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Compte rendu analytique officiel du 19 juin 2008

Modernisation des institutions de la Ve République (Suite)

Discussion des articles (Suite)

M. le président. - Nous reprenons la discussion du projet de loi de modernisation des institutions de la Ve République par l'examen, en priorité, de l'article 13.

Article 13

L'article 35 de la Constitution est complété par trois alinéas ainsi rédigés :

« Le Gouvernement informe le Parlement des interventions des forces armées à l'étranger dans les trois jours. Il précise les objectifs poursuivis. Cette information peut donner lieu à un débat qui n'est suivi d'aucun vote.

« Lorsque la durée de l'intervention excède quatre mois, le Gouvernement soumet sa prolongation à l'autorisation du Parlement. En cas de refus du Sénat, le Gouvernement peut demander à l'Assemblée nationale de statuer définitivement sur la prolongation de l'intervention.

« Si le Parlement n'est pas en session à l'expiration du délai de quatre mois, il se prononce à l'ouverture de la session suivante. »

M. Didier Boulaud. - Je souhaite vivement que cet article 13 contribue à figer dans le marbre de notre Constitution une avancée des droits du Parlement.

Les parlementaires socialistes se sont depuis longtemps élevés contre l'ostracisme dans lequel une certaine pratique de la Constitution de la Ve République place le Parlement dès qu'il s'agit de politique étrangère et de politique de défense. J'ai en tête les propositions de loi, déposées depuis 1999, notamment à l'Assemblée nationale, et destinées à instaurer un contrôle parlementaire sur les opérations extérieures et sur les accords de défense : elles ont malheureusement été abandonnées en chemin.

Aujourd'hui, il semble que la donne change. Un consensus se dessine pour briser un coin du « domaine réservé ». Nous n'entendons pas nous arrêter en si bon chemin : d'autres débats sur ces sujets nous donneront l'occasion de vous proposer de nouvelles avancées législatives pour en finir avec ce « domaine réservé » si néfaste à la vie politique nationale.

Nous voulons que ce projet de loi constitutionnelle apporte des changements significatifs. Nous appelons à un aggiornamento de nos politiques et de nos institutions, trop marquées par les conséquences de la guerre froide, par les fantômes des confrontations disparues ainsi que par une méfiance qui n'a pas lieu d'être à l'égard du Parlement et des parlementaires.

Nous avons été agréablement surpris d'entendre le Président de la République, le 17 juin 2008, déclarer proposer, dans la révision constitutionnelle qui est en cours d'examen, « d'associer de façon transparente le Parlement aux décisions sur les opérations extérieures ». Nous disons : chiche ! Car cela va au-delà de la simple communication, des messages au Parlement. Oui, nous devons être associés aux décisions. Nos amendements vont dans ce sens et je ne doute pas que, répondant au voeu du Président, vous n'y souscriviez.

L'article 13 est perfectible. Il tend à assurer un droit à « l'information » du Parlement. C'est bien, mais c'est peu. Nous demandons que l'on revienne, là aussi, au « droit naturel » du parlementaire de voter après que l'information et le débat sur l'intervention des forces armées à l'extérieur aura eu lieu. Il est également nécessaire, si les circonstances l'exigent, de réunir le Parlement en session extraordinaire : il serait inenvisageable qu'en cas de crise grave, nécessitant l'envoi des troupes, le Parlement ne puisse s'exprimer au motif que la session serait close. Lors de la guerre du Golfe, en 1991, le Parlement n'avait-il pas été convoqué en session extraordinaire et après lecture du message du Président de la République, ne s'était-il pas prononcé par un vote, selon les modalités propres appliquées à chaque Chambre, sur une déclaration de politique générale relative à la participation de la France à ce conflit ?

L'article prévoit en outre, que « lorsque la durée de l'intervention excède quatre mois, le Gouvernement soumet sa prolongation à l'autorisation du Parlement ». C'est bien, mais nous souhaitons qu'il soit précisé que la poursuite des opérations au-delà des quatre premiers mois doit aussi être régulièrement autorisée par le Parlement.

J'en viens aux accords de défense et de coopération militaire. S'exprimant le 28 février devant le Parlement sud-africain, le Président de la République a déclaré que les accords entre la France et les pays africains seraient intégralement publiés. Lorsqu'il a présenté le Livre blanc sur la défense, le chef de l'État est allé plus loin en promettant de publier tous ces accords. Nous prenons acte de cette promesse, que nous voulons inscrire dans la Constitution, ce qui n'empêchera pas l'information de respecter la nécessaire confidentialité.

M. le président. - Amendement n°193 rectifié, présenté par Mme Demessine et les membres du groupe CRC.

Rédiger comme suit cet article :

L'article 35 de la Constitution est ainsi rédigé :

« Art. 35. - Toute intervention des forces armées à l'extérieur du territoire de la République est autorisée par le Parlement, au besoin après convocation d'une session extraordinaire. »

M. Robert Bret. - Pour des raisons qui datent de la guerre froide, la Constitution actuelle ne prévoit l'intervention du Parlement que pour la déclaration de guerre. Cette disposition obsolète conduit à ce que l'envoi de troupes à l'étranger ne relève que du Président de la République, chef des armées.

La coutume veut que les affaires étrangères et la défense constituent le domaine réservé du Président de la République, mais cela ne correspond ni aux réalités ni aux exigences de notre époque. Le Parlement doit donc autoriser une éventuelle intervention à l'étranger.

Pourquoi ne lui demander son autorisation que quatre mois après le début de l'intervention ? Les officiers généraux des trois armées qui critiquent, dans Le Figaro d'aujourd'hui, le Livre blanc de la défense dénoncent notamment l'opacité des choix d'intervention « ne donnant lieu à aucun débat parlementaire ». La décision doit être prise au nom de la France, avec l'adhésion des représentants du peuple.

Bien sûr, il n'est pas nécessaire d'obtenir l'aval du Parlement pour des opérations humanitaires, ni pour celles extrêmement urgentes -comme la protection de nos ressortissants- ni pour les simples exercices à l'étranger. Nous excluons aussi les interventions d'urgence effectuées dans le cadre de l'article 51 de la charte des Nations Unies, relatif à l'invasion d'un pays. En revanche, les élus du peuple doivent se prononcer sur l'envoi d'unités combattantes.

M. le président. - Amendement n°110, présenté par M. Hyest, au nom de la commission des lois.

Rédiger comme suit la première phrase du deuxième alinéa de cet article :

Le Gouvernement informe le Parlement de sa décision de faire intervenir les forces armées à l'étranger, au plus tard trois jours après le début de l'intervention.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - La rédaction actuelle de l'article laisse planer un doute sur le point de départ du délai de trois jours.

Est-ce la date de la décision ? Le chef d'état-major des armées, le général Georgelin, a observé qu'il n'était pas toujours possible de la déterminer clairement.

Il faut donc retenir la date du début de l'intervention.

M. le président. - Amendement identique n°139, présenté par M. de Rohan, au nom de la commission des affaires étrangères.

M. Josselin de Rohan, président de la commission des affaires étrangères. - L'information du Parlement apporte une considérable nouveauté, bien que notre regretté collègue Jean Lecanuet ait déposé dès 1991 une proposition de loi constitutionnelle en ce sens.

La rédaction de l'Assemblée nationale assure un équilibre entre le rôle du Parlement et les prérogatives de l'exécutif. Toutefois, des interrogations demeurent.

Ainsi, la notion d'intervention des forces armées à l'étranger reste à préciser. Inclut-elle l'affectation d'officiers dans les états-majors étrangers ? Faut-il tenir compte des effectifs en cause, sachant que certaines opérations supposent le départ de quelques dizaines d'hommes, alors que d'autres en exigent des milliers ? Un groupe de travail constitué par les commissions compétentes des deux assemblées pourrait se pencher sur la question.

De même, où se situe le début du délai de trois jours ? Il se passe parfois beaucoup de temps entre la prise de décision et l'envoi effectif des troupes, nous l'avons constaté récemment avec la mission Eufor au Tchad. En sens inverse, la complexité de la chaîne de décision peut rendre incertaine la date de la décision.

M. le président. - Amendement n°257 rectifié, présenté par Mme Demessine et les membres du groupe CRC.

Rédiger comme suit la dernière phrase du deuxième alinéa de cet article :

Cette information donne lieu à un débat suivi d'un vote, dans les conditions fixées par le règlement des assemblées, dans les deux semaines suivant le début de l'intervention.

M. Robert Bret. - Notre Parlement est l'un des rares en Europe à n'être ni informé, ni consulté avant une intervention armée hors des frontières, alors que ces décisions de grande importance sont conduites au nom de la France et engagent souvent la vie des troupes.

En définitive, le Président de la République décide seul.

Il n'est plus possible de tenir la représentation nationale à l'écart, a fortiori depuis que les opérations extérieures se sont multipliées. Nous avons perdu plusieurs dizaines d'hommes et déplorons plusieurs centaines de blessés au cours de ces actions, de plus en plus longues et toujours plus coûteuses. La dépense devrait avoisiner 880 millions d'euros en 2008 et près d'un milliard en 2009. Un contrôle parlementaire est donc logique.

En ce domaine, vous restez bien timides. Vous voulez vraiment renforcer les pouvoirs du Parlement ? Passez à l'acte ! L'information rapide sur les conditions et objectifs des opérations extérieures est la moindre des choses. Le débat s'impose pour que le pays connaisse les tenants et aboutissants de chaque situation. Mais une simple information ne suffit pas : inscrire dans la Constitution l'autorisation parlementaire marquerait du respect pour le peuple français. Au demeurant, pour être légitime, les interventions de troupes à étranger supposent le soutien de la Nation. Si l'opération est clairement exposée, pourquoi mettre en doute l'adhésion du pays ?

Un délai de quinze jours après le début de l'intervention paraît raisonnable.

M. le président. - Amendement n°457, présenté par M. Frimat et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.

Rédiger comme suit la dernière phrase du deuxième alinéa de cet article :

Cette information donne lieu à un débat qui peut être suivi d'un vote.

M. Didier Boulaud. - L'information des parlementaires doit déboucher sur un débat, lui-même suivi d'un vote.

Jusqu'à présent, le Parlement ne s'est exprimé qu'une fois sur l'engagement de la France dans des opérations militaires d'importance : c'était en janvier 1991, avant l'intervention en Irak.

Bien sûr, le contrôle parlementaire doit prendre en compte les aspects tactiques des interventions, il doit préserver l'équilibre entre la participation parlementaire à la décision et le respect des prérogatives de l'exécutif, sans introduire de domaine réservé et il ne doit pas nuire à l'efficacité des interventions militaires.

L'information du Parlement peut donner lieu à un vote dès l'engagement des troupes. Concernant la guerre et la paix, la représentation nationale saura prendre ses responsabilités.

Plutôt que de solliciter après quelques mois l'autorisation d'un Parlement mis devant le fait accompli, il vaut mieux l'associer à la décision initiale. De quoi a-t-on peur ? Cela renforcerait la légitimité politique des interventions qui mettent en jeu les intérêts fondamentaux du pays et la vie de nos soldats. J'ajoute que le coût des opérations extérieures devrait avoisiner un milliard d'euros en 2008 et que 300 millions seulement ont été programmés !

M. Michel Charasse. - C'est toujours pareil !

M. Didier Boulaud. - Compétent pour définir les sujétions imposées aux citoyens par la défense nationale, le Parlement ne doit pas être réduit au silence lorsqu'il s'agit d'exposer des militaires au risque suprême.

A l'Assemblée nationale, le ministre de la défense a déclaré : « il importe que le Parlement soit informé au moyen de formules souples adaptées à la nature de l'opération. Il peut s'agir d'un courrier adressé aux parlementaires ou aux présidents des commissions compétentes, d'une déclaration devant ces commissions ou en séance publique ». Manifestement, on a oublié les SMS et les pigeons voyageurs ! Informer, c'est bien, débattre et voter, c'est mieux ! (Applaudissements sur les bancs socialistes)

M. le président. - Amendement n°20 rectifié bis, présenté par M. Charasse, Mme N. Goulet et MM. Fortassin et A. Boyer.

Rédiger comme suit la dernière phrase du deuxième alinéa de cet article :

Cette information peut donner lieu à la convocation du Parlement en session extraordinaire, dans les conditions prévues à l'article 29, et à un débat qui n'est suivi d'aucun vote sauf application de l'article 49.

M. Michel Charasse. - Nous sommes dans un domaine qui touche au régalien le plus sacré. Dans ce type de situation, rien n'est facile pour personne. Cet article traite de la défense de notre territoire et de l'application de nos engagements internationaux, que ce soit la Charte de l'ONU ou les accords particuliers de défense dont M. Boulaud vient de parler. D'ailleurs, tous ceux qui ont été signés au lendemain des indépendances des pays africains n'ont pas été ratifiés par le Parlement, tant s'en faut. C'est ainsi qu'une nuit à l'Élysée, à quatre heures du matin, je fus réveillé par le Président Mitterrand pour trouver un accord de défense avec le Tchad. Je lui répondis qu'il était difficile de l'appliquer vu qu'il n'avait jamais été ratifié. Peut-être serait-il opportun, monsieur le ministre, de faire le point sur les accords signés par le général de Gaulle afin de ne pas nous retrouver un jour dans une situation baroque.

Bien entendu, les représentants du peuple doivent être informés dans la mesure où ils doivent pouvoir contrôler l'exécutif. Tout ne peut cependant pas toujours être dit même si, en 1991, François Mitterrand avait tenu, contre l'avis des états-major, à aller le plus loin possible dans sa communication parlementaire sur l'Irak, en plein accord avec le Premier ministre Michel Rocard. Pourquoi d'ailleurs ne pas envisager la réunion des chambres en comité secret ?

M. Alain Gournac. - Le secret sera bien gardé !

M. Michel Charasse. - Je rappelle qu'en fonction d'une décision Daladier de mars 1940, confirmée depuis, les autorités parlementaires peuvent contrôler les opérations sur place, hormis leur préparation. Ce point a d'ailleurs été rappelé par M. Marini lorsque nous avons adopté l'article relatif au contrôle des fonds spéciaux par une commission spéciale instituée entre les deux assemblées avec des magistrats de la Cour des comptes.

Il ne faut pas que l'exécutif soit sans contrôle mais le Parlement ne peut se substituer à l'autorité chargée de la conduite des opérations. Cependant, selon le mot de Clémenceau : « La guerre est une chose trop sérieuse pour être confiée à des militaires ».

Mon amendement rappelle aussi que le Parlement peut être convoqué en session extraordinaire et que la déclaration du Gouvernement ne peut faire l'objet d'un vote, à moins que l'Assemblée nationale ou le Gouvernement décide d'avoir recours à l'article 49 de la Constitution. Les droits du Parlement en matière de contrôle et de mise en jeu de la responsabilité du Gouvernement ne peuvent pas être prescrits dans ces circonstances.

M. le président. - Amendement n°111, présenté par M. Hyest, au nom de la commission des lois.

Rédiger comme suit l'avant-dernier alinéa de cet article :

« La prolongation de l'intervention au-delà de quatre mois est autorisée en vertu d'une loi. Aucun amendement n'est recevable.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Cet amendement sera défendu par M. de Rohan.

M. le président. - Amendement identique n°140, présenté par M. de Rohan, au nom de la commission des affaires étrangères.

M. Josselin de Rohan, rapporteur pour avis. - La formulation selon laquelle : « En cas de refus du Sénat, le Gouvernement peut demander à l'Assemblée nationale de statuer définitivement sur la prolongation de l'intervention » n'est pas la plus heureuse. Il convient donc de prévoir que l'autorisation parlementaire sera donnée en vertu d'une loi. Cette rédaction est plus élégante et plus respectueuse de la Haute assemblée. Toutefois, s'agissant d'un vote d'autorisation, le droit d'amendement ne saurait s'appliquer : le Parlement autorisera ou non l'intervention mais il ne pourra pas la soumettre à des conditions tenant aux objectifs assignés, à l'ampleur des effectifs engagés ou à la durée de l'intervention.

M. le président. - Amendement n°258 rectifié, présenté par Mme Demessine et les membres du groupe CRC.

Après la première phrase du troisième alinéa de cet article, insérer une phrase ainsi rédigée :

L'autorisation de cette prolongation est renouvelée de quatre mois en quatre mois.

M. Robert Bret. - Il convient d'éviter les dangers d'enlisement d'une opération extérieure et de combler un vide juridique. Quand une opération dure trop longtemps et que les raisons qui l'ont motivée ont évoluées, comme en Afghanistan ou en Côte-d'Ivoire, il faut s'interroger sur le maintien de la présence de nos troupes. Qui mieux que le Parlement est à même de trancher cette question ?

L'Assemblée nationale propose d'autoriser la prolongation d'une intervention à l'étranger si celle-ci excède quatre mois, ce délai correspondant à la durée moyenne de séjour des unités envoyées à l'étranger. Mais que se passera-t-il si l'opération se poursuit au-delà de cette période ? Comment les assemblées seront-elles informées de l'évolution de la situation, et pourquoi ne pourraient-elles pas se prononcer à nouveau sur le maintien ou le retrait de nos troupes ? Nous proposons donc qu'un vote ait lieu tous les quatre mois.

M. le président. - Amendement n°459, présenté par M. Frimat et les membres du groupe socialiste et apparentés.

Après la première phrase du troisième alinéa de cet article, insérer une phrase ainsi rédigée :

Au-delà de ce délai de quatre mois, la poursuite des opérations est soumise au vote des assemblées tous les six mois.

M. Didier Boulaud. - La prolongation d'une intervention des forces armées à l'étranger au-delà de quatre mois doit être soumise à l'autorisation du Parlement tous les six mois car la première autorisation donnée par le Parlement ne vaut pas pour une durée illimitée.

Si des opérations de quelques semaines ou de quelques mois peuvent avoir lieu, certaines interventions, comme en Afghanistan peuvent durer des années. Il est donc souhaitable que la poursuite de ces opérations soit soumise régulièrement au vote des assemblées. Nous ne pourrions pas nous contenter de simples auditions menées par la commission des affaires étrangères ou du débat lors de la loi des finances.

M. le président. - Amendement n°279 rectifié, présenté par M. Pozzo di Borgo et les membres du groupe UC-UDF.

Supprimer la seconde phrase du troisième alinéa de cet article.

M. Yves Pozzo di Borgo. - Cet article propose un rééquilibrage institutionnel en faveur du Parlement sur un sujet loin d'être anodin, puisqu'il s'agit de la guerre et de la paix, de la vie d'hommes et de femmes. Il est donc naturel que, dans une République moderne, le Parlement partage avec l'exécutif le pouvoir de décision.

Il convient en revanche de revenir sur un archaïsme injustifiable : le droit donné à l'Assemblée nationale de statuer en dernier ressort sur la prolongation d'une intervention des forces armées françaises à l'étranger. Pourquoi une telle primauté serait-elle accordée à la représentation nationale sur la représentation territoriale ?

M. Jean-Pierre Raffarin. - Nous sommes aussi la représentation nationale !

M. Yves Pozzo di Borgo. - Rien ne le justifie.

Rééquilibrer les pouvoirs du Parlement, c'est renforcer le bicamérisme, et non soumettre l'une des deux chambres à l'autre. Sur des questions aussi graves que celles de la prolongation d'une intervention armée, il convient de rechercher le consensus des deux assemblées.

M. le président. - Amendement n°341, présenté par Mmes Boumediene-Thiery, Blandin et Voynet et MM. Desessard et Muller.

I - Après l'avant-dernier alinéa de cet article, insérer un alinéa ainsi rédigé :

« A l'expiration d'un délai de six mois après la première autorisation de prolongation de l'intervention, le Gouvernement soumet toute nouvelle prolongation à l'autorisation du Parlement, dans les conditions fixées à l'alinéa précédent. Cette autorisation devra intervenir, pour toute prolongation ultérieure, tous les six mois dans les mêmes conditions.

II - Dans le dernier alinéa de cet article, remplacer les mots :

du délai de quatre mois

par les mots :

des délais mentionnés aux alinéas précédents

Mme Alima Boumediene-Thiery. - Si nous décidons de mieux contrôler l'envoi de forces françaises à l'étranger, il faut alors les contrôler du début à la fin. Le contrôle doit d'abord porter sur la légalité de notre intervention et ce que vient de dire M. Charasse, va dans mon sens.

L'article 13 donne un blanc seing au Gouvernement, une fois la prolongation de l'intervention votée par le Parlement.

Or le véritable risque concernant les interventions à l'étranger n'est pas l'envoi des troupes, mais leur enlisement dans des opérations qui peuvent être aussi coûteuses qu'inutiles. L'intervention américaine en Irak et française en Afghanistan en témoignent. Il convient donc d'instaurer un contrôle d'opportunité et d'efficacité qui permettra au Gouvernement de justifier devant la représentation nationale, à intervalles réguliers, l'utilité stratégique et politique de ladite intervention.

En outre, cela permettrait à nos concitoyens de mieux comprendre le bien-fondé de certaines de nos interventions à l'étranger, dont ils doutent parfois.

M. le président. - Amendement n°458, présenté par M. Frimat et les membres du groupe socialiste et apparentés.

Rédiger comme suit le dernier alinéa de cet article :

Si besoin est, le Parlement est réuni en session extraordinaire.

M. Didier Boulaud. - Dès lors qu'il s'agit pour le Parlement de donner son autorisation, on ne peut attendre. Comment imaginer qu'en cas de crise grave conduisant à l'envoi de troupes, il ne puisse pas s'exprimer parce qu'il n'est pas en session ? Je rappelle le précédent de la guerre du Golfe en 1991 : François Mitterrand avait convoqué le Parlement en session extraordinaire -et celui-ci s'était prononcé par un vote.

M. le président. - Amendement n°362, présenté par Mmes Boumediene-Thiery, Blandin et Voynet et MM. Desessard et Muller.

Après les mots :

délai de quatre mois,

rédiger comme suit la fin du dernier alinéa de cet article :

il se réunit en session extraordinaire à cet effet. »

Mme Alima Boumediene-Thiery. - Cet amendement a le même objet que le précédent. Si la fin du délai de quatre mois tombe en juillet, faudrait-il attendre octobre ? Le contrôle du Parlement doit être effectif.

M. le président. - Amendement n°259 rectifié, présenté par Mme Demessine et les membres du groupe CRC.

Compléter cet article par un alinéa ainsi rédigé :

« Le Gouvernement informe le Parlement du contenu des accords de défense et de coopération militaire en vigueur, dans les conditions fixées par le règlement des assemblées. »

M. Robert Bret. - Nos interventions militaires à l'étranger, sauf celles sous mandat international, sont décidées en vertu d'accords de défense signés avec des pays tiers ; la plupart l'ont été dans les années 1960 avec des pays africains, dans le contexte que l'on connaît. Ce sont ces accords qui légitiment juridiquement et politiquement l'engagement de nos troupes. On se souvient de notre intervention brutale au Gabon il y a quelques décennies ; de celle, il y a peu, en Côte-d'Ivoire, d'abord pour protéger nos ressortissants, puis pour préparer l'intervention de la communauté internationale ; de notre engagement récent au Tchad qui a finalement permis au président Déby de rester au pouvoir.

Ces accords n'ont jamais été soumis au Parlement ; ils sont restés secrets.

M. Michel Charasse. - Pas tous !

M. Robert Bret. - Pour que la représentation nationale soit pleinement informée du contexte et des objectifs d'une intervention, elle doit disposer de tous les éléments nécessaires. Nous demandons que tous les documents pertinents lui soient communiqués, sous une forme encore à définir, étant entendu qu'une certaine confidentialité devra être respectée. C'est affaire de transparence démocratique et un engagement pris par le Président de la République devant le Parlement sud-africain.

M. le président. - Amendement identique n°460, présenté par M. Frimat et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.

M. Didier Boulaud. - En la matière, la bonne volonté du Gouvernement ne saurait suffire. C'est le plus souvent en vertu de ces accords que nos troupes sont engagées, au Rwanda, au Tchad ou en Côte-d'Ivoire. La plupart de ces accords ont plus de quarante ans, l'un d'entre eux mentionne même toujours le Dahomey... Alors qu'ils fondent juridiquement et politiquement l'intervention de la France, ils sont encore secrets et ne sont pas publiés au Journal officiel. Nous souhaitons que le Parlement soit destinataire de ces accords, dans leur intégralité.

La commission du Livre blanc sur la défense a été unanime pour considérer que ces accords de défense devraient être transparents et connus du Parlement. Le Président de la République a d'ailleurs pris l'engagement, le 28 février dernier, devant le Parlement sud-africain, que « ces accords seraient intégralement publiés », ajoutant : « J'associerai le Parlement aux grandes orientations de la politique de la France en Afrique ».

M. Yves Pozzo di Borgo. - J'ai eu tout à l'heure une phrase malheureuse ; le Sénat, c'est bien la représentation nationale territoriale. (« Ah ! » à droite)

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - L'amendement 193 rectifié ne distingue pas le temps de l'information et celui de l'autorisation ; et il ne fixe pas de délai. Le texte de l'Assemblée nationale n'interdit pas en outre la convocation du Parlement en session extraordinaire. Avis défavorable.

Avis favorable à l'amendement 139, identique au nôtre. Défavorable à l'amendement 257 rectifié, moins favorable que le 110. L'amendement 457 permettrait au Parlement d'anticiper sur l'autorisation requise pour permettre la prolongation de l'intervention : défavorable. L'amendement 20 rectifié bis n'est pas indispensable. Dès lors qu'il ne prévoit qu'une simple faculté et non l'obligation de convoquer le Parlement en session extraordinaire, les dispositions actuelles de l'article 30 de la Constitution sont suffisantes ; en outre, l'information pourra être donnée sous une forme souple, par exemple par la voie d'une audition devant les commissions compétentes du Sénat et de l'Assemblée nationale.

M. Michel Charasse. - Le dépôt d'une motion de censure sera-t-il possible ?

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Enfin, aux termes de l'amendement 110, le Gouvernement disposera d'une certaine marge pour informer le Parlement. S'il sait par exemple que le Parlement ne siègera pas lorsque débutera l'intervention, il pourra informer les assemblées pendant les sessions ordinaires, avant que cette intervention ne commence.

Le débat sans vote sera la procédure de droit commun ; ce qui n'interdit pas au Gouvernement, s'il le souhaite, d'engager sa responsabilité ou aux députés de déposer une motion de censure. L'article 49 de la Constitution peut donc s'appliquer. Je souhaite le retrait.

M. Michel Charasse. - Dès lors que le dépôt d'une motion de censure est possible, je retire l'amendement.

L'amendement n°20 rectifié bis est retiré.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Avis favorable au 140 identique au nôtre. Défavorable aux 258 rectifié et 459, relatifs au renouvellement de l'autorisation.

M. Didier Boulaud. - Une autorisation à perpétuité ? Et si la guerre dure cent ans ?

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Un différend entre les assemblées ne devrait pas bloquer une intervention à l'étranger ; l'amendement 110 de la commission peut satisfaire en partie les auteurs de l'amendement 259 rectifié. Retrait.

Avis défavorable au 341. Demande de retrait des 458 et 362. Les amendements 259 rectifié et 460 ne relèvent pas de la Constitution. Le Président de la République a dit devant le Parlement sud-africain que les accords de défense conclus par la France avec les pays africains seraient intégralement publiés. Le président de la commission du Livre blanc sur la défense recommande leur communication au Parlement. Il importera au Règlement des deux assemblées d'en définir les modalités. Retrait.

M. Josselin de Rohan, rapporteur pour avis. - Le dispositif proposé par le Gouvernement représente une avancée importante. Jusqu'ici, le Parlement n'avait pas à connaître des interventions sur les théâtres d'opérations extérieures, et ne pouvait débattre de leur opportunité. Il faut saluer cette novation.

Une information dans les trois jours qui suivent l'engagement des troupes ou la déclaration me semble parfaitement satisfaisante. Avec un débat préalable obligatoire, nous n'aurions jamais pu monter une opération comme celle de Kolwezi, qui exigeait rapidité et discrétion. Nous ne voulons pas que nos troupes soient accueillies par un comité de réception ! (Marques d'approbation à droite)

Un vote préalable du Parlement est bien entendu indispensable avant de s'engager dans une guerre, mais les temps ont changé, et la plupart des conflits sont d'une autre nature. Les interventions doivent être rapides -ce qui n'exclut pas que le Gouvernement doive rendre des comptes !

M. Michel Bécot. - Très bien !

M. Josselin de Rohan, rapporteur pour avis. - Nous sommes hostiles à toute autre formulation. Le Gouvernement informe le Parlement dans les trois jours ; au-delà de quatre mois, il est normal que le Parlement fasse le bilan et, le cas échéant, se prononce sur l'opportunité de poursuivre l'opération.

M. Michel Charasse. - C'est un délai maximum !

M. Josselin de Rohan, rapporteur pour avis. - Quatre mois, c'est le délai qui correspond à la relève des troupes. Aller au-delà serait excessif.

Je ne vois pas la nécessité d'ajouter d'autres conditions. Si un évènement grave nécessitant l'engagement de troupes intervient pendant l'intersession, le Parlement sera bien entendu convoqué en session extraordinaire.

La publicité des accords de coopération conclus avec les pays de l'ancienne communauté doit absolument être améliorée ; certains sont obsolètes. Le Parlement sera informé sur tous ces points. Le dispositif prévu me paraît convenable.

Le fondement de l'autorisation est la loi : si nos deux assemblées divergent, l'Assemblée nationale aura le dernier mot. Je ne prétends pas que les deux chambres ont le même pouvoir. Mais je trouve peu élégant, monsieur le ministre, de souligner à chaque fois que l'Assemblée aura la priorité sur le Sénat -on doit pouvoir le dire sans être par trop lourdaud ! (Sourires et applaudissements à droite)

M. Jean-Pierre Raffarin. - C'est ce qu'on appelle la classe !

M. Hervé Morin, ministre de la défense. - Ce dispositif, qui reprend des propositions émanant tant de la majorité -on a rappelé le souvenir de Jean Lecanuet- que de l'opposition, doit pouvoir faire consensus. C'est une avancée démocratique majeure. L'Allemagne, l'Italie, l'Espagne, le Royaume-Uni ont des dispositifs équivalents, qui permettent au Parlement d'être informé et de contrôler les opérations ; le Royaume-Uni s'apprête à les imiter. Nous avons trouvé un équilibre entre l'efficacité de l'opération militaire, la protection des hommes et des femmes sur le terrain et le contrôle par le Parlement sur les opérations qui engagent le pays.

Avis défavorable à l'amendement n°193 rectifié, contraire à l'économie générale et à l'esprit du dispositif. Un vote systématique du Parlement dès le début de l'opération lierait la capacité d'initiative du Gouvernement et serait contraire au principe de séparation des pouvoirs. J'imagine le succès qu'aurait un débat dans l'hémicycle sur les opérations en cours au Libéria, où nous avons un seul homme, en Géorgie -trois hommes, ou en Haïti -trente gendarmes !

La notion d'intervention de forces armées à l'étranger doit être précisée : il s'agit de l'envoi de corps constitués à des fins opérationnelles. Sont exclus : les échanges de militaires, les exercices, les opérations confidentielles des services de renseignement, les troupes pré-positionnées en vertu des accords de défense, qui sont soumis aux mêmes règles que les traités internationaux. Ces accords seront connus du Parlement, comme l'a voulu le Président de la République : c'est une novation majeure. Nous avons signé des accords de défense extrêmement contraignants sous un président de gauche, notamment avec les Émirats arabes unis. Jusqu'ici, vous n'en réclamiez pas franchement la publicité... (Protestations à gauche)

Mme Nicole Bricq. - Polémique inutile !

M. Didier Boulaud. - Sans ces accords vous n'auriez pu décider d'installer une base à Abou Dhabi !

M. Hervé Morin, ministre. - Sont également exclues : les opérations spéciales, comme en Mauritanie...

M. Robert Bret. - Personne ne le demande !

M. Hervé Morin, ministre. - ... les opérations humanitaires sans fins militaires, les déplacements d'aéronefs ou de bâtiments de la marine nationale dans les espaces internationaux. En revanche, toutes les opérations menées au titre de l'ONU, de l'Union européenne, d'accords internationaux ou de décisions nationales sont concernées par cet article.

L'acte déclencheur est pour nous le lancement effectif de l'opération, non les discussions internationales ou la résolution de l'ONU. Le point de déclenchement : l'envoi des forces constituées, non la présence de forces spéciales qui viennent baliser le terrain.

Sous réserve de ces explications, le Gouvernement est favorable aux amendements identiques de vos commissions. J'ai répondu aux amendements n°s257 rectifié et 457. Monsieur Charasse, l'article 49 de la Constitution s'applique : l'Assemblée nationale peut bien entendu déposer une motion de censure, et le Gouvernement engager sa responsabilité.

J'ajoute que les opérations d'Irak en 1991 avaient fait l'objet d'un vote du Parlement en vertu de l'article 49.

M. Michel Charasse. - Il y a plusieurs catégories d'accords de défense et on appelle souvent « accords » ce qui n'en est pas. Il y a des accords qui entrent dans le cadre de l'article 53 et d'autres qui n'y entrent pas. Souvent on qualifie d' « accords » de simples échanges de lettres. Il faut clarifier les choses, avec les commissions de la défense des deux assemblées, sur ce qui est ou n'est pas accord.

M. Hervé Morin, ministre. - A propos des amendements identiques 111 et 140, j'ai bien entendu le plaidoyer de M. de Rohan sur la nécessité de la navette mais c'est une procédure longue qui risque de compliquer la situation.

J'ai répondu aux autres amendements. Voter sur les opérations où nous sommes engagés, c'est augmenter l'ordre du jour parlementaire, déjà chargé, de quinze à vingt débats sur les quinze à vingt opérations auxquelles nous participons. En revanche, lors de l'examen des lois de finances initiales ou de règlement, le Gouvernement pourrait présenter l'ensemble des opérations extérieures et leur coût, afin que le Parlement, exerçant son légitime contrôle, les approuve par son vote.

M. Didier Boulaud. - Vous aurez un vote bloqué !

M. Robert Bret. - Il n'y a pire sourd que celui qui ne veut pas entendre. Nous ne demandons pas que le Parlement se prononce sur tous les types d'intervention, nous ne demandons pas qu'il se prononce sur les opérations d'urgence, de protection de nos ressortissants ni sur les missions confidentielles des forces spéciales. De même nous ne visons pas les interventions d'urgence décidées en vertu de l'article 21 de la Charte des Nations Unies. En revanche, sur les combats intervenant dans une situation politique complexe, les élus du peuple doivent se prononcer par un vote, dans un délai qui reste à déterminer entre nous.

M. Jean-Pierre Raffarin. - Je ferai moi aussi référence à mon expérience personnelle : je me souviens d'interventions militaires décidées en petit comité par le Président de la République avec le Premier ministre et le chef d'état-major des armées dans un sous-sol de l'Elysée pour n'être ni écouté, ni repéré. Nous sommes dans le monde du secret et, désormais, la guerre est d'abord celle du renseignement. Ne nous paralysons donc pas avec un débat parlementaire ! Je suis d'accord avec M. de Rohan. La guerre d'aujourd'hui n'a plus rien à voir avec celle d'autrefois. C'est dans le renseignement que se situent les enjeux de l'avenir. (Applaudissements à droite et sur certains bancs au centre)

M. Jean-Pierre Fourcade. - J'étais membre du Gouvernement lors de l'intervention de Kolwezi : la protection de nos ressortissants ne se prête vraiment pas au débat parlementaire. Je voterai contre l'amendement n°193 rectifié.

La proposition du ministre de présenter un tableau des opérations extérieures lors des lois de finances est intéressante mais je propose d'y ajouter le coût des opérations liées à nos accords de défense.

Les amendements identiques des deux commissions sur le délai de trois jours sont excellents. Seul le Gouvernement peut décider du moment d'informer le Parlement. Ne diminuons pas trop les prérogatives de l'exécutif ! Le texte est équilibré votons-le sans regret. (Applaudissements à droite)

L'amendement n°193 rectifié n'est pas adopté.

L'amendement n°110, identique à l'amendement n°139, est adopté.

L'amendement n°257 rectifié n'est pas adopté.

M. Bernard Frimat. - Sur de nombreux points nous ne sommes pas en désaccord car le sens des responsabilités n'est l'apanage de personne. Donc, nul ne demande qu'on prévienne l'adversaire de l'arrivée de nos troupes.

Monsieur le ministre, vous approuvez un amendement des deux commissions : vous êtes donc d'accord avec votre majorité et c'est un évènement... Nous, nous avons évoqué l'éventualité d'un débat, suivi d'un vote. Votre réponse, c'est : non ! Bel esprit d'ouverture...

Nous sommes d'accord pour confirmer notre engagement au bout de quatre mois, mais nous demandons qu'on renouvelle cette autorisation d'engagement au-delà. Sinon que se passera-t-il en cas de guerre de cent ans ?

Quant à votre souci du travail parlementaire, nous savons trop comment le Gouvernement en use pour ne pas l'apprécier. (Sourires à gauche)

La confirmation que nous demandons n'a rien d'exorbitant. Pourtant, là encore, refus ! Quant aux accords de défense, « le Président de la République a promis » ! Une telle promesse, dans la hiérarchie des normes, est-elle supérieure à la Constitution ? Un autre président a souligné que « les promesses n'engagent que ceux qui les écoutent »... Nous avons plus confiance dans la Constitution.

Dans un domaine où nous sommes d'accord sur l'essentiel, nous voyons ce qu'il en est de votre ouverture : vous avez refusé tous nos amendements.

M. Hervé Morin, ministre. - Confusion des genres ! Il existe un pouvoir exécutif, un autre, législatif, un troisième, judiciaire. Un pouvoir en contrôle un autre et c'est ce jeu de check and balance qui fait la démocratie. Rien n'empêche cependant un gouvernement qui le souhaiterait d'informer le Parlement et de le faire voter -comme l'a fait François Mitterrand en accord avec son premier ministre en 1991.

Le Parlement a plusieurs procédures à sa disposition : ordre du jour, proposition de loi, réduction des crédits budgétaires,...

M. Josselin de Rohan, rapporteur pour avis. - Renouveler régulièrement l'autorisation, c'est inciter l'adversaire à mener des offensives meurtrières pour intimider et influencer le Parlement. Il faut au contraire garder la maîtrise du temps.

M. Didier Boulaud. - Ce sera la même chose au moment de l'autorisation de prolongation, après quatre mois !

M. Robert Bret. - En 2008, trente opérations extérieures environ auront été menées, pour un coût de 880 millions d'euros. Or la dépense autorisée dans le budget en cours d'exécution est de 470 millions environ. Quelle est la portée du contrôle par le Parlement ? Il est mis devant le fait accompli, tenu à l'écart !

M. Didier Boulaud. - Les opérations ne sont pas toutes de même nature. Nous sommes en Afghanistan : pour combien de temps encore ? Des années sans doute, puisque la France a envoyé là-bas 700 hommes supplémentaires, contre l'avis de l'opinion.

Réduction des crédits : ce serait faire porter au Parlement une drôle de responsabilité ! Imagine-t-on dire aux soldats sur le terrain « on arrête tout, les parlementaires vous coupent les vivres » ?

Une dernière chose : l'accord d'Abou Dhabi a été signé en 1995 : M. Balladur était le Premier ministre.

M. Michel Charasse. - Il est donc entendu que le Parlement a toujours la possibilité de mettre en cause la responsabilité du Gouvernement au sens de l'article 49, alinéas 2 et 3 ? (« Oui ! » au banc des commissions) Le Gouvernement pourra-t-il toujours solliciter la confiance par le recours à l'article 49 alinéas 1 ou 4 ? (Même mouvement) Fort bien. Seul, le Sénat ne peut à son initiative obtenir un vote.

M. Michel Mercier. - Il y a les résolutions.

M. Michel Charasse. - Soit ! Mais une résolution est sans vote. Or dans des opérations militaires difficiles, le Gouvernement a toujours intérêt à s'appuyer sur la représentation nationale.

L'amendement n°457 n'est pas adopté.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - S'agissant de l'amendement n°111, je précise à l'intention des conseillers de M. le ministre que nous avons repris la formulation de l'article 53 de la Constitution. Tout traité est autorisé par une loi -ou bien faut-il changer l'article 53 ? Si le Sénat ne veut pas ratifier un traité, l'Assemblée nationale a le dernier mot. Faut-il présenter pour autant le Sénat comme une assemblée de second rang ? J'ajoute qu'il y a plus d'élégance à être bref dans la Constitution.

M. Yves Pozzo di Borgo. - La formulation initiale me gênait et je tenais à rappeler le principe du bicaméralisme.

M. Michel Charasse. - Soyons précis. Le Parlement, parce qu'il n'a pas capacité de négocier au plan international, ne peut déposer d'amendements sur le contenu même des traités mais il peut amender la loi d'autorisation. Il l'a fait sur les modalités de l'élection des parlementaires européens au suffrage universel. L'interdiction d'amender est relative puisqu'elle peut porter sur l'accessoire.

Les amendements identiques n°111 et 140 sont adoptés.

Les amendements n°s258 rectifié, 459 et 279 rectifié deviennent sans objet. Les amendements n°s341, 458, 362, 259 rectifié et 460 ne sont pas adoptés.

L'article 13, modifié, est adopté.

(Applaudissements à droite)

présidence de M. Guy Fischer,vice-président

M. le président. - Nous poursuivons l'examen des amendements à l'article 3 bis.

Article 3 bis (Suite)

Sous-amendement n°264 rectifié à l'amendement n°98 rectifié de M. Hyest, au nom de la commission des lois, présenté par MM. Détraigne, Zocchetto, Dubois, Amoudry, Badré, Biwer et Fauchon, Mmes Férat et Payet et MM. Soulage, Merceron, Deneux et Nogrix.

Dans la première phrase du deuxième alinéa du 2° de l'amendement n°98, après les mots :

premier alinéa

insérer les mots :

, à l'exception de l'organisation des pouvoirs publics,

M. Yves Détraigne. - Nous avions prévu ce sous-amendement de repli, mais pour bien montrer notre détermination contre le référendum d'initiative parlementaire dit populaire, nous nous ravisons, en retirant.

Le sous-amendement n°264 rectifié est retiré.

Le sous-amendement n°79 n'est pas défendu.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Je le reprends en l'intégrant dans l'amendement.

M. le président. - Je donne donc lecture de l'amendement n°98 rectifié, présenté par M. Hyest, au nom de la commission des lois.

Rédiger comme suit cet article :

L'article 11 de la Constitution est ainsi modifié :

1° Au premier alinéa, les mots : « ou sociale » sont remplacés par les mots : «, sociale ou environnementale » ;

2° Après le deuxième alinéa, sont ajoutés trois alinéas ainsi rédigés :

« Un référendum portant sur un objet mentionné au premier alinéa peut être organisé à l'initiative d'un cinquième des membres du Parlement, soutenue par un dixième des électeurs inscrits sur les listes électorales. Cette initiative prend la forme d'une proposition de loi et ne peut avoir pour objet l'abrogation d'une disposition législative promulguée depuis moins d'un an.

« Les conditions de sa présentation et celles dans lesquelles le Conseil constitutionnel contrôle le respect des dispositions de l'alinéa précédent sont déterminées par une loi organique.

« Si la proposition de loi n'a pas été examinée par les deux assemblées dans un délai fixé par la loi organique, le Président de la République la soumet au référendum.

"La proposition de loi soumise à référendum est adoptée si la moitié au moins des électeurs inscrits a pris part au vote."

3° Au dernier alinéa, après le mot : « projet », sont insérés les mots : « ou de la proposition ».

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Prévoir que la moitié au moins des électeurs inscrits doit avoir pris part au vote, c'est un gage d'effectivité du référendum, d'autres États ont prévu un tel seuil pour leur procédure référendaire.

M. le président. - Sous-amendement n°502 à l'amendement n°98 rectifié de M. Hyest, au nom de la commission des lois, présenté par M. Charasse, Mme N. Goulet et MM. Fortassin, Laffitte et Marsin.

Compléter le 2° de l'amendement n° 98 par un alinéa ainsi rédigé :

« Lorsque la proposition de loi n'est pas adoptée par le Peuple français, aucune nouvelle proposition de référendum portant sur le même sujet ne peut être présentée avant l'expiration d'un délai de deux ans suivant la date du scrutin. »

M. Michel Charasse. - Quand le peuple a refusé un texte par référendum, il ne faut pas qu'on le lui représente avant deux ans, ou bien cela revient à multiplier les consultations jusqu'à ce que le peuple cède !

M. le président. - Amendement n°170, présenté par Mme Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe CRC.

I. - Dans la première phrase du second alinéa de cet article, remplacer le mot :

un cinquième des membres du Parlement

par les mots :

un groupe parlementaire

et les mots :

un dixième des

par les mots :

un million d'

II. - Dans la deuxième phrase du même alinéa, supprimer les mots :

et qui

et les mots :

, est contrôlée par le Conseil Constitutionnel dans des conditions fixées par une loi organique

III. - Dans la dernière phrase du même alinéa, remplacer les mots :

fixé par la loi organique

par les mots :

d'un mois à compter de son dépôt

M. Robert Bret. - Ce référendum d'initiative populaire aurait plus sa place au titre V, relatif à la procédure législative, nous y reviendrons par un article additionnel à l'article 22. Il représente une avancée qui est bien timide, tant nos collègues députés ont craint une concurrence pour le Parlement : pas moins de 180 députés et 4,5 millions de citoyens devront demander le référendum pour qu'il ait lieu, autant dire qu'on veut le rendre impossible ! Pour vous, la démocratie participative est celle d'une participation sans risque ! Dans notre société hyper médiatisée, où les petites phrases remplacent le débat, la démocratie d'opinion valorise les lobbies et les communautés, et d'abord tout ce qui a les moyens de se faire entendre ! Notre rôle de législateur, c'est de faire progresser la démocratie, en trouvant les voies par lesquelles le peuple se rapprochera des institutions ! C'est dans cet esprit que nous abaissons les seuils de l'initiative référendaire, et que nous rendons le référendum plus contraignant pour le Parlement.

M. le président. - Amendement n°6 rectifié bis, présenté par M. Charasse, Mme N. Goulet et MM. Fortassin, Laffitte, Marsin et A. Boyer.

Compléter le second alinéa de cet article par une phrase ainsi rédigée :

Lorsque la proposition de loi n'est pas adoptée par le Peuple français, aucune nouvelle proposition de référendum portant sur le même sujet ne peut être présentée avant l'expiration d'un délai de deux ans suivant la date du scrutin.

M. Michel Charasse. - Je l'ai défendu.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Avis défavorable aux amendements de suppression n°s255 rectifié et 263 rectifié.

La proposition d'un référendum d'initiative populaire plus ouvert est intéressante, mais nous ne l'avons pas retenue : Avis défavorable à l'amendement n°68 rectifié.

Le délai de deux ans après un référendum négatif est intéressant : avis favorable au sous-amendement n°502.

L'amendement n°170 propose des seuils très en dessous à ce que nos collègues députés ont choisi : avis défavorable.

Je suppose que M. Charasse renonce à son amendement n°6 rectifié bis.

L'amendement n°6 rectifié bis est retiré.

Mme Rachida Dati, Garde des sceaux. - La crainte d'une dérive du débat public n'est guère fondée, puisque le référendum sera d'initiative d'au moins un cinquième des membres du Parlement, soutenue par environ 4,4 millions d'électeurs. Les propositions de l'opposition auront leur place, mais pas les idées isolées ni très minoritaires. Ensuite, c'est seulement si les deux assemblées n'examinent pas la proposition de loi dans un certain délai, par exemple un an, que le texte est soumis à référendum : cette perspective est une sorte d'obligation faite au Parlement de se saisir de la proposition. Enfin, le Conseil constitutionnel exercera son contrôle dès le recueil des signatures.

Le référendum d'initiative populaire représente donc un peu plus de démocratie directe, c'est une avancée : avis défavorable aux amendements de suppression n°s255 rectifié et 263 rectifié.

L'amendement n°68 rectifié allège trop l'encadrement de la nouvelle procédure, que nous devons garantir contre le risque de dérive démagogique : avis défavorable.

Avis favorable à l'amendement n°98 rectifié.

Je veux dire à M. Bret que le Gouvernement n'est pas favorable à la modification proposée, qui confèrerait un caractère trop partisan au référendum d'initiative populaire. Le seuil retenu doit rester raisonnable. Supprimer le contrôle du Conseil constitutionnel serait dangereux, eu égard à la complexité de l'organisation de la procédure référendaire. Vous prévoyez, enfin, que la proposition de loi est soumise au référendum si elle n'a pas été examinée dans le délai d'un mois : cela serait non seulement impossible à satisfaire mais contraire à l'esprit du projet, qui entend rendre au Parlement des délais d'examen suffisants.

M. Hyest a su améliorer la rédaction de l'Assemblée nationale. Je précise que le champ de la loi organique devra être élargi. Défavorable au sous-amendement n°264 rectifié : rien ne justifie d'exclure l'organisation des pouvoirs publics du champ du référendum d'initiative populaire. Je rappelle que le Gouvernement est en revanche favorable à un contrôle accru de la constitutionnalité des propositions de loi soumises à référendum. Favorable au sous-amendement n°52 de M. Charasse, bien que sa proposition relève plutôt de la loi organique. Défavorable, enfin, au sous-amendement n°79 rectifié de M. Gélard. La condition qu'il entend poser existe pour les référendums locaux mais pas pour les référendums nationaux. Souvenons-nous que le référendum sur le statut de la Nouvelle-Calédonie, avec 37 % de votants, a recueilli 80 % de « oui » et qu'au référendum sur le quinquennat, si la participation n'a été que de 30 %, le « oui » a recueilli 73 % des voix. Il paraît difficile d'ignorer un tel taux d'assentiment. La solution passe peut-être par une pondération des deux critères : une majorité de « oui » représentant au moins telle part du corps électoral. En tout état de cause, ces dispositions doivent être renvoyées à la loi organique.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Je suis embarrassé, puisque j'avais rectifié mon amendement pour y intégrer le sous-amendement de M. Gélard. Si l'on retient un seuil, il faut le faire dans la Constitution, et pas seulement dans la loi organique.

Mme Rachida Dati, Garde des sceaux. - C'est pourtant le cas pour le référendum d'initiative locale.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Cela n'a rien à voir. Un référendum d'initiative populaire n'est pas un référendum local. Ceci étant dit, puisque la ministre s'est déclarée défavorable au sous-amendement Gélard, peut-être est-il préférable de ne pas compliquer les choses et de supprimer cette rectification à notre amendement...

M. Christian Cointat. - C'était la condition pour que je vote le texte !

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Alors je la maintiens. (Rires)

M. le président. - Je vais mettre aux voix les amendements de suppression.

M. Michel Mercier. - Les députés ont pris l'initiative d'inscrire dans notre droit une forme nouvelle de référendum, d'initiative parlementaire avec soutien populaire. Il me semble qu'il serait malvenu au Sénat de voter sa suppression. La Constitution est faite aussi pour reconnaître des droits nouveaux aux citoyens. Je ne dis pas que le dispositif adopté par l'Assemblée nationale soit parfait, mais gardons-nous de repousser systématiquement toute nouveauté, par simple frilosité à l'égard des électeurs. Je ne confonds pas, pour ma part, peuple et populisme. Le référendum a joué un grand rôle dans notre histoire.

M. Gérard Longuet. - Je crois me souvenir que vous n'en avez pas toujours été partisan...

M. Michel Mercier. - Il a permis de faire avancer bien des choses. Suffisamment de garanties y sont posées : 185 parlementaires, 1/10ème du corps électoral, la transformation de l'initiative en proposition de loi...

M. Robert Bret. - Ce n'est pas une bonne chose !

M. Michel Mercier. - ...Les précautions sont prises. Et c'est pourquoi je voterai, sur cet article, l'amendement du rapporteur.

M. Alain Gournac. - Nous allons retirer notre amendement, sans pourtant regretter de l'avoir déposé : il était important d'attirer l'attention du Gouvernement sur les difficultés de mise en place d'un tel référendum. Je ne vous donnerai qu'un exemple : j'ai reçu deux pétitions locales, dont l'une avait recueilli 80 signatures, l'autres, 52. Vérification faite, il est apparu que seules 17 personnes avaient signé pour toutes les autres ! Et il faudra vérifier 4 millions de signatures ? Bon courage !

M. Yves Détraigne. - Je remercie M. Mercier de me permettre de montrer que les membres de l'Union centriste restent parfaitement libres de leurs opinions. Eh bien, sans me dédire, je maintiens l'amendement.

M. Michel Charasse. - Je ne suis pas loin de partager l'opinion de M. Mercier et celle qu'en filigrane, je vois transparaître dans les deux amendements de suppression...

Je souhaite surtout, madame le Garde des sceaux, que vous nous éclairiez sur deux points. D'abord, je relève que si l'article dispose d'abord que le référendum « peut être organisé », ce qui signifie qu'il n'est pas obligatoire,...

M. Gérard Longuet. - Absolument ! « Peut » n'est pas « doit ».

M. Michel Charasse. - ... sa dernière phrase précise que le président « soumet » la proposition au référendum, ce qui signifie, à l'inverse, qu'il a compétence liée. Comment concilier ces deux phrases ?

Ensuite, dans cette même phrase finale, que signifie le terme « examinée » ?

M. Gérard Longuet. - Cela ne veut rien dire !

M. Michel Charasse. - En tout cas, cela ne veut pas dire votée. Ce qui signifie que la proposition, soumise à examen, pourrait être d'emblée rejetée par le vote de la question préalable, et que l'on pourrait ainsi considérer qu'elle a été « examinée ». Vous comprendrez que nous avons besoin de réponses précises. Si l'on déclenche un jour cette procédure, ce sera à n'en pas douter sur un sujet sensible : il ne serait pas opportun de provoquer une déchirure dans l'opinion en ergotant sur les textes.

Une dernière remarque, à l'intention de M. Hyest : son amendement pourrait être utilement rectifié s'il supprimait la proposition « si la moitié au moins des électeurs inscrits a pris part au vote » par cette autre : « sous réserve d'un seuil de participation des électeurs fixé par la loi organique ».

Rappelez-vous : c'est le Sénat qui a exigé une participation supérieure à la moitié des électeurs inscrits, comme le lui avait suggéré son rapporteur, M. Hoeffel.

M. Christian Cointat. - Dans le monde moderne, il est parfois dangereux de s'en remettre à une démocratie directe non organisée, mais il ne faut pas écarter tout instrument nouveau. Il est donc utile de lier une forme de démocratie directe et la démocratie représentative.

Je comprends les réticences de certains collègues devant les risques de dérive, mais la commission des lois a verrouillé le dispositif grâce à l'intervention du Parlement et du Conseil constitutionnel, outre l'exigence d'une participation majoritaire des électeurs. La suggestion rédactionnelle de M. Charasse est justifiée. Faisons confiance à notre commission ! (Applaudissements sur certains bancs à droite)

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Je m'abstiendrai, car il ne s'agit pas en réalité d'un référendum d'initiative populaire, mais d'une initiative parlementaire appuyée par de nombreux citoyens. A ce titre, il ne s'agira pas d'un référendum plébiscitaire.

La procédure est analogue à celle de la motion référendaire, mais avec un nombre accru de députés. S'ajoute le barrage du dixième des électeurs inscrits. Vous ne faites donc pas preuve d'une audace exceptionnelle.

Néanmoins, il serait inconcevable de refuser ce progrès.

M. Gérard Longuet. - M. Mercier a rappelé que l'article 3 bis avait été introduit par l'Assemblée nationale. Son intervention m'a convaincu de ne pas être désobligeant envers nos collègues, bien que leur texte soit au mieux inapplicable. Au pire, il réintroduirait une forme de cohabitation, cette fois entre la légitimité législative et la légitimité référendaire, elle-même rendue possible par une faiblesse parlementaire.

La réaction logique consiste à supprimer cette disposition, mais nous ne voulons pas humilier les députés, qui ont passé beaucoup d'heures pour exprimer une volonté... sans vraiment l'assumer.

Si le Gouvernement s'engage à obtenir de l'Assemblée nationale des éclaircissements sur la mise en oeuvre de l'article, nous lui faisons confiance. S'il estime la rédaction parfaite, de nombreux sénateurs seront étreints par l'inquiétude constitutionnaliste !

M. Gérard Delfau. - Je ne souhaite pas que l'amendement de suppression soit voté, car je suis d'accord avec M. Mercier pour que le Sénat réponde au besoin de changement. Mais cela ne signifie pas qu'il ne faille pas prendre de garanties.

En réalité, on nous propose une procédure semi-parlementaire et semi-populaire, comme l'a observé M. Détraigne. Cela rassure certains parlementaires et en étonne d'autres, car nous examinons un objet de nature non identifiée.

La première impression est que l'on veut donner un gage, mais en l'assortissant de conditions rendant inapplicable cette procédure de démocratie directe ou la verrouillant. Or, donner et retenir ne vaut : ou bien on fait un pas réel, ou bien le dispositif ne sera jamais expérimenté.

Très attentif à ne laisser passer aucune chance, je voterai l'amendement de la commission, mais il faudra beaucoup d'efforts pendant la navette pour enrichir la Ve République sans l'affaiblir.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - En effet, il s'agit d'un référendum d'initiative parlementaire soutenu par une pétition.

Je remercie les orateurs qui ont rappelé que la commission avait amélioré les choses avec le contrôle de constitutionnalité.

Que signifie ici le mot « examinée » ? Le rapport de l'Assemblée nationale nous éclaire parfaitement. En effet, la proposition de loi peut être repoussée, modifiée ou adoptée conforme.

C'est pourquoi l'Assemblée nationale a utilisé ce terme Nous ne pouvons aller au-delà, sinon il serait possible de soumettre à référendum un texte qui aurait été refusé par l'une des deux assemblées.

M. Michel Charasse. - Ou adopté par les deux assemblées, ce qui serait encore pire !

M. Gérard Longuet. - Et l'opinion publique désavouerait le Parlement ce qui serait extrêmement confortable !

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Non, parce que dans ce cas-là, il n'y aurait plus besoin de référendum. Il s'agit, je le rappelle, d'une proposition de loi. C'est beaucoup plus clair qu'on ne le dit. (M. Charasse ironise)

Après avoir entendu M. Charasse, le principe du seuil me semble devoir figurer dans la Constitution. En revanche, le seuil sera fixé par une loi organique. Je vous propose donc de rectifier mon amendement qui se lirait ainsi :

Rédiger comme suit cet article :

L'article 11 de la Constitution est ainsi modifié :

1° Au premier alinéa, les mots : « ou sociale » sont remplacés par les mots : «, sociale ou environnementale » ;

2° Après le deuxième alinéa, sont ajoutés quatre alinéas ainsi rédigés :

« Un référendum portant sur un objet mentionné au premier alinéa peut être organisé à l'initiative d'un cinquième des membres du Parlement, soutenue par un dixième des électeurs inscrits sur les listes électorales. Cette initiative prend la forme d'une proposition de loi et ne peut avoir pour objet l'abrogation d'une disposition législative promulguée depuis moins d'un an.

« Les conditions de sa présentation et celles dans lesquelles le Conseil constitutionnel contrôle le respect des dispositions de l'alinéa précédent sont déterminées par une loi organique.

« Si la proposition de loi n'a pas été examinée par les deux assemblées dans un délai fixé par la loi organique, le Président de la République la soumet au référendum.

« La proposition de loi soumise à référendum est adoptée sous réserve d'un seuil de participation des électeurs fixé par la loi organique »

3° Au dernier alinéa, après le mot : « projet », sont insérés les mots : « ou de la proposition ».

M. Roger Romani. - Très bien !

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Je tiens enfin à remercier M. Charasse pour sa contribution.

M. le président. - Il s'agit donc de l'amendement n°98 rectifié bis.

Mme Rachida Dati, Garde des sceaux. - Le Gouvernement est favorable à cette rectification et je vous remercie, monsieur le rapporteur, d'avoir tenu compte des remarques de M. Charasse.

Je précise que le Président de la République à l'obligation de soumettre la proposition de loi à référendum si le Parlement n'a pas procédé à au moins une lecture dans un délai d'un an.

La rédaction de l'Assemblée nationale nous paraissait suffisante, monsieur Longuet, mais il y aura une deuxième lecture et si le besoin s'en faisait sentir, le Gouvernement s'engage à clarifier le texte.

M. Bernard Frimat. - Ce débat n'est pas d'une grande clarté d'autant que certains cachent leurs convictions derrière des faux semblants. A la quasi unanimité, l'Assemblée nationale était parvenue à un accord sur le référendum d'initiative populaire. M. le Premier ministre a estimé, ici même, qu'il s'agissait d'un nouveau droit donné aux citoyens, et il s'en est réjoui. Certains sénateurs, comme MM. Gouteyron, Gournac, Détraigne, voudraient bien renouveler l'opération d'hier sur les langues régionales, mais ils n'osent pas car le Sénat apparaîtrait encore comme une assemblée rétrograde. Alors, ils se tournent tout naturellement vers le président de la commission des lois qui a déjà montré ses talents de multiples fois.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Et ce n'est peut-être pas fini ! (Sourires)

M. Bernard Frimat. - Je n'en doute pas. Et l'on arrive à une solution qui consiste à instaurer un seuil. Mais comme ce seuil ne peut pas figurer dans la Constitution, il disparaît pour mieux réapparaître dans une loi organique, sans que nous sachions s'il sera véritablement fixé à 50 %. Il s'agit donc d'un verrou supplémentaire.

Alors, mes chers collègues, il n'est pas interdit d'être contre ce référendum, libérez-vous ! Il est bon que vous soyez soucieux de l'image du Sénat mais soyez avant tout sincères !

Pour notre part, nous n'allons pas nous associer à ce petit jeu : le texte voté à l'Assemblée nationale nous convenait, en dépit de ses imperfections.

La façon dont vous le tordez ne nous convient pas. (M. Karoutchi s'exclame)

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Mais nous n'avons rien changé !

M. Bernard Frimat. - Nous ne nous prêterons pas aux faux-semblants, aux enfumages...

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Je vous répète que nous n'avons rien changé !

M. Bernard Frimat. - Eh bien, vous vous êtes donné beaucoup de mal pour rien !

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Vous étiez d'accord en commission ! (Exclamations et rires à droite)

M. Bernard Frimat. - C'est faux ! Montrez-moi dans le procès-verbal de la commission une seule indication qui fasse état de mon accord !

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Il est vrai que vous n'avez rien dit.

M. Bernard Frimat. - Cela me semble plus exact. Permettez-moi donc de vous faire part des méandres de ma pensée (Rires)

Nous allons voter contre l'amendement de suppression de M. Détraigne et nous nous abstiendrons sur l'amendement de M. le rapporteur car nous sommes favorables, malgré ses imperfections, au compromis élaboré par l'Assemblée nationale.

M. Robert Badinter. - Le texte qui nous arrive de l'Assemblée nationale me parait inutilisable : nous nageons dans la confusion juridique la plus complète. Avant tout, il ne s'agit pas d'un référendum d'initiative populaire, mais d'initiative de parlementaires...

M. Gérard Longuet. - De parlementaires minoritaires !

M. Robert Badinter. - ... et nullement d'un nouveau droit donné aux citoyens. En outre, ces parlementaires devront être nombreux : ils ne pourront donc être issus que des principaux groupes de la majorité ou de l'opposition. Ces parlementaires, innovation extraordinaire dans notre droit, susciteront une campagne de signatures pour soutenir leur proposition de loi, et non pas un quelconque texte voulu par nos concitoyens. Lorsque les signatures auront été recueillies, le texte ira devant le Conseil constitutionnel qui statuera non pas sur un texte passé au filtre du travail parlementaire, mais sur sa conformité avec l'article 11 de la Constitution. Cette proposition de loi reviendra ensuite devant le Parlement.

Autant je suis favorable au référendum d'initiative populaire, dans les communes, dans les départements ou même dans les régions, autant j'y suis hostile au niveau national car il deviendrait l'instrument préféré des démagogues les plus extrêmes qui utilisent les passions pour énerver la démocratie. Au premier crime atroce, je sais très bien quel type de sujet sera mis en débat, sans parler de la démagogie anti-immigrés.

Or donc, l'opposition parlementaire, s'appuyant sur de nombreuses signatures, reprend cette fameuse proposition de loi pour la soumettre à un débat parlementaire. Que l'on ne vienne pas me dire qu'il s'agit là d'un immense progrès : à côté des propositions de loi traditionnelles, il en existerait de nouvelles, renforcées par une campagne de signatures.

Au regard des droits du Parlement, c'est tout à fait biscornu ! Les parlementaires peuvent déjà déposer des propositions de loi, qu'ils peuvent espérer voir examinées et adoptées grâce aux améliorations de procédure dont nous débattons. Giraudoux avait raison, l'imagination est la première forme du talent juridique ; ici, elle a pris le tour que Clemenceau se plaisait à dénoncer en définissant le chameau : un cheval dessiné par une commission parlementaire. L'innovation qu'on nous présente comme un grand progrès pour la démocratie n'est rien d'autre qu'une de ces coquecigrues ! On ne peut raisonnablement la voter. On verra certes ce que donnera la navette, mais le Parlement ne peut s'infliger à lui-même cette extraordinaire procédure. (Applaudissements sur plusieurs bancs à droite)

L'amendement n°263 rectifié n'est pas adopté.

M. Jean-René Lecerf. - Nous vivons des instants rares, intéressants, surprenants. Je me suis même senti à un moment plus proche de Mme Borvo Cohen-Seat que de M. Longuet... (Sourires) Je reconnais la légitimité présidentielle, je reconnais la légitimité parlementaire, mais la première de toutes, c'est la légitimité populaire. C'est l'article 3 de la Constitution. Je suis heureux que plusieurs d'entre nous, sans doute de dangereux aventuriers, ayant approuvé l'initiative des députés, aient estimé qu'il fallait aller plus loin et créer un véritable référendum d'initiative populaire. L'opinion saura ainsi que les clivages au sein de notre Assemblée ne sont pas aussi stéréotypés qu'on le dit.

Mais on peut être aventurier et pragmatique tout à la fois. Je retire mon amendement, considérant que celui de la commission des lois, qui a encore été amélioré, marque déjà un progrès considérable. (Applaudissements à droite)

L'amendement n°68 rectifié est retiré.

Le sous-amendement n°502 est adopté.

L'amendement n°98 rectifié bis, sous-amendé, est adopté et devient l'article 3 bis.

L'amendement n°170 devient sans objet.

Article additionnel

M. le président. - Amendement n°171, présenté par Mme Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe CRC.

Après l'article 3 bis, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

L'article 11 de la Constitution est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Lorsque le référendum a conclu au rejet d'un projet de loi, tout nouveau projet de loi contenant des dispositions analogues ou autorisant la ratification d'un traité contenant des dispositions similaires à celles du traité ayant fait l'objet de la consultation, doit être soumis au référendum. »

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Cet amendement fera certainement penser à des événements récents. Si le peuple a clairement signifié son refus par référendum, on ne peut accepter qu'un projet de loi contenant des dispositions similaires puisse être adopté par la voie parlementaire. Le parallélisme des formes comme le respect de l'expression directe de la souveraineté nationale l'exigent.

Ce qui fonde la légitimité de la démocratie parlementaire, c'est l'élection par le peuple au suffrage universel. Si les citoyens délèguent leur souveraineté à leurs représentants, c'est avant tout pour des raisons pratiques. On ne peut ainsi opposer légitimité parlementaire et légitimité populaire, la première n'existant que par délégation de la seconde.

Vous aurez noté que notre amendement rend obligatoire l'organisation d'un référendum pour autoriser la ratification d'un traité contenant des dispositions d'un autre traité précédemment rejeté par référendum. L'expérience de 2005 mérite que les parlementaires fassent leur mea culpa. On ne peut revenir sur le vote du peuple.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - On ne peut revenir sur le vote du peuple que si on lui soumet la même chose ! La procédure proposée est bien plus rigide que celle de l'article 11. Laissons un peu de souplesse au Président de la République.

Mme Rachida Dati, Garde des sceaux. - Le Sénat a débattu de cette question en janvier lors de la ratification du traité de Lisbonne. La position du Gouvernement n'a pas changé. La voie référendaire n'est pas supérieure à la voie parlementaire et le Parlement a la même légitimité que le peuple. Avec cet amendement, le Parlement n'aurait pas pu adopter les lois de décentralisation de 1982, le projet de révision constitutionnelle de 1969 conférant aux régions le statut de collectivité territoriale ayant été rejeté par référendum.

M. Michel Charasse. - C'est la suppression du Sénat que le peuple a rejetée en 1969 !

L'amendement n°171 n'est pas adopté.

Article 3 ter

Dans le premier alinéa de l'article 11 de la Constitution, les mots : « ou sociale » sont remplacés par les mots : «, sociale ou environnementale ».

M. le président. - Amendement n°99, présenté par M. Hyest, au nom de la commission des lois.

Supprimer cet article.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Amendement de coordination avec le vote de l'article précédent.

L'amendement n°99, accepté par le Gouvernement, est adopté.

L'article 3 ter est supprimé.

Article 3 quater

Dans le dernier alinéa de l'article 11 de la Constitution, après le mot : « projet », sont insérés les mots : « ou de la proposition ».

M. le président. - Amendement n°100, présenté par M. Hyest, au nom de la commission des lois.

Supprimer cet article.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Même situation.

L'amendement n°100, accepté par le Gouvernement, est adopté.

L'article 3 quater est supprimé.

Articles additionnels

M. le président. - Amendement n°383 rectifié, présenté par MM. Baylet, A. Boyer, Collin, Delfau, Fortassin et Vendasi.

Après l'article 3 quater, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

L'article 12 de la Constitution est abrogé.

M. Gérard Delfau. - Cet amendement rappelle notre insatisfaction devant l'équilibre institutionnel proposé par le texte. Je ne le soumettrai pas au vote, car je sens que l'affaire n'est pas mûre. Mais nous souhaitons qu'une vraie réflexion s'engage sur l'idée d'un régime présidentiel à la française, que proposent les députés et sénateurs radicaux de gauche.

M. le président. - Amendement n°265 rectifié bis, présenté par MM. Fauchon, Zocchetto, Amoudry, J.L. Dupont, Biwer et Détraigne, Mmes Férat et Payet et MM. Deneux, Nogrix et C. Gaudin.

Après l'article 3 quater, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

I. - L'article 12 de la Constitution est ainsi rédigé:

« Art. 12 - Dans les quinze jours suivant l'adoption ou le rejet d'un projet de loi par l'Assemblée nationale, le Président de la République peut demander à l'Assemblée nationale de statuer par une seconde délibération sur le texte du projet de loi modifié, le cas échéant, par les amendements proposés ou acceptés par le Gouvernement. En cas de rejet de ce texte, le Président de la République peut, après consultation du Premier ministre et des Présidents des assemblées, prononcer la dissolution de l'Assemblée Nationale.

« Les élections générales ont lieu vingt jours au moins et quarante jours au plus après la dissolution.

« L'Assemblée Nationale se réunit de plein droit le deuxième jeudi qui suit son élection. Si cette réunion a lieu en dehors de la période prévue pour la session ordinaire, une session est ouverte de droit pour une durée de quinze jours.

« Il ne peut être procédé à une nouvelle dissolution dans l'année qui suit ces élections. »

II. - En conséquence, les trois premiers alinéas de l'article 49 sont supprimés et les articles 50 et 51 de la Constitution sont abrogés.

M. Pierre Fauchon. - Nous avons le même souci d'élever le regard, même si les questions dont nous débattons sont évidemment toutes d'importance majeure. Au point où nous en sommes, ne serait-ce pas un progrès, une simplification, peut-être un choc dans notre vie politique de passer franchement à un régime présidentiel comme celui que connaissent les Américains, vivant et démocratique ?

Une raison juridique et une raison pratique, la seconde me motivant davantage que la première, plaident pour une telle évolution. « Le régime présidentiel peut être la voie qui concilie l'existence d'un Président élu au suffrage universel, doté d'importantes prérogatives, et un Parlement puissant. Il est aussi le chemin le plus sûr pour allier les deux traditions qui se sont toujours affrontées dans notre histoire, la tradition d'un exécutif fort, monarchique, parfois plébiscitaire, et la tradition révolutionnaire. Il est ainsi le compromis le plus démocratique, le plus à même de briser les cercles vicieux qui ont vu alterner pendant deux siècles, tantôt la domination sans partage des assemblées, tantôt l'hyperpuissance de l'exécutif. »

Qui donc a écrit cela ? Jack Lang !

M. Gérard Longuet. - C'est vrai, dans son livre.

M. Pierre Fauchon. - M. Balladur a dit la même chose, tout comme le Premier ministre, à titre personnel. Je ne suis donc pas isolé !

Mon approche est plus concrète : il faut certes redonner du pouvoir au Parlement -et je suis enchanté de la démarche inespérée qui est en cours- mais je doute que cela suffise à réanimer la vie parlementaire, dès lors que l'on n'ose pas toucher au cumul des mandats. Notre débat est exemplaire mais nous ne délibérons qu'en réaction aux textes qui nous sont soumis alors que le Parlement devrait être créatif. Pour clarifier les choses, il faut un choc : le passage à un régime présidentiel. Le Président n'ayant plus besoin de dégager une majorité, le Parlement pourrait dès lors être élu à la proportionnelle, ce qui entraînerait un renouvellement du personnel politique.

On ne peut imiter purement et simplement le système américain. Nous n'avons pas l'habitude anglo-saxonne du compromis et exécutif et législatif risqueraient un jour de se regarder en chiens de faïence. Comment résoudre un blocage ? Je ne vois qu'une solution, inspirée d'une déclaration de Jules Ferry : en cas d'opposition insurmontable entre l'exécutif et le législatif, il faut retourner à la source du pouvoir, c'est-à-dire au peuple souverain. Il faut rouvrir la possibilité de la dissolution, qui reste une arme à deux tranchants : le Président peut perdre la partie...

M. Balladur proposait que le texte objet du litige soit voté aux trois cinquièmes -mais je ne vois pas comment cela se pourrait pour une loi sur laquelle il n'y a pas de majorité simple ! Le référendum ne me paraît pas davantage être une bonne solution.

Bref, sommes-nous décidés à franchir ce pas pour clarifier et réanimer la vie politique ? Et quelles solutions apporter aux risques de blocage ? J'espère que ces questions seront l'occasion d'un débat ; je verrai ensuite ce qu'il me restera à faire.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Devant l'ampleur de ces propositions, je reste sans voix. (Exclamations amusées à droite)

Ce serait un véritable bouleversement de nos institutions.

M. Michel Charasse. - Rétablissons la monarchie, tant qu'on y est !

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Je connais la réflexion de M. Fauchon, de M. Balladur et du Premier ministre. Nous nous sommes tous interrogés un jour : pourquoi pas un régime présidentiel, dès lors que le Président de la République est élu au suffrage universel direct ? J'admire les analyses de M. Fauchon, mais ce serait une République extrêmement brutale : désaccord ? Dissolvons !

M. Pierre Fauchon. - Après une seconde lecture !

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Le Président serait désavoué...

M. Michel Charasse. - C'est génial !

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Dans notre histoire constitutionnelle, nous avons essayé presque tous les systèmes. Notre stabilité politique nous a permis de traverser des crises graves. La place de la France dans le monde, la politique étrangère et la politique de défense ont toujours fait consensus. Je souhaite que nous poursuivions dans cette voie.

A mon grand regret, je ne puis donner d'avis favorable à ces amendements. Continuons à réfléchir à ces grands sujets. Il serait dommage que l'alacrité d'esprit de M. Fauchon ne puisse se développer encore dans ce domaine, comme dans bien d'autres ! (Sourires)

Mme Rachida Dati, Garde des sceaux. - Il nous est proposé de changer de régime ! Le droit de dissolution participe de l'équilibre de la Ve République : il évite le blocage des institutions lorsque la majorité de l'Assemblée nationale ne correspond pas à celle exprimée lors de l'élection du Président de la République, comme en 1981, et permet de sortir d'une période de crise, comme en 1962 et 1968. L'inversion du calendrier électoral et le quinquennat ont réduit le risque de discordance sans le supprimer. Le droit de dissolution ne dévalorise pas le Parlement, au contraire ! Défavorable à l'amendement n°383 rectifié.

L'amendement n°265 rectifié bis limite tellement le recours à la dissolution qu'il revient à le supprimer, d'autant qu'il ne couvre pas toutes les hypothèses de blocage. Supprimer la possibilité pour l'Assemblée nationale de censurer le Gouvernement, c'est encore changer de régime ! Avis défavorable.

L'amendement n°383 rectifié est retiré.

M. Michel Mercier. - La proposition de M. Fauchon est d'actualité. Cherchant en vain une définition de la démocratie, j'eus l'idée lumineuse de solliciter Mme de Romilly, qui me répondit : la démocratie athénienne, c'est le régime de la loi écrite. Les règles du jeu sont établies : chacun sait ce qu'il a le droit de faire ou non.

Aujourd'hui, la loi écrite tient-elle compte du vrai fonctionnement de notre régime républicain ? Sommes-nous dans la réalité des choses ? Ne sommes-nous pas avant tout sous l'autorité particulière du Président de la République, comme le disait le Général de Gaulle le 31 janvier 1964 ?

Nous ne serions pas, nous dit-on, dans un régime « présidentiel » mais dans un régime « présidentialiste ». La distinction est ténue... Dès lors que le pouvoir exécutif est tout entier confié au Président de la République, il faut l'équilibrer par des contrepoids. Ne serait-il pas plus clair de reconnaître le pouvoir du Président et de construire, en face, un pouvoir parlementaire aussi fort ? Un tel régime nous éviterait de nous disputer sur des lois électorales ! Plus le Président pourrait négocier pour trouver sa majorité, plus le Parlement serait représentatif, plus il pourrait gouverner correctement. Le régime présidentiel n'est-il pas le plus adapté à nos moeurs, quand on veut un Président élu, qui gouverne et un Parlement représentatif et fort ? Je crois que si.

Sommes-nous prêts à franchir le pas ? Il y a longtemps que nos compatriotes l'ont fait. Demandez-leur qui gouverne, la réponse sera claire.

M. Michel Charasse. - Les journalistes de la télé !

Mme Éliane Assassi. - L'argent !

M. Michel Mercier. - Pour les gens, c'est le Président de la République. Il faut en tirer les conséquences et Pierre Fauchon n'a pas eu peur de poser la question. Bien sûr, on va lui objecter une fois de plus, pour ne pas s'engager, que ce n'est pas le moment. Or, cela fait deux jours qu'on recherche un équilibre

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Sur de tout autres sujets !

M. Michel Mercier. - Nous serions fondés à y réfléchir. Peut-être cette solution ne serait-elle pas possible, mais elle serait vraiment nécessaire pour avoir une vraie démocratie. (Applaudissements au centre ; M. Gérard Longuet applaudit aussi)

M. Jean-Pierre Sueur. - Cette succession de dissertations donne l'impression surréaliste d'être dans un colloque scientifique traitant du régime politique idéal.

Or, de deux choses l'une. Ou bien le Gouvernement propose de réformer la Constitution pour instaurer un régime présidentiel. Cela aurait au moins l'avantage de la clarté. C'est un régime où le Parlement -comme c'est le cas aux Etats-Unis- a beaucoup plus de pouvoir que n'en a aujourd'hui le Parlement français. Mais dans ce cas, il n'y a plus ni dissolution, ni censure. Ce choix, vous ne l'avez pas fait. Dès lors, à quoi servent tous ces discours maintenant ? Il eût été possible de faire une réforme profonde mais il eût fallu pour cela qu'elle fût claire. C'est du conditionnel passé et vous cumulez ainsi les inconvénients du conditionnel et ceux du passé...

Ou alors, il était possible de conserver notre système mais en le rééquilibrant fortement en faveur du Parlement : or, depuis le début du débat, on ne constate que des faux-semblants et des mesures formelles de rééquilibrage.

Vous n'avez pas voulu d'un régime présidentiel clair, vous ne voulez pas non plus donner au Parlement la plénitude de ses pouvoirs. C'est pourquoi, dans ce colloque, on nous délivre des considérations intéressantes, certes, mais abstraites.

M. Pierre Fauchon. - On a le droit de réfléchir !

M. Jean-René Lecerf. - Je suis d'accord sur bien des points avec M. Fauchon. Je suis d'accord sur le diagnostic : l'actuel déséquilibre des pouvoirs est dû à l'élection présidentielle au suffrage universel, à l'avènement du fait majoritaire et à l'inversion du calendrier électoral. Tout cela a « satellisé » l'Assemblée nationale autour du Président de la République et favorisé l'esprit d'indépendance du Sénat. (Exclamations incrédules à gauche)

Je suis d'accord avec M. Fauchon quant à l'importance du rééquilibrage nécessaire et j'admire « l'imagination créatrice » dont il a fait preuve dans son amendement pour permettre une dissolution portant remède à certaines situations de blocage entre exécutif et législatif comme notre Histoire en a connu, sous le Directoire par exemple ou sous la Deuxième République, blocage dont on n'est sorti que par les coups d'État du 18 Brumaire et du 2 décembre...

Mais, contrairement à M. Fauchon, je ne pense pas qu'il faille choisir entre régimes parlementaire et présidentiel « à la française ». On ne pourra pas revenir sur l'élection du Président au suffrage universel et c'est pourquoi seul un régime présidentiel lui paraît efficace et envisageable. Avec cette réforme, nous serions au milieu du gué.

Or, on ne pourra avoir ni régime parlementaire, ni régime présidentiel à la française, mais un compromis comme celui qui nous a garanti la stabilité pendant cinquante ans, au prix, certes, d'un déséquilibre des pouvoirs. Cette réforme propose un rééquilibrage. Je parie pour un Président élu au suffrage universel, pour un gouvernement responsable et pour un Parlement bicaméral. Le Gouvernement nous offre la possibilité d'un régime spécifique, efficace et démocratique.

M. Nicolas Alfonsi. - S'il y a eu crise depuis trente ans et si depuis quinze ans la société française est déconnectée de la société politique, c'est dû à la cohabitation. Un régime bon est un régime qui fonctionne bien et personne ne peut me garantir que le système actuel dégagera toujours une majorité. Une crise est donc possible. Si le président est élu de justesse, avec une majorité parlementaire qui lui est opposée, -c'est aujourd'hui une hypothèse d'école mais cela pourra arriver- ou bien il y aura crise, ou bien il y aura cohabitation et cette dernière sera ingérable. Notre culture ne nous permet pas d'adopter un régime présidentiel à l'américaine. M Lecerf tente de concilier l'inconciliable mais, pour l'instant, notre système ne permet pas un fonctionnement sain des pouvoirs publics et il pourra y avoir demain des situations de crise.

M. Robert Badinter. - Il est délicieux de se retrouver dans l'atmosphère d'un colloque scientifique.

M. Lecerf donne à cette réforme une portée qui n'est pas la sienne. Nous sommes dans un régime singulier qui, à la faveur de l'élection présidentielle au suffrage universel et à l'inversion du calendrier électoral, a conduit à une monocratie. Pour cinq ans, nous avons, non pas une majorité parlementaire, mais une « majorité présidentielle » qui ne peut en aucun cas respecter les exigences de la séparation des pouvoirs.

L'exposé des motifs de M. Fauchon est plus prometteur que le dispositif proposé. L'exercice du droit de dissolution après seconde délibération renforce encore le pouvoir du président sur l'Assemblée nationale. Si, après dissolution, le Président se retrouve avec une majorité qui lui est opposée, il aura le choix entre démissionner ou cohabiter et je ne suis pas sûr que ce soit ce que nous devons souhaiter.

Aux États-Unis, pour le deux-centième anniversaire de la Constitution, les présidents de cours constitutionnelles de toutes les démocraties avaient été conviés. Comme j'étais le plus jeune, mes confrères m'ont dit : c'est vous qui parlerez. J'ai travaillé d'arrache-pied -et emprunté la tenue du doyen Vedel qui me paraissait plus belle que la mienne. J'ai assisté à l'exaltation inouïe des Américains pour leur texte fondamental. Le tempérament national finit pourtant par ressurgir chez moi et je ne pus m'empêcher de rappeler les contributions de l'Europe en matière constitutionnelle. « Vous avez connu durant deux siècles la même Constitution et vingt-six amendements », leur dis-je. « Nous avons dans le même temps épuisé trois royautés, deux empires et en sommes à notre cinquième République. Comme la cuisine, le constitutionnalisme est chez nous un art national. »

M. Pierre Fauchon. - Je suis désespéré par le spectacle de notre vie politique et persuadé que notre régime politique n'est pas pour rien dans l'évolution inquiétante de notre pays, dans ses ankyloses et ses routines. Pour réanimer le système, il faut un choc profond. Mon pessimisme a été apaisé depuis un an par le nouveau chef de l'État, qui bouscule nos modes de pensée et nos habitudes, qui provoque notre réflexion, et qui nous offre avec cette réforme -tout de même un beau geste !- une nouvelle chance. Nous éprouvons certes un peu d'inquiétude, mais comme le disait le cardinal de Retz, on est plus souvent le dupe de sa défiance que de sa confiance.

L'amendement n°265 rectifié bis est retiré.

Article 4

L'article 13 de la Constitution est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Une loi organique détermine les emplois ou fonctions, autres que ceux mentionnés au troisième alinéa, pour lesquels, en raison de leur importance pour la garantie des droits et libertés ou la vie économique et sociale de la Nation, le pouvoir de nomination du Président de la République s'exerce après avis public de la réunion des deux commissions permanentes compétentes de chaque assemblée. Le Président de la République ne peut procéder à une nomination lorsque la réunion des commissions permanentes compétentes a émis un avis négatif à la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés. La loi détermine les commissions permanentes compétentes selon les emplois ou fonctions concernés ainsi que les modalités selon lesquelles les avis sont rendus. »

M. le président. - Amendement n°384 rectifié, présenté par MM. Baylet, A. Boyer, Collin, Delfau, Fortassin et Vendasi.

Au début de cet article, ajouter un paragraphe ainsi rédigé :

... - L'avant-dernier alinéa de l'article 13 de la Constitution est complété par les mots et trois phrases ainsi rédigées :

« après avis conformes des commissions permanentes de l'Assemblée nationale et du Sénat. Les règlements des assemblées parlementaires précisent les commissions permanentes qui ont compétence pour chacune des nominations mentionnées ci-dessus. Elles statuent à la majorité des trois cinquièmes, et si au moins l'une d'entre elles se prononce contre une nomination alors celle-ci ne peut avoir lieu. Leurs avis sont publics. »

M. Gérard Delfau. - Il s'agit de la nomination aux postes de haute responsabilité. Il n'est pas opportun de créer une commission ad hoc, mieux vaut confier aux commissions permanentes le soin de vérifier la pertinence des choix. A la commission des lois d'apprécier les nominations de conseillers d'État, par exemple.

Ce serait là un renforcement incontestable des pouvoirs du Parlement. Nous nous inspirons librement du système américain, mais avec un autre état d'esprit.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Ce serait un grand plaisir que de donner notre avis sur toutes ces nominations, depuis les ambassadeurs et le grand chancelier de la Légion d'honneur jusqu'aux officiers généraux et recteurs d'académie. Mais tous les intéressés, contrairement aux dirigeants d'entreprises nationales ou d'autorités indépendantes, relèvent du pouvoir exécutif. Il n'y aurait plus de séparation des pouvoirs ! Retrait ou rejet.

Mme Rachida Dati, Garde des sceaux. - La transparence et la démocratie irréprochable nous dictent d'associer le Parlement à certaines nominations, présidents d'autorités telles que le CSA ou la Cnil, dirigeants de grandes entreprises publiques ou établissements qui influencent la vie économique, je songe à la CDC, à la SNCF...

Vous voulez étendre la procédure à toutes les nominations en conseil des ministres. Mais, c'est l'article 20 de la Constitution, le Gouvernement dispose de l'administration et la force armée et les nominations en leur sein ne peuvent donc dépendre que de l'exécutif ! Cette codécision aux trois cinquièmes n'est pas acceptable. Défavorable.

M. Gérard Delfau. - Je voulais rappeler qu'un autre type de fonctionnement démocratique était possible, auquel la France empruntera certainement des éléments au fil des ans.

L'amendement n°384 rectifié est retiré, ainsi que le n°385 rectifié.

M. le président. - Amendement n°417, présenté par Mme Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe CRC.

Rédiger comme suit le second alinéa de cet article :

« L'ensemble des emplois auxquels nomme le Président de la République est soumis à avis conforme d'une commission constituée des membres des deux assemblées du Parlement désignés à la proportionnelle des groupes parlementaires. Elle statue à la majorité des trois cinquièmes. »

Mme Josiane Mathon-Poinat. - Ce pouvoir de nomination aux emplois civils et militaires, les Présidents successifs en ont usé et abusé, attendant des postulants plutôt allégeance que sens du service public. Le népotisme gangrène la vie politique. Le projet de loi reconnaît ces limites.

Les députés ont déjà modifié la rédaction pour que la commission ad hoc soit en fait la réunion des deux commissions permanentes concernées.

Cette procédure est donc peu satisfaisante, au regard du pouvoir du Parlement.

Nous lui préférons un autre mécanisme, plus complet et valorisant mieux le Parlement. D'abord, l'intervention parlementaire viserait tous les emplois nommés par le Président de la République, ce qui n'est pas, comme l'a estimé le comité Balladur, méconnaître l'article 20 de la Constitution. Nous proposons que la nomination dépende de l'avis conforme d'une seule commission, réunissant les membres des deux assemblées et représentative de toutes les tendances politiques des assemblées.

La procédure d'un avis négatif à la majorité des trois cinquièmes, rend le contrôle parlementaire impossible dans les faits ; nous préférons qu'un avis positif conditionne les nominations.

L'amendement n°80 est retiré, de même que le sous-amendement n°316.

M. le président. - Amendement n°425, présenté par M. Frimat et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.

Après les mots :

avis public

rédiger comme suit la fin du second alinéa de cet article :

d'une commission, désignée en début de législature, constituée paritairement de membres des deux assemblées du Parlement, à la proportionnelle des groupes parlementaires. Cette commission statue à la majorité des trois cinquièmes. »

M. Jean-Pierre Bel. - L'article 4, qui s'inspire vaguement de la procédure américaine, montre parfaitement comment le Gouvernement, affichant de bonnes intentions, fabrique une série de leurres et propose, finalement, un véritable marché de dupes avec cette réforme des institutions. L'intention, avec laquelle nous sommes d'accord, est d'instituer un contrôle parlementaire sur les nominations par le Président de la République. Mais quand le contrôle est réduit à un veto de la majorité des trois cinquièmes de chacune des commissions compétentes dans chacune des deux assemblées, autant dire que le Parlement ne pourra s'opposer à rien !

Et que se passera-t-il lorsque les deux commissions n'auront pas le même avis ? Le droit de veto jouera dans un cas seulement : en cas de cohabitation, lorsque la majorité inamovible du Sénat s'opposera aux nominations d'un président de gauche !

Nous proposons plutôt qu'une seule commission, composée des membres des deux assemblées désignés à la proportionnelle des groupes politiques, se prononce à la majorité des trois cinquièmes.

M. le président. - Amendement n°101 rectifié, présenté par M. Hyest, au nom de la commission des lois.

Après les mots :

avis public

rédiger comme suit la fin du second alinéa de cet article :

d'une commission mixte paritaire issue des commissions permanentes compétentes de chaque assemblée. Le Président de la République ne peut procéder à une nomination lorsque cette commission a rendu un avis négatif à la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés. »

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Monsieur Bel, vos objections portent sur la rédaction initiale de l'amendement de la commission que nous avons fait évoluer depuis de telle sorte qu'il n'y a plus de veto du Sénat. Cet article que nous approuvons renforce le pouvoir du Parlement et les personnalités seront nommées en fonction de leurs compétences, sans complaisance aucune. Cependant, la commission n'a pas été convaincue par la procédure retenue par l'Assemblée nationale. D'abord, les commissions des deux assemblées n'ont pas toujours le même format : celles du Sénat peuvent être jusqu'à trois fois moins nombreuses que celles de l'Assemblée nationale, il faut en tenir compte. Nous proposons une représentation paritaire.

Il ne faut pas négliger, ensuite, les difficultés pratiques qu'il y aurait à exiger la réunion des deux commissions des assemblées. La procédure d'un avis séparé a des avantages, on l'a vu pour la nomination du contrôleur général des lieux de privation de liberté, où l'intervention du Parlement a anticipé la réforme constitutionnelle. Toutefois nous proposons une commission mixte paritaire, qui soit suffisamment souple, avec pouvoir de délégation, parité des deux assemblées, et représentation en fonction de l'importance numérique des groupes. Il appartiendrait aux deux assemblées, dans leur Règlement, de définir leur participation à cette CMP, selon des règles communes.

Nous avons donc tenu compte des amendements, y compris de ceux de l'opposition, c'est ce qui fait la richesse de notre débat !

M. le président. - Sous-amendement n°346 rectifié à l'amendement n 101 rectifié de M. Hyest, au nom de la commission des lois, présenté par Mmes Boumediene-Thiery, Blandin et Voynet et MM. Desessard et Muller.

Dans le dernier alinéa de l'amendement n°101 rectifié, après le mot :

rendu

insérer les mots :

, après audition publique de la personne envisagée pour l'emploi ou la fonction,

Mme Alima Boumediene-Thiery. - Les débats de l'Assemblée nationale ne disent pas clairement que le candidat sera auditionné, nous le précisons : c'est une garantie de transparence.

M. le président. - Sous-amendement n°147 rectifié à l'amendement n°101 rectifié de M. Hyest , au nom de la commission des lois, présenté par M. Cointat et Mme Kammermann.

A la fin du dernier alinéa de l'amendement n°101, supprimer les mots :

à la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés

M. Christian Cointat. - Notre sous-amendement perd de son intérêt dès lors qu'on choisit une commission mixte paritaire. Je ne crois pas qu'un Président de la République nommerait une personnalité à laquelle les parlementaires s'opposeraient sans toutefois atteindre le seuil des trois cinquièmes, mais je m'en remets à la sagesse du rapporteur, pour retirer ou pas mon amendement.

M. le président. - Sous-amendement n°344 à l'amendement n 101 rectifié de M. Hyest , au nom de la commission des lois, présenté par Mmes Boumediene-Thiery, Blandin et Voynet et MM. Desessard et Muller.

Dans le dernier alinéa de l'amendement n°101, supprimer les mots :

des trois cinquièmes

Mme Alima Boumediene-Thiery. - Le contrôle parlementaire des nominations est utile si l'on prend en compte l'avis de l'opposition, ce qui n'est pas le cas avec l'exigence d'une majorité des trois cinquièmes.

Ce droit de veto est, de fait, inapplicable. Il aurait été préférable, au mieux, d'émettre un vote positif à la majorité des trois cinquièmes, au pire, d'émettre un vote négatif à la majorité des suffrages exprimés, fût-elle des trois cinquièmes, comme cela est proposé dans un autre amendement. Le dispositif que vous nous proposez ici est purement cosmétique.

M. le président. - Amendement n°172, présenté par Mme Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe CRC.

Dans la première phrase du second alinéa de cet article, après les mots :

avis public

insérer le mot :

impératif

Mme Josiane Mathon-Poinat. - On sait l'étendue du pouvoir de nomination du Président de la République. Celles dont l'« importance pour la garantie des droits et libertés ou la vie économique de la Nation » vont des autorités administratives indépendantes aux grands établissements publics -ou ce qu'il en reste... La qualité des personnalités qui y sont nommées exige la plus grande transparence dans la procédure. Mais cet article 4 illustre la conception singulière que M. Sarkozy se fait de ce qu'il appelle le « partage ». En prévoyant une simple consultation des commissions compétentes, il n'institue qu'un droit abstrait. Nous considérons que l'avis rendu par ces commissions doit être impératif.

M. le président. - Amendement n°174, présenté par Mme Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe CRC.

Rédiger comme suit la deuxième phrase du second alinéa de cet article :

Le Président de la République procède à une nomination lorsque la réunion des deux commissions permanentes compétentes l'a approuvée à la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés.

Mme Josiane Mathon-Poinat. - Je l'ai dit, que l'avis ne s'impose pas fait de ce prétendu droit un leurre. Et c'est dès lors sur l'ensemble des dispositions par lesquelles on prétend reconnaître de nouveaux droits à l'opposition que peut porter la suspicion.

Dans un système où le fait majoritaire se retrouve nécessairement dans les commissions, ce droit de veto ne pourra jamais s'exercer.

M. le président. - Amendement n°7 rectifié bis, présenté par M. Charasse, Mme N. Goulet et MM. Fortassin, Laffitte, Marsin et A. Boyer.

A la fin de la deuxième phrase du second alinéa de cet article, remplacer les mots :

des suffrages exprimés

par les mots :

de ses membres

M. Michel Charasse. - Je transforme cet amendement en sous-amendement à l'amendement n°101 rectifié de M. Hyest, pour remplacer, à la fin du dernier alinéa, « des suffrages exprimés » par « de ses membres ». Il n'y a pas, dans les commissions, de quorum. Il suffirait donc de cinq présents, trois pour, deux contre, pour que les trois cinquièmes soient atteints. Si l'on a une raison de s'opposer à une nomination, on se dérange ! Le Règlement des assemblées pourrait d'ailleurs y pourvoir : il suffirait d'y introduire la règle du quorum pour les commissions. (M. Adrien Gouteyron s'exclame)

J'estime également, dès lors que l'on émet un vote sur des personnalités nommément désignées, qu'il serait normal que le scrutin ait lieu à bulletin secret.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Défavorable à l'amendement n°417. Faudra-t--il donc recueillir un avis sur tous les emplois civils et militaires de l'État ? Bref, sur tous les emplois auxquels nomme le Président, comme vous le préconisez ? Non seulement les préfets, mais tous les membres du corps préfectoral, non seulement les généraux, mais les officiers...

M. Michel Charasse. - Et les ambassadeurs...

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Vous pourriez être favorable à la deuxième partie de l'amendement.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Votre amendement constitue un ensemble. Sur l'amendement n°425, la commission approuve le principe de parité et la composition à la proportionnelle, qu'elle propose dans son amendement, mais elle est hostile au principe d'une commission permanente. Retrait.

Défavorable au sous-amendement n°346 rectifié. S'il est souhaitable que l'avis de la commission soit rendu après audition des personnalités pressenties, cette précision n'a pas à figurer dans la Constitution. Il n'est pas non plus souhaitable d'envisager une publicité systématique. Retrait ou rejet.

La commission estime nécessaire, monsieur Cointat, de maintenir une majorité des trois cinquièmes. Retrait ?

Le sous-amendement n°147 rectifié est retiré.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Même avis sur l'amendement n°344 : retrait ou rejet. Je souhaiterais également, monsieur Charasse, le retrait de votre sous-amendement n°7 rectifié ter. Le système proposé par la commission répond à vos préoccupations quant à la représentativité de l'avis qui sera rendu. On peut d'ailleurs imaginer un système de suppléance, comme pour les CMP.

M. Michel Charasse. - Ce n'est pas un problème de suppléance mais de quorum. Si vous me dites que l'on peut inscrire une telle disposition dans notre Règlement, je n'insisterai pas.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - On peut.

M. Gérard Cornu. - Mais on ne le fera pas.

Le sous-amendement n°7 rectifié ter est retiré.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Défavorable à l'amendement n°172.

M. Michel Charasse. - Il crée un mandat impératif !

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Même avis, enfin, sur le n°174.

M. Bernard Frimat. - Nous maintenons notre amendement.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Comprenez, voyons, qu'une commission publique ne permettrait pas un débat serein ! Elle donnerait lieu à un formalisme préjudiciable. Pour avoir participé à de nombreuses commissions d'enquête, je puis vous dire que nous recueillons beaucoup plus d'informations quand les auditions ne sont pas publiques. Quand on les rend publiques, elles se transforment...

M. Michel Charasse. - En cinéma !

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - ... en spectacle.

Mme Rachida Dati, Garde des sceaux. - Le Gouvernement est défavorable à tous les amendements qui vont plus loin que la définition retenue par l'Assemblée nationale. C'est le cas de ceux qui prévoient un avis conforme ou impératif, soit les amendements n°172 et n°385 rectifié. Certains exigent même un vote favorable à la majorité des trois cinquièmes. C'est le cas des amendements n°s425, 174 et 417.

Le Gouvernement n'est pas favorable à ces exigences, qui aboutiraient à donner au Parlement un pouvoir de codécision. Nous voulons la transparence, non le partage des responsabilités, avec la seule réserve d'un veto à la majorité des trois cinquièmes. Ce système du veto paraît raisonnable.

J'en viens à la composition de la commission. J'ai pris note de la position de la commission et je souhaite voir se dégager une solution de compromis au cours de la prochaine lecture.

M. Michel Charasse. - Une assemblée ne doit pas écraser l'autre en raison de son effectif.

Mme Rachida Dati, Garde des sceaux. - Quant au caractère public ou non des auditions, cette précision n'est pas de nature constitutionnelle, même si je ne suis pas hostile à ces modalités.

Le groupe CRC souhaite que la nouvelle procédure s'applique à l'ensemble des emplois pourvus par le Président de la République. Or, elle est inadaptée aux nominations exprimant le lien entre le Gouvernement et l'administration. Il vaut donc mieux se concentrer sur les personnalités importantes pour les libertés et la vie économique de la Nation.

Le Gouvernement est défavorable aux amendements et aux sous-amendements, et exprime des réserves sur celui de la commission.

M. Jean-Pierre Sueur. - Mon explication de vote sur l'amendement n°417 vaudra pour l'ensemble des amendements.

Si le Gouvernement acceptait de temps en temps une proposition émanant de l'opposition, cela introduirait un peu d'inattendu dans le débat.

Que reproche-t-on au Président de la République lorsqu'il nomme des membres du Conseil constitutionnel ou du CSA ? De privilégier ses amis politiques. L'intérêt de l'avis parlementaire consiste à faire en sorte que la personnalité nommée suscite l'assentiment général en raison de son impartialité, de ses qualités et de sa compétence. Pour cette raison, nous proposons une procédure positive. Au demeurant, il est peu probable que la majorité sollicite l'opposition pour s'opposer au Président de la République à la majorité des trois cinquièmes...

Un avis positif aurait une force morale considérable ; l'accord indispensable entre majorité et opposition conférerait à l'intéressé une grande autorité dès sa nomination.

Monsieur Charasse, si l'on veut changer les choses, il ne faut pas procéder d'une façon partisane. D'où l'intérêt de l'avis rendu à la majorité des trois cinquièmes. Ce serait un pas en avant pour la démocratie.

Mme Rachida Dati, Garde des sceaux. - Je réponds aux amendements de manière circonstanciée. En outre, l'Assemblée nationale a voté de nombreux amendements proposés par l'opposition.

M. Jean-Pierre Sueur. - C'est plus dur au Sénat.

Mme Rachida Dati, Garde des sceaux. - Vous proposez souvent des dispositions qui relèvent de la loi organique. Au demeurant, je n'y suis pas défavorable sur le fond.

Le pouvoir de nomination du chef de l'État ne doit pas être transféré au Parlement.

M. Jean-Pierre Sueur. - Nous ne l'avons pas demandé !

Mme Rachida Dati, Garde des sceaux. - Le Président de la République veut une démocratie irréprochable. Il a donc souhaité que les nominations aient lieu dans la transparence. A votre initiative, vous avez expérimenté cette façon de faire avec M. Delarue. Ce fut extrêmement positif.

M. Jean-Pierre Sueur. - Nous l'avons auditionné.

Mme Rachida Dati, Garde des sceaux. - Une nomination effectuée par le Président de la République suscite-t-elle la suspicion ? Je ne crois pas que quiconque ait protesté contre la désignation de M. Badinter au Conseil constitutionnel par M. Mitterrand.

M. Michel Charasse. - Elle n'a soulevé aucune objection !

Mme Rachida Dati, Garde des sceaux. - Nous voulons simplement encadrer le pouvoir du Président de la République.

M. Bernard Frimat. - La rectification apportée à l'amendement n°101 de la commission est loin d'être négligeable, si bien que le seul point de divergence porte sur le veto des trois cinquièmes et l'avis favorable.

Je ne demande pas au Gouvernement qu'il modifie sa position, seulement qu'il ne travestisse pas la nôtre : nous n'avons jamais demandé un transfert du pouvoir dont dispose le Président de la République. M. Bel a rappelé que nos concitoyens veulent simplement des nominations ne relevant pas du fait du prince. Nous ne demandons pas que le vote parlementaire soit conforme, nous souhaitons seulement un avis. Or, celui-ci aura plus de force si l'approbation dépasse le champ de la majorité.

Le Président de la République pourrait passer outre, en assumant sa responsabilité, mais celle-ci s'exercera en premier lieu dans le choix de la personne sur laquelle un avis sera demandé. Nous voulons seulement que l'opinion de la commission ne soit pas fixée par 40 % de ses membres.

Mme Alima Boumediene-Thiery. - Vous avez prononcé le mot transparence trois fois, madame la ministre. Pourquoi vous opposer aux auditions ? Comment se forger un avis si l'on n'entend pas les candidats ? Vous nous dites qu'une loi suffira : soit. Mais nous aimerions que le principe de l'audition publique soit inscrit dans la Constitution.

M. Michel Charasse. - Un avis public, ce n'est pas une audition publique. Il faudra en outre que le Règlement précise si ces avis publics sont motivés ou non. La commission adoptera-t-elle une délibération dans laquelle elle donnera un avis ou pas ? La nuance est d'importance car nous avons à l'heure actuelle une procédure d'avis à peu près analogue : lorsque Pierre Mauroy a fait voter en 1984 une loi instaurant un tour extérieur dans les inspections générales et complétant le tour extérieur dans les grands corps, cette loi a été remise en cause par Édouard Balladur au moment de la première cohabitation. La loi de 1986 a alors instauré une procédure d'avis et ce texte prévoit que l'on rend public le sens de l'avis et non pas le contenu. Nous devrons donc sans doute préciser les choses.

François Mitterrand n'a essuyé qu'un avis négatif à l'occasion d'une nomination au Conseil d'État. Il a estimé qu'il s'agissait d'un avis politique et insolent et il est passé outre. Pendant quatorze ans, il n'y a jamais eu, à ma connaissance, de protestation, sauf une fois : lorsque le Conseil supérieur de la magistrature a été nommé, la Cour de cassation a présenté trois noms. Celui qui était en numéro trois s'appelait M. Didier. Son père avait été le seul à ne pas avoir prêté serment à Pétain. Le Président Mitterrand l'a nommé et c'est la seule fois qu'il a reçu des protestations venant du corps judiciaire.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Avec cet article, j'ai le sentiment que l'on donne un droit qui n'en est pas un au Parlement. Pourquoi ne pas retenir ce que nous vous proposons, à savoir un avis positif ?

M. Jean-Pierre Fourcade. - Il y a une différence très importante entre l'avis donné au Président de la République sur la nomination d'un haut fonctionnaire et l'avis négatif qui, d'après la commission, empêche le Président de la République de le nommer. Depuis hier, nous n'avons qu'une idée : corriger le texte de l'Assemblée nationale. Pourtant, le texte voté par les députés retient l'avis négatif qui empêche le Président de la République de nommer. A gauche, on voudrait que la commission donne un avis positif aux trois cinquièmes, ce qui ferait encore une différence avec l'Assemblée. Mais il faudra bien un jour parvenir à un texte commun entre nos deux assemblées. C'est pourquoi je soutiens l'amendement de la commission des lois.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - La majorité des trois cinquièmes a été prévue dans certains pays : on appelle cela la partitocratie : les partis doivent se mettre d'accord sur les nominations, sinon ils n'aboutissent pas.

Il est évident que si la commission donne un avis négatif, la candidature est plombée. Mais il faut parvenir à un consensus souple pour trouver une personne qui ne soit pas nommée en fonction de son appartenance politique et en fonction de ses qualités et de sa personnalité. Le Président de la République propose plus de transparence dans les nominations alors que, à une époque, il s'agissait du fait du prince. Aujourd'hui, vous nous dites que ce n'est pas assez et que vous voudriez décider aux trois cinquièmes. Ce n'est pas ce qui avait été prévu au départ. L'Assemblée est parvenue à un bon résultat et nous ne demandons qu'une chose, c'est que la commission prévue soit composée à parité entre les deux assemblées.

Pour sortir de ce débat, je demande la priorité sur l'amendement de la commission des lois.

La priorité, acceptée par le Gouvernement, est de droit.

M. Christian Cointat. - Il faut être réaliste : ce qui nous est proposé est une avancée considérable par rapport à la situation actuelle. C'est pourquoi je voterai l'amendement de la commission des lois.

La condition de majorité requise est un peu forte, mais je peux m'y résoudre. En revanche, je ne puis suivre M. Charasse lorsqu'il réclame une majorité des trois cinquièmes de la commission car les décisions seront quasiment impossibles à prendre.

Lorsque nous modifierons notre Règlement, nous devrons faire attention à ne pas verrouiller ce droit de veto. Comme l'a dit M. Charasse, l'avis devra être motivé.

Le sous-amendement n°346 rectifié n'est pas adopté, non plus que le sous-amendement n°344.

L'amendement n°101 rectifié est adopté.

Les amendements n°s 417, 425, 172 et 174 deviennent sans objet.

L'amendement n°173 est retiré.

L'article 4, modifié, est adopté.

Mise au point au sujet d'un vote

M. Bernard Frimat. - Je souhaite faire une mise au point concernant le vote de M. Godefroy sur les langues régionales : il a voulu voter pour l'amendement de suppression.

Organisation des débats

M. le président. - En accord avec le Gouvernement et la commission, voici une communication sur la suite de notre discussion. Conformément à ce qui a été décidé en début d'après-midi, à la reprise de ce soir, nous examinerons les dispositions financières. Nous commencerons d'abord par les amendements portant article additionnel après l'article 14, puis, au sein de l'article 11, par l'amendement de rédaction globale n°187 rectifié bis, de Mme Borvo Cohen-Seat, et l'ensemble des amendements allant de l'amendement n°302 rectifié à l'amendement n°380 rectifié bis. Puis, pour répondre à la demande de M. Frimat, nous reprendrons le cours normal de l'examen des articles, là où nous l'avons arrêté avant la suspension.

Il n'y a pas d'opposition ? Nous examinerons donc le reste de l'article 11 à sa place dans le texte.

La séance est suspendue à 19 h 45.

présidence de M. Roland du Luart,vice-président

La séance reprend à 21 h 50.