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EXAMEN DES ARTICLES

TITRE Ier

POLITIQUE DE LA VILLE ET RÉNOVATION URBAINE
CHAPITRE Ier
Réduction des inégalités dans les zones urbaines sensibles


ARTICLE 1er (ET ANNEXE 1 RATTACHÉE)

Objectifs et indicateurs de la politique de la ville figurant dans l'annexe 1

Commentaire : la présente annexe définit les objectifs de la politique de la ville, ainsi que les indicateurs de moyens et les indicateurs de résultats correspondants.

I. LA SITUATION ACTUELLE

A. L'ABSENCE D'OBJECTIFS CLAIRS


L'absence d'objectifs clairs en matière de politique de la ville est depuis longtemps soulignée.

1. L'insuffisance des indicateurs au niveau national

a) Selon la Cour des comptes, il existerait un seul objectif de résultat quantitatif au niveau national

Ainsi, dans son récent rapport public particulier sur la politique de la ville (février 2002), la Cour des comptes estime que le seul objectif de résultat quantitatif existant au niveau national serait la réduction de l'écart entre la situation des populations des quartiers concernés par la politique de la ville et la moyenne nationale.

L'insuffisance des objectifs de la politique de la ville, selon la Cour des comptes

« Les risques d'incompréhension ou de banalisation des actions de la politique de la ville, (...) qui tiennent au déploiement tant géographique que thématique de celle-ci, auraient rendu nécessaire un effort spécifique de définition et d'explicitation des objectifs.

« Or les concepts utilisés restent très globaux, comme dans la présentation faite par le CIV du 30 juin 1998 des objectifs de la politique de la ville : « Cette nouvelle ambition pour les villes va se construire autour de quatre objectifs : garantir le pacte républicain sur tout le territoire ; assurer la cohésion sociale dans nos villes ; mobiliser autour d'un projet collectif ; construire un nouvel espace démocratique avec les habitants ».

« En particulier, il n'y a pas d'objectifs quantitatifs affichés au niveau national, en matière de résultat, sauf un objectif très général visant à réduire l'écart entre la situation des populations de ces quartiers et la moyenne nationale ».

Source : Cour des comptes, « La politique de la ville », rapport au Président de la République, février 2002

b) Des objectifs nationaux qui concernent essentiellement les moyens


De même, la Cour des comptes estime que lorsque des objectifs sont affichés au plan national, ils concernent essentiellement les moyens mis en oeuvre, exprimés notamment en termes financiers, en nombre d'emplois créés pour les services publics les plus concernés (police, éducation nationale) ou en nombre d'actions à mener (nombre de conventions PLH ou de logements réhabilités).

Dans certains cas, « des objectifs sont proposés dont l'impact sur l'objectif général poursuivi ne peut être mesuré ». Il en serait ainsi, par exemple, des opérations de démolition-reconstruction qui, selon la Cour des comptes, « peuvent avoir des effets extrêmement différents sur les habitants et sur les territoires selon les conditions de leur réalisation ».

2. Une imprécision qui se retrouve au niveau local

L'imprécision des objectifs constatée au plan national affecte les accords locaux. Ainsi, la Cour des comptes indique que les sept contrats de ville qu'elle a analysés dans le cadre de son rapport précité se caractérisent par « une absence quasi générale d'objectifs précis », et estime qu'ils « ne répondent souvent qu'à une logique d'affichage ».

B. LE MANQUE D'INDICATEURS PERTINENTS

Ce manque d'objectifs clairs s'accompagne de l'insuffisance des indicateurs.

Ainsi, la Cour des comptes estime qu'il «  conviendrait dès que possible (...) de mener à bien l'effort entrepris pour connaître de façon plus précise et plus cohérente, dans le respect des obligations légales de confidentialité, les caractéristiques physiques et sociales des quartiers concernés (situation du patrimoine immobilier, état sanitaire et social de la population, réalités scolaires, niveau de la délinquance) en rapprochant méthodiquement les informations disponibles de toutes origines ».

II. LA DÉTERMINATION DES OBJECTIFS DE LA POLITIQUE DE LA VILLE ET LA MISE EN PLACE D'INDICATEURS

En partie en réponse à ces critiques, la présente annexe vise à permettre une véritable évaluation de la politique de la ville, grâce à la détermination de 24 objectifs, 35 indicateurs de résultats et 24 indicateurs de mise en oeuvre, pour la période 2004-2008.

Leur répartition et les domaines concernés sont indiqués par le tableau ci-après.

Elle n'entraîne pour le gouvernement aucune obligation juridique.

Nombre d'objectifs et d'indicateurs fixés par la présente annexe


 

Objectifs

Indicateurs de résultat

Indicateurs de mise en oeuvre

Emploi et développement économique

3

3

8

Habitat et environnement urbain

13

11

-

Santé

3

7

-

Réussite scolaire

1

9

6

Sécurité et tranquillité publiques

2

5

6

Mobilisation des services publics

2

-

4

TOTAL

24

35

24

Les principaux objectifs en matière d'emploi et de logement sont les suivants :

- réduction d'un tiers du nombre de chômeurs dans les ZUS et rapprochement du taux de chômage des ZUS de celui de leur agglomération de référence23(*) ;

- réalisation du programme national de rénovation urbaine, défini d'une manière légèrement différente24(*) par la présente annexe et par l'article 6 (en particulier, constitution d'une offre nouvelle de 200.000 logements locatifs sociaux, réhabilitation ou la restructuration en profondeur de 200.000 logements locatifs sociaux, démolition de 200.000 logements locatifs sociaux), et élaboration de conventions de gestion urbaine de proximité pour toutes les ZUS de plus de 500 logements.

A. DES CRITÈRES DESTINÉS À PERMETTRE L'ÉVALUATION DE LA POLITIQUE DE LA VILLE

La présente annexe n'est rattachée à aucun article particulier, bien que les articles 1, 2 et 3 du présent projet de loi y fassent référence et que l'article 6 définisse lui aussi les objectifs du programme national de renouvellement urbain :

- selon l'article 1er, l'exécution des programmes d'action mis en oeuvre par l'Etat, les collectivités territoriales et leurs établissements publics dans les ZUS fait l'objet d'évaluations périodiques sur la base des indicateurs y figurant ;

- selon l'article 2, les objectifs de résultat des programmes d'action sont déterminés, pour chaque ZUS, « en concordance » avec les objectifs nationaux figurant à la présente annexe ;

- l'article 3 prévoit que l'observatoire national des ZUS est chargé d'évaluer les effets des politiques publiques qui y sont mises en oeuvre « sur la base des objectifs et des indicateurs de résultat » mentionnés à la présente annexe.

Par ailleurs, il est précisé au début de la présente annexe que les indicateurs concernés « ont vocation à être transmis à l'Observatoire national des zones urbaines sensibles » et à figurer dans « le rapport annuel visé à l'article 5 »25(*).

B. LA VOLONTÉ DE DÉFINIR LES GRANDES LIGNES D'UNE FUTURE MISSION INTERMINISTÉRIELLE « POLITIQUE DE LA VILLE »

La Cour des comptes indique, dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour 2002, que la délégation interministérielle à la ville (DIV) a proposé, dès mars 2002, à la direction du budget, « une mission interministérielle « politique de la ville » ».

Par ailleurs, selon les indications obtenues par votre rapporteur pour avis, les objectifs et indicateurs figurant dans la présente annexe auraient vocation à préfigurer une future mission « politique de la ville », qui, compte tenu des domaines abordés, aurait nécessairement un caractère interministériel .

Il faut néanmoins souligner à cet égard que si ces objectifs et indicateurs ont été approuvés par les différents ministères concernés, ce n'était pas dans la perspective de l'instauration d'une mission interministérielle « politique de la ville ». Ainsi, la Cour des comptes indique, dans son rapport précité, que « la proposition d'une mission interministérielle « politique de la ville » (...) n'a fait l'objet d'aucun débat au plan interministériel en 2002 ». Selon les indications obtenues par votre rapporteur pour avis auprès du cabinet du ministre délégué, cette observation est toujours d'actualité.

En particulier, la mise en place d'une mission interministérielle « politique de la ville » n'est peut-être pas souhaitable. Ainsi, la Cour des comptes considère, dans son rapport précité, que l'absence de débat interministériel à ce sujet vient du fait que la « finalité d'intérêt général » de la mission ne serait « qu'une des finalités, secondaire, des programmes ministériels susceptibles de la composer ». Ainsi, « une telle mission supposerait notamment d'ériger en programmes une fraction des crédits des ministères chargés de l'éducation nationale ou de l'intérieur représentative de leur contribution à la politique de la ville. »

Si les objectifs et indicateurs figurant dans le présent projet de loi répondent à un souci d'évaluation dont l'on ne peut que se féliciter, on peut donc s'interroger sur l'opportunité de mettre en place une mission interministérielle « politique de la ville ».

Les missions et programmes :
rappel des principales dispositions et calendrier de mise en oeuvre

La loi organique du 1er août 2000 relative aux lois de finances prévoit que l'unité de vote des budgets sera la mission, subdivisée en programmes, auxquels sont associés « des objectifs en fonction de finalités d'intérêt général ainsi que des résultats attendus faisant l'objet d'une évaluation ». Contrairement aux programmes, une mission pourra être interministérielle. Cette éventualité concerne en particulier la politique de la ville, interministérielle par nature.

La loi organique précitée prévoit l'entrée en vigueur de ces dispositions à l'occasion de la loi de finances initiale pour 2005. Le calendrier de mise en oeuvre est le suivant26(*) :

- automne 2003 : finalisation des missions, programmes et actions ;

- loi de finances initiale pour 2004 : mise en oeuvre, par chaque ministre, d'au moins une expérimentation ;

- 1er trimestre 2004 : indication des objectifs et indicateurs de chaque action.

B. QUEL JUGEMENT PORTER SUR CES OBJECTIFS ET INDICATEURS ?

Les objectifs et indicateurs proposés par le présent projet de loi appellent plusieurs observations.

1. Une méthodologie perfectible

Tout d'abord, sur le plan méthodologique, la cohérence des indicateurs et des objectifs, et les objectifs eux-mêmes, peuvent être améliorés.

a) Associer plus clairement les indicateurs à des objectifs précis

D'une manière générale, dans chaque domaine, la présente annexe énumère successivement les objectifs et les indicateurs, sans indiquer à quel objectif se réfère tel ou tel indicateur. Il aurait sans doute été préférable d'associer clairement, à chaque objectif, plusieurs indicateurs.

b) Pour chaque domaine, instaurer, dans la mesure du possible, un objectif général de réduction progressive des écarts constatés avec les autres villes ou quartiers

Dans son rapport public particulier précité sur la politique de la ville (février 2002), la Cour des comptes estime que « l'objectif de réduction progressive des écarts constatés avec les autres villes ou quartiers et de « retour au droit commun », qui justifie la mise en place d'une politique territorialisée spécifique, devrait être prédominant dans les différents dispositifs ».

La Cour indique par ailleurs, on l'a vu, que cet objectif constitue actuellement le seul objectif de résultat quantitatif au niveau national en matière de politique de la ville.

Dans ces conditions, on peut se demander dans quelle mesure tous les autres objectifs ne devraient pas lui être subordonnés.

Même en l'absence de la mise en place d'une mission interministérielle « ville », on pourrait ainsi s'inspirer de la notion de « finalité d'intérêt général », prévue par la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001.

La hiérarchisation des objectifs des programmes, selon la Cour des comptes

« L'article 7 de la LOLF distingue (...), dans sa définition des programmes, des niveaux distincts : les « finalités d'intérêt général » ; les « objectifs précis », qui peuvent traduire, selon les cas, des objectifs stratégiques de moyen terme ou des objectifs opérationnels de plus court terme ; enfin les « résultats attendus et faisant l'objet d'une évaluation », indicateurs présentant des cibles et des résultats ».

Source : Cour des comptes, rapport sur l'exécution des lois de finances en vue du règlement du budget de l'exercice 2002, juin 2003

c) Pertinence des objectifs et indicateurs relatifs à la politique de la ville et de la rénovation urbaine stricto sensu


Votre rapporteur pour avis souhaite ici étudier plus précisément les deux domaines qui constituent le « coeur » de la politique de la ville : l'emploi et le développement économique d'une part, l'habitat et l'environnement urbain d'autre part.

1. Les objectifs et indicateurs relatifs à l'emploi et au développement économique

Les objectifs et indicateurs relatifs à l'emploi et au développement économique sont synthétisés par le tableau ci-après.

Les objectifs et indicateurs relatifs à l'emploi et au développement économique (1)

Objectifs

Indicateurs de résultat

Indicateurs de mise en oeuvre

- réduire d'un tiers le nombre de chômeurs dans les ZUS sur une période de cinq ans


- évolution annuelle du taux de chômage dans l'ensemble des zones urbaines sensibles et dans l'ensemble des agglomérations concernées par la politique de la ville ;

- évolution du même taux pour les actifs de faible niveau de formation, et pour les jeunes actifs de moins de 25 ans dans les zones urbaines sensibles et les agglomérations de référence ;

- évolution annuelle du nombre des demandeurs d'emploi de catégorie 1 inscrits à l'ANPE dans les zones urbaines sensibles et des demandeurs d'emploi étrangers résidant en zone urbaine sensible

Taux de couverture des différents dispositifs d'aide à l'emploi dans les zones urbaines sensibles comparé aux agglomérations (aides à l'embauche en entreprise ; aide aux emplois des entreprises d'insertion ; aides aux emplois d'utilité sociale ; stages de formation et d'insertion ; contrats en alternance).

- rapprocher le taux de chômage de l'ensemble de chaque ZUS de celui de l'ensemble de leur agglomération de référence

- mettre en place des politiques prioritaires en matière de formation professionnelle en direction des habitants des ZUS, en particulier pour les bas niveaux de qualification

 

Deux indicateurs précités : stages de formation et d'insertion ; contrats en alternance ?

?

 

Développement économique et emploi dans les ZUS et en particulier dans les ZFU (nombre d'entreprises créées ou transférées ; nombre d'emplois transférés et créés dans les ZFU et nombre d'embauches réalisées par les entreprises implantées dans ces zones de personnes résidant en ZUS; taux de suivi des demandeurs d'emploi en ZUS par le service public de l'emploi).

(1) A défaut d'indication à ce sujet dans le présent projet de loi, la mise en relation des indicateurs et des objectifs correspondants a été effectuée par votre rapporteur pour avis, à titre d'illustration.

Le deuxième objectif, « rapprocher le taux de chômage de l'ensemble de chaque zone urbaine sensible de celui de l'ensemble de leur agglomération de référence », semble davantage constituer une « finalité d'intérêt général » qu'un « objectif précis », selon la terminologie de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001. Il constitue la déclinaison, dans le domaine de l'emploi, de l'objectif de « réduction progressive des écarts constatés avec les autres villes ou quartiers » qui, selon le rapport public particulier de la Cour des comptes sur la politique de la ville, doit inspirer l'ensemble des actions menées dans le cadre de cette dernière.

Le premier objectif, « réduire d'un tiers le nombre de chômeurs dans les ZUS sur une période de cinq ans », constitue quant à lui un « objectif précis », au sens de la loi organique.

Le troisième objectif, « mettre en place des politiques prioritaires en matière de formation professionnelle en direction des habitants des zones urbaines sensibles, en particulier pour les bas niveaux de qualification », semble en revanche trop restreint pour constituer une « finalité d'intérêt général », et trop vague pour constituer un « objectif précis ». Il semble davantage constituer un indicateur de mise en oeuvre qu'un véritable objectif.

En ce qui concerne les trois indicateurs dits « de mise en oeuvre » figurant dans la rubrique « développement économique et emploi dans les zones urbaines sensibles et en particulier dans les zones franches urbaines », deux points semblent devoir être soulignés :

- tout d'abord, ils paraissent pour certains constituer des indicateurs de résultat (nombre d'entreprises créées ou transférées ; nombre d'emplois transférés et créés dans les ZFU et nombre d'embauches réalisées par les entreprises implantées dans ces zones de personnes résidant en ZUS) ;

- ensuite, ils ne semblent associés à aucun objectif précis.

Par ailleurs, la présente annexe ne prévoit pas d'évaluation des investissements publics réalisés dans les ZUS, et en particulier dans les ZFU. Pourtant, comme l'a souligné notre collègue Pierre André dans son rapport d'information précité, les créations d'emplois en ZFU proviennent en grande partie des investissements publics qui y ont été réalisés.

2. Les objectifs et indicateurs relatifs à l'habitat et à l'environnement urbain

Des observations analogues peuvent être faites au sujet des objectifs et indicateurs relatifs à l'habitat et à l'environnement urbain.

Ces objectifs et indicateurs sont synthétisés par le tableau ci-après.

Les objectifs et indicateurs relatifs à l'habitat et à l'environnement urbain (1)

Objectifs

Indicateurs

« La réalisation du programme national de rénovation urbaine » :

 

- La constitution d'une offre nouvelle de 200.000 logements locatifs sociaux ;

- nombre annuel de logements sociaux construits dans les zones urbaines sensibles ;

- nombre de logements sociaux construits dans les communes qui ont moins de 20 % de logements sociaux ;

- nombre de logements vacants et évolution ;

- La réhabilitation ou la restructuration en profondeur de 200 000 logements locatifs sociaux ;

- nombre annuel de logements sociaux réhabilités dans les zones urbaines sensibles ;

- La démolition d'un nombre équivalent de logements locatifs sociaux ;

- nombre annuel de logements sociaux démolis dans les zones urbaines sensibles ;

- La réalisation de travaux de réhabilitation des parties communes des immeubles et des espaces collectifs ;

?

- L'amélioration de la gestion et de l'entretien courant de « ces » quartiers inscrite dans des conventions de gestion urbaine de proximité entre les bailleurs sociaux et les villes pour tous les quartiers de plus de 500 logements, ces conventions pouvant ouvrir droit à une exonération partielle de taxe foncière sur les propriétés bâties ;

- nombre de logements concernés par des transformations d'usage ;

- nombre de conventions de gestion urbaine de proximité ;

- La diversification de l'offre de l'habitat dans les ZUS par le soutien à la construction de logements locatifs à loyers intermédiaires et de logements destinés à l'accession à la propriété ;

- nombre annuel de logements intermédiaires construits dans les zones urbaines sensibles ;

- Le soutien aux copropriétés en situation de fragilité financière, l'aide à leur réhabilitation, leur intégration éventuelle dans le parc locatif social lorsque le maintien du statut de copropriété est un obstacle dirimant à leur entretien, leur rachat en vue de démolition dans les cas les plus difficiles ou lorsque ces démolitions sont rendues nécessaires par les projets de restructuration urbaine.

?

?

- nombre de logements traités en opérations programmées pour l'amélioration de l'habitat ;

- nombre de plans de sauvegarde dans les zones urbaines sensibles ;

- taux de rotation dans le logement.

« Le financement du programme de rénovation urbaine » :

 

5 objectifs. Seul objectif chiffré : la contribution annuelle de l'Union d'économie sociale du logement à hauteur de 550 millions d'euros entre 2004 et 2008.

?

(suite page suivante)

« La qualité de la gestion urbaine de proximité » :

Seconde référence aux conventions de gestion urbaine de proximité, avec un objectif différent de celui indiqué précédemment puisqu'il faudrait en conclure non seulement pour tous les quartiers de plus de 500 logements27(*), mais aussi pour tous

les sites faisant l'objet d'opérations de rénovation urbaine.

Un indicateur déjà cité : le nombre de conventions de gestion urbaine de proximité.

(1) A défaut d'indication à ce sujet dans le présent projet de loi, la mise en relation des indicateurs et des objectifs correspondants a été effectuée par votre rapporteur pour avis, à titre d'illustration.

Il faut tout d'abord remarquer que le gouvernement ne suit pas ici la recommandation, faite par la Cour des comptes dans son rapport public précité sur la politique de la ville, de subordonner la politique de la ville à un objectif général de « réduction progressive des écarts constatés avec les autres villes ou quartiers ». En effet, comme le souligne la Cour, les opérations de démolition-reconstruction « peuvent avoir des effets extrêmement différents sur les habitants et sur les territoires selon les conditions de leur réalisation », de sorte que leur impact sur « l'objectif général » qu'elle préconise « ne peut être mesuré ». Pourtant, il est ici proposé d'associer la mise en oeuvre du programme de démolition-reconstruction à deux objectifs à part entière, et non à de simples indicateurs de mise en oeuvre. Cela peut constituer un problème, si l'on considère que ces opérations ont notamment pour objet de favoriser la mixité sociale, et donc de construire en-dehors des ZFU. Cela confirme l'idée que l'objectif de « réduction progressive des écarts constatés avec les autres villes ou quartiers », considéré par la Cour comme l'objectif essentiel de la politique de la ville, devrait se voir reconnaître un statut s'inspirant de celui de « finalité d'intérêt général », au-dessus des autres objectifs.

Par ailleurs, la présente annexe ne propose pas ici de distinguer indicateurs de mise en oeuvre et indicateurs de résultat. Il est vrai qu'en matière de logement, les deux types d'indicateurs se recoupent largement.

En ce qui concerne la rubrique « réalisation du programme national de rénovation urbaine » :

- des sept objectifs, seuls les trois premiers sont chiffrés ;

- deux d'entre eux (« la réalisation de travaux de réhabilitation des parties communes des immeubles et des espaces collectifs » et « le soutien aux copropriétés en situation de fragilité financière ») ne se voient semble-t-il associer aucun indicateur ;

- en sens inverse, trois indicateurs ne semblent correspondre à aucun objectif (nombre de logements traités en opérations programmées pour l'amélioration de l'habitat ; nombre de plans de sauvegarde dans les ZUS ; taux de rotation dans le logement) ;

- dans le cas de l'objectif d'amélioration de la gestion et de l'entretien courant des quartiers en difficulté, la mention d'un objectif de mise en place d'une convention pour toutes les ZUS de plus de 500 logements figure déjà dans la rubrique « qualité de la gestion urbaine de proximité », et pourrait donc être supprimée ; à défaut, elle devrait être confirmée28(*).

Il faut en outre souligner que les objectifs figurant à l'article 6 ne recoupent pas totalement ceux figurant à la présente annexe. En effet, contrairement à l'article 6, la présente annexe ne mentionne pas l'objectif de « résidentialisation »29(*) de 200.000 logements locatifs sociaux.

La rubrique « financement du programme de rénovation urbaine » ne semble pas avoir vocation à regrouper de véritables objectifs, dans la mesure où elle énumère les moyens financiers mis en oeuvre (la logique de la LOLF consistant à définir les moyens en fonction des objectifs, et non à en faire des objectifs en tant que tels). On peut d'autant plus s'interroger sur l'opportunité d'ériger ces moyens au rang d'objectifs qu'ils constituent des sources de financement extérieures au budget de l'Etat, et ne dépendent donc pas du ministère délégué à la ville et à la rénovation urbaine, même dans le cadre d'une éventuelle mission interministérielle « politique de la ville ». Il faut également souligner qu'une seule de ces sources de financement - la contribution annuelle de l'Union économique et sociale pour le logement, à hauteur de 550 millions d'euros entre 2004 et 2008 - est chiffrée. Pour toutes ces raisons, cette rubrique semble pouvoir être supprimée.

Enfin, dans la rubrique « qualité de la gestion urbaine de proximité », qui se réfère aux conventions de gestion urbaine de proximité, l'objectif de conclusion d'une telle convention pour tous les quartiers de plus de 500 logements, si tel est réellement l'objectif, mériterait d'être confirmé 30(*).

2. Un manque de réalisme de l'objectif relatif aux démolitions ?

Il faut en outre indiquer que, comme cela a été souligné dans le cadre du commentaire de l'article 6, les objectifs en matière de démolition semblent peu vraisemblables (200.000 démolitions sur cinq ans). En effet, moins de 10.000 logements sont actuellement démolis chaque année (par exemple, 8.086 en 2002).

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative notamment de sa commission des affaires économiques, l'Assemblée nationale a adopté 20 amendements à la présente annexe.

19 ont été présentés par le rapporteur de la commission des affaires économiques, notre collègue député Philippe Pemezec :

- un amendement rectifie une erreur de référence31(*) ;

- un amendement donne un titre la présente annexe, en l'intitulant « objectifs et indicateurs de la politique de la ville » 

- 17 amendements portent diverses améliorations rédactionnelles ;

En outre, un amendement, présenté par notre collègue député Pierre Cardo, ajoute à la liste des indicateurs du titre « améliorer l'habitat et l'environnement urbain » le nombre de logements individuels destinés à l'habitation principale, réalisés ou acquis par des propriétaires et situés en ZUS.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission des finances se félicite de la volonté manifestée par le ministère délégué à la ville et à la rénovation urbaine de clarifier les objectifs de la politique de la ville, et de mettre en place une série d'indicateurs destinés à évaluer leur réalisation.

Elle estime néanmoins que la présente annexe - qui ne doit pas forcément être comprise comme préfigurant une mission interministérielle « politique de la ville » - pourrait être améliorée.

A. PUBLIER DES INDICES ÉVALUANT LA SITUATION GLOBALE DES ZUS


Comme l'indique la Cour des comptes dans son récent rapport sur la politique de la ville (février 2002), cette dernière se justifie par « l'objectif de réduction progressive des écarts constatés avec les autres villes ou quartiers et de « retour au droit commun » ».

Ce principe, sans lequel il ne peut exister de politique de la ville, implique qu'existent un ou plusieurs indicateurs globaux afin de pouvoir porter un jugement d'ensemble sur la situation d'une ZUS. Il serait par exemple envisageable de constituer un indice synthétique sur le modèle de celui existant actuellement pour évaluer les difficultés des ZRU, d'utiliser des indicateurs préexistants (comme l'indicateur de développement humain) et/ou de réaliser des enquêtes visant à évaluer le « bien-être subjectif ».

La notion de « bien-être subjectif »

La nécessité de la politique de la ville ne provient pas seulement du fait que les conditions de vie objectives sont moins bonnes dans les ZUS que dans le reste des zones urbaines. Elle vient également du fait que ces conditions de vie font que les habitants des ZUS tendent à être moins heureux ou moins satisfaits de leur existence, c'est-à-dire, selon l'expression utilisée par les économistes et les sociologues, à réduire leur « bien-être subjectif ».

Les enquêtes visant à mesurer le bien-être subjectif se sont multipliées ces dernières années. On peut en particulier citer l'Enquête sur les valeurs mondiales (World Values Survey)32(*), réalisée dans plusieurs dizaines de pays, dont la France, et qui comprend des questions relatives au bonheur et à la satisfaction de la vie.

Ces enquêtes, qui commencent à être utilisées par des économistes, permettent notamment de mettre en évidence les pertes de bien-être suscitées par le chômage et la pauvreté, et de relativiser certains indicateurs strictement économiques, comme la croissance du PIB.

Dans chaque cas, ces indicateurs seraient également évalués pour les zones urbaines dans leur ensemble, afin de fournir un élément de comparaison.

L'objectif serait, à terme, de permettre une évolution du zonage. Comme le souligne la Cour des comptes dans son rapport précité, l'objectif de « retour au droit commun » « suppose que la détermination des territoires prioritaires repose sur des critères précis et que les mesures qui les concernent aient des objectifs concrets et soient limitées dans le temps ». A défaut, c'est toute la pertinence de la politique de la ville qui s'en trouverait mise en cause : à quoi bon poursuivre une politique particulière dans des ZUS, ZRU et ZFU, si celles-ci cessent de répondre aux critères qui ont justifié leur création ?

B. LA SUPPRESSION DE CERTAINS OBJECTIFS

En outre, il serait souhaitable de supprimer tous les objectifs correspondant au « financement du programme de rénovation urbaine », qui indiquent en fait des moyens.

Les maintenir serait en effet contraire à l'esprit de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, qui implique de dissocier clairement les moyens des objectifs.

C. AMÉLIORER LA RÉDACTION DE LA PRÉSENTE ANNEXE

Enfin, malgré les nombreux amendements adoptés par l'Assemblée nationale, la rédaction de la présente annexe demeure perfectible. Votre rapporteur pour avis vous proposera plusieurs amendements tendant à l'améliorer.

Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable sur cette annexe ainsi modifiée.

CHAPITRE II

Programme national de rénovation urbaine

ARTICLE 6

Objectifs du programme national de rénovation urbaine

Commentaire : le présent article a pour objet de définir les objectifs du programme national de rénovation urbaine, comprenant la constitution d'une offre nouvelle de 200.000 logements locatifs sociaux pour la période 2004-2008, la réhabilitation d'un nombre équivalent de logements dans les zones urbaines sensibles, et la démolition de 200.000 logements locatifs sociaux ou de copropriétés dégradées.

I. LES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE


Le présent article a pour objet de détailler le programme national de rénovation urbaine.

Le premier alinéa définit ce qu'il qualifie « d'objectif central » du programme national de rénovation urbaine, à savoir la restructuration « en profondeur » des quartiers prioritaires de la politique de la ville. Cette restructuration est déclinée en plusieurs actions :

- aménagement des espaces publics ;

- réhabilitation ou création d'équipements publics ;

- réorganisation des réseaux de voiries ;

- rénovation du parc de logements.

Le second alinéa détaille la dernière de ces actions, puisqu'il précise que le programme national de rénovation urbaine comporte, pour la période 2004-2008 :

- la constitution d'une offre nouvelle de 200.000 logements locatifs sociaux (par la remise sur le marché de logements vacants ou la construction dans les ZUS et leurs agglomérations) ;

- la réhabilitation de 200.000 logements sociaux dans les ZUS ;

- la résidentialisation33(*) de 200.000 logements sociaux dans les ZUS ;

- la démolition de 200.000 logements sociaux ou copropriétés dégradées, « en cas de nécessité liée à la vétusté, à l'inadaptation à la demande ou à la mise en oeuvre du projet urbain ».

II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté plusieurs amendements rédactionnels au présent article :

- un amendement insérant dans les objectifs du programme national de rénovation urbaine (PNRU) une référence à la notion de développement durable ainsi qu'à l'objectif de mixité sociale. L'idée est que la puissance publique puisse s'assurer que les aménagements et constructions urbaines respectent l'environnement et répondent durablement aux exigences économiques et sociales ;

- un amendement, à l'initiative de notre collègue député Rodolphe Thomas, insérant parmi les objectifs du programme de renouvellement urbain « l'adaptation des activités de commerce aux besoins des habitants » ;

- un amendement substituant à la notion de « quartiers prioritaires de la politique de la ville » celle de « quartiers classés en zone urbaine sensible ou présentant des caractéristiques économiques et sociales analogues ». Le rapporteur de la commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale, notre collègue député Philippe Pemezec, a considéré que les «quartiers prioritaires de la politique de la ville», qui comprennent non seulement les quartiers classés en ZUS mais aussi ceux faisant l'objet de « contrats de ville », ne bénéficient pas d'une liste juridiquement unifiée. Les quartiers présentant des caractéristiques économiques et sociales analogues aux ZUS seraient éligibles « à titre exceptionnel » et après accord du ministre chargé de la ville ;

- un amendement étendant le programme national de rénovation urbaine, au-delà des objectifs mentionnés, à « toute action concourant à la rénovation urbaine » 34(*) ;

- un amendement substituant le terme de « production » de logements sociaux au terme de « construction », afin de prendre en compte les logements acquis et reconvertis en logements sociaux, et pas seulement la construction neuve.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UN PROGRAMME DE RÉNOVATION URBAINE FONDÉ SUR LA RÉHABILITATION DU PARC LOCATIF SOCIAL

Votre commission des finances souscrit pleinement à l'objectif de rénovation urbaine inscrit au présent article.


Elle souhaite cependant faire les observations suivantes.

Le programme de rénovation urbaine présenté dans le présent article mentionne une série d'actions (aménagement des espaces publics, réhabilitation ou création d'équipements publics, réorganisation des réseaux de voiries, rénovation du parc de logements) mais n'en quantifie qu'une seule : celle concernant le parc de logements sociaux.

Cela signifie que les aménagements de réseaux et voiries accompagneront le programme de rénovation des logements, mais il ne faut pas négliger le fait qu'à l'inverse, la qualité des équipements publics conditionnera le souhait de résider dans un quartier de la politique de la ville.

On peut, dès lors, s'interroger sur l'opportunité qu'il y aurait à préciser un programme de rénovation des équipements publics parallèle au programme de rénovation des logements. En tout état de cause, l'élargissement du champ de compétence de l'ANRU à « toute autre action concourant à la rénovation urbaine », à l'initiative de l'Assemblée nationale, est bienvenu, puisqu'il ouvre le champ d'éligibilité aux subventions de l'agence35(*).

Votre rapporteur pour avis estime seulement que ces actions concourant à la rénovation urbaine devront être définies par coordination avec les dispositions de l'article 9 du présent projet de loi. Il semble, selon le ministère délégué à la ville et à la rénovation urbaine, qu'un décret serait une procédure trop lourde, ce serait donc le conseil d'administration de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine qui définirait ces opérations. Votre commission vous proposera donc un amendement de coordination avec l'article 9, en retenant les seuls investissements concourant à la rénovation urbaine parmi les actions éligibles au financement de l'ANRU.

Par ailleurs, l'Assemblée nationale a souhaité ajouter, dans les objectifs du programme de rénovation urbaine, l'adaptation des activités de commerce aux besoins des habitants. Afin de mieux coordonner ces dispositions avec l'article 9 du présent projet de loi, votre commission vous proposera une simplification rédactionnelle en retenant comme objectif la réorganisation des espaces commerciaux.

S'agissant de l'objectif très précis, et volontariste, de réhabilitation du parc de logements, cet objectif vise exclusivement le logement locatif social (à l'exception de la démolition des copropriétés dégradées) et rien n'est dit de la réhabilitation du parc privé en général. Il aurait été possible d'imaginer un objectif de réhabilitation de logements privés en zone urbaine sensible qui favorise le maintien de la mixité sociale36(*). En tout état de cause, il serait souhaitable que les subventions de l'Agence nationale d'amélioration de l'habitat (ANAH) soient consacrées à des opérations dans les zones urbaines sensibles. L'ANAH sera représentée au conseil d'administration de l'ANRU.

B. UN OBJECTIF QUANTITATIF AMBITIEUX MAIS DIFFICILE A ATTEINDRE RAPIDEMENT

1. Les objectifs de démolition


L'objectif de 200.000 démolitions de logements sociaux et copropriétés dégradées en cinq ans est, sans conteste, un objectif extrêmement ambitieux, même s'il paraît tout à fait réaliste à une échelle de temps plus longue. En effet, il est raisonnable de penser que l'objectif devait être la démolition à terme de 10 % du parc social, vétuste, soit 300.000 logements.

Lors de l'examen de la loi de finances pour 2003, l'objectif du gouvernement était de démolir au moins 10.000 logements en 2002 (8.000 démolitions ont été effectivement réalisées) et 12.000 logements en 2003, avec à moyen terme, le renouvellement du parc social par la démolition de 30.000 logements par an.

Or, la démolition de 200.000 logements sociaux sur cinq ans reviendra à démolir 40.000 logements par an en moyenne, et encore davantage au point haut, après le démarrage de l'opération. Le passage de 8.000 démolitions en 2002 à 40.000 démolitions en 2004 ou 2005 constituerait donc un saut quantitatif indéniable.

M. Jean-Louis Borloo, ministre délégué à la ville et à la rénovation urbaine, a annoncé d'importants financements, soit 1,2 milliard d'euros chaque année, à la hauteur de cet ambitieux programme de rénovation urbaine. Cependant, si le financement est un facteur essentiel, les délais de mise en oeuvre des projets sont indiscutablement longs, s'agissant d'opérations complexes, qui impliquent le plus souvent le relogement des habitants37(*) et nécessitent d'importantes concertations entre les collectivités locales concernées. Il est donc fort probable que le dispositif connaisse une montée en puissance qui l'amène à atteindre progressivement l'objectif de 40.000 démolitions annuelles.

Il y a donc lieu de se réjouir de l'objectif, clairement affiché, tout en prenant en compte le fait qu'il sera possible d'en adapter légèrement le temps de réalisation, en fonction des contraintes techniques qui pourraient survenir.

La réalisation du programme de rénovation urbaine dépend incontestablement du financement, qui est considérablement amélioré par le présent projet de loi, mais aussi des conditions concrètes de mise en oeuvre des projets. Le ministre délégué à la ville a implicitement reconnu l'effet de « montée en charge » du nouveau régime, en indiquant que l'Agence nationale de rénovation urbaine « capitaliserait » des fonds en prévision d'une pointe de consommation en 2005-2006. De fait, au moins dans les deux premières années, l'agence devrait financer des projets pour l'essentiel déjà décidés. Seule une simplification considérable des procédures administratives pourrait permettre de raccourcir les délais de réalisation.

2. Les objectifs de construction

Le présent article prévoit la construction de 200.000 logements sociaux sur cinq ans, dans les ZUS ou leurs agglomérations.

Or, les organismes de logement social s'inquiètent du rythme de construction de logements sociaux. Ils font observer, à juste titre, que la construction sociale aujourd'hui est limitée à moins de 50.000 logements par an38(*), et que moins de 10.000 logements sont détruits chaque année, si bien que la construction devrait être portée à 80.000 ou 90.000 logements si 40.000 logements sociaux devaient être démolis annuellement, pour simplement maintenir l'effort actuel, par ailleurs jugé insuffisant au regard de la demande.

Le rapport du Conseil économique et social s'est fait l'écho de ces préoccupations puisqu'il s'inquiète de la diminution des moyens affectés à la politique de construction neuve de logements sociaux sur le territoire national, hors ZUS. Il estime qu'il faudrait construire un minimum de 80.000 logements sociaux par an (soit 50.000 pour suivre l'évolution démographique et 30.000 pour résorber les déficits accumulés au cours des dernières années) et ajouter à ce chiffre les 40.000 logements à construire dans le cadre du programme de démolition du plan de renouvellement urbain. Au total les besoins de construction s'élèveraient à 120.000 logements sociaux par an.

Une autre inquiétude porte sur le possible ralentissement de la construction sociale hors ZUS. En réalité, il faut souligner que les objectifs de construction du présent article portent sur les ZUS « et leurs agglomérations ». Le souhait du gouvernement est donc bien de démolir en ZUS mais d'en profiter pour favoriser la mixité sociale et reconstruire des logements dans d'autres quartiers, y compris des quartiers ne faisant pas l'objet de la politique de la ville.

Il faut enfin souligner que l'objectif de mixité sociale devrait être également atteint par la montée en charge des opérations de l'association foncière logement, créée par les collecteurs du « 1 % logement », qui devrait construire des logements pour les salariés dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville. A moyen terme, selon les dispositions des conventions conclues avec l'Etat en 2001, l'association devrait investir environ 1 milliard d'euros par an, permettant de réaliser 40 % de ses investissements dans les quartiers faisant l'objet de démolitions et d'investir, pour le reste, dans les territoires où l'offre de logements locatifs est insuffisante, et plus particulièrement les communes visées par la loi SRU qui fixe un objectif de 20 % de logements sociaux pour certaines agglomérations urbaines.

3. Les objectifs de réhabilitation

Des trois objectifs quantifiés dans le programme de rénovation urbaine, l'objectif de réhabilitation de logements sociaux apparaît comme le plus aisé à réaliser rapidement. En effet, selon les chiffres du ministère de la ville, environ 600.000 logements sont considérés comme vétustes dans les ZUS, et la réhabilitation de 200.000 logements en cinq ans représente donc un objectif mesuré. En moyenne, environ 100.000 logements sont réhabilités chaque année, dont une grande partie dans les quartiers de la politique de la ville. Il faut toutefois considérer que ces logements font souvent l'objet de réhabilitations lourdes à défaut d'être démolis et que le changement d'échelle en matière de démolitions, souhaité par le gouvernement, devrait mécaniquement réduire ce type d'opérations.

Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable sur cet article ainsi modifié.

ARTICLE 7

Crédits consacrés par l'Etat au programme national de rénovation urbaine

Commentaire : le présent article a pour objet de fixer une enveloppe budgétaire annuelle d'au moins 465 millions d'euros pour mettre en oeuvre le programme national de rénovation urbaine, soit 2,5 milliards d'euros sur la période 2004-2008. Les crédits seront affectés à l'Agence nationale pour la rénovation urbaine créée par l'article 9 du présent projet de loi.

I. LES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE


Dans son premier alinéa, le présent article fixe une enveloppe de 2,5 milliards d'euros en loi de finances initiale pour les crédits de l'Etat en faveur de la rénovation urbaine sur la période 2004-2008, avec une dotation annuelle au moins égale à 465 millions d'euros.

Dans son second alinéa, le présent article précise que ces crédits sont affectés à un nouvel établissement public, l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU).

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Les crédits consacrés à la rénovation urbaine sont actuellement inscrits pour partie au budget du logement et pour partie au budget de la ville.

Le budget du logement consacre annuellement 250 millions d'euros au financement des opérations de démolitions et de constructions dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville39(*).

Le budget de la ville consacre environ 155 millions d'euros aux grands projets de ville et aux opérations de renouvellement urbain.

Ainsi, au total, ce sont environ 405 millions d'euros qui sont aujourd'hui apportés par le budget de l'Etat, soit environ 2 milliards d'euros sur cinq ans. Le présent article revient à ajouter au moins 60 millions d'euros par an, soit environ 500 millions d'euros sur cinq ans.

Ces moyens supplémentaires du budget de l'Etat ne sont pas extraordinaires mais constituent incontestablement un élément positif, notamment en raison de la capacité d'entraînement qu'ils doivent susciter.

De fait, les subventions de l'Etat ne représentent traditionnellement qu'un tiers des financements, et l'ensemble des moyens du programme de rénovation urbaine devrait dès lors s'élever à environ 1,2 milliard d'euros avec un minimum annuel de 1,05 milliard d'euros soit 5,25 milliards d'euros pour la période 2004-200840(*).

L'effort financier du budget de l'Etat en faveur de la rénovation urbaine sur la période 2004-2008 sera incontestable. Il importe simplement que les crédits mieux identifiés de la politique de la ville, et en quelque sorte « sanctuarisés » ne conduisent pas à des arbitrages négatifs s'agissant des opérations de constructions ou de réhabilitation de logements sociaux hors des zones urbaines sensibles.

Par ailleurs, il faut souligner que le coût global du programme national de renouvellement urbain est évalué par le gouvernement à environ 30 milliards d'euros sur cinq ans. L'écart entre ce coût et le plan de financement (5,5 milliards d'euros) serait comblé par l'engagement des finances des organismes propriétaires des logements, ces crédits provenant de leurs fonds propres et de prêts, mais également par l'engagement des collectivités locales. 

Ainsi, le gouvernement fait le pari d'un fort engagement des collectivités locales, non seulement dans la conception des projets mais également dans leur financement.

Enfin, il faut préciser que le présent article fixe les crédits à ouvrir en loi de finances initiale41(*) sur la période 2004-2008, crédits qui alimenteront le budget de l'agence nationale de rénovation urbaine. Ces crédits n'échapperont pas forcément à la régulation budgétaire, comme c'est le cas actuellement des dotations versées à l'Agence nationale d'amélioration de l'habitat (ANAH) par exemple en cas de sous-consommation des crédits42(*).

Votre commission des finances vous proposera deux amendements rédactionnels au présent article.


Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable sur cet article ainsi modifié.

ARTICLE 8

Participation de la Caisse des dépôts et consignations au financement du programme national de rénovation urbaine

Commentaire : le présent article précise la participation de la Caisse des dépôts et consignations, via des prêts sur fonds d'épargne et la mobilisation de ses ressources propres, au programme de rénovation urbaine.

I. LES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE


Dans son premier alinéa, le présent article dispose que la Caisse des dépôts et consignations participe au financement du programme national de rénovation urbaine par l'octroi de prêts sur les fonds d'épargne dont elle assure la gestion en application de l'article L. 518-1 du code monétaire et financier et par la mobilisation de ses ressources propres dans le cadre d'un fonds dont elle est gestionnaire.

En application du troisième alinéa de l'article L. 518-1 du code monétaire et financier, la Caisse des dépôts et consignations est chargée de la « gestion des dépôts réglementés et consignations, de la protection de l'épargne populaire (et) du financement du logement social » et « contribue (à) la politique de la ville ».

Dans son deuxième alinéa, le présent article dispose que le fonds finance des avances aux investisseurs, des prises de participation dans les opérations de rénovation urbaine et des aides à l'ingénierie. Il contribue par voie de subventions au financement de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine.

Dans son dernier alinéa, le présent article dispose qu'une convention conclue entre l'Etat et la Caisse des dépôts et consignations assure la cohérence des interventions du fonds avec les orientations du programme national de rénovation urbaine et détermine le montant annuel des subventions à verser à l'Agence nationale pour la rénovation urbaine.

II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative de sa commission des affaires économiques, l'Assemblée nationale a supprimé la mention selon laquelle la Caisse des dépôts et consignations mobilise ses ressources propres dans le cadre d'un fonds spécifique dont elle est gestionnaire.

Le ministre délégué à la ville et à la rénovation urbaine a précisé en séance qu'il s'agissait simplement d'un « problème technique » c'est-à-dire que la Caisse continuera de gérer des fonds pour le compte d'autrui et mobilisera par ailleurs des ressources propres qui serviront à financer l'agence.

Il a également précisé que « sur le plan général, l'agence ne pourra gérer les prêts de renouvellement urbain à la place de la Caisse des dépôts et il est prévu un groupe de pilotage commun pour l'harmonisation des différents financements, dans le respect des dispositions touchant aux responsabilités bancaires de la Caisse ».

La disposition votée par l'Assemblée nationale n'a donc pas pour effet d'empêcher la Caisse des dépôts et consignations de mettre en oeuvre ses propres outils de financement du renouvellement urbain.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UNE CONSÉCRATION DU RÔLE DE LA CAISSE DES DÉPÔTS ET CONSIGNATIONS

1. Les prêts pour le renouvellement urbain (PRU)


Votre commission des finances rappelle tout d'abord que la participation de la Caisse des dépôts et consignations au programme de rénovation urbaine n'est pas nouvelle, même si le présent article constitue une forme de « consécration » législative de cette mission.

L'action de la CDC pour le financement de la politique du renouvellement urbain s'appuie tout d'abord sur une enveloppe de prêts renouvellement urbain (PRU) sur fonds d'épargne de 1,52 milliard d'euros chacune.

L'enveloppe PRU concerne les actions prévues sur les sites nécessitant un remaniement profond des quartiers et des espaces, prioritairement sur les Grands Projets de Ville (GPV) et les Opérations de renouvellement Urbain (ORU).

Le PRU a pour vocation de favoriser la diversification de l'habitat par des opérations de restructuration, démolition et reconstruction de logements. Il finance les interventions sur le parc social mais aussi sur le parc privé et, en particulier, les copropriétés dégradées.

Le PRU peut financer l'ensemble des investissements inscrits dans les projets de renouvellement urbain qui ont été élaborés localement par les partenaires. Il peut s'agir tant d'investissements à caractère public (écoles, équipements sportifs et culturels, aménagements d'espaces extérieurs) que d'investissements à caractère privé (immobilier d'entreprises, restructuration d'espaces commerciaux) dès lors qu'ils constituent un élément structurant du projet.

A coté de l'enveloppe PRU, l'enveloppe de PPU (Prêt Projet Urbain) se concentre sur les investissements hors logement, qu'ils soient de caractère public ou privé, à partir du moment où ils font partie du projet local de requalification urbaine et sociale.

Le comité interministériel des villes du 1er octobre 2001 a porté l'enveloppe PRU à 2,3 milliards d'euros sur 3 ans au taux de 3,25 %. Celle-ci a pris le relais de l'enveloppe précédente courant 2002.

Les versements sur le PRU se sont élevés pour 2001 à 544,7 millions d'euros contre 327,6 millions d'euros en 2000. La part relative aux opérations de restructuration et de réhabilitation des logements sociaux, en accompagnement d'une subvention de l'Etat, représentant 179,5 millions d'euros, soit le tiers de la consommation totale de PRU.

Evolution des consommations PRU entre 2001 et 2002

(en millions d'euros)

Année

Nombre de contrats

Montants émis

Montants versés

2000

291

404,4

327,6

2001

529

592,3

544,7

Source : DGUHC

2. Le fonds de renouvellement urbain (FRU)

La Caisse des dépôts et consignations agit également par l'intermédiaire du Fonds de renouvellement urbain (FRU).

Les bonifications sur le fonds renouvellement urbain ont servi jusqu'en 200343(*) à compenser l'écart entre le taux des prêts PRU et le taux du livret A, dans la mesure où la dernière hausse du taux du livret A ne s'est pas accompagnée d'une hausse des taux des PRU.

Par ailleurs, le FRU permet de financer des investissements en capital, des crédits d'ingénierie et procède à des opérations de préfinancement.

Les opérations du fonds de renouvellement urbain

(en millions d'euros)

 

Réalisations 1999

Réalisations 2000

Réalisations 2001

Prévisions 2002

Investissements en capital

11,72

29,12

45

106

Crédits d'ingénierie

11,80

16,77

15

23

Préfinancement de subventions

-

11,43

53

38

Total

23,52

57,32

112

167

Source : DGUHC

B. UNE NOUVEAUTÉ : LE FINANCEMENT DE L'AGENCE NATIONALE DE RÉNOVATION URBAINE

Le présent article consacre donc le rôle de la Caisse des dépôts et consignations qui participe au financement du programme national de rénovation urbaine.

La nouveauté sera que la Caisse des dépôts et consignations contribuera également par voie de subventions au financement de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU), le montant annuel des subventions à verser à l'Agence nationale pour la rénovation urbaine étant fixé par la convention.

La convention entre l'Etat et la Caisse des dépôts et consignations n'a pas encore été signée. Toutefois, selon les informations recueillies auprès du ministère chargé de la ville, la Caisse des dépôts et consignations devrait apporter une contribution nouvelle de 90 millions d'euros environ au renouvellement urbain soit la moitié des financements qu'elle consacre actuellement aux opérations de restructuration et de réhabilitation des logements sociaux (179,5 millions d'euros, soit le tiers de la consommation totale de PRU en 2001), sa contribution proprement dite à l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) pouvant cependant être plus réduite.

Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable sur cet article.

CHAPITRE III
Agence nationale pour la rénovation urbaine

ARTICLE 9

Création et actions de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU)

Commentaire : le présent article a pour objet de créer un établissement public national à caractère industriel et commercial, sous le nom d'agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU).

I. LES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE

Le premier alinéa
du présent article créé un établissement public national à caractère industriel et commercial dénommé « Agence nationale pour la rénovation urbaine ».

Le second alinéa détaille la mission de l'agence : il s'agit de contribuer à la réalisation des politiques de rénovation urbaine dans les zones urbaines sensibles en accordant des subventions aux collectivités territoriales et aux organismes publics ou privés qui y assurent la maîtrise d'ouvrage d'opérations de rénovation urbaine.

Il est précisé que les subventions font l'objet de conventions pluriannuelles. Toutefois, pour davantage de souplesse, le conseil d'administration de l'agence peut fixer des seuils au-dessous desquels il n'y a pas lieu à convention.

Le troisième alinéa détaille l'objet des subventions. Celles-ci sont destinées à des opérations de réhabilitation, de démolition et de constructions de logements, à des travaux de restructuration urbaine ou d'aménagement, à la création ou la réhabilitation d'équipements collectifs, à l'ingénierie et l'assistance à la maîtrise d'ouvrage, ainsi qu'à tout autre investissement concourant à la rénovation urbaine dans les zones urbaines sensibles. Il s'agit en réalité de détailler les composantes du programme de rénovation urbaine déjà mentionnées à l'article 6 du présent projet de loi.

Enfin, le dernier alinéa du présent article dispose qu'en l'absence de dispositif local apte à mettre en oeuvre tout ou partie des projets de rénovation urbaine, l'agence peut également assurer, à la demande des conseils municipaux ou des organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale compétents, la maîtrise d'ouvrage de tout ou partie de ces projets.

II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté des amendements rédactionnels au présent article.

Elle a notamment précisé que l'agence verse des subventions non seulement aux collectivités territoriales et aux organismes publics ou privés qui y assurent la maîtrise d'ouvrage d'opérations de rénovation urbaine, mais également aux établissements publics de coopération intercommunale.

Elle a également ajouté que l'ANRU pourra subventionner « la redynamisation des activités commerciales » et « la participation citoyenne et l'information des habitants ».

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission est favorable à la mise en place d'un « guichet unique » en matière de rénovation urbaine
, dans la mesure où il constitue un outil de simplification de la politique de la ville.

La nouvelle agence aura en effet pour mission de rassembler tous les financements au service d'une politique cohérente de rénovation urbaine. Les financements seront réunis au niveau national par l'ANRU, mais la gestion des crédits sera effectuée au niveau déconcentré, par le préfet de département. Des conventions pluriannuelles permettront une mise en oeuvre des crédits mieux adaptée aux opérations de renouvellement urbain.

Il est important de préciser que l'agence a simplement cette vocation d'assembler les financements. Elle devrait être un simple outil technique et ne pas se substituer aux opérateurs de la politique de la ville. Pour accomplir correctement sa mission, elle devrait constituer une structure très légère, l'essentiel du travail de conception restant aux mains, pour l'Etat, de ses services centraux et notamment de la délégation interministérielle à la ville, et pour les autres acteurs publics, des collectivités locales et autres financeurs (« 1 % logement », Caisse des dépôts et consignations, mouvement HLM)44(*).

Il faut noter que selon les informations communiquées par le ministère délégué à la ville, relatives à l'impact du présent projet de loi, la création d'une agence pour la rénovation urbaine aura des effets directs sur deux administrations centrales et l'ensemble des administrations déconcentrées de l'Etat en charge des questions de logement et de politique de la ville. Plusieurs points sont mis en valeur :

- les aspects « aménagement urbain » du programme national des cinquante grands projets de ville (GPV) et des soixante dix opérations de renouvellement urbain (ORU) ne relèveraient plus de la Délégation interministérielle à la ville. Ces programmes seraient pris en charge par l'ANRU. La DIV interviendrait comme financeur en versant à l'Agence les crédits inscrits aujourd'hui à l'article 67- 10 /30 du budget de la ville.

- la direction générale de l'urbanisme, de l'habitat et de la construction ne délèguerait au niveau régional que les aides publiques au logement social destinées à des opérations situées en dehors des zones urbaines sensibles. Les crédits actuellement regroupés au sein de l'article 65-48 / 80 de budget de l'urbanisme et du logement seraient versés à l'Agence qui en assurerait la gestion. Ils ne seraient donc pas inclus dans les enveloppes de crédits ayant vocation à être délégués aux départements ou aux agglomérations ainsi que le prévoit le projet de loi de décentralisation.

- avec la création de l'agence, qui implique des acteurs n'ayant pas de délégations départementales, la préparation des projets et leur négociation continueraient à relever du niveau local mais l'engagement financier relèverait de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine45(*). L'étude d'impact souligne cependant que l'Agence pourra réserver une enveloppe financière destinée aux projets locaux de faible importance ou destinés à être réalisés isolément et dans des délais brefs. Ces projets seraient validés directement par les préfets de département agissant en tant que délégués de l'Agence.

Si la création de l'ANRU doit être saluée, il est important de souligner qu'elle ne devra pas être un outil de centralisation excessif, qui briderait l'autonomie de décision des collectivités locales, celles-ci restant les acteurs les plus essentiels de la réussite des projets de renouvellement urbain. L'ANRU devrait servir de « guichet » mais ne pas se substituer aux initiatives locales. Il sera dès lors important que les collectivités locales soient représentées au conseil d'administration de l'agence, et que des enveloppes de crédits soient déléguées aux préfets de département.

Par ailleurs, votre commission observe que l'Assemblée nationale a modifié le champ des opérations pouvant faire l'objet de subventions de l'ANRU.
Les subventions désormais destinées à « des opérations de réhabilitation, de démolition et de construction de logements, à des travaux de restructuration urbaine ou d'aménagement, à la création ou la réhabilitation d'équipements collectifs, à la redynamisation des activités commerciales, à l'ingénierie et l'assistance à la maîtrise d'ouvrage, à la participation citoyenne et l'information des habitants ainsi qu'à tout autre investissement concourant à la rénovation urbaine ».

Il faut observer que cet inventaire ne correspond pas exactement à la formulation retenue à l'article 6 du présent projet de loi, qui mentionne « l'aménagement des espaces publics, la réhabilitation ou la création d'équipements publics, l'adaptation des activités de commerce aux besoins des habitants, la réorganisation des réseaux de voiries et la rénovation du parc de logements ou toute autre action concourant à la rénovation urbaine. »

Par ailleurs, la formulation retenue mentionne « tout autre investissement » alors même que le financement de la participation citoyenne et de l'information des habitants ne relève pas de la catégorie des investissements. De plus, les crédits de l'Etat qui subventionneront l'ANRU ont toujours été présentés comme des crédits d'investissement.

Votre commission des finances vous proposera donc un amendement de nouvelle rédaction des opérations éligibles aux subventions de l'agence.

Elle vous propose également de mentionner les « concours financiers » de l'agence plutôt que les subventions de l'agence.


Par ailleurs, il apparaît que le dernier alinéa du présent article, qui donne la possibilité à l'agence d'assurer la maîtrise d'ouvrage de certaines opérations, soit contradictoire avec la volonté du ministre délégué à la ville de faire de l'ANRU une structure légère de financement et non un opérateur. Le ministre lui-même a indiqué en séance publique qu'il conviendrait de préciser qu'il s'agit « d'une opération à titre complètement exceptionnel » même s'il s'est déclaré en faveur du maintien de cette possibilité. Il a ajouté qu'il avait pris des engagements sur le nombre de salariés de l'agence et que les risques de la voir se transformer en opérateur seraient limités.

Votre commission des finances vous proposera donc un amendement visant à préciser ce point.

Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable sur cet article ainsi modifié.

ARTICLE 10

Administration et représentation de l'ANRU

Commentaire : le présent article a pour objet de préciser la composition du conseil d'administration de l'agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU).

I. LES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE


Aux termes du premier alinéa du présent article, l'Agence nationale pour la rénovation urbaine est administrée par un conseil d'administration composé pour une première moitié, de représentants de l'Etat et, pour une seconde moitié, de représentants de l'Union d'économie sociale du logement (UESL), des organismes d'habitations à loyer modéré, de la Caisse des dépôts et consignations et de l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH), ainsi que de personnalités qualifiées.

Le second alinéa du présent article dispose que le préfet ou son représentant est le délégué territorial de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine.

II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté un amendement prévoyant, au sein du conseil d'administration de l'agence, la présence de parlementaires et de représentants des communes et de leurs établissements publics.

Elle a également précisé que le préfet de département serait le délégué territorial de l'agence.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Aux termes des dispositions du présent article, l'Etat aura une place prépondérante au sein du conseil d'administration de l'agence. Cette situation peut paraître contradictoire avec les objectifs de décentralisation de la politique de la ville. Toutefois, l'Etat apportera des financements significatifs, 2,5 milliards d'euros sur cinq ans, ce qui a conduit à lui donner une place prépondérante dans le nouvel établissement public à caractère industriel et commercial.

Le présent article confie également à l'autorité préfectorale le rôle de représentation territoriale de l'ANRU, confirmant le rôle traditionnel du préfet en matière de politique de la ville.

S'agissant des modifications introduites par l'Assemblée nationale, autant l'ajout des élus locaux apparaît éminemment souhaitable, autant il est légitime de s'interroger sur la nécessité de la présence de parlementaires.

En effet, le rôle des parlementaires n'est-il pas de contrôler l'action de l'agence, notamment grâce à leurs pouvoirs de contrôle budgétaire, plutôt que d'être associés directement à son fonctionnement quotidien ?

Il ne semble pas utile à votre commission des finances d'imposer la présence de parlementaires dans de nombreux organismes extra-parlementaires, au risque de les placer dans des situations de conflits d'intérêt.

On rappellera que les parlementaires ne siègent pas au conseil d'administration de l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH), autre établissement public d'importance dans le domaine du logement.

Votre commission des finances vous proposera donc de supprimer cette disposition.

Par ailleurs, votre commission des finances vous proposera un amendement rédactionnel au présent article concernant la représentation des collectivités territoriales et de leurs établissements publics.

Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable sur cet article ainsi modifié.

ARTICLE 11

Recettes de l'ANRU

Commentaire : le présent article a pour objet de fixer les recettes de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU).

I. LES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE


Le présent article détermine les recettes de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine, à savoir :

1° les subventions de l'Etat ;

2° les contributions de l'Union d'économie sociale du logement, conformément aux conventions conclues avec l'Etat en application du 2° de l'article L. 313-19 du code de la construction et de l'habitation ;

3° les subventions de la Caisse des dépôts et consignations ;

4° la contribution prévue au dernier alinéa de l'article L. 452-4-1 du code de la construction et de l'habitation ;

5° les emprunts ;

6° la rémunération des prestations de service de l'agence, les produits financiers, les produits de la gestion des biens entrés dans son patrimoine et le produit de la vente des biens et droits mobiliers et immobiliers ;

7° les dons et legs.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article récapitule l'ensemble des sources de financements de l'ANRU, qui sont par ailleurs mentionnées aux articles 7 et 8 du présent projet de loi, s'agissant des subventions de l'Etat et de la Caisse des dépôts et consignations.

Selon les informations fournies par le ministère délégué à la ville et à la rénovation urbaine, le plan annuel de financement de l'Agence devrait être approximativement le suivant.

Les recettes de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine

(en millions d'euros)


Subventions Etat

465

1 % logement

557

Caisse des dépôts et consignations46(*)

?

Contribution HLM

35

Total

1 à 1,2 milliard d'euros

Par ailleurs, il faut noter que l'ANRU pourra, comme les autres établissements publics à caractère industriel et commercial, emprunter, recevoir des dons et legs et bénéficier de transactions marchandes, telles que la rémunération de prestations de services (conseil, étude et expertise par exemple), les produits financiers (placements bancaires et participations financières à des projets ou entreprises), les produits de la gestion des biens entrés dans son patrimoine (revenus fonciers notamment), ou encore le produit de la vente des biens et droits mobiliers et immobiliers (plus-values en cas de cession d'immeubles, par exemple).

Votre commission des finances vous proposera un amendement de précision s'agissant de la capacité d'emprunt de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine. S'il est nécessaire d'autoriser l'agence à contracter des emprunts, il est indispensable que cette possibilité soit encadrée, comme c'est actuellement le cas pour d'autres établissements publics industriels et commerciaux (ainsi le décret n° 97-130 du 12 février 1997 qui autorise l'EPARECA à contracter des emprunts dans la limite d'un plafond égal à 19,8 millions d'euros).

Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable sur cet article ainsi modifié.

ARTICLE 11 bis (nouveau)

Contributions versées au titre de la participation des employeurs à l'effort de construction

Commentaire : le présent article, introduit à l'initiative de l'Assemblée nationale, a pour objet de permettre aux employeurs de contribuer au financement, d'une part, d'opérations de démolition et, d'autre part, de l'agence nationale pour la rénovation urbaine.

I. LES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE


Aux termes de l'article L. 313-1 du code de la construction et de l'habitation, les employeurs, occupant au minimum dix salariés, à l'exception de l'Etat, des collectivités locales et de leurs établissements publics administratifs, assujettis à la taxe sur les salaires prévue à l'article 231 du code général des impôts, et qui n'appartiennent pas à des professions relevant du régime agricole doivent consacrer 0,45 % au moins du montant des rémunérations qu'ils versent au financement de certaines actions.

Parmi celles-ci47(*) figure la construction ou l'acquisition de logements, l'aménagement ou la remise en état de logements anciens, l'acquisition et l'aménagement de terrains destinés exclusivement à la construction de logements sociaux.

Le présent article a pour objet d'ajouter dans cette énumération deux nouveaux objets de financement :

- la démolition de logements.

- l'agence nationale pour la rénovation urbaine.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UNE CONSÉCRATION DU RÔLE DU 1 % LOGEMENT DANS LE RENOUVELLEMENT URBAIN

Le présent article tire les conséquences de l'évolution du 1 % logement vers les programmes de renouvellement urbain.


De fait, les conventions signées par l'Etat et l'Union économique et sociale pour le logement (UESL) les 11 octobre et 11 décembre 2001, avaient prévu :

- d'affecter 457 millions d'euros par an issus de la collecte « 1% logement » à la politique de renouvellement urbain

- d'instituer un nouvel opérateur « la Foncière logement ».

1. Une subvention de base avec un complément en contrepartie de cessions de terrains ou de droits à construire

Selon les informations fournies par le ministère chargé du logement, à l'occasion de l'examen de la loi de finances pour 2003, toutes les opérations de démolition de logements locatifs sociaux financées par l'Etat bénéficient d'une subvention de base versée par l'UESL. Pour 2002, pour chaque opération de démolition subventionnée par l'Etat, 5 euros de subvention de l'Etat déclenchait une subvention de 2 euros provenant du « 1 % logement ».

Par ailleurs, conformément à la convention du 11 décembre 2001, le « 1 % logement » peut, à compter de 2003, en plus de la subvention de base automatique, verser des subventions complémentaires pour les opérations intégrées à des projets de renouvellement urbain établies de manière à couvrir le déficit des opérations sur la base d'un bilan analogue à celui d'une opération d'aménagement. En contrepartie, des terrains ou droits à construire sont cédés à titre gratuit ou onéreux à la « Foncière logement » pour réaliser des logements locatifs de diversification.

Le rôle de l'association foncière logement

Financée par des fonds du 1% et gérée par les partenaires sociaux, l'association foncière logement doit progressivement investir, à l'horizon 2006, dans des programmes immobiliers locatifs deux milliards d'euros par an.

Les opérations financées par l'apport de fonds du 1% et par recours à l'emprunt seront construites pour au moins 40% des sommes investies sur les terrains reçus par l'association foncière en contrepartie du soutien du 1% logement aux opérations de renouvellement urbain. Ces logements ne seront soumis ni à plafond de loyer, ni à plafond de ressources.

Elles seront par ailleurs construites ou acquises dans les communes souffrant d'une insuffisance de l'offre locative sociale (communes SRU en particulier).

L'association foncière est une structure privée destinée au développement de l'offre locative pour les salariés des entreprises. Ses actifs ont pour vocation d'être transférés aux régimes de retraite complémentaire après une durée minimale de détention de 15 ans.

Source : ministère de l'équipement, des transports et du logement - réponse au questionnaire budgétaire « logement » PLF 2003

2. Les autres opérations financées

A partir de 2003, sur l'enveloppe de 457 millions d'euros devaient également être imputés :

- la bonification des prêts renouvellement urbain (PRU) de la CDC au taux de 3,25 % à raison de 76 millions d'euros environ pour chaque tranche de cinq milliards de francs de PRU lancée annuellement ;

- le financement des opérations de démolition dans les copropriétés dégradées ;

- l'amélioration de l'équilibre financier des « PLUS-CD » (prêt locatif à usage social - construction-démolition) destinés en majorité à reloger des ménages provenant d'immeubles à démolir. Le « 1 % logement » devrait contribuer à hauteur de 5 % du coût des opérations

D'après les informations du ministère chargé du logement, compte tenu de ces financements, la contribution du « 1 % logement » au renouvellement urbain s'élevait en 2003 à 457 millions d'euros dont 335 millions d'euros sur les opérations de démolition proprement dites.

B. L'APPORT DU PRÉSENT PROJET DE LOI

Il ne faudrait pas penser que le présent article se contente de confirmer le rôle traditionnel du « 1 % logement ».


En effet, comme le ministre délégué à la ville l'a annoncé, les contributions du « 1 % logement » seront désormais versées directement à l'Agence nationale pour la rénovation urbaine.

Votre commission des finances avait en effet mis en évidence, pendant plusieurs années, l'écart entre les contributions du « 1 % logement » au budget de l'Etat et les crédits effectivement inscrits consommés en faveur de la rénovation urbaine, alors même que les prélèvements étaient réalisés sous cette motivation.

Il n'en reste pas moins que le nouvel apport du « 1 % logement » devra être concrétisé très prochainement par la signature d'une convention conclue entre l'Etat et l'Union d'économie sociale du logement (UESL) conformément au 2° de l'article L. 313-9 du code de la construction et de l'habitation.

Cette convention devrait notamment préciser le montant des contributions à verser à l'Agence nationale pour le renouvellement urbain.

Votre commission des finances vous proposera un amendement rectifiant une erreur matérielle au présent article.

Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable sur cet article ainsi modifié.

ARTICLE 12

Subventions accordées par l'ANRU



Commentaire : le présent article a pour objet de fixer les modalités d'octroi des subventions de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU)

I. LES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE


Le premier alinéa du présent article dispose que lorsque l'Agence nationale pour la rénovation urbaine finance la réalisation, la réhabilitation et la démolition de logements locatifs sociaux, les subventions qu'elle accorde sont soumises aux mêmes conditions que les aides de l'Etat, notamment celles prévues au livre III du code de la construction et de l'habitation.

Cette assimilation aux aides de l'Etat permettra de soumettre les subventions de l'ANRU à un régime fiscal favorable défini à l'article 13 du présent projet de loi.

L'Agence nationale pour la rénovation urbaine peut toutefois accorder des majorations de subventions dans des conditions définies par décret en Conseil d'Etat. Les subventions et leurs majorations sont assimilées, dans les conditions définies par décret en Conseil d'Etat, aux aides de l'Etat pour l'octroi des prêts et pour l'application de l'article L. 351-2 du même code.

Le second alinéa du présent article dispose que les montants, les taux et modalités d'attribution des subventions accordées par l'Agence nationale pour la rénovation urbaine pour d'autres objets que ceux mentionnés au premier alinéa sont fixés par son conseil d'administration dans le cadre des règles et orientations fixées par l'Etat. Les actions ainsi visées sont celles qui ne concernent pas le secteur du logement, par exemple la rénovation des centres commerciaux.

II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative de notre collègue député Pierre Cardo, l'Assemblée nationale a adopté un amendement précisant que les subventions accordées par l'Agence nationale pour la rénovation urbaine sont soumises à l'exigence d'une signature préalable d'une annexe à la convention portant sur la gestion urbaine de proximité.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission des finances est favorable au présent article, dont la portée est essentiellement technique.

Elle estime cependant qu'il n'est pas utile de préciser dans la loi que les subventions accordées par l'agence seront conditionnées à la signature d'une annexe préalable à la convention portant sur la gestion urbaine de proximité48(*).

Comme le rapporteur de la commission des affaires économiques l'a souligné en séance à l'Assemblée nationale, l'agence pourra très bien imposer les obligations qu'elle souhaite, au moment de la signature des conventions. Ces obligations, notamment à l'égard des organismes sociaux, pourraient être plus larges que la signature d'une convention sur la gestion urbaine de proximité.

C'est sous le bénéfice de ces observations, que votre commission des finances vous propose de supprimer cette disposition, tout en invitant l'Agence nationale pour la rénovation urbaine, lors de la signature des conventions pluriannuelles, à prendre en compte l'équilibre financier de l'ensemble des projets.

Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable sur cet article ainsi modifié.

ARTICLE 13

Avantages fiscaux accordés pour les travaux sur des logements bénéficiant de subventions de l'ANRU

Commentaire : le présent article a pour objet d'assimiler les subventions de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine aux autres aides de l'Etat qui permettent d'être éligible à certains dispositifs fiscaux.

I. LES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE


Les premier et deuxième alinéas du présent article modifient les a et b du 7° bis de l'article 257 du code général des impôts. Ils visent à faire bénéficier d'une TVA à taux réduit les travaux d'amélioration, de transformation et d'aménagement de logements locatifs sociaux subventionnés par l'ANRU au même titre que les opérations qui sont subventionnées par l'Etat ou aidés par des prêts locatifs sociaux ou de la Caisse des dépôts et consignations.

Le troisième alinéa, qui modifie le I de l'article 1384 A du code général des impôts, accorde aux constructions neuves affectées à l'habitation principale et financées à plus de 50 % par l'ANRU le bénéfice d'une exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties pendant 15 ans à compter de l'année qui suit leur achèvement, comme c'est le cas aujourd'hui pour les logements financés à concurrence de plus de 50 % au moyen de prêts aidés par l'Etat.

Le dernier alinéa modifie le I de l'article 1585 D du code général des impôts et vise à appliquer aux logements d'habitation à usage locatif bénéficiant d'une subvention de l'ANRU une valeur réduite (192 euros par mètre carré de terrain) pour la détermination de l'assiette de la taxe locale d'équipement.

II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a apporté des modifications rédactionnelles au présent article.

Elle a également complété le présent article en modifiant le premier alinéa de l'article 1384 C du code général des impôts consacré aux logements acquis avec le concours financier de l'Etat en vue leur location, et qui sont exonérés de taxe foncière sur les propriétés bâties pendant une durée de quinze ans à compter de l'année qui suit celle de leur acquisition. Elle a ajouté à ces logements les logements acquis avec une subvention de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article a pour seul objectif de prendre en compte l'action de l'ANRU pour que les opérations de construction, réhabilitation et démolition de logements sociaux restent éligibles aux dispositifs fiscaux dérogatoires.

Il ne s'agit pas d'étendre des dispositions d'allègement de la fiscalité locale mais de ne pas remettre en cause des dispositifs fiscaux existants du fait de la modification des circuits de financement. Votre commission des finances n'est donc pas opposée à cette mesure.

Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable sur cet article.

ARTICLE 14

Organisation et fonctionnement de l'ANRU

Commentaire : le présent article précise qu'un décret en Conseil d'Etat détermine l'organisation et le fonctionnement de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine.

I. LES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE


Un décret en Conseil d'Etat détermine l'organisation et le fonctionnement de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine. Il précise notamment les conditions dans lesquelles l'agence peut assurer les missions de maîtrise d'ouvrage mentionnées à l'article 9 du présent projet de loi.

II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté un amendement précisant que le décret en Conseil d'Etat prévoit les modalités selon lesquelles, pour les ensembles immobiliers comportant des locaux commerciaux, l'Agence nationale pour la rénovation urbaine coordonne ses interventions avec celles de l'Etablissement public national pour l'aménagement et la restructuration des espaces commerciaux et artisanaux (EPARECA).

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

L'intervention d'un texte réglementaire est nécessaire
pour préciser la composition exacte de l'ANRU, notamment s'agissant de la participation des collectivités locales, la forme de l'accord ministériel qui pourrait être requis pour son intervention en dehors des ZUS, ou encore les seuils au-dessous desquels le versement de subventions ne nécessiterait pas de convention.

L'apport de l'Assemblée nationale concernant la coordination avec l'EPARECA est particulièrement nécessaire49(*). Pour autant, on peut s'interroger si la coordination entre les deux établissements publics relève du domaine du décret en Conseil d'Etat, qui est une formule un peu rigide. Notre collègue député Philippe Pémezec, rapporteur de la commission des affaires économiques a indiqué qu'il proposait, par son amendement, de coordonner l'action des deux établissements par le biais d'une convention. Il conviendra donc que le décret en Conseil d'Etat fixe les grandes lignes et éventuellement renvoie à une telle convention.

Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable sur cet article.

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