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B. VERS UNE POLITIQUE DÉCENTRALISÉE DU LOGEMENT ?

Sur la question de la décentralisation de la politique du logement, qui a été au coeur de nombreux débats lors du congrès de l'Union nationale pour l'habitat en octobre dernier, votre rapporteur rejoint largement les observations formulées par M. Jean-Pierre Abelin, rapporteur pour avis sur le logement à la commission des Affaires économiques, de l'environnement et du territoire de l'Assemblée nationale4(*).

1. Le système actuel

Le choix a été fait délibérément, dans les lois de décentralisation de 1983 et 1985, de ne pas décentraliser le financement du logement pour des raisons techniques (les mécanismes de financement sont complexes), économiques (le logement aidé est un outil de politique contracyclique, lié à l'économie du BTP) et politiques. Se posait par ailleurs, et se pose toujours, le problème du niveau territorial pertinent de décentralisation.

Toutefois, même si la compétence en matière de logement n'a pas été décentralisée au profit des collectivités locales, celles-ci mènent une action importante dans ce domaine.

Les interventions des collectivités locales en faveur du logement en 2000

(en millions d'euros)

 

Communes

Départements

Régions

Aides directes

252

94

68

Aides indirectes

12

1

3

TOTAL

264

95

71

Source : DCP Notes bleues de Bercy n° 229-230

Ainsi, malgré les apparences, l'Etat a perdu largement l'exclusivité de la politique du logement.

Il met, certes, des crédits à disposition des collectivités locales et des bailleurs sociaux et incite les investisseurs privés à la construction et à la rénovation de logements par des avantages fiscaux, mais ce n'est pas lui, directement, qui décide de lancer des opérations.

En effet, la programmation nationale des logements semble avoir perdu son efficacité et il se construit, en général, des logements sociaux là où les montages financiers sont les plus simples, mais également souvent là où les besoins sont les plus faibles. L'empilement des outils nationaux débouche sur une complexité incompréhensible pour les acteurs.

En outre, au niveau local, les habitants considèrent généralement les municipalités comme responsables de la politique du logement.

a) Les communes et leurs groupements

Les communes et groupements de communes agissent ainsi essentiellement sur la construction de logements, notamment au travers d'apports de terrain, de prises en charge de surcoûts fonciers et de réalisations de la viabilité.

Ils interviennent également pour financer les actions d'accompagnement des opérations de réhabilitation : financement d'opérateurs, réalisation de nombreux aménagements urbains, ou encore accompagnement social.

Ils apportent enfin et surtout leur garantie aux emprunts contractés par les organismes HLM. Par ailleurs, les communes bénéficient de contingents de réservation dans le parc de ces derniers, ce qui leur confère de fait un rôle important dans la politique d'attribution des logements sociaux.

Mais les communes interviennent également dans la mise en oeuvre des programmes locaux de l'habitat.

En effet, après la relance de cette procédure par la loi d'orientation pour la ville de 1991, la loi du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville (PRV) oblige toute commune comprenant une zone urbaine sensible (ZUS) à se doter d'un programme local de l'habitat (PLH).

La loi SRU a confirmé le rôle central du PLH dans la réalisation des politiques locales de l'habitat. Elle lui donne ainsi un nouvel intérêt en renforçant ses effets juridiques (les plans locaux d'urbanisme (PLU) et les cartes communales devront désormais être compatibles avec les PLH), et en développant son rôle dans l'application de son article 55 (obligation de disposer d'au moins 20 % de logements sociaux pour les agglomérations au sens de cette loi).

Le PLH permet ainsi d'articuler l'ensemble des composantes souvent dispersées de la politique locale de l'habitat :

- programmation de l'offre nouvelle (construction et amélioration) ;

- politique d'attribution des logements sociaux ;

- diagnostic des quartiers anciens préalable aux démarches d'opérations programmées d'amélioration de l'habitat (OPAH) ;

- réflexions préalables à un projet de renouvellement urbain ;

- gestion urbaine de proximité ;

- articulation avec les politiques contractuelles (contrats de ville, grands projets de ville, opérations de renouvellement urbain...).

b) Les départements

Les départements participent quant à eux, à la même hauteur que l'Etat, comme la loi leur en fait obligation, au financement des Fonds de solidarité logement (FSL) et des Fonds départementaux d'aide aux accédants en difficulté (FAAD) et apportent, concurremment ou en complément aux communes, leur garantie aux emprunts contractés par les HLM.

Par ailleurs, au travers des plans départementaux d'action pour le logement des plus défavorisés (PDALPD), ils participent avec l'Etat à la définition au plan local et à la mise en oeuvre de la politique du logement en faveur des plus défavorisés.

Les départements accordent en outre fréquemment des aides aux ménages : aides à l'accession à la propriété, aides aux propriétaires occupants qui améliorent leur logement, parfois ciblées sur certaines catégories : personnes âgées, handicapés, agriculteurs.

Ils accompagnent également l'action des communes, à l'instar de l'aide au montage d'OPAH ou à la réhabilitation.

De façon plus récente, quelques départements interviennent pour subventionner directement les opérations de logements sociaux : aide à la réhabilitation du parc HLM, subventions pour les prêts locatifs aidés à vocation très sociale (PLA-TS), subventions à des opérations PLA, notamment lorsqu'il s'agit de loger des catégories de population particulières comme les étudiants.

c) Les régions

Les régions interviennent principalement en faveur des communes à travers l'aménagement urbain, la réhabilitation du parc HLM et l'accompagnement des OPAH.

Les régions à forte concentration urbaine développent par ailleurs des aides à la construction : surcharge foncière, construction de logements pour certaines catégories de population, politique en faveur du PLA à vocation très sociale.

2. Quelques pistes de réflexion

Si de nombreuses questions, telles celle du niveau pertinent de décentralisation pour la politique du logement, méritent un débat approfondi avec les différents acteurs, quelques pistes peuvent toutefois être dessinées.

a) Une redéfinition du rôle de l'Etat

Pour être efficace, le rôle de l'Etat doit être redéfini autour de trois grands axes :

un axe financier : garantir le socle de financement du logement social (TVA à 5,5 %, prêts à taux privilégiés de la Caisse des dépôts et consignations), prise en charge des aides à la personne et des aides fiscales et d'accession sociale à la propriété comme le prêt à taux zéro ;

un axe de tutelle des opérateurs via, en particulier, la mission interministérielle d'inspection du logement social (MIILOS) ;

un axe de gestion de la politique de la ville pour garantir la cohésion nationale avec les quartiers en difficulté : responsabilité du 1 % logement avec les partenaires sociaux.

b) Un champ de décentralisation encadré

Pour assurer l'égalité des chances sur l'ensemble du territoire, l'Etat doit rester garant de la politique du logement, qui ne saurait de ce fait être entièrement décentralisée.

Ainsi, M. Gilles de Robien, ministre de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer a-t-il déclaré au congrès de l'Union sociale de l'habitat à Lyon en octobre dernier :

« Il me semble qu'il y a deux fonctions nécessaires de décentralisation. La première mission serait celle de la planification, c'est-à-dire de la répartition par l'Etat des enveloppes de crédit, de l'adaptation des normes nationales aux spécificités locales et des relations contractuelles avec les acteurs du logement. Cette double mission peut être confiée au niveau de la région ou du département.

« Une deuxième mission s'impose. C'est la mise en oeuvre opérationnelle du logement au plus proche possible du bassin d'habitat. Je pense, d'une part, aux communautés urbaines ou d'agglomérations, d'autre part, aux départements, en particulier pour les zones rurales.

« Mais que peut-on décentraliser ? Certainement pas les aides à la personne qui constituent le socle de la solidarité nationale en matière de logement. En revanche, rien ne s'oppose à ce que les aides à la pierre soient décentralisées, notamment les aides à construction et à la réhabilitation des logements HLM, et des aides à l'amélioration du parc privé.

« Les mécanismes d'aide devraient, au moins dans un premier temps, être définis au niveau national. Ils pourraient être adaptés localement, y compris dans leurs conditions d'attribution, à condition de ne pas remettre en cause les grands principes de la solidarité nationale. »


Le 2 novembre dernier, lors de la présentation du nouveau programme de lutte contre les exclusions dans le domaine du logement, M. Gilles de Robien a en outre annoncé que les associations seront invitées « à toutes les étapes de la réflexion sur la décentralisation en matière de logement », afin d'avoir un écho au plus près du terrain.

Votre rapporteur se félicite des réflexions en cours dans ce domaine, convaincu que la politique du logement social gagnerait en efficacité si son approche était plus territorialisée et fondée sur les besoins réels des habitants.

Au vu des observations formulées dans le présent rapport, votre commission a émis un avis favorable à l'adoption des crédits relatifs au logement social pour 2003.

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