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Projet de loi d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine

 

TRAVAUX DE LA COMMISSION

Réunie le mercredi 16 juillet 2003 sous la présidence de M. Nicolas About, président, la commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de Mme Nelly Olin sur le projet de loi n° 398 (2002-2003), adopté par l'Assemblée nationale après déclaration d'urgence, d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine.

Estimant que l'aggravation des inégalités urbaines et la dégradation sociale de certains quartiers imposait une action résolue des pouvoirs publics, Mme Nelly Olin, rapporteur pour avis, a recommandé une politique de la ville plus harmonieuse en faveur des habitants de ces territoires.

Rappelant le discours prononcé à Troyes, le 14 octobre 2002, par lequel le Président de la République avait appelé à une rénovation urbaine de grande ampleur et à un développement des zones franches urbaines, qui avaient fait la preuve de leur efficacité, elle a considéré que le présent projet de loi d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine traduisait cette volonté politique, en particulier dans ces articles entrant plus directement dans le champ de compétence de la commission des affaires sociales.

Affirmant tout d'abord que le présent projet de loi constituait une réponse innovante aux lacunes de la politique de la ville, dénoncées notamment par le rapport public de la Cour des comptes paru en février 2002, Mme Nelly Olin, rapporteur pour avis, en a relevé les mesures-phares : concentration des outils de rénovation urbaine sur les 751 zones urbaines sensibles (ZUS), remise en oeuvre concertée, par l'Etat et les collectivités locales, de programmes d'action quinquennaux dans chaque ZUS à compter du 1er janvier 2004, création d'un Observatoire national des ZUS, chargé d'évaluer l'évolution de la situation dans ces zones, au regard des politiques menées et des moyens mis en oeuvre.

Ensuite, Mme Nelly Olin, rapporteur pour avis, a mis en exergue les mesures du projet de loi d'orientation en faveur du logement, après avoir constaté, en la matière, que les besoins demeuraient considérables.

En premier lieu, un programme national de rénovation urbaine de cinq ans 2004-2008, englobera l'ensemble des aspects de la rénovation urbaine (espaces communs et commerciaux, espaces verts, voirie) et comportera un important volet « logement » permettant de construire 200.000 nouveaux logements locatifs sociaux, de démolir 200.000 logements sociaux parmi les plus dégradés et d'en réhabiliter 200.000 autres dans les quartiers sensibles.

En deuxième lieu, une Agence nationale de la rénovation urbaine (ANRU) sera chargée de recueillir l'ensemble des participations de l'Etat et des financeurs du logement social, afin d'engager les projets de rénovation urbaine du nouveau programme national selon des procédures simplifiées et d'en accélérer la mise en oeuvre.

En dernier lieu, de nouveaux dispositifs pourront être utilisés par les maires et les tribunaux pour faire face, en urgence, aux cas de danger ou de dysfonctionnement des équipements communs dans les copropriétés.

Enfin, Mme Nelly Olin, rapporteur pour avis, a mis l'accent sur l'élargissement du dispositif des zones franches urbaines (ZFU).

Soulignant le succès du dispositif par le passé, elle a rappelé que les régimes dérogatoires d'exonérations fiscales et sociales mis en place par la loi du 14 novembre 1996 dans ces zones y avaient effectivement favorisé l'implantation de petites entreprises. Elle s'est félicitée de la prolongation de la période d'exonération autorisée par la loi de finances rectificative pour 2002.

De ce fait, elle a approuvé l'extension proposée de ce même dispositif à 41 nouveaux quartiers actuellement classés en zones de redynamisation urbaine (ZRU) et dont la situation sociale est particulièrement dégradée. Cette extension a pour objectif de :

- permettre le maintien et le développement d'activités, dans le but d'y doubler, en cinq ans, le nombre d'entreprises implantées ;

- contribuer à la lutte contre le chômage dans ces quartiers, à hauteur de 60.000 créations d'emploi d'ici à 2008 ;

- étendre cet effet positif sur l'emploi aux habitants des ZUS, grâce à l'élargissement de la clause d'embauche locale, qui pourrait réduire d'un tiers le nombre de chômeurs dans l'ensemble de ces zones sur la période ;

- favoriser la rénovation durable de ces quartiers.

Convaincue de l'efficacité du dispositif, elle a considéré la création de nouvelles ZFU comme l'une des avancées majeures du présent projet de loi en termes de développement économique et d'intégration des zones défavorisées.

Mme Nelly Olin, rapporteur pour avis, a néanmoins reconnu que les différences d'interprétation et les réticences à appliquer la loi de 1996 émises par certaines unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales (URSSAF) avaient constitué un frein à la bonne marche des ZFU, notamment en raison du manque de précision des conditions d'exonération des charges sociales. Dans le cadre de la relance et de l'élargissement du dispositif, il lui apparaissait donc indispensable que le Gouvernement prenne l'engagement de clarifier rapidement cette question avec les URSSAF.

Au total, elle a jugé ambitieux et innovant le projet de loi d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine, par l'élan sans précédent qu'il donnait à la politique de la ville, en englobant les différents objectifs poursuivis et en mobilisant l'ensemble des acteurs de cette politique.

Elle a alors proposé d'émettre un avis favorable à l'adoption des articles dont la commission s'est saisie sur ce texte.

Mme Annick Bocandé a, à son tour, salué le caractère ambitieux du projet de loi mais elle a relayé les inquiétudes des organismes de HLM de son département au sujet de la concentration des crédits au sein de l'ANRU, se demandant si les moyens techniques suffiraient et si l'efficacité des procédures serait encore assurée.

Tout en souscrivant aux objectifs du projet de loi, notamment en termes de niveaux d'emploi, de santé, d'éducation et de sécurité dans les quartiers sensibles, M. Alain Vasselle a d'abord mis l'accent sur la nécessité d'assurer, au préalable, la destruction des immeubles dégradés. Il a affirmé que les nouvelles constructions devaient aller de pair avec la démolition des logements devenus inhabitables. Il en a appelé à la responsabilité de l'Etat pour garantir, parallèlement au rôle des organismes sociaux, la sécurité et la qualité du logement social. Enfin, rappelant les difficultés d'interprétation de la loi de 1996 rencontrées par les URSSAF, il a souligné la nécessité pour le Gouvernement d'assurer, dans le cadre de la relance et de l'élargissement du dispositif des ZFU, une application uniforme par ces organismes sur l'ensemble du territoire national.

M. Alain Gournac a exhorté tous les acteurs de la politique de la ville à se mobiliser en faveur de la réhabilitation des logements sociaux. Toutefois, il a souhaité que les pouvoirs publics fixent à chacun d'entre eux des objectifs précis à atteindre.

M. Paul Blanc a souligné les résultats très satisfaisants des zones franches, prenant l'exemple de Nîmes où la vie de certains quartiers en difficulté avait été sensiblement améliorée. Toutefois, il s'est interrogé sur l'applicabilité des textes relatifs à la politique de la ville estimant qu'en la matière, une meilleure lisibilité était nécessaire pour faciliter l'action des URSSAF.

Mme Valérie Létard s'est félicitée de la création d'une agence nationale de rénovation urbaine. Celle-ci permettrait, selon elle, de mutualiser l'ensemble des outils financiers et de mettre ces derniers au service de projets globaux et d'un objectif de redynamisation du tissu économique des zones sensibles. Considérant que les zones franches urbaines assuraient un peuplement des territoires, à travers le rééquilibrage de la sociologie urbaine, elle a approuvé l'extension de ce dispositif.

M. Guy Fischer s'est montré sceptique vis-à-vis de l'optimisme du rapporteur. Il a douté de la capacité du Gouvernement à financer des objectifs de rénovation urbaine particulièrement ambitieux. En outre, il a exprimé ses craintes s'agissant de l'avenir des sociétés HLM confrontées à la concurrence des sociétés privées de logement social auxquelles le présent projet de loi donnait une importance considérable dans le cadre du nouveau programme national de rénovation urbaine.

M. Serge Franchis a évoqué les obstacles au repeuplement des quartiers sensibles, mettant en garde contre la ghettoïsation de certains ensembles, qui parfois conservaient de fortes concentrations géographiques.

S'agissant de la réglementation applicable aux ZFU, Mme Nelly Olin, rapporteur pour avis, a répété qu'elle interpellerait le Gouvernement sur la nécessité de clarifier les textes en vigueur.

Pour ce qui concerne le financement du programme de rénovation urbaine, elle a expliqué que l'agence, véritable « guichet unique » du financement et de la mise en oeuvre des actions de rénovation urbaine, permettrait une allocation efficace des crédits en faveur de la politique de la ville.

Concernant le repeuplement des zones urbaines, elle s'est réjouie du nouveau partenariat public/privé envisagé dans les opérations de démolition-reconstruction. Elle a ensuite déclaré que la mixité sociale était liée à celle de l'offre de logement et s'est attachée à démontrer que la qualité de la vie urbaine serait améliorée par la construction de quartiers à dimension humaine, ainsi que par la multiplication des lieux de vie communs et d'espaces de convivialité. Quant aux copropriétés dégradées, elles feraient l'objet d'aides spécifiques susceptibles de permettre de rattraper le retard accumulé depuis de nombreuses années.

La commission a ensuite procédé à l'examen des amendements proposés par Mme Nelly Olin, rapporteur pour avis.

Elle a tout d'abord adopté deux amendements à l'article 3 (création d'un Observatoire national des zones urbaines sensibles), l'un demandant le rattachement de cet Observatoire à la délégation interministérielle à la ville, l'autre tendant à préciser que les établissements publics concernés par cet article sont ceux attachés non seulement aux collectivités locales, mais aussi à l'Etat.

Puis, elle a adopté un amendement à l'article 6 (programme national de rénovation urbaine), visant à confier aux organismes HLM un nouveau type d'enquête sociale relative à la situation familiale et aux revenus des occupants du parc social.

M. Alain Vasselle, convaincu que les caisses d'allocations familiales (CAF) ont une connaissance précise de la situation sociale de leur public, a souhaité qu'elles soient associées à la conduite de l'enquête.

M. Nicolas About, président, a expliqué que les résultats de l'enquête serviraient de base de données pour permettre un peuplement mixte des nouveaux quartiers.

Mme Valérie Létard a approuvé le principe de cette enquête comme une réponse pertinente à la mixité sociale. Mais elle a souhaité qu'elle soit anonyme, de telle sorte que, seuls les revenus et la situation familiale des personnes concernées soient connus, ajoutant que, de toute façon, les CAF étaient tenues, sur ce point, à un devoir de confidentialité.

M. Guy Fischer a cependant considéré que la mixité sociale ne saurait être effective qu'à moyen ou à long terme.

M. Jean-Louis Lorrain a, pour sa part, souligné les limites de cette enquête, sachant que les situations familiales étaient évolutives, préférant, par conséquent, que l'accent soit mis sur l'environnement et la vie des quartiers.

Enfin, la commission a adopté un amendement à l'article 15 (procédure d'urgence pour les immeubles collectifs à usage d'habitation), tendant à subordonner le recours à la procédure d'urgence à une constatation formelle du conseil municipal, sur demande expresse du maire, des risques sérieux pesant sur la sécurité des occupants.

Mme Nelly Olin, rapporteur pour avis, a estimé que la procédure d'urgence ne devait pas être une obligation, les maires étant déjà fortement sollicités dans le domaine de la sécurité des logements.

La commission a alors émis un avis favorable à l'adoption du volet social du projet de loi d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine.