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I. LE PROJET DE BUDGET POUR 2003 : LE CHOIX DE L'EFFICACITÉ

A. DES PRIORITÉS CIBLÉES

1. Un budget crédible

a) Les programmes de démolition et de reconstruction : un assouplissement appréciable de la ligne fongible

Chaque année, les aides à la pierre permettent la construction d'environ 150.000 logements, soit près de la moitié des logements construits annuellement.

Pour 2003, elles sont stables en moyens de paiement, mais diminuent de 7,6 % en autorisations de programme, du fait de la ligne « accession à la propriété », c'est-à-dire de la moindre dotation au prêt à taux zéro.

Les crédits logement et urbanisme en 2003

(en millions d'euros)

 

LFI 2002

PLF 2003

Dépenses ordinaires (1)

5.406,1

5.403,1

Crédits de paiement (2)

1.896,8

1.889,7

Total moyens de paiement (1) + (2)

7.302,9

7.292,8

Autorisations de programme (3)

2.141,9

1.979,3

Total moyens d'engagement (1) + (3)

7.548,0

7.282,4

Source : Ministère de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer.

 L'effort en faveur de la construction se confirme.

Le budget 2003 consacre un effort particulièrement important pour le parc social : la ligne fongible (prêts locatifs aidés [PLA], prêts locatifs à usage social [PLUS], prime à l'amélioration des logements à usage locatif et à occupation sociale [PALULOS]), destinée à la construction et à la réhabilitation des HLM, bénéficie ainsi d'une augmentation de son montant de 401 à 435,5 millions d'euros (+ 8,6 %), les autorisations de programme passant de 459,1 à 474 millions d'euros (+ 3,2 %).

Ainsi que l'a annoncé le ministère de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer :

« Cette dotation permettra la réalisation effective de 54.000 logements en 2003, soit un niveau sensiblement égal à celui budgété en 2002 (55.000), auxquels devraient s'ajouter près de 4.000 logements réalisés par la nouvelle association foncière du 1 % logement, à des loyers inférieurs à ceux du prêt locatif social (PLS). »

Programmation de nouveaux logements sociaux

* en prévisions

Le projet de budget confirme donc la reprise de la construction sociale, après quatre années de diminution.

Nombre de logements sociaux construits chaque année

 

Total logements aidés PLA ET PLUS, PLAI et PLUS CD

TOTAL PLA I

 

Neuf

Acquisition

Total

Neuf

Acquisition

Total

1994

66.275

13.378

79.653

3.336

7.742

11.078

1995

48.901

11.640

60.541

7.471

8.010

15.481

1996

41.603

10.233

51.836

2.945

5.672

8.617

1997

45.272

10.129

55.401

5.755

6.063

11.818

1998

37.176

9.300

46.476

9.913

5.684

15.597

1999

33.932

8.895

42.827

8.708

5.213

13.921

2000

29.329

8.707

38.036

1.859

3.191

5.050

2001

37.193

10.458

47.651

2.493

2.934

5.427

Source : Ministère de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer

Après la création du PLUS, qui n'a pas eu les résultats escomptés avant le réajustement à la hausse de ses paramètres en avril 2001, plusieurs tentatives ont vu le jour pour relancer la construction de logements sociaux.

Tout d'abord, la loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU) a créé un dispositif de sanctions à l'égard des communes ne disposant pas d'un nombre suffisant de logements sociaux.

Ensuite, un premier plan de relance de la production de logements locatifs sociaux a été annoncé le 7 mars 2001 et mis en oeuvre par le décret du 18 avril 2001 et l'arrêté du 23 avril.


Le plan de relance du 7 mars 2001

Sous le titre « Plan gouvernemental pour le logement social : programme de réformes - mesures immédiates », MM. Jean-Claude Gayssot et Louis Besson ont présenté, le 7 mars 2001, un plan de relance en faveur du logement social.

Il était, en premier lieu, proposé d'augmenter de 10 % l'assiette de subvention des opérations de construction et d'acquisition-amélioration, c'est-à-dire des bases de référence pour la détermination du montant de la subvention versée par l'Etat.

A été également décidé de porter le taux de la subvention PLUS de 5 à 8 % dans le neuf et de 10 à 15 % dans l'ancien. Cette mesure améliore la rentabilité d'un projet immobilier puisque la part de la subvention dans le financement de l'opération s'accroît par rapport à celle du prêt.

Mais cette bonification n'est possible que dans le cas de la signature d'un plan de relance par l'organisme.

En second lieu, il a proposé une meilleure prise en compte de la charge spécifique liée au foncier en majorant la contribution de l'Etat à la surcharge foncière, c'est-à-dire le surcoût lié à l'acquisition de terrain dans les zones tendues.

Il a enfin annoncé l'intervention du « 1 % logement » dans le financement du logement social sous la forme de prêts à taux bas (1,25 %), assortis d'une remise d'intérêts de 10 ans et sans contrepartie obligatoire de réservation de logements par le 1 %.

Enfin, dans le but d'encourager les organismes qui participent activement à la relance du logement social, le gouvernement précédent a proposé de moduler les aides de l'Etat en fonction de la politique de programmation de ces organismes.

Sont proposés à ces derniers des plans de relance de la production locative, élaborés sur le plan régional ou départemental et conclus pour une durée de trois ans.

Les avantages attachés à la signature de ces conventions sont réels : les organismes bénéficient de la bonification de PLUS ainsi que d'une priorité sur les prêts préférentiels financés sur le 1 %.


L'ensemble de ces mesures, et notamment la mise en place des contrats de relance, ont eu des effets bénéfiques puisqu'elles ont permis, pour l'année 2001, le financement de 56.000 logements locatifs sociaux, contre seulement 42.000 en 2000.

Pour 2002, les chiffres ne sont pas encore disponibles car 70 % des opérations sont réalisés au cours du dernier trimestre de l'année.

Compte tenu des effets du plan de relance, le nombre de logements financés devrait toutefois être sensiblement équivalent à celui de 2001.

Cependant, malgré la levée du « gel républicain » pour les crédits relatifs à la construction de logements sociaux, les opérateurs craignent encore une programmation plus faible que prévu en fin d'année.

De fait, le projet de loi de finances rectificative pour 20021(*) confirme l'annulation de 211,5 millions d'euros de crédits de paiement et 128 millions d'euros d'autorisations de programme pour le poste « construction et amélioration de l'habitat », qui regroupe des actions aussi variées que le financement des prêts à taux zéro, des constructions, ou encore de l'ANAH.

 Les crédits de démolition apparaissent plus réalistes.

Le précédent gouvernement avait mis l'accent en 2002 sur les démolitions et la qualité de service.

Pour 2002, les crédits consacrés aux démolitions avaient ainsi été triplés, passant de 25,9 à 76,2 millions d'euros, cette enveloppe visant à permettre la démolition d'environ 15.000 logements HLM (contre 10.000 en 2001 et 6.000 en 2000), tout en améliorant le montant de l'aide apportée par opération.

Mais les résultats sont encore faibles, puisque 7.000 démolitions seulement ont pu être réalisées réellement en 2002, du fait des procédures complexes de démolition, et de la nécessité de trouver des solutions pour le relogement des habitants des immeubles démolis, et du coût de plus en plus important des démolitions.

Le coût des opérations de démolition

(en euros)

 

Coût moyen de travaux par logement

Coût moyen lié au capital restant dû par logement

Coûts moyens sociaux par logement

1999

4.758

3.846

1.139

2000

5.361

2.831

773

2001

6.146

3.017

417

Source : Ministère de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer

Pour 2003, les crédits de démolition, nécessaires à la politique ambitieuse de renouvellement urbain souhaitée par le Gouvernement, ont été calculés pour financer la démolition de 12.000 logements.

Ils s'élèvent ainsi à 60 millions d'euros, auxquels s'ajoutent les subventions automatiques du 1 % logement prévues par les conventions du 11 octobre et du 11 décembre 2001.

L'objectif est donc plus proche de la réalité des contraintes pour ce type d'opérations. La réduction de l'enveloppe des crédits est donc la conséquence d'un souci de transparence.

Il faut toutefois rappeler que les besoins en matière de reconstruction-démolition sont estimés entre 150.000 et 200.000.

Les opérations menées, bien qu'en progrès certain, ne sont donc pas encore à la hauteur des besoins.

b) Les réhabilitations : une meilleure prise en compte des besoins

Les aides à la pierre permettent l'amélioration et la réhabilitation de près de 230.000 logements, tout type d'habitat confondu.

Dès 2000, l'orientation fixée par le précédent gouvernement a été de recentrer la politique du logement social sur le financement de nouveaux logements, au détriment de la rénovation du parc HLM.

PALULOS : nombre de logements et crédits utilisés

 

Nombre de logements

Crédits utilisés en euros courants

 

PALULOS
(réhabilitations lourdes)

PALULOS
(petits travaux)

PALULOS
(réhabilitations lourdes)

PALULOS
(petits travaux)

Total

1994

136.414

36.282

303.495.994 €

11.948.865 €

315.444.859 €

1995

95.086

29.600

208.501.405 €

8.481.217 €

216.982.622 €

1996

108.273

27.888

221.548.373 €

6.140.831 €

227.689.203 €

1997

156.073

20.105

316.171.288 €

5.446.061 €

321.617.350 €

1998

139.531

26.621

161.332.876 €

5.031.231 €

166.364.107 €

1999

134.075

25.875

172.700.776 €

4.362.054 €

177.062.829 €

2000

123.248

31.928

174.716.974 €

6.117.340 €

180.834.314 €

2001

88.102

30.445

131.824.055 €

6.806.567 €

138.630.623 €

Source : Ministère de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer

L'augmentation de la ligne fongible pour 2003 permet un effort accru en faveur des PALULOS, dont le nombre avait été réduit ces dernières années, de façon à satisfaire les besoins croissants de réhabilitation du patrimoine HLM.

En effet, 70 % des immeubles du parc ont été construits il y a plus de vingt ans.

Par ailleurs, il faut noter que l'annonce de 110.000 PALULOS en 2002, comme celle de 120.000 en 2001, n'ont pas été respectées, l'année 2001 ayant connu une très forte chute des opérations lourdes qui se sont élevées en définitive à 88.000.

Paradoxalement, l'objectif de 100.000 PALULOS pour 2003 est donc plus réaliste que celui de 2002, compte tenu des nouveaux moyens financiers dégagés.

Parmi les logements réhabilités en 2003, les opérations relevant des sites de la politique de la ville ou intégrés dans une action de renouvellement urbain, ainsi que les opérations concernant la mise en sécurité des ascenseurs, seront prioritaires.

Le projet de loi relatif à la sécurité dans les ascenseurs comprendra, pour l'essentiel, des dispositions de normalisation. Le coût des dispositifs rendus nécessaires pourra être financé, dans le parc social, par des PALULOS et, dans le parc privé, par des aides de l'ANAH.

Pour 2003, il appartient toutefois aux organismes de définir une stratégie d'intervention sur leur parc qui prenne en compte la qualité du service global à offrir aux habitants et analyse les perspectives alternatives de démolition et de réhabilitation.

Dans cette perspective, le Gouvernement incite les organismes HLM à se doter de « plans stratégiques de patrimoine », qui pourront être subventionnés jusqu'à hauteur de 50 % de leur coût, et prévoit que la moitié du parc HLM devra avoir fait l'objet d'un tel plan d'ici fin 2002.

2. Des acquis consolidés

a) Les aides à la personne : soutenir les ménages les plus modestes

L'effort de solidarité envers les Français les plus modestes dans le domaine du logement se traduit en particulier par l'importance accordée aux aides personnelles au logement.

Ces aides sont de trois sortes :

l'allocation de logement social (ALS), financée par le Fonds national d'aide au logement (FNAL), alimenté par une contribution de l'Etat et le produit de deux cotisations à la charge des employeurs. La Caisse nationale des allocations familiales (CNAF) verse à ce fonds une subvention pour une micro-prestation, l'allocation de logement temporaire (ALT), au profit des associations logeant à titre temporaire des personnes défavorisées ;

l'aide personnalisée au logement (APL), financée par le Fonds national de l'habitat (FNH), alimenté par des contributions provenant des régimes de prestations familiales et du FNAL. Il est équilibré par une subvention de l'Etat ;

l'allocation de logement familial (ALF), financée par la CNAF dans son intégralité.

Avec les Fonds de solidarité pour le logement (FSL), les aides personnelles constituent 73 % du budget de l'urbanisme et du logement.

Elles concernent 6,2 millions de ménages, dont 5,3 millions au titre de la location et 853.000 au titre de l'accession à la propriété. Le nombre de bénéficiaires est globalement stable depuis 1997, après une croissance très importante due au bouclage de l'ALS (de 1991 à 1996).

Modes d'utilisation des APL

Nombre en milliers au 31/12 de chaque année

1996

1997

1998

1999

2000

2001

Location

5.176

5.186

5.360

5.368

5.391

5.345

Accession

973

994

943

905

887

853

TOTAL

6.158

6.169

6.303

6.274

6.278

6.198

Source : Ministère de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer

Ces trois aides sont versées, sous condition de ressources, aux personnes qui acquittent un minimum de loyer ou de mensualité, sous réserve que le logement constitue bien leur résidence principale, c'est-à-dire qu'il soit occupé pendant au moins huit mois par an par elles-mêmes ou leur conjoint, ou des personnes à charge.

Les prestations versées s'élèvent à 12,7 milliards d'euros pour 2001 et se partagent, à parts quasi égales, entre l'APL et les AL (ALF et ALS).

Ces prestations sont prises en charge pour environ 40 % par l'Etat, le reste étant pris en charge par le versement des employeurs.

5,349 millions d'euros de crédits, dont 5,234 millions d'euros pour les aides à la personne, étaient ainsi affectés par l'Etat à ces mesures en 2002.

Les crédits sont reconduits en 2003 et les aides à la personne sont privilégiées puisqu'elles atteignent 5,239 millions d'euros (+ 0,09 %), alors que les crédits du FSL diminuent de 4,54 % et ceux dédiés à l'ALT enregistrent une baisse de 4,16 %.

La réforme récente a conduit à l'unification des barèmes dans le secteur locatif, qui couvre 80 % des allocataires, et a ainsi permis un effort accru en faveur des ménages les plus modestes.


La réforme des aides au logement

L'idée de la réforme, annoncée lors de la conférence de la famille du 15 juin 2000, est de remonter le barème ALF vers le barème APL, plus favorable, et de créer un « plateau » dans la zone des petits revenus pour éviter les « trappes à inactivité ».

Ce barème unique, mis en place en deux étapes (1er janvier 2001 et 1er janvier 2002), s'applique à l'ensemble du secteur locatif éligible aux deux aides, soit aux trois quarts des bénéficiaires des aides au logement.

L'unification du barème locatif, qui repose sur la notion de participation personnelle des locataires, est pleinement effectuée dès le 1er janvier 2001.

En revanche, l'objectif d'égalité de traitement selon l'origine des revenus jusqu'au niveau du RMI n'a été atteint qu'au 1er janvier 2002.

Le gain mensuel moyen est d'environ 16,5 euros, soit 10 % de l'aide versée, et supérieur à 30,5 euros pour 1,2 million d'allocataires, en particulier de l'ALF.

Une compensation, limitée à 30 euros, a été par ailleurs mise en place jusqu'au 30 juin dernier pour ceux qui ont vu leur aide diminuer.

Son coût total est estimé à près d'un milliard d'euros, dont 50 % à la charge de l'Etat.


Hors de toute réforme du barème, les aides au logement sont revalorisées chaque année au 1er juillet.

En 2002, comme en 2003, cette revalorisation sera conforme à la révision des loyers-plafonds, soit 1,2 %.

Toutefois, la situation tendue du marché locatif à Paris et en proche banlieue justifiait qu'un effort spécifique soit fait en faveur des ménages résidant sur cette zone. Ainsi, la revalorisation des aides au logement sera-t-elle, pour ces derniers, de 2 %, ce qui représente un « coup de pouce » de 0,8 %.

Les effets de la croissance économique qu'a connue la France entre 1999 et 2001 ont permis de financer la réforme des aides au logement à budget constant.

Les « fonds logement » ont en effet perçu un supplément de cotisations employeur dont l'assiette, assise sur la masse salariale, était dynamisée par les augmentations de salaire et la réduction du chômage.

Dans le même temps, améliorant la situation des salariés, la croissance de la masse salariale a fait basculer un nombre important de bénéficiaires au-dessus des plafonds de ressources, générant par là une économie conséquente.

Ainsi, entre 1997 et 2001, les versements des employeurs ont progressé d'un milliard d'euros, pour atteindre 7,9 milliards d'euros tandis que les versements de l'Etat se sont stabilisés à près de 5 milliards d'euros. De fait, la croissance a financé la réforme des aides au logement.

Le ralentissement du rythme de cette dernière pourrait affecter le financement des aides au logement en sens inverse. La reprise du chômage augmenterait mécaniquement le nombre de bénéficiaires de l'aide tandis qu'elle réduirait la masse salariale, donc, in fine, les ressources du « fonds logement ». Difficile à évaluer avec précision, cet aléa, tant sur les dépenses que sur les recettes de ces fonds, pourrait en 2002 s'élever à 60 millions d'euros.

Pour 2003, des mesures ont toutefois été prises sur les barèmes, mais leur effet réel devrait être relativement faible.

Les dotations aux aides personnelles au logement pour 2003

(en millions d'euros)

Loi de finances initiale pour 2002

5.234,06

Projet de loi de finances pour 2003

5.239,00

Ecart 2003/2002

+ 4,94

dont

 

extension en année pleine de l'actualisation au 01/07/2002

+ 72,50

Mesures d'économies

- 76,50

Source : Ministère de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer

En 2003, plusieurs mesures d'économies ont été annoncées par le Gouvernement, notamment le rétablissement de l'évaluation forfaitaire de ressources pour les étudiants. Ces mesures d'économies, qui s'élèvent à 76,5 millions d'euros, permettent en quelque sorte de financer les mesures de revalorisation précédemment citées.

b) La qualité de service dans les quartiers : améliorer les conditions de vie des habitants

En appui de la stratégie gouvernementale, marquée par une grande attention portée au parc existant, les crédits consacrés à l'amélioration de la qualité de service dans les quartiers d'habitat social sont reconduits, à l'exclusion des crédits prévus pour la procédure centralisée d'appels à projet décidée en 2002 par le précédent gouvernement, ce qui signifie que les crédits utilisables localement seront maintenus à leur niveau de 2002.

Les crédits de paiement sont ainsi presque triplés et passent de 11,4 à 31,6 millions d'euros. Les autorisations de programme sont en revanche réduites de 47,3 à 31,3 millions d'euros.

Tout aussi indispensables que les crédits destinés à la réhabilitation, les crédits en faveur de la qualité de service permettent le financement d'actions ayant un impact très concret sur la vie quotidienne des habitants et répondant aux attentes fortes exprimées par les ménages en matière de qualité de vie et de sécurité de leur habitat.

A ce titre, ces crédits, qui ont vocation à être contractualisés, constituent un véritable levier permettant d'inciter les bailleurs sociaux à développer des démarches locales de gestion partenariale, dites de « gestion urbaine de proximité » avec les collectivités locales et l'Etat.

Cette aide vise, en premier lieu, à financer certains petits travaux tels que des améliorations dans les logements et les parties communes ou des opérations en faveur du fonctionnement au quotidien du quartier et de la sécurité.

En second lieu, ces crédits doivent permettre de réaliser des diagnostics d'amélioration de la qualité de service dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville ou ceux dont les caractéristiques socio-économiques sont similaires.

Comme le souligne, dans son rapport, M. Jean-Pierre Abelin, rapporteur à la commission des Affaires économiques, de l'environnement et du territoire de l'Assemblée nationale2(*) :

« Les efforts et les réflexions engagés par la profession dans ce domaine sont, en outre, de bon augure.

« Si les opérateurs de logement social réalisent aujourd'hui des produits techniques de qualité, conformes aux attentes des utilisateurs, les habitants évaluent aussi la qualité de leur logement en fonction de sa localisation et de son environnement.

« Il convient donc de bien intégrer les projets dans le tissu urbain et de permettre aux populations qui y habitent de disposer de services et d'équipements publics et privés de qualité.

« Par ailleurs, le thème de la qualité de service renvoie également, et surtout, pour les habitants de ces quartiers, à la qualité de leur environnement immédiat et donc de l'entretien courant, de la maintenance des équipements, et des services de base que doit procurer un bailleur. »


De nombreux organismes ont certes développé des démarches de qualité, obtenu une certification, et donc souscrit des engagements de services vis-à-vis de leurs locataires, mais votre rapporteur estime que des progrès peuvent encore être réalisés.

A cet égard, la forte augmentation des crédits pour 2003 marque une première étape.

Toutefois, il faut être conscient que certains bailleurs sont confrontés à des difficultés particulières qu'ils ne peuvent surmonter seuls.

Aussi, les soutiens budgétaires gagneraient à s'accompagner d'une assistance technique et logistique plus développée, ainsi que d'une meilleure coopération entre les services publics et le bailleur, qui ne peut seul améliorer la qualité de l'environnement de ses locataires.

De fait, un groupe de travail a été constitué au sein de l'Union sociale pour l'habitat, pour réfléchir aux mesures à prendre à l'échelle du mouvement pour rendre le niveau de service plus homogène, et apporter une aide spécifique aux organismes en difficulté ou confrontés à des situations locales particulièrement complexes.

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