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B. UN BUDGET DE TRANSITION

1. Une nécessaire réforme de la loi SRU

Lors des rencontres nationales « Habiter, se déplacer, vivre la ville » du 23 juin 1999, M. Lionel Jospin, alors Premier ministre, annonçait la mise en oeuvre d'une « politique globale au service du développement urbain ».

Il s'agissait de prolonger les textes adoptés par le Parlement sur l'intercommunalité et l'aménagement durable du territoire : la loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, dite « loi Chevènement » et la loi du 25 juin 1999 d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire, dite « loi Voynet ».

C'est dans ce cadre qu'est intervenue la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains.

Ce texte, d'une rare complexité, se donnait pour ambition de réformer, en même temps et en profondeur, le droit de l'occupation des sols et les règles de fonctionnement des copropriétés, permettait aux organismes HLM de venir concurrencer les opérateurs traditionnels du marché de l'accession sociale à la propriété et prétendait renforcer les moyens de lutte contre l'habitat insalubre.

Il en résulte que cette loi ne propose pas de réflexion globale, en particulier sur la politique du logement.

Il ne paraît pas ainsi raisonnable à votre rapporteur d'imposer de façon uniforme un quota de 20 % de logements sociaux à toutes les communes sans prendre en compte la diversité des situations locales, en particulier géographiques, telles que les zones inondables ou montagneuses.

Il est également regrettable que cette loi, qui semble avoir été faite uniquement pour la ville, ne prenne pas mieux en compte les équilibres ruraux et que, de façon générale, elle prône la contrainte et la sanction, au lieu du contrat.

Le Conseil constitutionnel en a d'ailleurs jugé ainsi, puisqu'il a censuré, dans sa décision du 7 décembre 2000, le caractère automatique du dispositif de sanction à l'encontre des communes n'ayant pas réalisé l'objectif de 20 % de logements sociaux prévu par l'article 55 de la loi.

Cet article institue en effet, à compter du 1er janvier 2002, un prélèvement sur les communes ayant moins de 20 % de logements sociaux. Le produit est versé à la communauté urbaine, à la communauté d'agglomération ou à une communauté de communes, à un établissement public foncier ou, à défaut, à un fonds d'aménagement urbain affecté aux communes pour des actions en faveur du logement social.

Aussi, cette disposition, dont les mécanismes sont mal adaptés à la diversité des communes et fondés sur une méfiance des acteurs locaux, n'est pas efficace pour atteindre l'objectif de mixité sociale qui lui avait été fixé.

En outre, dans le cadre d'un approfondissement de la décentralisation, il est regrettable d'entretenir de telles relations avec les acteurs sur le terrain. Les pouvoirs locaux sont par ailleurs tout à fait capables de diversifier leur offre de logements à partir du moment où des incitations et des accompagnements adaptés sont mis en place.

Il faut aussi reconnaître que certaines dispositions de la loi SRU bloquent le marché immobilier et la construction de logements, notamment les règles relatives aux schémas de cohérence territoriale (SCOT), aux plans locaux d'urbanisme (PLU) et à la participation pour voies nouvelles et réseaux (PVNR).

Votre rapporteur se félicite donc de la décision de M. Gilles de Robien de modifier rapidement le texte sur ces points afin de débloquer une situation foncière aujourd'hui largement gelée.

Ainsi, lors du débat qui s'est tenu au Sénat le 12 novembre dernier sur la proposition de loi n° 37 (2001-2002) de M. Dominique Braye et plusieurs de ses collègues, le ministre déclarait-il :

« Ce dispositif a une certaine efficacité, mais il a montré ses limites. Habile dans l'effet d'affichage, il s'est révélé piètre dans le changement concret de notre tissu urbanistique et social. En effet, son premier tort est de sanctionner financièrement des communes sur une situation de fait.

« Il est en cela profondément choquant et injuste, puisqu'il pénalise a priori des communes qui, aujourd'hui, n'ont pas 20 % de logements sociaux en raison de leur histoire et, le cas échéant, de leurs élus passés. »

Partant de ce constat, il concluait ainsi :

« Pour parvenir plus efficacement à atteindre l'objectif de mixité sociale, j'ai toujours pensé qu'il fallait faire confiance aux élus locaux ».3(*)

2. La question du mode de financement de la politique du logement

a) L'épargne-logement doit retrouver un rôle clé dans le financement du parc privé.

Le système de l'épargne-logement a pour but de permettre la constitution de l'apport personnel nécessaire pour que l'accession à la propriété se fasse dans les meilleures conditions de sécurité financière.

Les prêts d'épargne-logement permettent de financer l'achat de logements neufs ou anciens destinés à l'occupation personnelle ou à la location, l'achat ou la construction de résidences secondaires neuves, et les travaux d'amélioration.

Caractéristiques de l'épargne logement

 

PEL

CEL

Versement initial minimum

225 €

300 €

Versements annuels minima

540 €

75 €

Plafond des dépôts

61.200 €

15.300 €

Durée minimale de l'épargne

4 ans

Aucune

Intérêts annuels versés

4,50 %

2 %

Prime d'épargne maximum

1.525 €

1.143,37 €

Caractéristiques intérêts

Exonérés IR et capitalisables annuellement.
Soumis aux prélèvements sociaux (taux de 10 %)

Idem

Demande de prêt

4 ans d'existence

18 mois d'existence

Montant maximum du prêt

92.000 €

22.867,35 €

Durée du prêt

2 à 15 ans

Idem

Taux d'intérêt du prêt

4,97 %

3 %

Cumul de prêts PEL/CEL d'un même titulaire

Possible pour des objets différents et dans la limite de 92.000 € de prêt total

Idem

Source : ministère de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer.

Le nombre de plans et de comptes d'épargne-logement (PEL et CEL) s'élevait à 23,72 millions au 31 décembre 2001 (+ 1,58 % par rapport à fin 2000). A la même date, le montant total des dépôts atteignait 226,89 milliards d'euros, en augmentation de 3,35 % par rapport au 31 décembre 2001.

Mais les prêts épargne-logement, ne représentent que 8 % des prêts accordés, même s'ils ont nettement progressé (+ 22,6 %), grâce à l'arrivée à échéance de générations de plans dont les taux d'intérêt sont concurrentiels avec ceux des prêts libres.

Ces derniers représentent 80 % des prêts immobiliers accordés aux ménages. Ils se sont accrus de 3,8 % en liaison avec les taux d'intérêt toujours attractifs proposés par les établissements de crédits. Ils ne représentaient cependant, au début des années quatre-vingt, qu'un quart environ des crédits, à égalité avec les prêts aidés (2 % seulement aujourd'hui) et loin derrière les prêts épargne-logement réglementés.

Existent enfin également des prêts immobiliers conventionnés (9 % du total), qui ont diminué de 4,3 % en raison, notamment, de la concurrence des prêts libres.

Les chiffres et les études effectuées sur le sujet soulignent très clairement que l'épargne-logement est aujourd'hui partiellement détournée de son objet.

Elle est devenue un outil d'épargne classique, rémunéré à 4,5 % net d'impôt pour les plans ouverts depuis le 1er juillet 2000, et ne finance que très rarement, et dans une moindre mesure, l'achat d'un logement.

Intentions d'utilisation des produits d'épargne-logement

 

Total de détenteurs

C'est un bon placement

Achat de logement

Effectuer des travaux

Faire bénéficier un proche des droits acquis

Autres

Nombre

9.701.430

3.763.969

2.319.995

2.085.684

968.633

559.910

Part sur total des détenteurs (%)

100,00 %

38,80 %

23,91 %

21,50 %

9,98 %

5,77 %

Source : Enquête INSEE 1998 « patrimoine des ménages »

Le volume des excédents de trésorerie de l'épargne-logement ne cesse de progresser depuis les années quatre-vingt, les dépôts sur les PEL ne cessant d'augmenter, alors que les encours de prêts diminuent.

L'environnement financier et la fluctuation des taux du marché concurrentiel influent en effet de manière très importante sur le système de l'épargne-logement.

De fait, avant l'augmentation de sa rémunération au 1er juillet 2000, ce type d'épargne a connu des aménagements successifs, consécutifs à la baisse des taux d'intérêt depuis 1993.

Les taux de rémunération sont ainsi passés de 6 % en 1993 pour les PEL à un minimum de 3,6 % en 1999 (de 2,75 à 1,5 % pour les CEL).

Cette situation entraîne logiquement une forte variabilité dans l'ouverture des plans et des comptes d'épargne-logement.

En outre, le dispositif de l'épargne-logement est handicapé par la détermination du prêt en fonction de la durée d'emprunt, ce qui constitue un frein qui rend ce financement de plus en plus accessoire.

En effet, plus le prêt sollicité est important, plus la durée de remboursement sera réduite. Ce système augmente mécaniquement le montant des mensualités et réduit les capacités d'emprunt des ménages, notamment des plus modestes.

Par ailleurs, ce système de l'épargne-logement, par l'exonération d'impôt applicable aux intérêts perçus par les épargnants et par les primes versées en fin de période d'épargne, représente un coût budgétaire et fiscal estimé à environ 2,5 milliards d'euros par an pour l'Etat.

L'épargne-logement n'est pourtant pas dénuée de tout intérêt. Son impact ne doit ainsi pas seulement se résumer au prêt épargne-logement : c'est également un produit sécurisant qui reflète une partie de l'effort d'épargne des ménages permettant de préparer dans de bonnes conditions un projet d'accession à la propriété.

Il est cependant justifié, compte tenu de son coût, de rechercher les moyens de le rendre socialement plus juste et surtout économiquement plus efficace.

Un système pérenne gagnerait à être créé qui soit le moteur du financement de l'immobilier, complétant ainsi les dispositions prises pour l'accession à la propriété (prêt à taux zéro) et pour l'investissement locatif (loi Besson).

Ce système doit enfin pouvoir répondre à sa vocation première : le financement d'un logement. Pour ce faire, il doit ainsi mieux lier l'avantage fiscal et la prime de l'Etat à l'achat d'un logement.

b) Un financement extra-budgétaire du logement social se développe

 La participation du 1 % logement au renouvellement urbain

Le 12 octobre 2001, l'Etat et l'Union d'économie sociale pour le logement (UESL) signaient une convention de prolongation de la convention du 3 août 1998, afin que « ces emplois du 1 % logement contribuent à une politique ambitieuse de renouvellement urbain ».

Cette convention prévoit que la participation des employeurs à l'effort de construction, dite « 1 % logement », affectera 450 millions d'euros par an, après une période de montée en régime, à la politique du renouvellement urbain, sous diverses formes : le financement de démolitions de logements locatifs sociaux via des subventions aux maîtres d'ouvrage, le traitement de copropriétés dégradées, et le versement de subventions pour les prêts au renouvellement urbain (PRU).

Pour 2003, l'article 18 du projet de loi de finances prévoit un versement de 250 millions d'euros de l'UESL au budget de l'Etat.

Mais la convention prévoit également que « d'autres affectations pour des sommes dont il serait anticipé qu'elles ne seront pas consommées l'année suivante, ou constaté qu'elle n'ont pas été consommées l'année en cours pourront être prévues en lien avec des actions de renouvellement urbain. »

Il est clair que ces sommes ne serviront pas à l'usage qui leur est destiné par la convention.

Pour sa part, le rapporteur général de la commission des Finances, M. Philippe Marini, avait proposé de supprimer ce versement pour 2002, qu'il estimait « contraire à la convention de 1998 car ayant le caractère d'un prélèvement sans contrepartie ».

Ce débat sur l'utilisation du 1 % logement prolonge celui ouvert en 1995 sur le financement du prêt à taux zéro sur les réserves du 1 %.

Cette ponction permettait néanmoins au 1 % de justifier son existence : promouvoir l'accession sociale à la propriété.

Les partenaires de l'UESL ne souhaitaient pas financer le prêt à taux zéro et ont obtenu de l'Etat, par la convention de 1998, une sortie progressive de cet engagement.

Or, le renouvellement urbain semble plus éloigné des objectifs du 1 % que l'accession sociale à la propriété.

 La création de l'Association foncière logement

Un autre indice du développement croissant d'un financement extra-légal de la politique du logement social via le 1 % est la création d'une « association foncière ».

Constituée début 2002 par les partenaires sociaux, gérée par ces derniers et financée sur le 1 % logement, l'association foncière doit progressivement investir 2 milliards d'euros par an, en fonds propres, par l'intermédiaire de sociétés civiles immobilières, à l'horizon 2006, dans des programmes immobiliers locatifs.

La société foncière constituera un actif immobilier, dont l'objectif sera d'améliorer les garanties sociales des salariés du secteur assujetti.

Sa mission est d'acquérir et de gérer des immeubles locatifs à usage d'habitation. Les actifs immobiliers ainsi constitués seront, au bout de 15 à 20 ans, transférés aux régimes complémentaires de retraite par répartition des salariés du secteur privé (AGIRC et ARRCO).

Au moins 40 % des logements réalisés acquis par la foncière seront localisés sur des terrains en zones de renouvellement urbain (ZRU) et cédés en contrepartie de l'apport de subventions du 1 % aux opérations de démolitions.

Ces logements ne seront soumis ni à plafond de loyer, ni à plafond de ressources.

En revanche, s'ils sont construits dans les communes souffrant d'une insuffisance de l'offre locative sociale (communes SRU en particulier), les logements acquis par la foncière seront soumis aux plafonds de loyers et de ressources des prêts locatifs sociaux (PLS).

Dès 2003, 4.000 logements neufs sont prévus dans le cadre de la foncière.

Si les objectifs de cette réforme peuvent être salués comme ambitieux, les contreparties de l'engagement des partenaires sociaux à leur participation majoritaire dans la foncière doivent toutefois être contrôlées.

Ainsi, tant par sa participation au renouvellement urbain que via son action dans la foncière, le 1 % prend une importance croissante dans la politique du logement, dont le financement devient progressivement extra-budgétaire.

On peut en outre observer, comme le souligne l'Union sociale pour l'habitat, que les 54.000 nouveaux logements annoncés pour 2003 comprennent 12.000 financements en PLS, qui ne donnent pas lieu à dotation budgétaire.

Le financement du logement social intervient ainsi, plus souvent qu'auparavant, hors du budget de l'Etat, par les PLS et les nouveaux PRU de la foncière.

Cette évolution doit toutefois être expliquée par l'ampleur des besoins, qui nécessite une action partenariale afin de dégager des moyens auxquels le budget de l'Etat ne pourrait seul faire face.

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