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Compte rendu analytique officiel du 19 janvier 2010

Réforme des collectivités territoriales (Suite)

Discussion générale (Suite)

Mme la présidente. - Nous reprenons l'examen du projet de loi de réforme des collectivités territoriales.

M. Gérard Longuet. - Je vais mettre fin à un suspens insoutenable : le groupe UMP soutient votre projet, monsieur le ministre... (Marques de surprise feinte à gauche) tel qu'il a été amendé par la commission des lois.

Nous vivons collectivement un vrai moment de bonheur : (on en doute à gauche) sénateurs, nous avons la passion des collectivités locales et nous sommes devant une nouvelle étape importante de reconstruction que votre Gouvernement, très sagement, a proposé d'étaler dans le temps sans pour autant en brouiller la cohérence.

M. Daniel Raoul. - C'est vous qui le dites !

M. Gérard Longuet. - Je le crois et je vais vous le démontrer ! Une majorité parlementaire souhaite la réforme. Nous examinons aujourd'hui un texte de structure qui répond au besoin de clarification et de remise en ordre que l'immense majorité de ceux qui ont la passion des collectivités demandait au législateur.

Nous aurons un texte sur le mode de scrutin et je répondrai aux interrogations de M. Maurey dont je ne partage pas les conclusions. (M. Nicolas About rit)

Enfin nous traiterons des compétences des collectivités territoriales en mettant fin à un malentendu.

Les deux informations que nous venons d'avoir permettront à ce long débat d'être fructueux. D'abord le Gouvernement ne veut pas avoir recours à la procédure accélérée.

M. Daniel Raoul. - Encore heureux !

Mme Jacqueline Gourault. - C'est quand même normal !

M. Gérard Longuet. - L'UMP l'avait demandé lors des journées parlementaires et à la veille de ce débat. Nous aurons donc quatre débats, ce qui est une bonne façon pour le Sénat et pour l'Assemblée nationale d'évaluer la situation. L'intervention du ministre a été encore plus importante : il a montré une ouverture d'esprit sur divers amendements et donc la possibilité d'instaurer un dialogue. Le groupe UMP fera preuve de la même ouverture d'esprit, et il n'est pas certain que sur la totalité des articles, il n'y ait pas de divergences. Mes collègues du groupe ne sont pas nécessairement unanimes sur toutes les dispositions et nous avons bien l'intention de faire valoir nos différents points de vue, non pas au prix d'un désordre, mais parce que nous voulons la réussite des collectivités locales.

Le débat est au coeur de la vie parlementaire : pour ma part, je ne l'appréhende point. Je l'appelle même de mes voeux.

J'en viens aux positions majoritaires du groupe UMP. Nous sommes favorables à la clarification des structures, avec un bloc fait des communes et des intercommunalités et un bloc constitué des départements et régions, scellés par l'unité des élus.

L'opposition préconisait, il y a peu encore, l'élection directe au suffrage universel des exécutifs intercommunaux, ce qui aurait marqué la fin de la vie communale de base. On ne peut avoir un double discours en défendant les communes de base tout en réclamant l'élection au suffrage universel direct des exécutifs intercommunaux. (Applaudissements à droite)

M. Jacques Blanc. - Tout à fait !

M. Gérard Longuet. - Ce que nous propose le Gouvernement permettra aux électeurs de savoir qui siègera aux intercommunalités mais ne court-circuitera pas les conseils municipaux.

Le conseiller territorial est la valeur ajoutée de ce texte. Nous allons mettre fin à cette schizophrénie qui aboutissait à ce que l'élu de proximité, le conseiller général, méconnaissait ce que faisait le conseiller régional dont il faut bien reconnaître que l'assise et l'enracinement étaient insuffisants.

M. Jacques Blanc. - Tout à fait !

M. Gérard Longuet. - Nous assistions à cette compétition entre niveaux de collectivités, chacune cherchant à donner à son élu des possibilités d'enracinement. M. Maurey nous dit que l'on aurait dû traiter à la fois du conseiller territorial et de son mode de scrutin. Il nous faut d'abord réfléchir à ce que doit être le conseiller territorial et les très nombreux amendements déposés sur ce point nous permettront d'avoir ce débat. Certes, le mode de scrutin devra être juste et efficace mais reconnaissez que le sujet est d'une grande complexité et bien prétentieux serait celui qui estimerait détenir ce soir la solution. Le Gouvernement nous proposera au printemps un mode de scrutin innovant, qui comporte certes des avantages mais aussi des inconvénients. Mon groupe souhaite approfondir sa réflexion et se félicite que le Gouvernement nous en donne le temps en ne fermant pas le débat. Je suggère que tous les groupes mettent à profit ce temps pour aller vers plus de justice, d'efficacité, de représentativité, de parité. Toutes ces préoccupations tendent à la quadrature du cercle : raison de plus pour se donner du temps et ne pas traiter la question du mode de scrutin dès maintenant.

Concernant l'intercommunalité, le conflit se situe traditionnellement entre les préfets et les élus. Le groupe UMP se réjouit des amendements de la commission qui modifieront la composition de la commission départementale de coopération intercommunale (CDCI). Ainsi, le centre de gravité sera mieux partagé. Si la loi Marcellin a été un échec, elle n'a été mise en oeuvre que pendant deux années.

M. Bruno Sido. - En Haute-Marne !

M. Jacques Blanc. - Et en Lozère aussi !

M. Gérard Longuet. - En deux ans, plus de 10 % des communes ont été regroupées et la plupart de ces fusions ont perduré. Il a sans doute manqué de volonté, mais c'était aux préfets de prendre l'initiative. S'il y a un coupable ici, ce sont donc les préfets et les ministres successifs qui ont oublié d'appliquer cette loi ! Je ne pousserai pas plus loin la malice. (Sourires) En ce qui concerne ce rapport de force, le groupe UMP soutient massivement les propositions de la commission des lois, afin que l'on parvienne rapidement à une carte complète et que les rattachements ne soient pas autoritaires.

Sur la constitution des exécutifs intercommunautaires, nous aurons un débat approfondi. Il y a dans mon groupe des points de vue différents. Il faut reconnaître que prévoir à la fois la représentation d'au moins un élu par commune, une proportionnalité pour les communes intermédiaires et l'impossibilité pour une commune de disposer à elle seule d'une majorité est un exercice redoutable ! M. Mauroy, qui a participé au comité Balladur, a évoqué les écarts de population dans la communauté urbaine de Lille. Il est évident que la stricte proportionnalité des communes intermédiaires n'est pas un exercice simple. Il n'est donc pas déshonorant de remettre sur le métier ce délicat sujet. (Applaudissements à droite)

M. Dominique Braye. - Très bien !

M. Gérard Longuet. - Sur les métropoles, j'ai une position dissidente par rapport à celle de mon groupe. Je regrette le choix effectué par la commission des lois même si je suis prêt à le reconnaître réaliste. Tout le monde dit souhaiter une France polycéphale mais, quand il est question de la mettre en oeuvre, on oppose l'autonomie communale. Haussmann et Napoléon III sont morts depuis longtemps et l'on ne peut plus fusionner les communes comme ils le firent pour Vaugirard, Passy et Auteuil... c'est sans doute une raison pour suivre le président Hyest même si la proposition du Gouvernement était plus ambitieuse.

Sur l'article 35, j'ai entendu MM. Sido, Doligé, Adnot, Retailleau : la clause de compétence générale ne peut être répartie sur deux blocs mais l'expérience montre que les départements ont souvent apporté les bonnes réponses aux questions qui se posaient et que la loi n'avait pas traitées. Il serait injuste de les priver de cette capacité d'initiative. Cet article 35 montre que le Gouvernement a bien compris. La compétence générale relève souvent du voeu pieux, même si l'on ne met pas de plancher. Elle ne peut fonctionner qu'avec la solidarité des deux blocs.

L'UMP votera ce projet de loi avec un esprit de dialogue, d'ouverture, d'écoute. Nous proposerons un certain nombre de suspensions de séance pour étudier de près les possibilités d'amélioration, comme à propos du cumul des mandats, car nous serions mal avisés de ne pas saisir cette opportunité. L'UMP est heureuse de soutenir l'initiative du Gouvernement, en exerçant librement ses responsabilités. (Applaudissements à droite)

Mme Marie-France Beaufils. - Le Gouvernement est face à un problème délicat : faire la promotion d'une réforme sans pouvoir exposer les intentions qui la motivent. Il a choisi une réponse publicitaire et fait valoir que cette réforme serait « moderne », « économique », « simplificatrice ». Autant d'arguments dignes d'un conseil en marketing ! L'habillage est grossier, pour un sujet aussi grave : une réforme qui pulvérise l'actuelle gestion des territoires ne peut être abordée par ce biais fallacieux.

Donner apparemment des pouvoirs à des conseillers généraux au détriment des conseillers régionaux, qu'est-ce que cela a de « moderne » ? A fortiori si l'on désigne ces conseillers territoriaux au scrutin uninominal à un tour, un mode de scrutin archaïque fait pour donner la victoire à des minoritaires. L'installation de ces « conseillers territoriaux » en lieu et place des conseillers régionaux repose sur un paradoxe puisque la disparition très probable des départements apparaît en filigrane dans ce texte. L'exposé des motifs évoque bien l'opportunité de la suppression des départements et de leur fusion avec les régions.

Est-ce ainsi que la majorité actuelle espère reprendre en main la gestion des régions en 2014 ?

M. Michel Mercier, ministre de l'espace rural et de l'aménagement du territoire. - Dès 2010 !

Mme Marie-France Beaufils. - Je parlais de la loi !

Et en quoi cette réforme sera-t-elle économique ? En divisant le nombre de représentants par deux, le Gouvernement prétend diminuer la dépense publique. Y a-t-il un réel besoin de réaliser des économies sur les indemnités des élus locaux ? Ne faut-il pas au contraire renforcer leurs moyens et instaurer un statut de l'élu ? Quel serait le montant de ces économies ? Les élus territoriaux auraient à gérer à la fois les actuelles compétences départementales et celles des régions. Il serait logique qu'ils cumulent les indemnités puisque cela représenterait plus d'activité. Ils devraient donc s'entourer d'un secrétariat plus important à même de gérer les deux niveaux de compétences. En fait d'économies, cette réforme contribuerait à une plus grande professionnalisation de ces élus, qui les éloignerait encore du monde réel. Le statut de l'élu passerait aux oubliettes.

Mme Nathalie Goulet. - C'est déjà fait !

Mme Marie-France Beaufils. - Enfin, en quoi cette réforme est-elle simplificatrice ? Les niveaux départementaux et régionaux seraient administrés par une seule et même personne dont on ne sait quel échelon elle serait censée représenter, le canton ou la région. Elle serait désignée de façon arbitraire selon un mode de scrutin fait pour élire des candidats minoritaires. En termes de simplicité, on a vu mieux.

Les motivations de cette réforme, c'est le chef de la majorité à l'Assemblée, M. Copé, qui en parle le mieux. Face à la fronde d'une partie des élus UMP, il explique que l'idée d'un scrutin majoritaire à deux tours n'est pas totalement écartée tant qu'il n'y aurait pas de « possibilité de triangulaire ». Voici donc la feuille de route : gagner les élections en étant minoritaire. Puisqu'une alliance avec le Front national au second tour serait impopulaire, modifions le mode de scrutin pour gagner dès le premier tour !

La « modernité », les « économies », la « simplification » paraissent désormais bien loin et le prix à payer de cette soif de pouvoir est très lourd pour la démocratie. Avec un scrutin uninominal à un tour pour 80 % des sièges, l'assemblée territoriale serait majoritairement composée d'élus qui auraient rassemblé contre eux plus de la moitié des suffrages. En outre, elle ne serait plus constituée d'élus émanant des vastes circonscriptions que sont les départements, mais de représentants des cantons, ce qui renforcerait le clientélisme. Enfin, ce mode de scrutin serait l'arrêt de mort de la parité dans la seule assemblée où elle était presque effective.

Cette réforme serait aussi un véritable recul en matière de cumul des mandats et concentrerait un peu plus le pouvoir politique entre les mains de quelques-uns. Apparaîtrait ainsi le potentat local, siégeant dans tous les exécutifs locaux, commune et EPCI, département et région, un élu omnipotent certes, omniscient peut-être, omniprésent difficilement.

Vous l'aurez compris, nous dénonçons avec vigueur ce recul démocratique. Les habitants de nos communes, de nos départements, de nos régions, n'ont rien à attendre de positif de vos projets. (Applaudissements à gauche)

Mme Jacqueline Gourault. - Depuis tout à l'heure, j'entends que nous entamerions aujourd'hui la réforme des collectivités territoriales. Tel n'est pas mon sentiment : cela fait des mois que nous travaillons sur ce sujet. J'ai beaucoup apprécié de pouvoir travailler dans le groupe de M. Belot, que nous sommes heureux de revoir parmi nous. Nous avons eu des discussions au plus haut niveau, avec le Premier ministre et même le Président de la République, qui a rencontré les principaux responsables politiques et écouté leurs préoccupations.

Autant dire que nous sommes dans un temps très long.

La réforme territoriale a commencé avec la suppression de la taxe professionnelle -le nerf de la guerre ! Conséquences pour les collectivités territoriales : l'instauration du nouvel impôt économique et la nouvelle répartition des différents impôts.

Je suis d'accord avec M. Maurey : on entend n'importe quoi sur le terrain. (M. Dominique Braye le confirme) De la part des élus de l'opposition, qui prétendent que les communes vont disparaître, mais aussi de la part de ceux de la majorité, qui affirment qu'avec la suppression de la taxe professionnelle, on aura plus d'argent qu'avant... (Mme Nicole Borvo Cohen-Seat s'esclaffe) Mieux vaudrait mesurer ses propos, et reconnaître que le nouvel impôt économique n'aura pas la dynamique de la taxe professionnelle.

Je regrette que la clarification des compétences soit reportée : les élus sur le terrain attendaient des précisions. Je suis favorable à une telle clarification, d'autant qu'elle n'empêcherait nullement la capacité d'initiative, défendue par le rapport Belot. C'est un faux débat que de s'arc-bouter sur la clause de compétence générale. De toute façon, comme le répète souvent le président Arthuis, la raréfaction des moyens financiers va réguler automatiquement les compétences des collectivités ! (Mme Nathalie Goulet renchérit)

Le « saucissonnage » de la réforme est gênant. Ma famille politique avait proposé, sinon un conseiller territorial, du moins un rapprochement entre département et région. Mais il aurait fallu examiner en même temps la loi électorale, au lieu de devoir ainsi signer un chèque en blanc !

M. Bruno Sido. - Rassurez-vous !

Mme Jacqueline Gourault. - La discussion va commencer avant les régionales, et se prolonger après.

M. Gérard Longuet. - Avec le même Sénat !

Mme Jacqueline Gourault. - Nous étions tous les deux là lors du vote de la loi de 2004 : hostile au scrutin à la proportionnelle, Gérard Longuet était resté fidèle à ses convictions après les élections régionales ! Pour ma part, je suis attachée à une part de proportionnelle.

M. Gérard Longuet. - Oui, une part...

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission. - Tout dépend de la taille de la part.

Mme Jacqueline Gourault. - Je partage ce qui a été dit sur l'intercommunalité. Mais que le tableau du nombre de délégués communautaires figure dans ce texte-ci, et leur mode d'élection dans un autre, c'est aberrant !

MM. Guéné, Longuet et Sueur ont regretté que la commission ait modifié le texte sur la question des métropoles. Mais en abaissant le seuil de constitution, on a multiplié le nombre de métropoles : pour en faire de véritables collectivités territoriales, éventuellement au suffrage universel direct, il faut rehausser ce seuil. D'où la logique de la commission !

Je regrette le manque de vision globale. Il faut veiller au respect de certains principes : libertés locales, pluralisme politique, parité, équilibre territorial entre territoires peuplés et zones rurales...

M. Bruno Sido. - Très bien.

Mme Jacqueline Gourault. - Je ne peux pas dire à ce stade quel sera mon vote. Comme l'a souligné Gérard Longuet, il faut prendre le temps de la discussion. Je me prononcerai en fonction des votes sur les amendements. (Applaudissements au centre et sur plusieurs bancs à droite)

M. Pierre Mauroy. - Nous débattons aujourd'hui d'un sujet sur lequel j'ai beaucoup réfléchi et agi, notamment quand j'étais Premier ministre. En mars 2003, sous le gouvernement Raffarin, la Constitution a été modifiée pour préciser que la France était une République « décentralisée ». J'y ai vu l'aboutissement du processus engagé par les lois de décentralisation de 1982 et 1983. Rompant avec une longue tradition jacobine, ces lois ont rendu leur liberté aux collectivités et aux élus locaux, rapproché les citoyens des décisions. Les Français ont à plusieurs reprises approuvé cette démarche. Tous les gouvernements qui m'ont succédé l'ont poursuivie, nombre d'opposants s'y étant ralliés. Les lois Joxe, Chevènement et Vaillant ont renforcé l'intercommunalité et la démocratie de proximité.

Personne ne nie la nécessité de faire évoluer un dispositif vieux de trente ans. En 2000, la Commission pour l'avenir de l'action publique que je présidais avait avancé 154 propositions. L'an dernier, plusieurs missions ont travaillé sur cette question. J'ai moi-même participé au comité Balladur, avec la perspective de faire progresser la décentralisation et la régionalisation. Les travaux avaient bien commencé, mais certaines propositions ont préparé la contre-réforme que le Gouvernement nous présente aujourd'hui. Une contre-réforme confuse et rétrograde !

M. Bruno Sido. - Vous êtes sévère !

M. Pierre Mauroy. - C'est un renversement d'orientation par rapport à l'action conduite depuis 1982, en contradiction avec l'esprit de notre Constitution. Votre réforme manque d'ambition pour répondre au défi de l'indispensable « métropolisation ». En affaiblissant les assemblées départementale et régionale face à l'État, elle opère une recentralisation qui ne dit pas son nom. Qui peut croire que le futur corps hybride des conseillers territoriaux pourra faire vivre ces deux assemblées aux compétences et à l'esprit si différent ? Aucune n'en sortira indemne, et moins encore l'essence de la décentralisation ! On va vers une recentralisation, en renforçant le rôle du préfet. L'esprit de 1981, c'était précisément de supprimer les tutelles !

Quant au mode de scrutin encore en réserve, c'est une surprenante nouveauté dans notre système politique, qui porte, entre autres, un coup à la parité. Mais nous y reviendrons.

Après le hold-up de la suppression de la taxe professionnelle...

M. Guy Fischer. - Un racket !

M. Pierre Mauroy. - ...qui aura été une des plus mauvaises façons faites par ceux qui nous gouvernent à des collectivités territoriales bientôt asphyxiées, le texte d'aujourd'hui traduit la même volonté de reprise en main. Les plus hauts personnages de l'État ont dénoncé à plusieurs occasions le caractère prétendument dispendieux des collectivités territoriales, alors qu'elles réalisent 75 % de l'investissement public et ne contribuent que pour 10 % à la dette publique. Elles n'ont pas à rougir de leur gestion. Voyez le formidable mouvement qui anime nos villes depuis quinze ou vingt ans, des petites aux plus grandes ! Elles ne méritent pas les imprécations dont elles sont l'objet. Et de quel droit l'État s'insurge-t-il contre elles, lui qui agit souvent à son profit et à leur détriment ! Voilà ce que nous n'acceptons pas, voilà ce que les élus locaux, ce corps valeureux qui sert la France, n'acceptent pas. Leur mobilisation n'est pas terminée.

Devant un tel acharnement à mettre en difficulté des assemblées qui ont fait leur preuve, je ne peux m'empêcher de penser -c'est pour moi la seule explication- que cette réforme est inspirée par la volonté de prendre une revanche sur la victoire de la gauche aux dernières élections cantonales et régionales. (Mouvements divers à droite)

Un autre motif d'opposition est pour moi le sort fait aux métropoles. J'ai été l'initiateur de cette idée. Mais le Gouvernement s'est arrêté en chemin, qui propose la création de huit d'entre elles, là où le comité Balladur, parti de dix-sept, s'était fixé sur onze. Huit, c'est trop peu pour répondre aux exigences à long terme de l'aménagement du territoire. La France ne dispose pas à mes yeux de villes capables de rivaliser avec les grandes cités européennes. Chaque région, surtout au regard des évolutions démographiques, devrait pouvoir se développer autour d'une métropole puissante ; inversement, chaque métropole devrait pouvoir compter sur une région puissante. Seul ce double mouvement pourra donner d'autres perspectives à notre pays. Avec huit unités, on est loin du compte, d'autant qu'elles seront créées sur la base du volontariat et auront -un comble !- un statut d'EPCI là où elles devraient être des collectivités territoriales de plein exercice.

Ce texte replonge la France dans un passé révolu et prépare mal l'avenir. Il porte un coup à cette belle idée de décentralisation qui a permis à notre pays de se moderniser et d'être plus démocratique. J'espère que le moment venu les Français, qui sont depuis trente ans attachés à cette idée et à ses effets, rejetteront ce qui n'est qu'une contre-réforme anti-démocratique et rétrograde. Si la France est bien cette République à l'organisation décentralisée que nous avons consacrée ici même en 2003 à une large majorité, nous devons aller de l'avant et non reculer. Nous participerons au débat avec la conviction et l'ardeur qui nous animaient en 1981, non pour cautionner cette contre-réforme mais pour poursuivre la réforme. (Applaudissements à gauche)

M. Aymeri de Montesquiou. - « Il est temps de décider ». Le titre du rapport du comité Balladur donnait le ton. Il faut poursuivre la grande réforme de la décentralisation. Oui, il est temps de décider. Soit nous décidons de conserver une organisation territoriale complexe, coûteuse, qui désolidarise les territoires et ne répond pas aux besoins de la population ; soit nous choisissons la voie de la rationalisation, avec pour objectif la vitalité et le dynamisme de nos collectivités au service de nos concitoyens.

L'évolution de notre organisation territoriale a créé un monstre administratif où l'Europe, l'État, la région, le département, le pays, l'intercommunalité, la commune peinent à agir de concert. Le Gouvernement propose, non pas de faire table rase, mais d'engager une mutation profonde qui s'inscrit dans l'évolution logique du mouvement initié en 1982 par Pierre Mauroy et revitalisé en 2003 par Jean-Pierre Raffarin. Ce texte est le fruit d'une longue réflexion qui a associé tous les acteurs de la démocratie locale, au premier rang desquels le Sénat au travers de la mission d'information présidée par Claude Belot. Si le consensus n'a pu se faire, un certain nombre d'avancées doivent être relevées.

Le conseiller territorial symbolise cette mutation. Sans que l'existence ni le champ d'action des conseils régionaux et généraux ne soient remis en cause, le nouvel élu pourra réaliser l'indispensable coordination entre les deux collectivités ; sa vision sera à la fois locale, ancrée dans son territoire d'origine, et stratégique, ce qui évitera les actions concurrentes ou redondantes que nous constatons aujourd'hui. Il sera mieux identifié par les électeurs et relaiera avec efficacité les besoins locaux au niveau régional. La création de ce nouveau mandat conduira en outre à réduire substantiellement les dépenses liées aux 6 000 élus actuels ; la multiplication des élus locaux n'est pas un gage de vitalité démocratique. Les city councils des plus grandes villes américaines ne comptent pas plus de 50 membres. Je regrette cependant que nous devions attendre un futur projet de loi pour lever les zones d'ombre qui subsistent.

Nos compatriotes sont attachés aux communes, qui sont les premières et plus proches expressions de la démocratie. L'insuffisance de leurs ressources fiscales propres les rend cependant dépendantes des dotations de l'État ou des autres collectivités. C'est pourquoi l'approfondissement de l'intercommunalité est un impératif, que prend en compte le projet de loi. L'élu rural que je suis s'en réjouit. La carte de l'intercommunalité va enfin être achevée, au besoin -hélas !- par l'intervention du préfet, ce qui permettra de mettre fin à l'incohérence des enclaves ou à l'égoïsme de certaines communes.

Je nourris cependant un regret. Le poids de nos régions reste malheureusement souvent très inférieur à celui de leurs voisines européennes, dans une économie où la compétition est féroce. Hormis trois ou quatre, dont naturellement l'Ile-de-France, la plupart d'entre elles n'ont pas la masse critique économique suffisante. La « banane bleue » qui s'étend de Hambourg à Milan exerce une force centrifuge qui leur est défavorable. Que pèse aujourd'hui l'Auvergne ou le Limousin face au dynamisme de la Catalogne ou au poids économique de la Rhénanie ? L'article 13 laisse à l'État l'opportunité de donner ou non une suite aux délibérations concordantes de conseils régionaux ayant choisi de fusionner. Il eût fallu laisser davantage de latitude aux collectivités, qui sont le mieux au fait de leurs besoins -voir les deux Normandie. Ce qui ne remet pas en cause le besoin de clarification et de simplification auquel le texte entend répondre. Le contexte social et économique de notre pays a profondément changé, il est normal de faire évoluer les structures administratives.

Je voterai ce texte, qui rend du coeur et du corps à la décentralisation. (Applaudissements au centre à droite)

M. Bruno Sido. - Presque trente ans après la rupture historique de la décentralisation -et je voudrais rendre ici hommage à Pierre Mauroy-, nous sommes à la veille d'une évolution en profondeur des structures locales. Pour une fois dans l'histoire de la République, les Girondins l'ont emporté sur les Jacobins. Cette victoire a été décisive, puisque la Constitution précise désormais le caractère décentralisé de la République, grâce au rôle éminent du Premier ministre Jean-Pierre Raffarin.

Le bilan de ces trois décennies est très positif pour les libertés locales. La vitalité du pays a été renforcée ; l'énergie des territoires a été libérée ; surtout, l'appétence de nos concitoyens pour les affaires locales s'est nourrie d'un principe simple : la démocratie de proximité.

Renforcer les collectivités territoriales donne plus de responsabilités aux acteurs des territoires, ce qui accroît le goût de l'engagement citoyen. En un mot, on choisit ainsi la démocratie contre les technostructures. La décentralisation permet aussi de gérer les affaires publiques au plus près des besoins locaux : communes et intercommunalités, départements et régions font du « cousu main ».

Néanmoins, il ne sert à rien de nier les défauts de notre organisation territoriale, car la décentralisation s'est focalisée sur les transferts de compétences, sans repenser le système dans sa globalité : on a ajouté sans supprimer, ni clarifier. Résultat : les compétences s'enchevêtrent dans un paysage institutionnel fragmenté, avec trop de financements croisés, de complexités et de dépenses. Tous élus nationaux, nous sommes souvent aussi des élus locaux et nous savons combien nos concitoyens et les élus de terrain aspirent à une organisation plus cohérente.

Grâce aux travaux du comité présidé par M. Balladur et grâce à la mission conduite par M. Belot, la concertation et l'échange ont abouti à un constat largement partagé. Je salue le sens de l'intérêt général de tous ceux qui ont participé à cette réflexion.

Le Gouvernement a déposé sur le Bureau du Sénat une réforme cohérente et courageuse. Après un travail remarquable, la commission des lois nous propose un texte à la hauteur des défis : clarifier notre organisation territoriale, assurer une répartition nette des compétences et proposer le meilleur service public au meilleur coût.

Ce dernier objectif me donne l'occasion d'aborder l'aspect financier, important -ô combien !- au moment où les collectivités locales sont confrontées aux choix budgétaires difficiles de l'année 2010. Atteignant 1 500 milliards d'euros, soit 80 % du PIB, la dette du pays est préoccupante, qui a doublé depuis 1997. La crise historique actuelle explique l'envolée du déficit, mais avec une composante structurelle évaluée à 45 milliards d'euros ! Nous avons atteint la limite haute de nos capacités d'endettement.

Face à la rareté de la ressource publique, intensifier les efforts de bonne gestion ne suffit pas : il faut « changer de braquet ». Une réforme est donc indispensable. Je l'ai répété encore le 16 novembre devant la réunion nationale des conseillers généraux, une assemblée que j'appellerai par euphémisme « peu convaincue ». Je m'exprimais alors au nom du groupe de la droite, du centre et des indépendants (DCI) de l'Assemblée des départements de France, qui refuse le statu quo. La clarification des missions doit se poursuivre.

La mutualisation : tel est le sens de la réforme institutionnelle. C'est pourquoi la plupart des membres du groupe DCI sont favorables à la création des conseillers territoriaux, à la fois véritables acteurs de proximité et stratèges. Leur introduction confortera l'articulation entre les échelons régional et départemental, dégagera des économies d'échelle et garantira une meilleure cohérence des politiques publiques. Pour ce faire, chaque département devra disposer de suffisamment d'élus. Les suppléants seront précieux pour assister les conseillers territoriaux.

Mme Nathalie Goulet. - Ils sont toujours précieux !

M. Bruno Sido. - Dans ce cadre renouvelé pour le canton, il nous paraît déterminant de conserver le scrutin majoritaire, qui préserve le lien si particulier entre un territoire et un élu. Nos concitoyens apprécient leur conseiller général, un interlocuteur clairement identifié. Nous souhaitons qu'il en aille de même demain pour les conseillers territoriaux.

Parallèlement à l'évolution des structures, il est essentiel de savoir qui fait quoi entre la commune, les EPCI, les départements et les régions.

Élu d'un département rural comptant 532 communes, je suis très attaché aux droits et libertés de cet échelon territorial, véritable socle de notre démocratie. Même les plus petites communes sont autre chose que des anachronismes à supprimer au nom d'une prétendue modernité qui ne voit d'avenir que dans les grandes villes. Il faut créer des métropoles parce que la compétition mondiale se fait aussi à leur niveau, mais sans transformer nos campagnes en variable d'ajustement. Dans le cas contraire, il serait inutile d'évoquer l'aménagement du territoire, monsieur le ministre... Les communes, notamment rurales, sont dépositaires d'une part de notre histoire et de notre identité.

L'intercommunalité représente une réponse originale en rassemblant les talents et les moyens dans une démarche de mutualisation. Encore faut-il qu'elle ait une taille pertinente, un périmètre cohérent et surtout un projet. Il faut rationaliser l'intercommunalité, sur la base du volontariat, pour conforter la logique de projet.

La loi Marcellin a laissé un triste souvenir en Haute-Marne, champion national des fusions-associations. Le deuxième département est celui de la Meuse, qui en compte deux fois moins. Je me félicite donc de l'évolution légale qui donnera aux communes la possibilité de se regrouper. C'est une marque de respect envers les élus communaux, dont on ne mesure pas toujours à Paris le caractère irremplaçable en milieu rural.

La répartition des compétences entre catégories de collectivités doit obéir à un principe simple : non la spécialisation, mais la simplification et la lisibilité. Le projet de réforme concilie la clarification avec les libertés locales, en créant trois catégories de compétences : les compétences exclusives ; les compétences partagées ; celles non attribuées par la loi, où le département peut agir en cas de besoin. Avec mes collègues présidents de conseils généraux du groupe DCI, je suis très attaché au maintien d'une capacité d'initiative départementale. Pour la plupart, nous voulons éviter que tout le monde continue à se mêler de tout, mais en évitant qu'un système cartésien trop rationnel ne nous empêche demain d'accompagner des projets structurants pour l'avenir de nos territoires.

Si nous adoptons le présent texte, le débat sur les compétences des collectivités locales sera organisé dans les douze mois qui suivront. Les départements de la droite, du centre et des indépendants entendent contribuer à ce que cette étape décisive soit un succès collectif. (Applaudissements à droite et au centre)

M. Bernard Vera. - Depuis des mois, le Président de la République et le Gouvernement ne cessent de déclarer que nos citoyens ne s'y retrouvent plus dans une organisation territoriale trop complexe.

Jamais argumentées, ces affirmations viennent d'être contredites par un sondage du Centre d'études de la vie politique française, d'où il résulte que les maires, les conseillers généraux et les conseillers régionaux sont les seuls hommes politiques à qui nos concitoyens conservent leur confiance. Comment pouvez-vous encore prétendre que leur action ne soit pas lisible ?

En vous attaquant aux élus locaux et aux collectivités territoriales, vous prenez le risque de déstabiliser la République ! Au sein de la commission Belot et dans cet hémicycle, les élus de notre groupe vous ont alertés sans cesse sur les risques de disparition des communes et des départements, car vous voulez dynamiter l'organisation territoriale de la République en réduisant de façon drastique le nombre de collectivités.

En fixant pour objectif de généraliser les intercommunalités sur tout le territoire, quitte à ce qu'elles soient imposées par les préfets, vous transformez un outil de coopération volontaire en nouvelle institution obligatoire.

Le regroupement obligatoire est un coup d'arrêt à la communauté de projet librement définie. Les communes ne pourront plus décider de leur gestion ni de leur action ; les décisions prises par d'autres communes s'imposeront à elles. Ces intercommunalités deviennent des institutions supra-communales, éloignées du contrôle citoyen. Avec les métropoles, vous accélérez les transferts de compétences au détriment des communes-membres, vidées de toute substance, privées de tout pouvoir de décision. Quant aux départements, vous organisez leur lent dépérissement, en supprimant la clause de compétence générale, en les obligeant à s'effacer au profit des métropoles et en encourageant leur fusion avec les régions. L'aboutissement inéluctable sera la disparition programmée de plusieurs milliers de communes et de nombreux départements. Pourquoi ne pas dire clairement que tel est votre objectif ? Pour y parvenir, vous remettez en cause les principes républicains de la libre administration des collectivités territoriales et de la non-tutelle d'une collectivité sur une autre. L'uniformisation des politiques locales, pilotée d'en haut, est en marche. Les communes y perdront leur identité, leur diversité, leur dynamisme ; les services publics locaux disparaîtront au profit d'initiatives privées. Les 36 000 foyers de débat citoyen qui constituent les bases démocratiques de notre République seront affaiblis. L'engagement local, le bénévolat, les solidarités locales disparaîtront peu à peu. Face à cette vaste et dangereuse opération, nous combattrons vos projets de loi et défendrons une tout autre conception du développement des territoires, fondée sur la vie démocratique, les coopérations et les mutualisations, en refusant la mise en concurrence des territoires, car la solidarité est un élément essentiel de notre pacte républicain. (Applaudissements à gauche)

Mme Nathalie Goulet. - Ce texte est suicidaire pour les élus renouvelables en 2011. Une réforme des territoires est indispensable. Je souhaiterais vous apporter les réflexions d'un sénateur hors sol et sans aucun autre mandat. Dans l'Orne -les sénateurs de notre département sont tous là aujourd'hui !- nous avons, sur 292 000 km² une quarantaine de cantons et 505 communes, 42 communautés, cinq pays et deux parcs. C'est un ensemble ingérable. Nous avions soumis des projets de redécoupage cantonaux à un certain ministre de l'intérieur appelé aujourd'hui aux plus hautes fonctions de l'État. Pourquoi n'avoir pas procédé à une refonte des cantons pour supprimer les plus petits et achever la carte de l'intercommunalité ? Ramener les derniers villages gaulois à la raison de l'intercommunalité serait moins agressif que de faire surgir ex nihilo ce conseiller territorial dont nous voterons ou non le principe ici et dont nous déciderons des modalités d'élection ultérieurement. Tout cela n'est pas de bonne méthode.

Ce projet de loi transforme les EPCI en ions dans un champ magnétique. Nombre d'entre eux, en zone rurale notamment, sont nés aux forceps et il a fallu donner aux plus petites communes l'assurance qu'elles auraient leur mot à dire dans la gouvernance des EPCI. Aujourd'hui, les plus grosses communes sont les plus gros contributeurs... mais n'ont qu'à se taire ! Par conséquent beaucoup voient dans la réforme un moyen d'échapper à un mariage de raison et il souffle un vent d'espoir. Que de divorces envisagés et de mariages plus heureux envisagés ! Mais que d'angoisse aussi pour des communes isolées qui tremblent d'être absorbées de force.

Concernant enfin les situations de blocage, de conflits graves portant sur la question financière ou sur la gouvernance, l'intercommunalité est une solution. Il est dommage de différer l'application des articles 2 et 3 ; je connais le sort des amendements que j'ai déposés à l'article 37 mais rien n'est prévu pour résoudre les conflits. Dans le cours de la discussion, le ministre nous donnera sans doute son sentiment et ses réponses pourront alors être utilisées par les préfets qui ont en charge le suivi des litiges. Dans l'ensemble et sans parler de l'article premier, ce projet de loi comporte de nombreux points positifs et attendus. Les sénateurs des champs, dont je suis, seront vigilants à l'impact de ce projet sur les territoires ruraux. Le Président de la République a dit dans ses voeux au monde rural tout l'attachement qu'il portait à celui-ci. Le présent projet sera une première occasion de retranscrire ses nobles propos dans le droit positif. (Applaudissements au centre et sur plusieurs bancs à droite)

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - Cela se termine mieux que cela n'avait commencé !

La séance est suspendue à 19 h 25.

présidence de M. Roland du Luart,vice-président

La séance reprend à 21 h 30.

M. Pierre-Yves Collombat. - (Applaudissements sur les bancs socialistes) Pour reprendre l'excellente expression du Président du Sénat -qui le disait pour le dénier- ce texte est d'abord un « fric-frac électoral ».

Officiellement, il s'agit de réaliser des économies, de simplifier l'organigramme territorial et de mieux articuler les politiques et les relations entre les acteurs locaux. Voyons cela.

Les économies attendues de la division par deux du nombre d'élus, économies de moins en moins chiffrables depuis l'invention du remplaçant du conseiller territorial, sont au mieux dérisoires, plus probablement illusoires de même que les économies qui résulteraient de l'encadrement des financements croisés.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission. - Ça alors !

M. Pierre-Yves Collombat. - Financer seul une action ne la rend pas deux fois moins coûteuse !

C'est par une autre voie, celle de l'étranglement financier des régions, l'asphyxie des départements et le transfert sur les ménages de l'essentiel du financement des communes et de leurs EPCI, que le Gouvernement atteindra son objectif, lequel est en contradiction -mais il n'est pas à une contradiction près- avec le rôle qu'il entend donner au pôle région-département.

Pour la simplification du paysage institutionnel et la mise en cohérence des politiques locales, deux logiques s'offraient. Celle imposée par notre histoire avec ses trois niveaux d'administration que sont les communes, les départements et les régions ; laquelle tient compte de la réalité affective et politique de la commune, voire du département. La façon la plus efficace et la moins coûteuse de gérer notre territoire est encore d'en confier le soin à des quasi bénévoles, élus au plus près des intéressés. C'est la logique du contre-projet que nous défendons, inspiré du rapport de M. Krattinger et de Mme Gouraud et des travaux de la mission Belot. Sauf à admettre que nous ayons travaillé pour rien, il n'y a pas de raison de ne pas nous rassembler de nouveau sur ces propositions.

Nous entendons tirer toutes les conséquences du fait que les intercommunalités sont des « coopératives de communes », et non les antichambres de leur disparition. Nous entendons, aussi, pallier l'absence de dispositions renforçant la position européenne de nos ensembles urbains, répartis sur un territoire discontinu et relevant d'une pluralité d'acteurs dans des domaines aussi stratégiques que l'enseignement supérieur, la recherche, le développement et les grands réseaux. Ce n'est pas en confiant la gestion des routes départementales, du RMI-RMA, de l'APA et des collèges aux métropoles, dont le territoire est, par définition, continu, que l'on confortera l'assise européenne de nos ensembles urbains, non plus que par la création de « pôles métropolitains » au sens où l'entend le texte, soit celui de métropoles pour insuffisants démographiques.

La seconde logique est celle des managers, des experts, des communicants -auxquels nous devons un niveau de chômage élevé, la montée des inégalités et l'explosion de l'endettement ces trente dernières années, qui furent glorieuses pour les plus fortunés-, avec les intercommunalités en lieu et place des communes et une dizaine de régions. C'est la logique du rapport Attali, du rapport Balladur, quoique sous une forme plus diplomatique, et de l'avant-projet de juillet 2009.

Après, les repères se sont brouillés... Face à la levée de boucliers, le Gouvernement avec l'aide de la commission des lois, doit avancer masqué. Les concessions qu'il devra faire pour trouver sa majorité introuvable aboutiront à un résultat moins toxique pour le pays, mais au prix de la confusion dont ce texte était, en principe, l'antidote. On concède aux communes un trépas plus long, plus doux : pas une commune de moins, certes, mais une multiplication des types de communes -selon qu'elles sont anciennes ou nouvelles, parties d'une métropole ou d'une commune nouvelle- et d'EPCI. Départements et régions les plus peuplés ne seront plus nécessairement vampirisés par les métropoles, mais par conventionnement plus ou moins obligatoire, variable selon les lieux. Résultat, le RSA et l'APA relèveront du département, mais, un kilomètre plus loin, de la métropole.

Les conseillers territoriaux sont censés assurer la cohérence des politiques de la région avec celles des départements, mais pas avec les métropoles. Ainsi, les conseillers territoriaux de la région Paca auront-ils en charge le développement économique de la région, à l'exception des métropoles de Marseille, Toulon et Nice ! Comme aurait dit l'oncle de Boris Vian, « y a quelque chose qui cloche là dedans ». Le mille-feuille territorial est mort, vive le pudding territorial ! Désormais, on ne distingue plus communes et intercommunalités, régions et départements, métropoles et départements, métropoles et régions. Si cette réforme fera date, elle n'est pas un progrès et encore moins, contrairement à ce qu'a affirmé un orateur cet après-midi, « un pur moment de bonheur ! » (Applaudissements sur les bancs socialistes)

M. Jacques Mézard. - (Applaudissements sur les bancs RDSE) Une réforme de plus, pour quoi faire ? Quel est le fil conducteur de ces projets de loi successifs ? Faut-il simplifier et clarifier le travail des élus quand on pointe du doigt leur nombre et leur coût ? L'objectif est clair : dépenser moins.

La législation doit accompagner les mutations de notre société, mais non en empilant des lois dont l'encre n'a souvent pas le temps de sécher. Un consensus aurait pu faciliter cette évolution souhaitable du cadre juridique de nos collectivités, mais la charrue avait été mise avant les boeufs. Dans un quotidien régional, le ministre de l'intérieur a déclaré récemment vouloir « prendre le temps ». Le Sénat, dans le cadre de la mission confiée à M. Belot, a pris du temps. Qu'en est-il resté lorsque, le dernier jour, le conseiller territorial est sorti de l'ombre où il était tapi ?

La suppression de la taxe professionnelle est un exemple révélateur. II fallait aboutir avant le 31 décembre. Pour qui ? Dans Le journal du dimanche du 17 janvier, le Medef s'attribue la paternité de cette réforme rapidement aboutie. Comment ? Dans la confusion technique et le renvoi à des clauses de revoyure. Dans La Tribune du 18 janvier, on peut lire : « Taxe professionnelle, avantage aux riches », au premier chef les Hauts-de-Seine, Paris, Neuilly. La Corrèze va définitivement rejoindre le Zambèze ! Une fois de plus, la péréquation est passée à la trappe. Chaque année, celle-ci fait figure d'abcès purulent dans le fonctionnement équilibré de la décentralisation. Prendre le temps n'a de sens que si toutes les cartes sont mises sur la table. En matière de fiscalité locale, par exemple, il faut des simulations et une politique exempte de toute ambigüité. D'un côté, le Gouvernement déclare compenser à l'euro près ; de l'autre, M. Marleix affirme dans La Gazette des communes du 26 octobre 2009 que « l'objectif de la loi est de dégager des économies substantielles ». Par quelle savante alchimie ? Par la création du conseiller territorial ?

M. Jacques Mézard. - Ce conseiller territorial non négociable, selon la commande reçue de l'exécutif ?

Mme Maryvonne Blondin. - Eh oui !

M. Jacques Mézard. - L'article premier, ne nous y trompons pas, est l'axe central du projet. (On le confirme au banc de la commission et à celui du Gouvernement) Le recul annoncé sur le mode de scrutin est le sirop pour faire avaler la purge et donner bonne conscience à ceux qui toussent ! (Applaudissements sur les bancs RDSE et socialistes)

Or, le texte qui nous est soumis se caractérise par ce qui en est absent : des indicateurs fiables sur le nombre de sièges des conseillers territoriaux et les équilibres département-région, des garanties sur la parité au sein des conseils territoriaux, les améliorations dans les communes n'étant pas une réelle compensation.

Comment voter ce texte muet sur les modalités précises du scrutin, lesquelles auront incontestablement des conséquences sur l'architecture des circonscriptions cantonales, surtout avec la proportionnelle, machine à promouvoir apparatchiks et recalés du suffrage universel ?

Comment ne pas aborder aussi la question du cumul des mandats de ces conseillers territoriaux, du statut de ces élus inéluctablement Voyageurs-Représentants-Politiques, affublés de remplaçants mis en appétit ? (Sourires)

Ce texte est fondamentalement ambigu parce que, volontairement, il n'est pas fini pour des raisons d'opportunité ; ce texte nous amène au milieu du gué : vous ne nous dites pas où on va mais comment on va y aller !

Ainsi, au-delà de toutes les déclarations, peut-on sérieusement considérer que dans ce nouvel édifice départemento-régional mêlant présidents de région et présidents de conseils généraux, l'une de ces deux entités ne sera pas amenée à prendre naturellement le pas sur l'autre ?

C'est une option envisageable, mais pourquoi la cacher, et pourquoi évacuer du débat actuel la question des compétences et la repousser à un an ? Vous avez bien une idée précise du texte à venir alors que la création du conseiller territorial a pour but de « faire travailler ensemble les deux collectivités » !

De même, la création des communes nouvelles et des métropoles -qui peuvent devenir des structures intéressantes d'aménagement du territoire, à condition d'être validées par les électeurs- constitue, dans le non-dit du texte actuel, soit une abstraction, soit plus vraisemblablement la première étape d'un processus d'absorption, de digestion lente qu'il faut oser assumer. En l'état, c'est plutôt la fusion dans la confusion.

Pour résumer, ce texte en appelle inéluctablement d'autres, le bégaiement législatif a de beaux jours devant lui. Vous nous fabriquez ce mille-feuille plus épais mais avec moins de sucre, nous n'avons ni la simplification fiscale, ni la simplification territoriale. (Vifs applaudissements à gauche)

M. Philippe Adnot. - Je n'ai pas entendu tout à l'heure le ministre parce que je votais le budget de mon département. J'ai pu vérifier les conséquences du texte récemment voté : une impasse budgétaire parce que les ressources stagnent tandis que les dépenses obligatoires ne cessent d'augmenter. Vous devrez y revenir parce que cela ne sera pas tenable deux ans. Cela nous a aussi permis de constater le scandale du surfinancement pour les collectivités les plus riches. Comment allez-vous pouvoir le faire accepter jusqu'au rendez-vous prévu dans six mois ? Comment allez-vous pouvoir continuer à prétendre que la réforme fiscale assure la compétitivité des entreprises et signe la fin des délocalisations ? Renault n'a pas été long à vous contredire ! Quand on élabore un texte, il n'est pas mauvais de prendre le temps de la réflexion...

Le conseiller territorial, c'est clair, c'est un recul de la décentralisation. Vous avez mis le département et la région en situation de n'obéir qu'aux prescriptions du Gouvernement qui, lui, tiendra le robinet. C'est la négation de l'existence pleine et entière des collectivités locales. Il n'y a pas d'exemple, nulle part ailleurs, de deux assemblées auxquelles on aurait imposé d'avoir les mêmes élus. C'est d'ailleurs extrêmement dangereux pour la diversité et la richesse de la réflexion et cela n'apportera rien de ce que vous attendez en matière de maîtrise de la dépense publique. A ce propos, le Gouvernement continue à nous raconter qu'il y a 20 milliards de dépenses inutiles mais je n'ai jamais entendu aucun gouvernement nous expliquer la nature des 10 premiers millions qui seraient gaspillés. Les financements croisés n'ont jamais provoqué de surfinancements...

Alors il y aura des assemblées régionales pléthoriques -elles vont doubler et cela ne fera pas faire d'économies- tandis que les assemblées départementales vont diminuer d'un tiers. Mais comme ce sont les membres de ces dernières qui vont dans les collèges, les maisons de retraite, les conseils d'administration, ils ne seront pas assez nombreux pour faire ce travail de proximité. C'est un recul de la démocratie. (Applaudissements à gauche) Il n'y aura ni efficacité ni économies, il n'y aura qu'une recentralisation. J'ai entendu dire tout à l'heure que l'institution du conseiller territorial était définitive et qu'on ne reviendrait pas dessus. Eh bien moi aussi, ma position est définitive : si vous faites voter ça, je ne voterai plus jamais aucun de vos textes ! (Applaudissements sur les bancs socialistes)

La suppression de la clause de compétence générale, c'est la destruction des collectivités locales ! Et ce sont surtout les territoires es plus faibles, les plus excentrés qui en pâtiront. Même si vous prétendez qu'elle est toujours dans les textes, je suis persuadé que le préfet objectera toujours que ça ne relève pas de cette clause...

Le ministre de l'intérieur a dit l'autre jour que nous étions « anti-réformes ». C'est faux et je vais vous proposer des réformes. Vous prétendez que tout sera réglé si on avait 2 000 élus de moins. Moi je propose qu'on supprime 10 % des membres de la totalité des assemblées, toutes strates confondues : ça fait 52 000 élus de moins. Et 10 % de chacun des exécutifs : ça fera 15 000 élus de moins. C'est autre chose que les 2 000 conseillers généraux que vous voulez supprimer ! Je propose que, pour les assemblées régionales, on conserve le mode de scrutin actuel et qu'on complète par la désignation de quelques conseillers généraux à la proportionnelle. On aura ainsi la concertation en même temps que l'efficacité. (Applaudissements à gauche)

M. le président. - La parole est à M. Buffet.

M. Guy Fischer. - Ça va changer !

M. François-Noël Buffet. - En effet, après ce qu'on vient d'entendre on peut, soit se référer à Talleyrand en disant que « tout ce qui est excessif est insignifiant », soit constater, comme Alain, que « le pessimisme est de caractère et l'optimisme de volonté » car vous avez tracé un tableau si noir de la situation qu'il ne peut s'agir que du souhait d'aligner des bons mots... (Applaudissements à droite)

Cette réforme vise à adapter l'organisation territoriale de la France aux réalités de notre temps, à optimiser l'emploi de l'argent public et à mutualiser les moyens des collectivités locales. Vous n'y voyez que la diminution du nombre d'élus alors que, l'essentiel, c'est la volonté de rationaliser.

Ce texte est né d'une importante concertation entre le Gouvernement, les associations d'élus, les forces vives de la Nation, le Parlement et tous ceux qui ont bien voulu y réfléchir. Bien sûr il crée les conseillers territoriaux, bien sûr il renforce les communes et l'intercommunalité et maintient à cette cellule de base la clause de compétence générale parce que les maires que nous sommes devons avoir les moyens de mener les politiques qui nous sont demandées.

Bien sur il crée les métropoles : c'est la volonté de répondre, quarante ans après, au fait urbain issu de la naissance des communautés de communes, voulues par le général de Gaulle, fait urbain qui est maintenant une réalité. Ces métropoles permettraient à certaines communautés urbaines de jouer dans la cour européenne, voire plus.

Un double constat s'est imposé ces dernières années : la France n'a pas suffisamment pris en compte la montée en puissance du fait urbain qui requiert des politiques publiques très intégrées. La compétition entre les grandes agglomérations, européennes ou internationales, n'a cessé de s'accentuer. Il est donc nécessaire de proposer un nouveau cadre de gouvernance, plus adapté que celui des actuelles communautés urbaines.

La création du statut de métropole par l'article 5 répond à cet objectif. Cette métropole est un nouvel EPCI, regroupant, sur la base du volontariat, plusieurs communes qui forment un ensemble de plus de 450 000 habitants d'un seul tenant et sans enclave. Elle est constituée pour conduire un projet de développement économique, écologique, éducatif et culturel de son territoire. Elle disposera à cet effet de compétences élargies en matière d'économie, d'urbanisme, d'habitat, de transport, d'infrastructures et d'éducation, dont certaines par transferts des départements et des régions. Au-delà d'un socle obligatoire, elle pourra passer des conventions avec les autres collectivités territoriales et l'État pour exercer des compétences supplémentaires, nécessaires pour son développement et sa compétitivité. Les charges transférées par les communes sont compensées par le transfert à la métropole des principales recettes fiscales et de la DGF. De plus, l'évaluation des charges transférées est placée sous le contrôle d'une commission consultative d'évaluation des charges.

Au-delà du statut de la métropole, qui ne concernera qu'un nombre très limité de grandes agglomérations, de cinq à sept, au plus, il convient d'encourager une coopération renforcée entre territoires urbains. C'est pourquoi l'article 7 instaure le pôle métropolitain, conçu comme un instrument souple, permettant une véritable politique d'aménagement du territoire. Ce pôle est un établissement public constitué, sur une base volontaire, des EPCI à fiscalité propre formant un ensemble de plus de 450 000 habitants et dont l'un des membres a une population de plus de 200 000 habitants. Sa création, après accord entre les collectivités, est laissée à l'appréciation du préfet. Les pôles métropolitains obéissent au régime juridique des syndicats mixtes fermés.

Le travail de la commission a permis de préciser le champ d'intervention des pôles métropolitains et les modalités de représentation de leurs membres au sein de leur organe délibérant. Un réseau de métropoles pourra donc se développer afin de relever le défi de la mondialisation, sans pour autant oublier les territoires ruraux car le sort des uns est étroitement lié au sort des autres. Il ne faut donc pas les opposer mais les rendre complémentaires.

Deuxième avancée considérable de ce texte : la rationalisation de l'intercommunalité. Historiquement, elle constitue la réponse originale de la France à son émiettement communal, à la suite de l'échec des fusions de communes dans les années 1970. Elle n'a cessé de se développer, surtout depuis la loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale. La majeure partie du territoire national est désormais couverte par des structures intercommunales qui ont permis aux élus d'apprendre à travailler en commun en dépassant le cadre souvent trop étroit de leurs communes. Il est désormais essentiel de conforter l'intercommunalité en franchissant une nouvelle étape. Le Gouvernement se fixe donc trois objectifs : l'approfondissement de l'intercommunalité grâce à la rénovation de son cadre juridique, la couverture intercommunale intégrale du territoire et la rationalisation des périmètres des structures intercommunales d'ici 2014. Les préfets seront chargés d'élaborer, avant la fin 2011, au terme d'une large concertation avec l'ensemble des acteurs intéressés, un schéma départemental de coopération intercommunale qui sera soumis à la commission départementale de la coopération intercommunale. En 2012 et en 2013, les préfets seront dotés de pouvoirs temporaires pour faciliter la déclinaison du schéma qui devra être achevée au 1er janvier 2014. Ce travail devra également prévoir la rationalisation des multiples structures intercommunales dont les compétences et les périmètres se chevauchent encore trop souvent.

Enfin, plusieurs mesures permanentes permettront d'approfondir l'intercommunalité.

Ce texte a provoqué beaucoup d'inquiétudes. Le Gouvernement semble ouvert sur la question du mode de scrutin. Ce qui était certain, c'est que nous ne pouvions rester les bras croisés. Certes, il était possible d'aller encore plus loin, notamment en ce qui concerne la métropole. Mais il est aussi un principe de réalité : les objectifs de ce texte doivent être partagés par le plus grand nombre.

Ce texte est fondamental car il permettra de moderniser l'organisation territoriale de notre pays. C'est un projet de loi historique, qui s'inscrit dans la ligne droite d'un processus engagé par François Mitterrand, poursuivi par le gouvernement de Jean-Pierre Raffarin et porté par le Président Sarkozy : il permettra de renforcer la décentralisation et les libertés locales en France. (On en doute à gauche) C'est pourquoi, monsieur le ministre, je voterai ce texte. (Applaudissements à droite)

M. Daniel Raoul. - C'est un scoop !

M. Yves Krattinger. - (Applaudissements sur les bancs socialistes) Ce projet de loi est-il vraiment à la hauteur des ambitions affichées ? Va-t-il répondre aux attentes de nos concitoyens et des élus ? Au départ, nous entendions les mots clés du vocabulaire ministériel et présidentiel : simplification, lisibilité, économies, réduction du mille-feuille... Dans ce texte, on ne trouve pas beaucoup d'échos à ces mots là ! Il s'agissait de faire le ménage dans les compétences, de supprimer les doublons, de raccourcir les procédures... Ces objectifs seront-ils atteints ?

Qu'aurait pu être un projet de loi un peu gonflé, puisque celui-ci est en train de se dégonfler ? Comme on m'a dit dans une réunion départementale : « Quand on veut faire le ménage, il faut commencer par le haut ». En l'occurrence, le haut, c'est l'État.

Cette réforme constituait une occasion formidable de supprimer enfin les interventions des services déconcentrés dans les compétences transférées. (Applaudissements sur les bancs socialistes) On ne peut pas continuer comme aujourd'hui ! Nous avions d'ailleurs fait cette proposition lors de la mission. Mais je n'y reviens pas. Cela aurait dû être décidé en 1982, puis en 2004 et, si j'en crois ce projet de loi, cela restera à faire lorsque ce texte sera voté.

Nous attendions aussi l'attribution d'une partie du pouvoir règlementaire aux régions et aux départements dans les domaines de compétences transférées. Faut-il vraiment continuer à avoir le même texte pour l'accessibilité aux transports des personnes handicapées à l'intérieur du périphérique et dans la Haute-Saône ? Il faut adapter la réglementation aux territoires : vous refusez de le faire au nom d'un principe centralisateur. La France n'a pas le droit d'évoluer, mais elle voudrait le faire et vous l'en empêchez ! (Applaudissements sur les bancs socialistes) Il fallait en outre refonder les relations financières entre l'État et les collectivités territoriales. Lorsque les élus nationaux expliquent aux élus locaux et aux citoyens la nouvelle fiscalité locale, c'est incompréhensible, malgré leur talent. (Applaudissements sur les mêmes bancs)

M. Daniel Raoul. - Très bien !

M. Yves Krattinger. - Il y a vraiment besoin de refonder, de clarifier et de réécrire ces principes. Mais ce projet de loi n'aborde pas ces sujets fondamentaux.

Nous attendions aussi de l'État qu'il assume clairement ses compétences. Or, depuis le TGV-Est, les collectivités aident l'État à financer les infrastructures, qu'il s'agisse du rail ou des routes nationales. Même chose pour le haut débit et pour la téléphonie. Vous connaissez très bien ces sujets, monsieur le ministre, car vous avez de votre côté abondé abondamment les financements de l'État. (Sourires) Mais ce texte ne prévoit rien sur ces points : l'État aura le droit de demander... bel exemple de règle républicaine !

Quelques marches plus bas, nous trouvons les régions. J'ai écouté avec attention M. Hortefeux : quelle déception ! Comparées à celles des autres grands pays européens, les régions françaises apparaissent comme des nains financiers. (M. Jean-Pierre Sueur applaudit) Et vous voulez qu'elles le restent ! Telle est la spécificité des régions françaises : elles n'ont ni compétences, ni budget ! C'est rétréci de chez rétréci ! (On s'amuse) Les régions doivent être confortées, renforcées afin de préparer l'avenir de leurs territoires. Il faut qu'elles soient tirées vers le haut. Mais est-ce vraiment votre intention alors que vous les mélangez avec les départements ? Elles devaient être responsables de la recherche, de l'innovation, des universités, de l'accompagnement économique des entreprises et vous les envoyez faire doublon avec les départements sur le terrain social ! Nous devions aussi leur attribuer la répartition des fonds européens. (Applaudissements sur les bancs socialistes) Cela devait se faire lors des lois Raffarin, mais vous avez ensuite refusé parce que la gauche avait gagné les élections en 2004. Comme nous ne savons pas quels seront les résultats des élections de mars, vous n'en parlez pas, monsieur le ministre ! Je parie que si vous gagnez, vous attribuerez aussitôt les fonds européens aux régions.

Mme Dominique Voynet. - Ce n'est pas à l'ordre du jour !

M. Jean-Pierre Sueur. - Pari audacieux ! (On rit)

M. Dominique Braye. - M. Sueur fantasme !

M. Yves Krattinger. - Les régions doivent disposer d'un véritable droit à l'expérimentation. Le transfert expérimental à deux ou trois régions de la compétence emploi serait la bienvenue. Nous demandons aussi l'élargissement de leur socle de compétences et le renforcement de leur rôle de chef de file dans le développement économique. Enfin, il faut instaurer un dossier unique d'instruction et un instructeur unique. Il ne s'agit pas de supprimer les financements croisés, mais de mettre un terme aux doublons d'instruction. Or, le premier qui doublonne, c'est bien évidemment l'État !

Nous devrions achever le transfert des TOS par celui des intendants des collèges. On fournit les budgets et les agents, mais on laisse à l'État le soin de maintenir la chaîne hiérarchique. Aucune entreprise privée n'accepterait de telles bêtises !

Si l'on continue à descendre l'escalier, on trouve, au rez-de-chaussée, côté porte sud, les départements et porte nord, les régions : cela dépend des territoires ! Mais nous sommes au niveau de la proximité. Chacun reconnaît que les départements sont les acteurs des solidarités sociales. Nous avions pensé qu'il fallait conforter ce bloc en permettant aux départements de signer avec l'Agence régionale de santé des schémas prescriptifs dans le domaine médico-social. Nous pensions aussi qu'il fallait leur transférer l'allocation adulte handicapé. Mais vous le refusez. Nous voulions qu'ils fournissent aux territoires infra-départementaux les conseils juridiques et techniques nécessaires, notamment dans les zones rurales. Au sein de la mission, nous étions tous d'accord. Mais aujourd'hui, tout cela a été oublié. Nous avions aussi proposé un redécoupage des cantons afin de réduire l'écart entre les plus petits et les plus grands.

Ce redécoupage serait aussi l'occasion de mettre en harmonie le nombre de cantons avec la population de chacun des départements.

Aucune de ces attentes n'a trouvé un écho dans vos propositions.

Nos 36 000 communes sont la vraie spécificité française en Europe. Nées de la Révolution, elles sont synonymes du mot liberté. De leur nombre pléthorique est née une coopération foisonnante : Sivu, Sivom, syndicat mixte, syndicat d'agglomération nouvelle, intercommunalité. Dans ce mille-feuille, vous annonciez un grand ménage. Nous voyions déjà le balai. (Sourires) Et voici que vous ne faites qu'accroître la confusion. Rien n'est supprimé, et vous ajoutez les métropoles, les coopérations métropolitaines, les communes nouvelles.

Les métropoles, nous sommes d'accord. Nous l'avons dit, nous n'allons pas nous renier. Nous attendions la création de ces EPCI pour que sept ou huit grandes agglomérations puissent rivaliser avec Barcelone, Milan, Munich, Glasgow. Vous vivez dans une de ces métropoles, monsieur le ministre, vous connaissez cela par coeur. Nous attendions que la loi fixe les critères d'accès au statut de métropole et de délimitation du périmètre métropolitain. Les critères auraient pu être du type existence d'un aéroport international, d'une connexion TGV, d'universités et d'écoles d'ingénieurs, d'un nombre important d'étudiants, de centres de recherche médicale et technologique, de fonctions culturelles et sportives de niveau européen... Bref, des critères dirigés vers le haut. Nous l'avons écrit dans le rapport Belot. Au lieu de quoi, vous ratissez des compétences de proximité exercées par les communes-membres et les départements. Ce n'est pas ainsi que ces nouvelles structures vont éclairer le ciel européen !

Nous attendions une harmonisation et un statut unique pour les intercommunalités. Nous attendions la fixation d'objectifs rapprochés pour l'achèvement de l'intercommunalité et sa rationalisation, Nous attendions une ambition forte en ce qui concerne la réduction du nombre de syndicats. Nous attendions de nouveaux transferts de compétences aux communautés pour élargir le socle commun.

Et la montagne accouche d'un élu hybride. Le conseiller territorial est tellement mal compris sur le terrain, il sera tellement mal élu, dans des conditions génératrices d'une telle confusion, que je ne m'acharnerai pas sur lui : on lui fera la peau sur place. Ce n'est pas seulement de notre côté de l'hémicycle qu'on le pense, c'est aussi du côté de la majorité, de ceux qui restent silencieux ici mais n'en disent pas moins ailleurs. (Protestations à droite)

Je conclurai d'un mot, en vous disant ma déception devant ce texte sans fond ni corps. (Vifs applaudissements à gauche)

M. le président. - Vous avez largement dépassé votre temps de parole. Je l'ai toléré parce que vous étiez rapporteur de la mission Belot mais ce sera autant de moins pour vos collègues de groupe.

M. Dominique Braye. - Je félicite le Gouvernement pour son courage d'engager une réforme dont je partage la philosophie et que je soutiendrai sans réserve à condition qu'un certain nombre de points concernant nos communes et l'intercommunalité soient modifiés. Je connais bien, et j'ai constaté une fois de plus, la compétence de nos rapporteurs et du président de la commission.

En tant que secrétaire national de l'association des communautés de France (AdCF), je puis vous dire que le mouvement communal était en attente, depuis de nombreuses années, d'améliorations de son cadre législatif.

M. Daniel Raoul. - Cela, c'est vrai.

M. Dominique Braye. - L'émergence d'un pôle commune/intercommunalité, l'amélioration de certaines règles de fonctionnement des communautés et l'achèvement de la carte intercommunale sont une impérieuse nécessité, à laquelle répond ce texte.

La remarquable progression du fait intercommunal ces deux dernières décennies a pu être qualifiée de révolution silencieuse. Grâce à la loi Chevènement du 12 juillet 1999, notre pays s'est doté des moyens d'une rationalisation et d'une modernisation des intercommunalités existantes ainsi que de puissantes incitations à la création de nouvelles communautés. Plus de 93 % de nos communes et 87 % de notre population vivent sous le régime de l'intercommunalité au sein de 2 601 communautés. Si ce mouvement a rencontré un tel succès, c'est qu'il constitue un puissant outil d'optimisation du fonctionnement de nos communes, de développement de nos territoires et même de survie de certaines communes.

Ce succès, basé sur la libre adhésion et l'incitation rencontre toutefois ses limites puisqu'ici et là subsistent des résistances. Le recours à la contrainte ne devant être que l'ultima ratio de notre République, ce projet de loi laisse encore quelques temps à ces retardataires pour rejoindre le mouvement intercommunal. Il convient donc d'achever dans un délai raisonnable la carte de l'intercommunalité mais en conservant ce qui a fait son succès : le respect de toutes les communes dans leur identité et leur diversité, l'élaboration d'un projet commun sur un périmètre pertinent, celui du bassin de vie quotidienne. Or le texte qui nous est présenté propose certaines dispositions contraires à cet esprit. Il nous faudra donc impérativement revenir dessus.

La date d'achèvement de la couverture intercommunale que propose le Gouvernement est trop proche des élections municipales de 2014. Ce délai est trop court pour que les élus et surtout les habitants de ces communes puissent en percevoir les apports bénéfiques. Certains renouvellements municipaux de 2014 risqueraient de se dérouler dans les pires conditions de démagogie et de contre-vérités. C'est pourquoi, en phase avec l'AMF, l'AdCF et la mission Belot, il me paraît très important d'avancer d'un an cette date, à la seule exception de Paris et ses départements limitrophes. Il faudra donc avancer de six mois la date de fin d'élaboration des schémas départementaux de coopération intercommunale.

J'en viens maintenant au point capital de la partie du texte concernant le couple communes/intercommunalités : le mode de répartition des sièges entre communes au sein des assemblées communautaires. Il y va de la survie de dizaines de milliers de petites et moyennes communes ! Vous comprendrez donc qu'il conditionne mon approbation à ce projet de loi.

Le texte initial du Gouvernement était totalement insatisfaisant et je salue la position de la commission des lois, qui ne l'a pratiquement pas modifié afin que le débat sur ce point capital soit tranché en séance publique. Il en résulte que, sur ce problème, le texte sur lequel nous devrons discuter n'est pas plus le texte initial du Gouvernement que celui de la commission, mais sera celui présenté par nos collègues Collomb et Hérisson dans deux amendements identiques.

Ces amendements sont techniques et compliqués. Je les ai fait analyser et j'ai demandé à l'Assemblée des communautés de France de procéder à des simulations sur de nombreuses intercommunalités. Ils représentent un progrès incontestable mais le compte est loin d'y être : on risque de voir des dizaines de milliers de petites et moyennes communes mises sous la coupe des communes les plus peuplées. Voulons-nous que dans une intercommunalité de 40 communes il suffise à la ville-centre de s'allier à deux ou trois petites communes pour imposer sa volonté à toutes les autres ? Voulons-nous que des communes de 200 et de 7 000 habitants aient la même représentation ? Notre Haute assemblée, chargée constitutionnellement de représenter toutes les collectivités locales, a-t-elle le droit de sacrifier ainsi des dizaines de milliers de petites et moyennes communes ? A-t-elle le droit d'opposer à ce point population et territoire, dont on a toujours dit qu'ils étaient complémentaires ? Pense-t-elle que nos compatriotes et leurs élus pardonneront qu'on les sacrifie de la sorte ?

C'est ce qui est encore possible avec les amendements Collomb et Hérisson, et c'est pourquoi sans remettre en cause leur équilibre et leur économie, je présenterai des sous-amendements.

S'il paraît anormal qu'au sein d'un conseil communautaire une commune ayant plus d'habitants qu'une autre bénéficie de la même représentation, il est tout aussi anormal que le critère démographique devienne la seule clef de la répartition des sièges. L'intercommunalité n'est pas qu'une addition de populations !

C'est un regroupement de territoires communaux au passé et à l'existence propres.

Notre connaissance des territoires, reconnue par la Constitution, fait de nous les mieux placés pour trouver cet équilibre subtil entre territoire et population. Notre responsabilité est lourde ; nous ne pouvons voter des dispositions, même complexes, sans les avoir évaluées.

Les adeptes du seul critère démographique peuvent être satisfaits par d'autres articles du projet de loi, qui se réfèrent au principe un homme-un vote, comme pour la création des communes nouvelles. Mais attention : les communes nouvelles, c'est la fin de l'intercommunalité. Soit nous croyons, avec le Président Larcher, que le maire est le responsable public le plus plébiscité par les Français et la commune, l'échelon auquel ils sont les plus attachés ; soit nous estimons cet échelon dépassé. Dans le premier cas, il ne saurait être question d'affaiblir nos communes, et encore moins de concentrer le pouvoir local entre les mains des plus peuplées. Dans le second, faisons disparaître toutes nos petites et moyennes communes, mais alors sans nous revendiquer de l'intercommunalité dont la philosophie est tout l'inverse !

L'intercommunalité, ce n'est pas l'emprise d'une grosse commune sur les moins peuplées, c'est la recherche d'un consensus fort entre communes complémentaires, dans l'intérêt d'un projet de territoire ambitieux. Je défendrai un sous-amendement qui prévoit qu'en cas d'échec de l'accord local pour la répartition des sièges communautaires, un maximum de 25 % des sièges puisse être redistribué aux petites et moyennes communes. Enfin, je regrette que la commission ait supprimé certaines dispositions qui assouplissaient le fonctionnement des communautés.

L'intercommunalité s'est toujours épanouie dans le dialogue, jamais dans la contrainte. Laissons nos communes vivre une intercommunalité de liberté, de souplesse et de solidarité, non de domination, de rigidité et de contrainte ! Que les petites et moyennes communes s'organisent pour se défendre, et ce sera l'immobilisme assuré pour nos territoires ! (Applaudissements à droite et sur plusieurs bancs UC et RDSE)

Mme Dominique Voynet. - « Soit on réforme, soit on ne réforme pas ! » Lors de ses voeux aux parlementaires pour 2009, c'est par ces mots que le Président de la République a répondu aux inquiétudes que suscitait sa frénésie législative. Reconnaissons qu'en 2009, il a tenu ses promesses... Ceux qui espéraient que la loi serait élaborée avec sagesse et prudence en sont pour leurs frais. Ceux qui n'avaient jamais imaginé que le Conseil constitutionnel puisse être si ouvertement contesté et accusé de nuire aux ambitions court-termistes de ce régime en perdent aujourd'hui leur latin.

Silence, on réforme ! Procédure accélérée et vote conforme : telle est la méthode habituelle. Pour la réforme territoriale, la recette est différente mais la saveur familière : concentration des pouvoirs entre les mains de l'exécutif et affaiblissement de tout ce qui s'apparente à un contre-pouvoir...

La nécessité d'améliorer l'organisation territoriale de la France fait pourtant consensus. Rendre le cadre institutionnel plus lisible est un enjeu démocratique. Personne n'est attaché au statu quo. La clarification de la répartition des compétences, la simplification des circuits de décision, l'affirmation de l'autonomie financière des collectivités sont autant de pistes pour perfectionner l'architecture territoriale de la France.

Or malgré les grands discours, malgré la réunion d'un comité réunissant des compétences reconnues, ce projet de loi déçoit. Loin de simplifier le mille-feuille tant décrié, il le complexifie ! Monsieur le ministre, je vous mets au défi d'expliquer la différence entre métropoles, pôles métropolitains, communautés urbaines, communautés d'agglomérations ou communautés de communes ! Où est la simplification, quand deux départements limitrophes pourront exercer des compétences différentes selon qu'ils accueillent ou non une métropole ? Quand les compétences du conseil général s'exerceront différemment sur le territoire de la métropole et dans le reste du département ?

Ce projet de loi entend faciliter les fusions de départements. Qu'en attendez-vous, sinon la constitution de départements plus vastes, au détriment de la proximité qui faisait la pertinence de cet échelon ?

L'élection des délégués communautaires au suffrage universel direct était devenue une urgence démocratique et l'achèvement de la carte de l'intercommunalité est une bonne chose -mais quand 93,1 % des villes relèvent déjà d'une intercommunalité, l'avancée est limitée !

Faire du préfet l'ordonnateur des regroupements de communes et de la constitution d'intercommunalités, n'est-ce pas négliger le principe constitutionnel de libre administration des collectivités ? Nombre de préfets dirigent également des cabinets ministériels ; espérons que des considérations politiciennes ne pollueront pas le processus !

Loin des objectifs annoncés, ce projet de loi ne simplifie pas l'organisation territoriale et reporte à un texte ultérieur la question de la répartition des compétences. Alors que le Gouvernement prétend renforcer les régions, ce texte supprime la clause de compétence générale ; les conseillers territoriaux, élus dans le département, risquent de lui donner la préférence, au détriment des enjeux régionaux.

M. Jean-Pierre Sueur. - Absolument.

Mme Dominique Voynet. - Vous semblez ne pas savoir quoi faire du département, qui est en sursis. Ceux qui refusaient de voir dans la suppression de la taxe professionnelle l'étranglement financier des collectivités pourraient bien ouvrir les yeux !

L'article premier consacre l'avènement du conseiller territorial, après un projet de loi de décembre dernier qui annonçait leur création pour 2014. Quant au mode d'élection, il est renvoyé à un texte futur. Ce teasing législatif nuit au fonctionnement démocratique de nos institutions. Les parlementaires sont pourtant censés connaître la loi qu'ils ont à voter, les citoyens la comprendre !

Pour 80 % des futurs conseillers territoriaux, c'est un scrutin uninominal à un seul tour qui est prévu. Reprendre le pouvoir qui lui échappe dans les collectivités territoriales, en espérant emporter la mise avec une majorité de 30 à 35 % des suffrages, voilà le dessein du Président de la République ! Dérogeant aux principes démocratiques qui ont prévalu jusqu'ici, le texte s'expose à un rappel à l'ordre constitutionnel. Mais peu importe : le chantre de la rupture n'en est plus à une fracture près...

Après l'audiovisuel public, l'hôpital, le grand Paris, en attendant une réforme de la justice, il fallait reprendre la main, coûte que coûte, sur les pouvoirs locaux. Les élus locaux seraient trop nombreux, mauvais gestionnaires : bref, la cause de tous nos maux. La Cour des comptes a pourtant relevé que l'administration n'ajustait pas ses effectifs à proportion des transferts de compétences -non compensés- aux collectivités... La vindicte présidentielle ne serait-elle pas avant tout une posture tacticienne ? Il fut une époque où Nicolas Sarkozy voyait dans les collectivités une opportunité plus qu'une menace. En 2001, il écrivait : « Une Nation moderne est une Nation qui revendique la décentralisation », « un État moderne est celui qui organisera son efficacité en reconnaissant qu'il lui est impossible de tout régenter, diriger, organiser » !

Face aux visées jacobines et claniques qui sous-tendent ce projet de loi, j'en appelle au sursaut républicain. (Applaudissements sur les bancs socialistes)

M. Éric Doligé. - (Applaudissements à droite) Nous avons voté il y a un mois et demi le budget de mon département ; ce fut dur mais les impôts n'augmenteront pas et nous continuerons à mener nos politiques. Je suis heureux d'être parvenu à ce résultat.

Nous sommes engagés dans une révolution, la réforme des collectivités territoriales. Le processus s'annonce long, après qu'une littérature abondante a été produite depuis 2008 sur le sujet. Suppression de la taxe professionnelle, réforme de l'organisation territoriale, mode de scrutin, répartition des compétences, enfin révision des bases : tout cela devrait nous occuper jusqu'en 2011. Fallait-il se lancer dans l'aventure ? Les collectivités territoriales peuvent-elles continuer à vivre dans une bulle alors que le monde, l'État, les entreprises évoluent ? Deux écoles, deux chapelles s'opposent, les passifs et les actifs ; la majorité a clairement choisi ce dernier camp. Car dans l'autre, on veut que rien ne change, que les statuts restent figés ; on approuve des réformettes mais pas la réforme. Chacun sait que le conservatisme est souvent affaire d'opposition -celle d'hier était frileuse devant les lois Deferre comme l'est celle d'aujourd'hui devant le texte que le Gouvernement nous présente.

La première étape, la suppression de la taxe professionnelle, est présentée par l'opposition, sur le seul fondement d'approximations, comme une épouvantable catastrophe. La seconde, celle d'aujourd'hui, exigerait que les départements entrassent en résistance au motif qu'ils ne pourront plus mener leurs politiques en direction des personnes âgées ou handicapées, aménager les routes, subventionner les projets culturels. (On le confirme sur les bancs socialistes) Cette politique de la peur et de la provocation montre l'incapacité de certains à s'adapter... Sans réforme, peuvent-ils affirmer qu'ils pourront continuer à assumer leurs compétences actuelles ? Je ne le crois pas, les dépenses sociales absorbent toutes les marges de manoeuvre tandis que les droits de mutation chutent et que la crise réduit les recettes. (On s'interroge sur les bancs socialistes) Au fil du temps, tous les gouvernements ont imposé leur générosité ; mais s'il est facile d'être généreux, payer l'est beaucoup moins, sauf à demander à des tiers de le faire à sa place... Et la crise aggrave les difficultés structurelles ; rien ne sert de quémander des arriérés vieux de vingt ans, il faut changer le système, c'est-à-dire réformer. Nous approcherons sans doute de la solution à ces difficultés lorsque nous aborderons le cinquième risque dont le Président de la République a parlé lors de ses voeux.

Le couple commune-intercommunalité fonctionne bien, le couple région-département ne fonctionne pas. Ces collectivités n'ont ni le même mode d'élection, ni les mêmes compétences et sont en compétition sur les mêmes dossiers auprès des mêmes interlocuteurs.

M. Gérard Miquel. - Caricature !

M. Éric Doligé. - Vous croyez ? La région Centre, grande comme la Belgique, compte six départements et 2,5 millions d'habitants ; elle a connu, en douze ans, quatre présidents, qui n'ont réuni les présidents de conseil général, sur la même période, que deux fois, peut-être trois ! J'ai donc soif de voir arriver le conseiller territorial ; j'en ai rêvé, le gouvernement Fillon l'a fait ! (Applaudissements à droite) Pourquoi région et départements ne fonctionneraient-ils pas sur le même schéma que communes et intercommunalités, avec les mêmes hommes et les mêmes femmes ? Homme de clarification, le conseiller territorial gérera le quotidien au conseil général et aura au conseil régional une réflexion stratégique ; il saura faire vivre les deux collectivités.

Restera à en définir les contours, le mode d'élection, la circonscription -en prenant garde à ne pas réduire drastiquement le nombre de cantons ruraux-, les règles de cumul des mandats, les conditions mêmes d'accès au mandat. S'il est réservé à certains, retraités ou fonctionnaires, nous ne serons plus en démocratie. Car en l'état, le texte pose problème : outre la parité hommes-femmes, il y a la parité public-privé. Les incompatibilités devront aussi être revues.

D'autres sujets importants sont traités par le texte, la fusion des départements et des régions -l'article 35 devrait répondre aux interrogations- ou encore les métropoles. Tout cela est très positif, même s'il nous faut encore y travailler. Je remercie le Gouvernement de nous présenter un tel projet de loi. (Applaudissements à droite)

M. Gérard Collomb. - Je suis de ceux qui pensent que le travail parlementaire doit permettre de faire progresser les textes de loi. Si les sénateurs, s'emparant de la réforme de la taxe professionnelle, n'avaient pas profondément modifié le texte du Gouvernement, nos collectivités seraient sans doute aujourd'hui confrontées à des difficultés plus grandes. (M. Jacques Blanc approuve)

C'est dans cet esprit que j'aborde la discussion de ce texte. Les collectivités territoriales sont des composantes importantes, peut-être même essentielles du développement de notre pays. L'action du Gouvernement ne serait rien sans la confiance qui doit leur être accordée. On ne peut réformer contre elles ni sans elles. Le rapport Belot est clair : il faut viser l'excellence des territoires, l'excellence dans la performance économique, l'excellence dans la satisfaction des besoins de la population, l'excellence dans la réalisation d'un cadre de vie où nos concitoyens peuvent s'épanouir. Cet objectif ne saurait être atteint si nous nous enfermons dans une caricature de débat qui oppose territoires ruraux et territoires urbains, les petites villes aux agglomérations, les centres aux périphéries. (M. Dominique Braye approuve) La France est diverse ; pour gagner, elle a besoin de tous ses territoires. C'est une chance pour notre pays. (M. Dominique Braye approuve derechef)

La loi doit prendre en compte cette diversité. En lisant le texte, j'ai vu une métropole qui privait les communes de tous leurs pouvoirs, à l'exception de l'état civil, des crèches et de la petite enfance. J'ai pensé, ayant quelque expérience de l'intercommunalité, que si certains étaient prêts à mettre en commun des services urbains, si même ils souhaitaient élaborer ensemble une stratégie métropolitaine communautaire, ils n'entendaient pas que la gestion quotidienne fût transférée des communes à la métropole. (M. Dominique Braye approuve encore) Nous avons défendu de concert devant la commission des lois, monsieur Braye, le juste équilibre entre métropole et proximité, entre centralité et périphérie ; et voilà que vous approuvez le contraire ! La centralité, le coeur des villes seraient négligés au point de ne plus exister -ne resterait que la périphérie ! Ceux qui représenteraient peu d'habitants devraient l'emporter dans l'intercommunalité ou la métropole !

M. Dominique Braye. - Caricature !

M. Gérard Collomb. - Que proposer pour l'élection des délégués communautaires ? Que tous les territoires soient représentés...

M. Jacques Blanc. - Mais oui !

M. Gérard Collomb. - ...mais aussi qu'il y ait une certaine adéquation entre les réalités démographiques et le nombre de sièges attribués.

S'il n'en était pas ainsi, les fondements de la République seraient compromis.

M. Jacques Blanc. - Non !

M. Gérard Collomb. - Il faut une certaine égalité devant le suffrage universel.

M. Jacques Blanc. - Non ! Non ! Non !

M. Gérard Collomb. - Si l'on veut continuer à progresser dans la construction de métropoles d'intérêt national, il faudra une complémentarité entre les compétences générales et les attributions de proximité.

M. Jacques Blanc. - Danger !

M. Gérard Collomb. - A côté de ces métropoles nationales, les pôles métropolitains apportent une heureuse innovation aux autres grandes agglomérations.

Nos plus grandes villes sont en compétition avec les principales villes européennes. Si nous voulons éviter ailleurs l'étalement urbain constaté en région parisienne, il faut introduire une coopération. Pour rivaliser avec Barcelone ou Milan, elles doivent se développer aussi sur le plan qualitatif, car la grande ville se définit non par sa démographie (M. Jacques Blanc applaudit.) mais aussi par ses performances universitaires, économiques et sociales et par sa qualité de vie.

Je souhaite que nous progressions ensemble, car il peut y avoir des convergences sur nombre de points.

Le seul sujet de discorde concerne le conseiller territorial.

M. Jacques Blanc. - Sans conseiller territorial, il n'y a pas de réforme !

M. Gérard Collomb. - Les compétences régionales et départementales divergent très largement. L'une des deux assemblées s'occupe de la vie quotidienne et des questions sociales ; l'autre construit l'avenir. (M. Jacques Blanc estime que ce n'est pas antinomique)

Rappelons-nous la réforme de la taxe professionnelle : je me rappelle avoir dit ici que les agglomérations et les départements les plus industrialisés seraient les victimes de la réforme. Aujourd'hui, le ministère de l'économie des finances a envoyé ses chiffres. Ils montrent que Dunkerque y a perdu 65 % de son autonomie financière, Montbéliard 56 %, Fos 75 %. En revanche, les communes résidentielles sont gagnantes. Est-ce le meilleur moyen de soutenir notre industrie ?

Tirons les leçons du passé pour préparer ensemble l'avenir ! (Applaudissements au centre et sur certains bancs socialistes)

M. Philippe Richert. - Me lancer dans une analyse globale du texte serait prétentieux de ma part, mais je veux exprimer une certitude.

Élu conseiller général en 1982 avant les lois de décentralisation, j'ai vécu les transferts de compétences au profit de collectivités débarrassées de la tutelle de l'État, mais confrontées à de nouveaux choix difficiles. Depuis plus de vingt-cinq ans, nous pouvons constater les effets bénéfiques de ces nouvelles libertés locales, qui ont mis les collectivités au service d'une démocratie efficace.

Mais nous constatons tout autant que le contexte a changé avec la mondialisation, le défi des retraites et de la dépendance, l'obligation d'alléger les charges pour rester compétitifs et le besoin de simplifier les procédures pour gagner en efficacité. L'État s'est réformé en profondeur. Je mentionnerai simplement la réforme des armées, celle de la justice et la révision générale des politiques publiques. Jamais l'État n'était allé aussi loin dans la remise en cause de son fonctionnement.

Les collectivités pourraient-elles rester à l'écart de ce mouvement et s'arc-bouter sur l'existant ? Je crois la réforme indispensable pour que la clarification permette de nouveaux transferts de compétences, après expérimentation. Si nous n'entrons pas dans la réforme voulue par l'État, cela donnerait la victoire aux Jacobins, qui refusent les compétences locales. Les partisans du statu quo font le boulot de ceux qui veulent revenir sur la décentralisation. La réforme est donc indispensable à mes yeux.

La proposition de créer des métropoles est justifiée. D'ailleurs, les élus de Strasbourg sont quasiment tous favorables à cette évolution pour leur ville.

Qui peut refuser de conduire jusqu'à son terme la logique des intercommunalités ? Sur un autre plan, qui pourrait prétendre que les départements et les régions ne se marchent pas sur les pieds...

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission. - Ils le font tout le temps !

M. Philippe Richert. - ...même lorsque les majorités sont du même bord politique ?

En définitive, seul le conseiller territorial suscite un débat, bien que le principe même ne puisse être contesté.

Qui pourrait mettre en cause l'intérêt de mettre en place deux pôles, l'un associant les communes et les intercommunalités, l'autre formé des départements et des régions ? Qui pourrait contester qu'il soit illusoire de proposer la fusion des départements et des régions ?

Ne rien changer offrirait une belle victoire aux Jacobins, puisque cela montrerait que l'État central peut se réformer, contrairement aux collectivités !

Pourtant, le texte du Gouvernement doit être amendé. Il l'a déjà été en commission. Je remercie le rapporteur, qui a proposé d'autoriser la fusion entre départements et région, conseils généraux et région, pour créer une nouvelle collectivité.

Je vais conclure avec une dernière proposition. Je souhaite que dès 2014, une collectivité territoriale puisse déléguer ses compétences à une autre, pour préparer la fusion d'une région et de ses départements. Je pense notamment à la région Alsace. A ce propos, on a entendu ici tout et son contraire, mais le pire n'est pas toujours certain. L'exécutif de la région et ceux des deux départements alsaciens se réunissent déjà deux fois par mois. Dans un esprit comparable, le conseil général du Bas-Rhin a délégué à Strasbourg l'exercice de ses compétences sociales, pour gagner en clarté et en efficacité.

Je voterai ce texte avec plaisir. (Applaudissements à droite)

M. Jean-Jacques Lozach. - Vous avancez deux justifications à ce texte : un nombre prétendument excessif de collectivités territoriales et celui, tout aussi excessif, des élus. Or, la mission Belot-Krattinger a montré que les pays comparables comptent autant de niveaux de collectivités et que le nombre d'élus n'ajoute pas à la difficulté. La mission temporaire a réalisé un travail consensuel, de grande qualité. C'était une sorte de printemps législatif. A la dernière seconde, le groupe UMP a présenté des propositions surprenantes, contradictoires avec ce que ses représentants venaient d'approuver. Et le travail novateur de la mission a été finalement bien mal respecté. Déconsidéré, le Sénat travaille maintenant sur les propositions des hommes de l'Élysée. Les principes affichés lors de la dernière révision constitutionnelle sont bien mal traités. Dans les années quatre-vingt, la décentralisation a été combattue par la droite parlementaire, mais chacun a fini par y voir une salutaire oxygénation ! Tous ont-ils réellement accepté cette heureuse révolution ? La logique de décentralisation a guidé les lois de 1992, 1995, 1999, 2002 et 2004. Or aujourd'hui, vous nous proposez un changement de cap brutal : un enterrement de la décentralisation sous prétexte de simplification. La décentralisation avait préservé les particularismes géographiques et culturels ; nos concitoyens entretiennent des relations de confiance avec leurs élus. Or, nous allons, avec les conseillers territoriaux, vers une déterritorialisation des élus et même une véritable recentralisation. M. Nicolas Sarkozy déclarait en 2001 : « Une Nation moderne est une nation qui revendique la décentralisation. Un Etat moderne est celui qui reconnaît qu'il lui est impossible de tout régenter ». La présente réforme est donc l'antithèse de la modernité. Pour la première fois depuis 1982, il n'est plus question d'accorder davantage de responsabilités aux représentants locaux, ni de les émanciper mais bien de limiter leurs libertés, de les encadrer jusqu'à les étouffer. Régression majeure ! Cette RGPP associée à la mise sous tutelle financière des collectivités marque le retour à un jacobinisme qui affaiblit délibérément des corps intermédiaires. Et que nous propose-t-on en compensation ? Des « conseillers territoriaux »... Cette supercherie ne convainc personne, pas même, j'en suis sûr, dans les rangs de la majorité. Les conseillers, trop peu nombreux, auront une mission difficile, et seront moins à l'écoute de la population. Si cette réforme est votée, l'État ne respectera pas la Constitution et ne garantira pas l'équité.

Le département, premier partenaire des communes, maillon essentiel de la solidarité sociale et territoriale, est sérieusement menacé. Il était déjà mis à mal depuis dix ans par les transferts de charges non compensés et la suppression de la clause de compétence générale. Dans une émission de télévision le 11 janvier dernier, M. Jean-François Copé évoque déjà la fusion des départements et des régions ; et M. Balladur préconise « l'évaporation des départements »... Je ne peux pas croire que le projet de loi soit l'acte I de la disparition des départements. Pourtant, ce texte ouvre une brèche susceptible de conduire à la mort des départements.

Les conseillers territoriaux seront désignés dans un scrutin à un seul tour, d'où sortiront donc parfois des candidats minoritaires. Est-ce ce lien que vous souhaitez établir avec vos concitoyens ? Ce tripatouillage du mode d'élection affaiblit la légitimité des élus et ne tient aucun compte de la tradition électorale, bien acceptée de tous. L'incertitude et l'immobilisme règneront sur nos collectivités d'ici 2014, alors qu'elles doivent se mobiliser face à la crise.

Qu'en est-il des régions : sortiront-elles renforcées de cette affaire ? Non et leur pouvoir émergent connaît un funeste coup d'arrêt. L'affirmation du fait régional devenait-elle dérangeante ? La dévitalisation menace de nombreux espaces ruraux, là où le dynamisme économique et social repose sur l'animation des territoires et où, hélas, les services publics de l'État s'effacent de façon dramatique. Les citoyens ne s'opposent pas à votre voeu de réforme par refus du changement ; ils apprécient les institutions locales, celles où s'exercent la démocratie, le débat et la solidarité, en un mot la citoyenneté, qui est un bien si précieux pour notre fonctionnement républicain. (Applaudissements sur les bancs socialistes)

M. Pierre Bernard-Reymond. - Je suis très satisfait de cette réforme indispensable des collectivités territoriales.

M. Daniel Raoul. - Cela commence bien...

M. Pierre Bernard-Reymond. - Notre pays, confronté à une compétition internationale de plus en plus vive, se réforme dans tous les secteurs et les collectivités territoriales resteraient en l'état ? Leur organisation est devenue inextricable, par un empilement vertical d'institutions, et horizontalement, par entrelacs de périmètres incompréhensibles. La commune et le département sont des créations anciennes, qui appartiennent à l'histoire, à la culture et suscitent un certain patriotisme. La communauté de communes ou d'agglomération et la région sont plus récentes, mieux adaptées à un monde qui a changé -primauté de l'économique, formation de l'Europe et défi de la mondialisation. Coupler comme le fait la réforme deux générations de collectivités est une bonne idée. Ce système va faire émerger un nouvel élu, le conseiller territorial, qui prendra une grande importance.

M. Claude Domeizel. - Sauf dans les Hautes-Alpes !

M. Pierre Bernard-Reymond. - Personnellement, je n'approuve pas le mode de scrutin retenu, à un tour, qui est contraire à l'esprit français et à notre système démocratique. La coexistence de deux scrutins en un seul vote n'est sans doute pas conforme aux attentes du Conseil constitutionnel...

M. Gérard Miquel. - Eh non !

M. Pierre Bernard-Reymond. - En revanche, le scrutin municipal dans les villes de plus de 3 500 habitants rencontre un très large consensus et fait émerger une majorité stable, assure la représentation de l'opposition, réalise la parité femme-homme et suscite un débat lors des campagnes électorales. En revanche les élections cantonales se focalisent sur des personnalités, surtout en zone rurale ; elles ne suscitent pas de vrai débat ; aux yeux des électeurs, les équipes et le programme ne se forment qu'après les élections. Pour toutes ces raisons il me paraîtrait intéressant de transposer le scrutin municipal au niveau départemental. Toutefois, pour éviter que seules les zones urbaines soient représentées, il suffirait de découper le département en autant de « circonscriptions territoriales » qu'il y a de postes à pourvoir.

M. Claude Domeizel. - Sept dans les Hautes-Alpes !

M. Pierre Bernard-Reymond. - Concernant les métropoles, les maires des grandes villes, obsédés par la compétition entre villes européennes et mondiales, font tout, avec l'aide de l'État, pour entasser autour du centre une population croissante, créant de nouvelles banlieues, de nouveaux problèmes de transports, d'insécurité, de délinquance... Ce processus cumulatif échappe à notre contrôle ! II faudrait avoir le courage d'ouvrir les espaces ruraux enclavés en construisant des infrastructures modernes pour y attirer plus d'activités et de population. La mise à mort programmée de l'A51 entre Grenoble et Gap va exactement en sens inverse.

M. Claude Domeizel. - Ah oui !

M. Pierre Bernard-Reymond. - Nous prenons le virage du développement durable mais nous sommes en train de rater celui de l'aménagement du territoire. Nous préparons deux France : la France du grand Paris, des grandes métropoles, des TGV, des autoroutes ; celle des enclavés, des bas salaires, de l'agriculture difficile, de l'hémorragie des services publics et de l'expatriation des jeunes diplômés. Bref, la France des réserves d'Indiens, des montagnes à chèvres, des sanctuaires de biodiversité, des vitrines écologiques et des trames vertes.

Nous mourrons dans les fleurs, mais nous mourrons ! Nous devons avoir cette question à l'esprit quand nous créons des métropoles et des pôles métropolitains.

Enfin, si ce texte, j'en suis conscient, va le plus loin possible dans les circonstances actuelles, je veux évoquer la prochaine réforme des collectivités territoriales...

Mme Nathalie Goulet. - Déjà !

M. Pierre Bernard-Reymond. - ...celle qui sera menée dans quinze ou vingt ans. Le cumul des mandats sera strictement interdit.

M. Pierre Bernard-Reymond. - L'exercice d'un même mandat sera limité dans le temps.

Mme Nathalie Goulet. - Moins bien !

M. Pierre Bernard-Reymond. - Ce sera le big bang des finances locales. Une fois la relation financière à l'État tranchée, les collectivités se financeront avec leurs impôts, les emprunts, les taxes et le produit d'une dotation de péréquation autogérée par la conférence nationale des collectivités territoriales. Le budget des communes ne comptera plus de section d'investissement, celle-ci étant assumée par les intercommunalités. Les communes resteront le lieu privilégié de la proximité, de la convivialité et de la solidarité. Pour donner aux collectivités une véritable indépendance, on supprimera le système moyenâgeux des subventions entre collectivités de sorte que les maires des petites communes et les présidents d'intercommunalité ne seront plus des mendiants vis-à-vis de l'État, non plus que des vassaux des présidents de conseils généraux et régionaux. La France comptera alors dix régions et quarante départements. Et L'Europe s'abstiendra d'en remettre une couche... Mais ceci est une autre histoire ! (« Bravo ! » et applaudissements à droite)

M. Claude Bérit-Débat. - Avant de parler d'intercommunalité, quelques remarques sur la méthode. Le projet de réforme des collectivités locales est saucissonné en quatre textes, le saucisson étant pris en sandwich -si je puis dire- entre la suppression de la taxe professionnelle et la clarification des compétences. Le remplacement de la taxe professionnelle par la contribution économique territoriale pèsera lourdement sur les intercommunalités à fiscalité propre -je le sais en tant que président d'une communauté d'agglomération de 70 000 habitants. Pour moi, cette contribution présente l'inconvénient de manquer de dynamisme par rapport à la taxe professionnelle, avec une cotisation foncière qui évolue peu et un taux de cotisation sur la valeur ajoutée fixé au niveau national, et, surtout, l'apparition d'une fiscalité des ménages que beaucoup d'élus, notamment dans mon intercommunalité, refusaient jusqu'alors. Le projet de loi sur la clarification des compétences n'aboutira pas avant un an. Contrairement à ce qu'ont affirmé certains collègues, supprimer la clause de compétence générale pour les régions et les départements mettra automatiquement en difficulté les communes et les intercommunalités car elles ont souvent besoin de ces deux niveaux de collectivité pour boucler leurs projets. En bref, l'intercommunalité est prise entre le marteau de la nouvelle fiscalité et l'enclume des nouvelles compétences.

J'en viens à l'intercommunalité. Je soutiens l'achèvement de la carte intercommunale, le renforcement des pouvoirs de la CDCI et la meilleure représentation des membres de l'EPCI dans cette commission. Le chantier est ouvert, a dit le Gouvernement. Il appartient également aux élus, et non au seul préfet, d'établir le schéma départemental de coopération intercommunale, de décider ou non des fusions.

La commission Belot avait déjà proposé l'élection des délégués communautaires par fléchage. Mais il faut respecter et revoir le tableau proposé. Nous ne disposons d'aucune simulation. Les socialistes feront des propositions. Afin d'éviter toute discrimination, nous pourrions appliquer l'élection des délégués communautaires à toutes les communes sans retenir le seuil de 500 habitants. Concernant le nombre des délégués des intercommunalités, même s'il faut fixer des critères, nous ne devons pas imposer de manière uniforme, quel que soit le territoire, la même représentativité des conseils communautaires. Enfin, une question importante pour l'intercommunalité : celle de la limitation des exécutifs. Il est anormal d'appliquer aux membres du bureau d'une intercommunalité une double limite : pas plus de quinze vice-présidents et un pourcentage de 20 alors que le chiffre de 30 % est appliqué à la désignation des maires-adjoints dans les communes dont sont justement issues les intercommunalités. Nous devons travailler à une représentativité choisie, définie par les conseils communautaires, et non imposée par le haut. Dans le cas contraire, ce serait une remise en cause de la décentralisation. (Applaudissements à gauche)

M. Jacques Blanc. - A cette heure, j'ai envie de me laisser aller... (Rires)

M. Jean-Pierre Sueur. - Comme d'habitude !

M. Jacques Blanc. - Je ne veux pas aborder ce débat de manière idéologique, mais je veux m'appuyer sur mon expérience de conseiller général et de président du conseil régional pendant dix-huit ans, de maire d'une commune rurale durant trente ans et de membre du comité des régions européen.

M. Bruno Sido. - Mais quel âge avez-vous ? (Sourires)

M. Jacques Blanc. - J'ai commencé tôt !

Les propositions qui nous sont faites aujourd'hui représentent une chance nouvelle pour l'aménagement équilibré et harmonieux de notre territoire. Nous devons sortir du débat : faut-il supprimer le département ou la région ? Concernant les communes, leur maintien est acquis. Je félicite la commission de son travail sur ce point et de la suppression de la condition de seuil pour la formation d'une communauté de communes. Mais le coeur de cette réforme est la création des conseillers territoriaux. Supprimer le département ou la région serait mauvais pour tous. Nous avons besoin à la fois d'un niveau de proximité et d'un niveau politique avec des moyens financiers. Je regrette, d'ailleurs, que certains sénateurs, en CMP, soient revenu sur le travail de notre Haute assemblée concernant les mutualisations et les garanties apportées à l'évolution des ressources des départements. A propos des conseillers territoriaux...

M. Claude Domeizel. - Quatre pour la Lozère !

M. Jacques Blanc. - ...il faut en garantir un nombre minimal par département. C'est la condition de mon soutien.

M. Gérard Longuet. - Très bien !

M. Jacques Blanc. - Il en faut quinze au minimum...

M. Bruno Sido. - Très bien !

M. Jacques Blanc. - ...pour qu'un département puisse fonctionner. Ensuite, tous ces conseillers territoriaux doivent siéger au conseil général et régional. Les propos qu'a tenus M. Collomb tout à l'heure sont effrayants ! Comment concevoir une assemblée régionale représentant seulement la population ? Le grand mérite de cette réforme est de donner à l'assemblée régionale un rôle de représentation des territoires, et pas seulement de la population.

M. Bruno Sido. - Absolument...

M. Jacques Blanc. - Ne tombons pas dans le piège consistant à penser que cette formule introduit des inégalités. La Lozère aura quinze représentants, contre deux auparavant. On m'opposera que j'ai tout de même présidé la région pendant dix-huit ans avec deux conseillers, mais c'était un miracle ! On ne peut pas construire de politique d'aménagement des territoires sans ces derniers ! En outre, monsieur le ministre, je ne voudrais pas que le Conseil constitutionnel retirât à la Lozère des conseillers territoriaux, comme il lui a fait perdre récemment son deuxième député.

Et j'espère qu'on pourra y revenir à l'occasion d'une réforme constitutionnelle. Il suffisait d'écrire dans la Constitution l'obligation d'un minimum de représentation pour chaque territoire, ce que nous n'avons pas fait ! Ce fut une erreur de la part du Gouvernement et de notre part.

Tirons-en la leçon : l'assemblée régionale doit être reconnue comme représentative des territoires. Oui, monsieur Collomb ! Il y aura des élus lozériens, représentant très peu de population, à côté d'élus de grandes villes comme Montpellier. Cette inégalité de représentation n'est pas injuste, c'est la condition de la représentation des territoires.

Troisième exigence : le conseiller territorial doit rester attaché à son territoire.

M. Gérard Longuet. - C'est normal, pour un conseiller territorial...

M. Jacques Blanc. - Cela posera des problèmes pour la parité, mais ce que nous ferons au niveau communal permettra aux femmes de prendre des responsabilités et fera naître des vocations. (Vives protestations à gauche) La Lozère a été un des rares départements à avoir eu une femme de grande qualité, Mme Bardou, à la fois sénatrice et présidente du conseil général.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Et les autres femmes ?

M. Jacques Blanc. - Le pays rural n'est pas en retard en matière de parité !

Cette réforme supprime des risques de conflit entre les villes et le monde rural et établit des complémentarités, comme l'a dit en termes forts le Président de la République dans son discours du 14 janvier à Mortagne-au-Perche -je ne suis pas sarkomaniaque mais, quand je suis d'accord avec lui, je le dis.

Et puis, il faut faire confiance aux élus. Ceux qui prétendent que les élus de proximité seront incapables d'avoir une vision prospective sur leur région, sur l'Europe et sur le monde, méprisent ces élus.

Voix sur les bancs socialistes. - Vous, vous méprisez le peuple !

M. Jacques Blanc. - Alors que nous, nous faisons confiance à ces élus de proximité, accrochés à leur territoire mais capables d'une vision globale régionale, car je crois à une région ouverte sur l'Europe et, par exemple chez nous, sur la Méditerranée.

Cela peut être une chance pour l'aménagement du territoire, pour sortir de l'opposition grande ville-pays rural et faire de la France un modèle de développement, durable parce qu'équilibré. Alors, oui, jouons cette chance ! Mais il faudra, monsieur le ministre, accepter ce que nous demandons et, demain, dans les débats, ne pas nous opposer des blocages qui empêcheraient cette réforme de réussir. (Applaudissements à droite)

M. Alain Anziani. - Quelles sont aujourd'hui les préoccupations des Français ? Le chômage, le pouvoir d'achat, les inégalités qui se creusent, les délocalisations qui menacent notre industrie, la planète qui se dérègle. Aucune de ces difficultés ne relève des communes, des départements ou des régions.

Pourtant, vous choisissez de mener avec la plus grande énergie une réforme des collectivités territoriales en les désignant comme les boucs émissaires de tous nos maux. Et vous inventez le remède miracle, le conseiller territorial, comme si cet élu à deux têtes allait répondre à des questions qui relèvent, pour la plupart, de la responsabilité du Gouvernement.

Je suis injuste. Vous avancez un argument valable qui, à lui seul, justifierait ce big bang territorial : il faut en finir avec une dette publique astronomique. Et vous avez raison, une dette qui frôle les trois quarts du produit intérieur brut compromet l'avenir. Mais en pointant du doigt la dette, vous faites votre procès et non celui de nos collectivités. Sur 1 500 milliards d'endettement, les collectivités ne sont responsables que de 141 milliards, soit moins de 10 %. L'État veut réformer les collectivités locales ? Qu'il commence donc par se réformer lui-même !

Cette réforme de l'État ne doit pas se confondre avec les restrictions budgétaires de la Révision générale des politiques publiques, c'est-à-dire avec des suppressions d'emplois parfois aveugles. Ce n'est pas en fermant des sous-préfectures, des tribunaux, des hôpitaux que vous allez changer notre administration en profondeur.

La vraie réforme de l'État réside dans un autre partage de l'action publique. Et au fond, près de trente ans après les lois Defferre, cela consiste à accepter enfin la décentralisation.

Aujourd'hui, l'État entretient une relation débordante d'ambiguïté avec les collectivités locales. Incapable de gestion de proximité, il transfère des compétences, mais souvent à regret, toujours avec méfiance et jamais à bon compte. A l'inverse, faute de moyens, il fait les poches des collectivités pour trouver de quoi financer ce qui lui incombe, notamment les grandes infrastructures du territoire. Parfois, il lui arrive même de mettre aux enchères une ligne de TGV ou une autoroute. Et toujours, sans crainte de se contredire, il leur fait le procès de dépenser trop.

La vérité est autre. La dépense publique de nos collectivités est l'une des plus faibles d'Europe : 21 % de la dépense publique totale en France, moitié moins qu'en Allemagne.

Voilà, sans doute, notre grand désaccord. Nous pensons que la décentralisation est une chance ; au-delà de vos déclarations de principe, vous la voyez comme un danger. Nous voulons la développer, vous voulez la diminuer. Ce désaccord est sans doute encore plus profond. Il oppose deux visions. La première date des années Thatcher : moins il y a d'action publique, mieux le pays se porte ; cela donne moins d'État et moins de collectivités locales ; nous connaissons le résultat. La seconde, la nôtre, privilégie le service public qu'il soit national ou local.

Le Gouvernement tente de nous vendre sa réforme avec de grands mots : modernité, adaptation, progrès, modernité... Un collègue a même dit qu'il avait « rêvé » cette réforme et que le gouvernement Fillon la faisait. Méfions-nous. Quand le rêve prendra fin, nous ouvrirons les yeux et nous découvrirons un paysage dévasté... (Applaudissements à gauche et sur certains bancs au centre)

Prochaine séance demain, mercredi 20 janvier 2010, à 14 h 30.

La séance est levée à 23 h 55.

Le Directeur du service du compte rendu analytique :

René-André Fabre

ORDRE DU JOUR

du mercredi 20 janvier 2010

Séance publique

A 14 HEURES 30 ET LE SOIR

- Suite du projet de loi de réforme des collectivités territoriales (n°60, 2009-2010).

Rapport de M. Jean-Patrick Courtois, fait au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (n°169, 2009-2010).

Avis de M. Charles Guené, fait au nom de la commission des finances (n° 198, 2009-2010).

Texte de la commission (n°170, 2009-2010).