Projet de loi de finances pour 2003 : Francophonie

C. LES OPÉRATEURS DE LA FRANCOPHONIE

Les opérateurs de la francophonie sont au nombre de cinq. Ils font l'objet d'un financement international. Quatre d'entre eux sont financés par l'intermédiaire du Fonds multilatéral unique : l'Agence de la francophonie, l'Agence universitaire de la francophonie, l'Université Senghor d'Alexandrie et l'Association des maires et responsables de capitales et métropoles francophones. Le cinquième, TV5, fait l'objet d'un financement distinct.

1. L'Agence de la francophonie

Créée par la Convention de Niamey du 20 mars 1970, l'Agence internationale de la francophonie dont on vient de célébrer le 30e anniversaire est l'unique opérateur intergouvernemental de l'organisation internationale de la francophonie. Elle regroupe aujourd'hui 49 Etats et gouvernements. Son siège est implanté à Paris, mais elle dispose également de deux organes subsidiaires : l'institut des nouvelles technologies de l'information et de la formation installé à Bordeaux, et l'institut de l'énergie et de l'environnement, situé au Québec.

ÉVOLUTION DU BUDGET DE L'AGENCE
AU COURS DES QUATRE DERNIÈRES ANNÉES

(en millions d'euros)

	1998	1999	2000	2001
RECETTES dont	57,73	59,57	63,27	64,20
Contributions statutaires	23,74	24,51	25,12	25,75
Contributions FMU	30,34	30,34	31,56	31,56
Autres ressources	3,66	4,73	6,59	6,90
DEPENSES dont	57,73	59,57	68,73	69,43
Secrétariat général	3,06	3,11	3,61	3,72
Fonctionnement	14,46	14,82	17,85	18,44
Programmation	40,21	41,57	47,27	47,27
SOLDE	0	0	- 5,31	- 5,23

Le service des affaires francophones explique le déficit budgétaire des années 2000 et 2001 par la montée en puissance des activités menées par le secrétariat général, par l'ouverture d'un quatrième bureau à Addis Abeba, et par l'accroissement des opérations.

Il précise que le budget a été équilibré par prélèvement sur le fonds de réserve, qui provient de reports de crédits non utilisés.

Au cours de son audition, le ministre délégué à la coopération et à la francophonie a indiqué que la France s'apprêtait conformément aux engagements pris par le Président de la République au sommet de Beyrouth, à augmenter dans le projet de loi de finances rectificative pour 2002 les contributions qu'elle verse à l'Agence de la francophonie.

Ces crédits supplémentaires, dont le montant n'est pas encore précisé, devraient permettre, notamment, un renforcement des programmes relatifs à la démocratie et aux droits de l'homme et l'abondement du plan pour le français dans l'Union européenne.

2. L'Agence universitaire de la francophonie

L'Agence universitaire de la francophonie est issue de l'ancienne association des universités partiellement ou entièrement de langue française (AUPELF-UREF) fondée à Montréal en 1961 en vue de développer les échanges et la solidarité entre les universités de langue française. D'une quarantaine de membres en 1961, elle est passée à 403 membres en 2000 répartis sur le territoire des différents pays de l'organisation internationale de la francophonie. Il convient d'y ajouter encore les 353 départements d'études françaises d'établissements universitaires du monde entier.

D'abord simple association de recteurs et de présidents d'universités, elle a été érigée en 1989, au sommet de Dakar, en opérateur direct de l'organisation de la francophonie, statut qui a ensuite été confirmé dans la charte de la francophonie adoptée au sommet de Hanoï en 1997.

Son siège est établi à Montréal, et elle dispose de services centraux à Paris, et de 13 bureaux régionaux. Elle emploie 380 personnes, dont une cinquantaine à Paris et une trentaine à Montréal.

L'Agence universitaire de la francophonie est la première des institutions de la francophonie à avoir fait l'objet d'une évaluation externe , prélude à sa réforme et à son recentrage sur ses missions essentielles. Cette évaluation a été décidée dès le sommet de Hanoï, puis lancée par le secrétaire général de la francophonie à l'occasion de la conférence ministérielle de Bucarest, en décembre 1998. Les résultats en ont été communiqués aux membres de l'organisation internationale de la francophonie en juillet 1999.

L'évaluation de l'Agence a rapidement débouché sur une réforme en profondeur inscrite dans le plan d'action de Moncton. La nomination d'un nouveau recteur, Mme Michèle Gendreau-Massaloux, le 30 octobre 1999 a permis d'engager une première série de restructurations de fonctionnement de l'opérateur.

Le conseil d'administration qui s'est tenu à Montréal en février 2000 a décidé une première réorientation de l'agence vers ses champs d'action prioritaires. Pilotée par une commission consultative, celle-ci s'est traduite par une réforme des statuts, des programmes et de la gestion de l'Agence .

* Les nouveaux statuts ont reçu l'accord du conseil permanent et de la conférence ministérielle de la francophonie (CMF) de N'Djamena en février 2001 et ont été ensuite adoptés par l'Assemblée générale extraordinaire de l'Agence universitaire de la francophonie qui s'est réunie les 18 et 19 mai 2001 à Québec.

Ils confortent l'identité universitaire de l'Agence universitaire de la francophonie en clarifiant ses principes de fonctionnement et ses missions académiques, en confirmant le caractère universitaire de ses adhérents, et en renforçant le rôle de son conseil scientifique.

Ils clarifient par ailleurs le rôle d'opérateur de l'Agence universitaire de la francophonie et ses rapports avec l'Organisation internationale de la Francophonie et avec les Etats et gouvernements contributeurs. Ce nouveau partenariat se traduit par une représentation mieux équilibrée des Etats et gouvernements au sein d'un conseil d'administration restreint où ils disposent de 11 sièges sur 26, les 15 autres étant attribués aux universitaires. Au sein des organes de gestion, commission des finances et comité de gestion du nouveau fonds universitaire unique, ces deux groupes sont à parité.

* La réforme des programmes a pour objet de recentrer l'Agence universitaire de la francophonie autour de quelques grandes orientations : le partage des savoirs, des savoir-faire et des technologies, le développement d'une philosophie des réseaux et le pari fait sur les nouvelles technologies. Depuis 2001, il a, en outre, été possible d'élaborer la programmation à partir des demandes universitaires locales.

* La réforme de la gestion de l'Agence universitaire de la francophonie s'est appuyée sur les conclusions d'un rapport d'audit réalisé au printemps 2000, et s'est traduite à la fois par une remise en ordre des services centraux assurant un meilleur équilibre entre le siège de l'association à Montréal et le rectorat de l'Agence à Paris, et par une déconcentration plus poussée au bénéfice des dix bureaux régionaux : ceux-ci assurent dorénavant 75 % des actions de programme.

L'ensemble des moyens budgétaires gérés par l'Agence universitaire de la francophonie et consacrés aux programmes sont dorénavant regroupés sur un fonds unique, intitulé Fonds universitaire de coopération et de développement.

Le budget global de l'AUF pour 2002 s'élève à 32,20 millions d'euros .

L'ensemble des contributions gouvernementales s'élève à 26,08 millions d'euros.

La contribution française est prépondérante, elle s'élève en effet à 22,65 millions d'euros soit 86 % du budget global .

Au cours de son audition, le ministre délégué à la coopération et à la francophonie a précisé que l'augmentation substantielle des crédits de la francophonie dans le projet de loi de finances rectificatives pour 2002 pourrait bénéficier, pour près des deux tiers, au programme de bourses allouées par l'AUF et au développement des pôles universitaires spécialisés ouverts par cet opérateur en Afrique.

3. L'Université Senghor d'Alexandrie

L'Université francophone d'Alexandrie est un établissement privé d'enseignement supérieur, créé en 1989, dont la vocation est la formation de spécialistes de haut niveau dans quatre disciplines-clefs du développement africain : administration-gestion, nutrition-santé, gestion de l'environnement et gestion du patrimoine culturel. L'enseignement se déroule sur deux ans , avec un stage en situation de trois mois. Les candidats sont sélectionnés sur dossier, puis par voie de concours. A l'issue de deux années de formation, ils obtiennent un diplôme de troisième cycle, le diplôme d'études professionnelles approfondies, reconnu par le conseil africain et malgache pour l'enseignement supérieur.

Une évaluation externe de l'Université a été lancée par le secrétaire général de la francophonie, le 16 novembre 2000 et ses conclusions en ont été communiquées au conseil permanent de la francophonie de mars 2001.

Les quatre experts un Camerounais, une Québécoise, un Ivoirien et un Français ont considéré que l'Université est un établissement d'enseignement supérieur de qualité, qui répond à un besoin réel. Ils ont toutefois formulé des critiques sévères sur les insuffisances de la gestion et de l'administration, déjà dénoncées par le commissaire aux comptes du Fonds multilatéral unique en avril 2000 ; sur le caractère inapplicable des statuts ; sur des déséquilibres de fonctionnement qui tiennent à une concentration excessive du pouvoir de décisions entre les mains du seul recteur ; et enfin à une dérive des coûts .

Cette dérive des coûts est d'autant plus choquante que, depuis 1992, l'effectif des promotions d'étudiants a été ramené à 50 tous les deux ans.

Ces critiques rejoignent les observations formulées par votre rapporteur dans ses précédents rapports pour avis.

Il tient à rappeler, une fois de plus, que la France, dont les contributions s'élèvent à 1,75 million d'euros, reste, de loin, le principal contributeur de l'Université. Le Canada prend en charge la mise à disposition d'un directeur de département, et le Québec, le coût de quelques sessions de conférences pour un montant total de 0,35 million d'euros. La participation de la Suisse est de 60 000 euros. L'Égypte assure la mise à disposition des locaux.

Au regard d'un budget global évalué à 2,3 millions d'euros, le nombre des auditeurs paraît assez réduit, particulièrement depuis la décision prise par le recteur en 1994 de ne plus assurer la formation que d'une seule promotion tous les deux ans.

	Section administration gestion	Section gestion environnement	Section nutrition Santé	Section Gestion du patrimoine naturel	Total
6e promotion 1997-1999	32	26	16	12	86
7e promotion 1999-2001	26	25	11	17	79
8e promotion 2001-2003	23	15	0	12	50

Si, dans une approche très globale on rapproche le budget de fonctionnement de l'université du nombre d'étudiants qu'il forme -soit une cinquantaine- on obtient une dépense par étudiant de plus de 46 000 euros pour l'année universitaire 2001-2002.

A titre de comparaison, le ministère de l'éducation nationale évalue, en France, la dépense globale financée par l'Etat, les collectivités territoriales, les entreprises et les ménages à 6 280 euros en moyenne par étudiant universitaire (IUT et écoles d'ingénieurs universitaires non compris) ; à 8 522 euros en moyenne par étudiant des IUT ; et à 11 860 euros en moyenne, par élève des écoles d'ingénieurs universitaires.

La dépense moyenne occasionnée par un auditeur de l'université Senghor représente sept fois et demi la dépense moyenne occasionnée par un étudiant universitaire, et quatre fois la dépense moyenne occasionnée par un élève des écoles d'ingénieurs.

Le taux d'encadrement est d'ailleurs exceptionnel, puisque les 80 auditeurs de la septième promotion bénéficiaient d'un corps professoral constitué de 8 professeurs résidant à l'université, d'une vingtaine de professeurs associés, et d'une quarantaine d'experts.

Ces constatations conduisent votre rapporteur à souhaiter très vivement une augmentation sensible du nombre des auditeurs de l'Université, augmentation qui doit passer par un retour à un recrutement annuel.

Ce souhait rejoint la volonté exprimée par le ministre délégué à la coopération et à la francophonie de doubler le nombre des auditeurs de l'Université.

4. L'Association internationale des maires et responsables de capitales et métropoles francophones (AIMF)

L'Association internationale des maires et responsables des capitales et métropoles francophones (AIMF) a été créée le 1 ^er mai 1979 à Québec afin de promouvoir entre ses membres, grâce à l'usage commun de la langue française, une coopération dans tous les domaines de l'activité municipale.

Opérateur associé de la francophonie depuis le sommet de Maurice en 1993, elle est devenue opérateur de plein exercice lors du sommet de Cotonou en 1995.

Elle rassemble aujourd'hui les responsables de 106 capitales ou métropoles francophones provenant de 46 Etats.

Le maire de Paris en assure, depuis l'origine, la présidence.

L'AIMF intervient dans les villes partenaires en mettant à leur disposition les experts dont disposent, le cas échéant, les autres membres, de façon à contenir autant que possible son coût d'intervention. Ses réalisations les plus significatives portent sur la modernisation de la gestion des collectivités locales dans déjà plus de trente villes, grâce à l'élaboration de programmes d'informatisation et à la formation du personnel appelé à les mettre en oeuvre. Ces actions touchent, par exemple, à la tenue de l'état civil, au service de la paie et de la comptabilité, à la gestion en personnel, à la perception des taxes municipales, ou à la gestion des stocks et du parc roulant. Elle intervient également en matière d'alimentation en eau potable, de voirie, d'élimination des déchets, de construction de marchés ou de centres de santé.

Le budget de l'AIMF est présenté en deux sections :

- le « fonds de coopération », principalement consacré aux dépenses de fonctionnement de l'association est alimenté par une subvention d'équilibre de la Ville de Paris d'un montant de 0,6 million d'euros, complétée par une dotation de 0,46 million d'euros, et la mise à disposition de personnels qualifiés, ainsi que par les cotisations des membres de l'association.

- la seconde section, consacrée au financement des actions de coopération, est alimentée par les contributions versées par le ministère des affaires étrangères (1,33 million d'euros) , le ministère de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche (0,457 million d'euros) et par une subvention québécoise de 0,024 million d'euros).

La programmation de l'AIMF pour 2002 est axée sur la modernisation des services municipaux d'état civil, l'appui à la gestion de l'état civil, l'appui à la modernisation des services financiers, et l'appui aux capitales des Grands Lacs.

5. TV5

La chaîne francophone par satellite a été créée en janvier 1984 par l'association des trois chaînes publiques françaises, de la Radio-Télévision belge de la communauté française et de la société de radiodiffusion et de télévision, et complétée par le lancement en 1988 de TV5 Québec-Canada. Elle jouit d'un statut réellement international par sa diffusion et la participation de cinq gouvernements et de deux chaînes à sa gestion, à son financement et à ses programmes.

Votre rapporteur s'était alarmé, il y a deux ans, du bilan très décevant que l'on pouvait tirer de la diffusion de TV5 sur le continent américain. Il s'était ensuite félicité des conséquences de l'accord intervenu en juin 2001, qui, faisant suite à la Conférence de Vevey d'octobre 2000, a permis la reprise en main par le pôle parisien de tous les signaux TV5 -à l'exception du signal TV5 Québec-Canada dont la gestion est maintenue à Montréal.

Cette réforme se traduit par une mise en cohérence de la composition de l'actionnariat, de la représentation au conseil d'administration de TV5, et de la répartition des contributions des partenaires aux frais communs de l'ensemble des signaux.

Le financement des frais communs des signaux émis depuis Paris est régi selon une clé de répartition unique, la clef des neuvièmes :

- 6/9 ^è sont pris en charge par la France ;

- 1,9 ^è l'est par la Suisse ;

- 1/9 ^è l'est par la communauté française de Belgique ;

- 1/9 ^è par le Québec et le Canada, conjointement.

Les radiodiffuseurs français disposent de 6 sièges au conseil d'administration ; la Suisse, la communauté française de Belgique, et le couple Québec-Canada disposent chacun d'un siège.

Ce rééquilibrage se traduit par un renforcement de la participation de la France au financement de TV5 .

Votre rapporteur considère que ce nouvel effort que consent notre pays doit rendre le gouvernement français particulièrement vigilant aux moyens qui seront mis en oeuvre pour réussir la pénétration du marché télévisuel des Etats-Unis, tout en améliorant la présence de TV5 en Amérique Latine.

6. L'Assemblée parlementaire de la francophonie

L'Assemblée parlementaire de la francophonie constitue un des éléments fondamentaux de l'architecture institutionnelle de la francophonie multilatérale.

Créée à Luxembourg en 1967, sous la forme d'une Association internationale des parlementaires de langue française, elle réunissait, alors, les délégués de 23 sections issues de Parlements d'Afrique, d'Amérique, d'Asie, d'Europe et d'Océanie.

Elle a préconisé, dès sa création, la mise en place d'une institution gouvernementale de la francophonie, et cette suggestion a donné naissance, en 1970, à l'Agence de coopération culturelle et technique (ACCT), devenue depuis l'Agence intergouvernementale de la francophonie (AIF).

C'est lors de la XVIIe Assemblée générale de Paris, en juillet 1989, que l'Association est devenue l'Assemblée internationale des Parlements de langue française, affirmant ainsi sa vocation à être l'organisation interparlementaire des pays de la francophonie, comme l'avait reconnu le sommet de Dakar en mai 1989.

Lors du sommet de Maurice en octobre 1993 , les chefs d'Etat et de gouvernement, après avoir réaffirmé la place éminente de l'institution parlementaire au coeur de la démocratie représentative et de l'Etat de droit, ont considéré que l'AIPLF, seule organisation interparlementaire de la francophonie constituait le lien démocratique entre les gouvernements et les peuples de la francophonie.

En conséquence, ils ont décidé de reconnaître l'AIPLF, comme l'assemblée consultative de la francophonie, ce qu'a confirmé la charte de la francophonie adoptée à Hanoï en novembre 1997.

Pour se mettre en conformité avec la charte, l'assemblée a décidé lors de sa session ordinaire d'Abidjan en juillet 1998 d'adopter le nom d'assemblée parlementaire de la francophonie (APF).

Soixante-huit Parlements sont actuellement représentés à l'APF.

Celle-ci développe une coopération interparlementaire qui est articulée autour de plusieurs programmes réalisés en partenariat avec l'Agence de la francophonie, et qui ont pour objet l'organisation de :

- missions d'observation d'élections ;

- séminaires parlementaires ;

- missions d'information et de bons offices ;

- stages destinés à des fonctionnaires d'Europe du Sud et d'Europe centrale ; ceux-ci sont organisés chaque année dans le cadre de formations dispensées par l'Institut international d'administration publique de Paris.

L'Assemblée est également le maître d'oeuvre du programme d'appui aux services documentaires des Parlements du Sud (PARDOC) décidé en 1991, sur sa proposition, par le sommet des chefs d'Etat et de gouvernement de Chaillot.

Depuis son lancement ce programme a bénéficié au Bénin, au Burkina Faso, au Gabon, au Mali, au Sénégal, au Congo, au Liban, au Centre-afrique, à l'Égypte, à Madagascar, à la Mauritanie, à la Roumanie, au Vietnam, à la Guinée, à Tahiti, au Togo, à la Bulgarie, à l'Albanie, au Burundi, au Cameroun, au Cambodge, aux Comores, à la Côte-d'Ivoire, à Djibouti, au Laos, à la Moldavie, au Niger, au Tchad et à Vanuatu.

Parallèlement, la mise en place parallèle d'un réseau documentaire des bibliothèques parlementaires francophones bénéficiaires du PARDOC a favorisé les échanges Nord-Sud, et Sud-Est.

2002 a vu la fin du programme PARDOC remplacé par un programme plus vaste dénommé NORIA.

En outre, dans le cadre du fonds francophone des inforoutes créé après le sommet de Hanoï, l'Assemblée parlementaire de la francophonie a confié au programme PARDOC la mise en oeuvre d'un programme visant à doter les parlementaires du Sud de leur site et a facilité leur connexion à internet. Ce projet a bénéficié à huit parlements francophones désignés par le bureau de l'Assemblée parlementaire de la francophonie.

7. La mutation du Haut conseil de la francophonie

Le Haut conseil de la francophonie a connu durant l'année 2002 une profonde mutation.

Cette mutation répond à la volonté du Président de la République qui a souhaité que le Haut conseil devienne un conseil consultatif placé auprès des instances de l'organisation de la Francophonie ^{1( * )} .

Le cadre général de ce transfert a été approuvé par le conseil permanent de la Francophonie, qui s'est réuni le 10 janvier 2002 à Paris. Le conseil permanent a confirmé son accord pour la mise en place du nouveau Haut conseil comme organe consultatif placé auprès du Secrétaire général. La France a confirmé, de son côté, qu'elle continuerait, pendant une période de transition de trois ans, à mettre à disposition du nouveau Haut conseil les personnels en fonction (4 administrateurs et une secrétaire), les locaux actuels, et qu'elle accorderait à travers le Fonds multilatéral unique une dotation budgétaire égale au montant des dépenses engagées jusqu'ici annuellement par le Haut conseil de la francophonie, soit 221 626 euros.

Il revient désormais au Secrétaire général de la francophonie d'en désigner les membres.