ESPAGNE

1 - Les organes chargés du contrôle

Aux termes de l'article 6 de la loi du 2 avril 1985 sur le régime local , les " tribunaux exercent le contrôle de légalité des conventions et des actes des collectivités locales ".

Le recours au tribunal administratif est effectué par l'Etat ou par la communauté autonome, selon que l'acte contesté a été pris dans le domaine de compétence de l'un ou de l'autre.

2 - La nature du contrôle

Il s'agit essentiellement d'un contrôle de légalité , exercé a posteriori .

Dans sa décision du 2 février 1981, le Tribunal constitutionnel a déclaré un tel contrôle compatible avec l'autonomie locale.

D'après le Tribunal constitutionnel, le principe d'autonomie locale est en effet " compatible avec l'existence d'un contrôle de légalité sur l'exercice des compétences, à condition bien sûr qu'il soit entendu qu'un tel contrôle ne saurait recouvrir l'institution de contrôles généraux ou indéterminés qui placeraient les collectivités locales dans une position de subordination ou de dépendance presque hiérarchique par rapport à l'administration de l'Etat ou d'autres collectivités territoriales. En toute hypothèse, les contrôles de caractère ponctuel devront normalement concerner les cas où l'exercice de ses compétences par la collectivité locale a une incidence sur les intérêts généraux entrant en concurrence avec ceux de la collectivité".

En revanche, le Tribunal constitutionnel exclut tout contrôle d'opportunité à moins que celui-ci ne se fonde sur un droit constitutionnellement protégé . Ainsi, il considère comme inconstitutionnel le fait qu'une communauté autonome aille au-delà du contrôle de légalité sur l'élaboration et la gestion du budget d'une collectivité territoriale en réclamant le droit de l'approuver. En revanche, le Tribunal constitutionnel admet que l'on impose aux collectivités territoriales un pourcentage maximal d'endettement car il s'agit d'une question d'intérêt général qui a des conséquences directes sur l'équilibre économique.

a) Le contrôle de légalité

Il est organisé par la loi de 1985 sur le régime local.

• Le cas général

A l'article 56, elle prescrit aux collectivités locales de remettre aux administrations de l'Etat et des communautés autonomes une copie ou un extrait explicite de leurs actes dans le délai de six jours suivant leur adoption. Des informations complémentaires peuvent être demandées après réception de ces documents. Elles doivent alors être fournies dans les vingt jours. En outre, pour vérifier l'application des législations de l'Etat et des communautés autonomes, les administrations correspondantes peuvent à tout moment obtenir des informations concrètes sur l'activité municipale, notamment en demandant que des dossiers leur soient présentés et que des rapports soient réalisés.

Ainsi renseignées, les administrations de l'Etat et des communautés autonomes peuvent, dans la limite de leurs compétences respectives (1( * )), demander à la collectivité l'annulation des actes qu'elles estiment contraires à la légalité, à condition de justifier leur demande. Elles peuvent aussi les déférer directement après en avoir reçu copie, c'est-à-dire sans demande de compléments d'information, au tribunal administratif pour qu'il en apprécie la légalité.

• Les cas particuliers

Aux articles 60, 61 et 67 , la loi prévoit plusieurs hypothèses exceptionnelles de contrôle de la communauté autonome ou de l'Etat.

Lorsqu'une collectivité locale n'accomplit pas les obligations qui lui sont imposées par la loi et que, ce faisant, elle entrave l'exercice des compétences de l'Etat ou de la communauté autonome, l'un ou l'autre, en fonction de leurs compétences respectives, peut, après mise en demeure et écoulement d'un délai d'au moins un mois, se substituer à la collectivité défaillante et prendre les mesures nécessaires à sa place.

Par ailleurs, le conseil des ministres peut dissoudre les organes d'une collectivité locale dans le cas d'une gestion lésant gravement l'intérêt général, ce qui suppose le non-respect de ses obligations constitutionnelles. La dissolution exige l'information du gouvernement de la communauté autonome et l'accord du Sénat.

Si une collectivité prend des décisions qui portent gravement atteinte à l'intérêt général de l'Espagne, le délégué du gouvernement dans la communauté autonome peut en suspendre l'exécution, après mise en demeure adressée au président de ladite collectivité, et prendre des mesures protégeant l'intérêt en question.

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Par ailleurs, la loi de 1985 insiste sur le devoir mutuel de coopération et d'assistance que se doivent, d'une part, les collectivités territoriales et, d'autre part, les administrations de l'Etat et les communautés autonomes.

b) L'approbation préalable

Dans quelques cas, l'approbation préalable, de la communauté autonome ou d'une administration nationale, est nécessaire pour que les actes des collectivités deviennent exécutoires.

Il s'agit essentiellement des cas suivants :

- aliénations immobilières lorsque leur montant dépasse le quart du budget annuel ;

- emprunts effectués à l'étranger, émissions d'obligations et opérations assimilées ;

- emprunts à court et long terme lorsqu'ils représentent plus de 5 % des dépenses de fonctionnement de l'année antérieure, lorsque la charge annuelle totale de remboursement des emprunts représente plus de 25 % des mêmes dépenses ou lorsque l'épargne négative nette dépasse 7 % de ces dépenses ;

- tarification des services locaux (eau potable, transports publics, taxis...) ;

- dérogation aux interdictions de construire, accordées au profit d'établissement d'utilité publique ;

- permis de construire dans des zones affectées par des législations sectorielles (protection du patrimoine par exemple) ;

- plans d'occupation des sols ;

- mise en régie des services qualifiés d'essentiels (épuration des eaux, traitement des ordures, transports en commun, abattoirs...)

c) L'information préalable

Les hypothèses où les collectivités doivent informer l'administration de la communauté autonome ou de l'Etat pour que leurs actes soient exécutoires sont plus nombreuses que celles où l'autorisation préalable est requise.

L'information préalable est exigée essentiellement pour :

- les aliénations immobilières de faible importance ;

- les autorisations accordées aux activités économiques dangereuses, insalubres, nocive ou gênantes ;

- les licences distribuées aux entreprises funéraires.