation française aux appels à projets de niveau européen. Car si les appels à projets individuels marchent bien, ce n'est pas le cas des appels à projets en équipe. Les équipes pluridisciplinaires ne se constituent pas suffisamment. Pourtant, quand elles se constituent, elles réussissent.

Quant à l'emploi scientifique, le soutien aux jeunes docteurs est multiforme. La solution ne réside pas uniquement dans l'emploi public scientifique. Il est nécessaire que les jeunes chercheurs puissent irriguer l'ensemble de la société, l'entreprise, la recherche et développement, les fonctions publiques. Il y a là encore des résistances à vaincre.

Je relève des difficultés de lecture des moyens consentis au partage de la culture scientifique, technique et industrielle (CSTI). En application de l'article 15 de la loi n° 2013-660 du 22 juillet 2013 relative à l'enseignement supérieur et à la recherche, la CSTI fait partie de la stratégie nationale de recherche et doit être prise en compte dans sa mise en oeuvre. Toutefois, cela ne se lit pas dans les documents budgétaires. La création d'un service spécifique au ministère et la gestation du Conseil national de culture scientifique, technique et industrielle va permettre de finaliser l'évolution de la gouvernance nationale de ce secteur essentiel à la recherche dans la construction de la connaissance et son partage. Je sollicite la vigilance de la commission des finances sur l'affectation tangible des moyens consacrés à la CSTI, et notamment à la conservation des collections scientifiques qui peuvent disparaître d'un moment à l'autre.

M. Francis Delattre. - Nous n'avons pas de désaccord à marquer sur l'enseignement supérieur. Il s'agit de budgets de continuation. Nous notons avec satisfaction que grâce à l'autonomie des universités, à peu près toutes ont des budgets plutôt équilibrés. Nous pouvons d'ailleurs tous constater leur dynamisme dans nos départements. Par contre, nous sommes vigilants sur la partie recherche. L'année dernière déjà, le rapporteur spécial avait quelques réserves sur le crédit d'impôt recherche (CIR). Pour nous, c'est un outil essentiel.

J'ai une première question sur l'amendement de l'Assemblée nationale qui modifie le calcul du seuil de 100 millions d'euros pour le CIR. Sur quelle période doit s'apprécier ce plafond ? Si cet amendement était adopté, alors notre opposition serait totale. Les grands groupes consentent le plus gros effort de recherche et c'est une force pour notre pays. Sur la deuxième dépense fiscale relative au taux réduit applicable aux cessions de brevet, l'amendement ne nous semble pas réaliste. La vente d'un brevet porte sur une espérance, sur de l'immatériel. L'idée des investissements d'avenir nous semblait être de favoriser la recherche et l'innovation dans les entreprises. Les groupes français, les start-ups, ont de bons résultats dans ce domaine. Il ne faut pas les décourager. Nous voterons contre cette disposition. La créativité française repose notamment sur sa recherche, qui est bien proportionnée entre la recherche publique et la recherche privée. Nous ne souhaitons pas non plus que le plafond du CIR incite les grands groupes à localiser leurs activités de recherche dans les pays voisins. Ce crédit d'impôt est l'un des arguments pour lesquels les sociétés du CAC 40 restent en France. Essayons de conforter ce qui va.

M. Marc Laménie. - Je voudrais savoir quelles formes prennent les aides directes aux étudiants qui représentent plus de deux milliards d'euros. S'agit-il de bourses ? Par ailleurs, je note qu'il existe 45 opérateurs de recherche, dont l'ASN et IRDN qui me semblent recouper le domaine de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » avec la prévention des risques évoquée ce matin par notre collègue Husson. Quels sont les liens entre ces actions ?

M. Daniel Raoul. - Je formulerai une remarque sur le secteur immobilier où une économie de 100 millions d'euros est attendue. Il me semble qu'il existe une marge de progression considérable dans l'efficacité de la gestion immobilière de la part des universités. Certes pendant des années les universités n'ont pas eu les moyens humains et les compétences pour gérer et maintenir ce patrimoine immobilier que les collectivités territoriales avaient financé dans le cadre des CPER. La question des 1 000 postes est une question de sémantique. Ces postes sont réellement créés budgétairement, mais non pourvus. Je préfèrerais que l'on augmente simplement leur dotation de fonctionnement, ce qui correspondrait plus à la réalité, car les crédits alloués servent en fonctionnement et non à pourvoir des postes.

Je suis d'accord avec vous pour dire que les universités les plus mal dotées ne sont pas forcément celles qui sont les plus mal en point. Je souhaiterais d'ailleurs qu'il y ait un contrôle budgétaire pour vérifier si les affectations des dotations de fonctionnement et de postes sont opérées en fonction des besoins pédagogiques et de recherche. Les petites et moyennes universités, que j'appelle les PMU, font les frais de ces opérations de ventilation de crédits qui profitent aux grandes universités. En tant que doyen de faculté, j'ai ainsi eu connaissance du fait que certaines grandes universités ne savaient pas quoi faire de leurs postes au point que certains enseignants se battaient pour avoir des heures de cours. Il y a de grandes disparités de dotation. Notre commission devrait exercer sa mission de contrôle sur l'affectation des moyens.

Enfin, sur les bourses au mérite, on se demande tous à quoi peut correspondre la prolifération des mentions « très bien » au baccalauréat, au point que les instituts d'études politiques n'accordent plus l'accès direct aux titulaires de mention « très bien ». Ces surdotations liées au mérite ne correspondent plus à grand-chose. Je préfère l'augmentation de la dotation de base affectée aux bourses. Sur la question des programmes pluridisciplinaires, cela concerne davantage les sciences humaines et sociales (SHS) qui sont des sciences dites « molles » où l'on trouve plus d'individualisme que dans les sciences dites « dures », où les équipements nécessitent de travailler en commun. Il me semble important d'inciter les universités à créer des « cellules Europe », qui pourraient être mutualisées, pour qu'elles participent aux appels à projets et qu'on ait notre « money back » comme disent certains. Sur la question du CIR, c'est effectivement un facteur d'attractivité, mais les effets pervers et d'aubaine sont gênants. Il n'y a aucune corrélation entre la montée de la dépense CIR et le niveau de la recherche et développement. Il y a des contraintes à imposer. je pense par exemple aux officines qui montent ce genre de projet et se rémunèrent par des commissions de 30 à 40 % sur le montant de CIR récupéré. Enfin, je ne comprends pas la position du rapporteur spécial quant à la dépense fiscale liée aux brevets. Dans un pays qui ne dépose pas assez de brevets, votre amendement me semble avoir un effet dissuasif alors qu'il faudrait au contraire inciter les chercheurs à déposer des brevets. Je m'abstiendrai donc sur cet amendement.

M. Michel Canevet- 100 millions d'euros d'économie sont prévues sur les universités. À l'instar de ce qui se fait pour les chambres d'agriculture ou de commerce et d'industrie, cela passera-t-il par un prélèvement exceptionnel sur réserves ? Quel est le sentiment du rapporteur spécial sur la gratification des stagiaires ? Ne rend-elle pas plus difficile la recherche de stages ? Quant au CIR, je partage le point de vue de Francis Delattre. J'observe que pour la première fois cette année, le montant de la déductibilité va diminuer contrairement à la tendance sur les exercices précédents. Quelle en est l'explication ? Est-ce seulement l'effet de l'atonie de la situation économique ?

M. Philippe Adnot, rapporteur spécial. - Nous verrons bien comment évoluent les COMUE. L'autonomie a changé les mentalités à l'intérieur des universités, ainsi que la manière de gérer. Je pense que le ministère s'attend à ce que cette capacité de gérer les finances entraine des économies. Mais c'est un vrai sujet car il est demandé 100 millions d'euros d'économies aux universités et dans le même temps, on apprend que 200 millions d'euros ne leur auraient pas été versés cette année.

Mme Dominique Gillot , rapporteur pour avis de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication. - Ce n'est pas vrai !

M. Philippe Adnot, rapporteur spécial. - Il y a quand même un retard pour les derniers versements. Cela ne veut pas dire qu'ils ne seront pas faits, mais n'est-ce pas là préparer le terrain pour dégager les 100 millions d'euros d'économies ? Je m'interroge moi aussi sur le fait de freiner l'intérêt des dépôts de brevet en mettant en cause le taux réduit de la taxation des cessions. Enfin, il faut faire attention aux symboles. C'est vrai qu'aujourd'hui les bonnes notes sont plus faciles à obtenir, mais toucher à la récompense du mérite, c'est toucher à un symbole fort. De même, passer l'enseignement supérieur et la recherche d'un ministère plein à un secrétariat d'État n'a pas été un bon geste symbolique.

M. Michel Berson, rapporteur spécial. - Je précise que l'amendement sur le plafonnement du CIR a été adopté en commission à l'Assemblée nationale, mais n'a pas été voté en séance publique. Il sera examiné ce soir. L'amendement instaure un calcul du plafond de 100 millions d'euros au niveau des groupes, et non plus au niveau des filiales. On verra ce qu'il en est. Je n'ai pas repris cet amendement. Concernant la taxation au taux réduit de 15 % des cessions de brevet, on n'est pas là dans une problématique de valorisation ou de dépôt des brevets, mais de la vente qui engendre des plus-values. Il faut savoir que dans 58 % des cas, ce dispositif soutient la recherche à l'étranger. Seuls 42 % des cas correspondent à des activités de recherche dans notre pays. Par ailleurs, les dix entreprises les plus bénéficiaires concentrent 90 % du coût de ce dispositif. Dans ces conditions, on peut s'interroger sur son efficacité pour l'ensemble des entreprises qui déposent des brevets et les revendent. Le rapport élaboré en 2011 par le Comité d'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales, sous la direction de l'inspecteur général des finances honoraire Henri Guillaume, a évalué cette dépense fiscale et lui a attribué la note la plus faible. La Cour des comptes a elle-même souligné qu'il convenait de la repenser. Enfin, lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2012, notre commission avait adopté un amendement fixant le taux de taxation réduit à 20 %. Je pense que le moment est venu de supprimer ce taux préférentiel, non seulement pour une raison de manque d'efficacité comme le démontre le rapport Guillaume, mais également parce que les marges de 400 millions d'euros ainsi dégagées permettraient de financer le programme pluriannuel de recrutement de jeunes chercheurs, qui est aujourd'hui indispensable et même incontournable. Ce mode de financement des emplois sur les quatre ou cinq prochaines années ne serait pas préjudiciable à la recherche.

La commission adopte l'amendement proposé par M. Philippe Adnot, rapporteur spécial, puis décide de proposer au Sénat l'adoption des crédits de la mission « Recherche et enseignement supérieur ». Elle adopte également l'amendement proposé par M. Michel Berson, rapporteur spécial, portant article additionnel après l'article 57 ter et relatif à la création d'un « jaune budgétaire » annexé au projet de loi de finances de l'année, regroupant l'ensemble des financements publics qu'il est prévu de consacrer à la sûreté nucléaire, à la radioprotection et à la transparence nucléaire.

Elle n'adopte pas l'amendement proposé par M. Michel Berson, rapporteur spécial, et relatif à la suppression de la taxation à taux réduit des plus-values à long terme provenant des produits de cessions et de concessions de brevets.

La réunion est levée à 12 h 55.