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TITRE II

DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE DES QUARTIERS PRIORITAIRES

ARTICLE 20

Création d'une nouvelle série de zones franches



Commentaire : le présent article prévoit la création de 41 nouvelles zones franches urbaines.



I. L'ÉTAT ACTUEL DU DROIT

Les 41 nouvelles zones franches urbaines (ZFU) que le présent projet de loi propose de créer sont actuellement situées dans des zones de redynamisation urbaine (ZRU). ZRU et ZFU ont été instaurées par la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville, modifiant l'article 42 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire.

A. LES ZONES DE REDYNAMISATION URBAINE ET LES ZONES FRANCHES URBAINES

1. Les zones de redynamisation urbaine


Les zones de redynamisation urbaine (ZRU) correspondent à celles des 751 zones urbaines sensibles (ZUS)50(*) qui sont confrontées à des difficultés particulières, appréciées en fonction notamment d'un indice synthétique, établi selon des critères fixés par la loi et précisés par décret.

Ainsi, les ZRU sont définies définies51(*) comme « celles des zones urbaines sensibles (...) qui sont confrontées à des difficultés particulières, appréciées en fonction de leur situation dans l'agglomération, de leurs caractéristiques économiques et commerciales et d'un indice synthétique ». Celui-ci est établi, « dans des conditions fixées par décret, en tenant compte du nombre d'habitants du quartier, du taux de chômage, de la proportion de jeunes de moins de vingt-cinq ans, de la proportion des personnes sorties du système scolaire sans diplôme et du potentiel fiscal des communes intéressées ».

La liste des ZRU est également fixée par décret52(*).

Il existe 416 ZRU. Le régime fiscal des ZRU se caractérise essentiellement par une exonération d'impôt pour les bénéfices, concernant les seules entreprises nouvelles, et de taxe professionnelle. Selon le « jaune » « État récapitulatif de l'effort financier consacré à la politique de la ville et du développement social urbain » annexé au projet de loi de finances pour 2003, le coût total du dispositif aurait été de 137,6 millions d'euros en 2001.
2. Les zones franches urbaines

Les 44 ZFU ont été créées par la loi du 14 novembre 1996 précitée, au sein des ZRU, selon des modalités indiquées ci-après.

La principale exonération dans les ZFU est celle des cotisations patronales, qui concerne les entreprises qu'elles soient nouvelles ou non, seulement pour les 50 premiers salariés, et dure 5 ans (pour un coût de l'ordre de 144,25 millions d'euros en 2001). Selon le « jaune » « État récapitulatif de l'effort financier consacré à la politique de la ville et du développement social urbain » annexé au projet de loi de finances pour 2003, le coût total du dispositif aurait été de 291,87 millions d'euros en 2001.

Il convient en outre d'indiquer l'existence d'une clause d'embauches locales :

- les entreprises existant au 1er janvier 1997 ou créées ou implantées avant le 1er janvier 2002 doivent soit employer, soit embaucher, au moins 20 % de leur personnel dans la ZFU ;

- les entreprises créées ou implantées à compter du 1er janvier 2002 doivent soit employer, soit embaucher, au moins un tiers de leur personnel dans une ZUS de l'unité urbaine (c'est-à-dire l'agglomération) où se trouve la ZFU.

B. LA LISTE DES ZONES FRANCHES URBAINES

1. Des zones créées parmi les ZRU les plus défavorisées


L'article 2 de la loi du 14 novembre 1996 précitée prévoit que les ZFU sont créées dans « des quartiers de plus de 10.000 habitants particulièrement défavorisés au regard des critères pris en compte pour la détermination des zones de redynamisation urbaine » (cf. ci-avant).

Ainsi, deux critères sont pris en compte :

- dans un premier temps, on classe les ZRU par ordre de difficultés décroissantes, en fonction notamment de l'indice synthétique qui a servi à les définir ;

- au sein de ces ZRU, un ou plusieurs quartiers, comprenant chacun au moins 10.000 habitants, peuvent constituer la ou les ZFU.

2. Un indice synthétique établi à partir des données du recensement de 1990

L'indice synthétique est défini par le décret n° 96-1159 du 26 décembre 1996. Il est obtenu en multipliant la population de chaque ZUS par le taux de chômage, la proportion de jeunes de moins de vingt-cinq ans et la proportion de personnes sans diplôme déclaré, et en divisant ce produit par le potentiel fiscal par habitant de la commune concernée.

Cet indice présente l'inconvénient d'être évalué, comme le prévoit ce décret, à partir du recensement général de la population de 1990 et des valeurs utilisées pour la répartition de la dotation globale de fonctionnement de 1996, qui sont aujourd'hui anciens.

3. Une liste fixée par la loi


Bien que les critères devant servir à la détermination de la liste des ZFU soient inscrits dans la loi, celle-ci a été fixée par la loi elle-même, au I de l'annexe de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 précitée.

Le décret en Conseil d'Etat ne fait que délimiter les ZFU ainsi définies53(*).

La liste alphabétique des 44 ZFU actuelles figure en annexe au présent rapport.



II. LA MODIFICATION PROPOSÉE PAR LE TEXTE INITIAL

Le présent article tend à créer, à compter du 1er janvier 2004, 41 nouvelles ZFU dans les communes et quartiers figurant sur la liste arrêtée à l'annexe 2 du présent projet de loi. Il est proposé d'insérer cette liste à l'annexe de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 précitée, par la création d'un I bis.

La liste alphabétique des 41 nouvelles ZFU figure en annexe au présent rapport.

A. L'UTILISATION DES MÊMES CRITÈRES QU'EN 1996


Selon les indications fournies par M. Claude Lanvers, délégué adjoint à la délégation interministérielle à la ville, lors de son audition par nos collègues Pierre André et Nelly Olin54(*), et ainsi que cela est prévu par la loi du 14 novembre 1996 précitée, les critères utilisés pour la détermination de ces zones ont été les mêmes qu'en 1996. Les 41 nouvelles ZFU proposées seraient donc situées dans les 41 ZRU les plus défavorisés au regard de ces critères, après celles comprenant les 44 ZFU existantes.

B. LE « CONTOURNEMENT » DE LA RÈGLE DES 10.000 HABITANTS

M. Claude Lanvers a cependant indiqué que la ZFU de Hénin-Beaumont, située dans le Pas-de-Calais, comprenait moins de 10.000 habitants, contrairement au principe fixé par la loi du 14 novembre 1996 précitée.

Sa constitution s'explique par la volonté de faire face aux conséquences de la mise en liquidation de l'usine Metaleurop Nord de Noyelles-Godault, qui employait 830 personnes.

Il a été indiqué à votre rapporteur spécial qu'il s'agissait du seul « contournement » de la règle des 10.000 habitants. En particulier, les 44 ZFU actuelles auraient toutes plus de 10.000 habitants.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission des finances estime que le présent article pose la question de l'évolution du zonage de la politique de la ville.

En effet, on a vu que les ZFU étaient créées au sein des ZRU les plus défavorisées au regard de l' « indice synthétique » ayant été utilisé pour les définir en 1996 au sein des ZUS, qui reposait sur les données du recensement de 1990. Ainsi, lorsque la dernière entreprise d'au moins 5 salariés s'apprêtera à sortir du dispositif proposé, à la fin de l'année 2016 (à la fin de l'année 2022 pour les entreprises de moins de 5 salariés)55(*), celui-ci reposera sur des données vieilles d'un quart de siècle (de plus de 30 ans dans le cas des entreprises de moins de 5 salariés).

Or, comme le souligne la Cour des comptes dans son rapport précité sur la politique de la ville (février 2002), celle-ci doit reposer sur un zonage temporaire, les quartiers devant sortir du zonage dès lors qu'ils ne remplissent plus les critères qui ont servi à l'élaboration de celui-ci.

Une évolution du zonage ZRU aurait des enjeux trop complexes pour pouvoir être mise en oeuvre au simple détour d'un amendement. L'information sur la situation économique et sociale des ZRU devrait cependant être améliorée par rapport à ce que prévoit l'annexe 1 au présent projet de loi. En particulier, il serait utile que le gouvernement indique comment chaque ZRU se situe au regard d'un ou plusieurs indicateurs globaux.

Ainsi qu'il l'a indiqué ci-avant, votre commission des finances vous proposera d'amender l'annexe 1 en ce sens.

A défaut d'une évolution du zonage de la politique de la ville, c'est toute la légitimité de cette dernière qui se trouverait mise en cause.

Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable sur cet article.

ARTICLE 20 bis (nouveau)

Prolongation de cinq ans de l'exonération d'impôt sur les bénéfices dans les ZRU dans le périmètre desquelles sont conduites des actions mettant en oeuvre le programme national de rénovation urbaine



Commentaire : le présent article propose de prolonger de cinq ans l'exonération d'impôt sur les bénéfices dans les ZRU dans le périmètre desquelles sont conduites des actions mettant en oeuvre le programme national de rénovation urbaine.



I. LE DROIT ACTUEL

Selon l'article 44 sexies du code général des impôts, les entreprises situées en ZRU bénéficient d'un régime d'exonération de l'imposition des bénéfices (impôt sur le revenu ou impôt sur les sociétés).

Les entreprises concernées sont seulement celles qui se créent, et non les entreprises déjà implantées lors de la création de la ZRU (contrairement à ce qui est le cas pour les ZFU). L'exonération à taux plein dure 23 mois, et est suivie d'un dispositif de « sortie en sifflet », l'exonération correspondant au cours des trois années suivantes à respectivement 75 %, 50 % et 25 % des bénéfices.

En outre, la possibilité d'entrer dans le dispositif d'exonération d'imposition des bénéfices expire le 31 décembre 2004 (comme dans le cas de l'exonération de taxe professionnelle).

II. LA MODIFICATION PROPOSÉE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative de notre collègue député Alain Venot, l'Assemblée nationale a adopté, contre l'avis du gouvernement, un amendement de sa commission des affaires économiques, tendant à prolonger de cinq ans l'exonération d'impôt sur les bénéfices dans les ZRU « dans le périmètre desquelles sont conduites des actions mettant en oeuvre le programme national de rénovation urbaine défini à l'article 6 » de la présente loi.

Les entreprises créées entre le 1er janvier 2005 et le 31 décembre 2010 bénéficieraient pendant cinq années de l'exonération à taux plein. Le dispositif de sortie du régime serait différent de celui existant actuellement, puisque pendant les cinq années suivantes, l'exonération serait de 75 %.

Le présent article s'insère dans le cadre d'un dispositif global relatif aux ZRU, synthétisé par le tableau ci-après.

Dispositions adoptées par l'Assemblée nationale pour les ZRU où est mis en oeuvre le programme national de rénovation urbaine

Article

Intitulé

20 bis

Prolongation de cinq ans de l'exonération d'impôt sur les bénéfices dans les ZRU dans le périmètre desquelles sont conduites des actions mettant en oeuvre le programme national de rénovation urbaine

22

Exonération de taxe professionnelle et de taxe foncière sur les propriétés bâties : adoption d'une disposition prolongeant de cinq ans cette exonération dans les ZRU dans le périmètre desquelles sont conduites des actions mettant en oeuvre le programme national de rénovation urbaine

23 bis

Exonération pendant 24 mois de cotisations sociales patronales dans les ZRU dans le périmètre desquelles sont conduites des actions mettant en oeuvre le programme national de rénovation urbaine

23 quater

Exonération pendant dix ans de cotisations sociales au titre de l'assurance maladie des artisans et commerçants installés dans une ZRU dans le périmètre desquelles sont conduites des actions mettant en oeuvre le programme national de rénovation urbaine

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission des finances estime que le présent article, tout comme les articles 23 bis et 23 quater, et le 4° bis du C du I de l'article 22, présente un double inconvénient.

Tout d'abord, il est contraire au principe qui consiste à concentrer les exonérations fiscales et sociales sur les ZFU, qui correspondent aux quartiers les plus défavorisés des ZRU, et, contrairement aux ZRU, se sont révélées efficaces en terme de créations d'emplois.

Ensuite, il alourdirait le coût des exonérations fiscales et sociales dans le cadre de la politique de la ville, ce qui ne semble pas souhaitable, compte tenu en particulier de la situation budgétaire actuelle et du coût important que constitueront les 41 nouvelles ZFU.

Décision de la commission : votre commission émet un avis défavorable sur cet article.

ARTICLE 21

Allègement d'impôt sur les sociétés

Commentaire : le présent article tend à instaurer une exonération de l'imposition des bénéfices (impôt sur le revenu ou impôt sur les sociétés) dans les nouvelles zones franches urbaines.

I. SITUATION ACTUELLE

A. LE RÉGIME DES 44 ZFU ACTUELLES


L'exonération complète de l'imposition des bénéfices (impôt sur le revenu ou impôt sur les sociétés) dans les 44 ZFU existant actuellement résulte de l'article 44 octies du code général des impôts.

L'article 44 octies précité prévoit que les entreprises implantées en ZFU bénéficient d'une telle exonération jusqu'au terme du 59ème mois suivant celui de la délimitation de la zone (janvier 1997) ou celui de leur début d'activité dans une de ces zones, puis respectivement à hauteur de 60 %, 40 % et 20 % au titre des trois périodes de douze mois suivantes (ou au titre des neuf périodes de douze mois suivantes si l'entreprise a moins de cinq salariés).

Les entreprises concernées sont celles qui exercent des activités dans des ZFU depuis le 1er janvier 1997 ou qui se créent dans les ZFU à compter du 1er janvier 1997 et avant le 1er janvier 2008 (selon l'article 79 de la loi de finances rectificative n° 2002-1576 du 30 décembre 2002).

B. LE RÉGIME DES 416 ZONES DE REDYNAMISATION URBAINE

Les 41 nouvelles ZFU dont le présent projet de loi propose la création sont actuellement soumises au régime en vigueur dans les 416 zones de redynamisation urbaine (ZRU). En effet, l'article 2 de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 précitée prévoit que les ZFU sont créées au sein des ZRU.

Dans les ZRU existe un régime d'exonération de l'imposition des bénéfices (impôt sur le revenu ou impôt sur les sociétés), comme le prévoit l'article 44 sexies du code général des impôts.

Ce régime est cependant différent de celui qui existe en ZFU. Les entreprises concernées sont seulement celles qui se créent, l'exonération à taux plein dure moins de deux ans. En revanche, la sortie du dispositif est plus progressive, comme l'indique le tableau ci-après.

L'imposition des bénéfices dans les ZRU et les ZFU


 

Zones de redynamisation urbaine

Zones franches urbaines

Disposition concernée du code général des impôts

Article 44 octies

Article 44 sexies

Entreprises concernées

Entreprises qui se créent à compter du 1er janvier 1995 et jusqu'au 31 décembre 2004 dans les ZRU 

Entreprises qui exercent des activités dans des ZFU depuis le 1er janvier 1997 ou qui se créent dans les ZFU à compter du 1er janvier 1997 et avant le 1er janvier 2008

Durée de l'exonération à taux plein

23 mois

5 ans

Exonération les trois années suivantes

75 %, 50 % et 25 % des bénéfices

60 %, 40 % et 20 % des bénéfices

En particulier, dans les ZRU la possibilité d'entrer dans le dispositif d'exonération d'imposition des bénéfices expire le 31 décembre 2004 (comme dans le cas de l'exonération de taxe professionnelle).

II. LA MODIFICATION PROPOSÉE PAR LE TEXTE INITIAL

A. L'EXTENSION DU DISPOSITIF AUX QUARANTE ET UNE NOUVELLES ZFU

1. Présentation du dispositif proposé


Le présent article propose d'étendre le dispositif d'exonération de l'imposition des bénéfices (impôt sur le revenu ou impôt sur les sociétés) aux 41 nouvelles ZFU.

Sont concernées les entreprises implantées dans les nouvelles ZFU qui sont instituées à compter du 1er janvier 2004 ainsi que celles qui s'y implanteront jusqu'au 31 décembre 2008.

A l'exception des dates, le dispositif proposé est le même que celui en vigueur pour les ZFU existantes.

2. L'ajout d'un paragraphe à l'article 44 octies du code général des impôts

La solution législative proposée consiste à modifier l'article 44 octies du code général des impôts de la manière suivante :

- il serait précisé que le premier alinéa du I, qui fixe le montant annuel de l'exonération pour les entreprises qui exercent ou créent une activité entre 1997 et 2001, concerne seulement les 44 ZFU actuelles ;

- il serait ajouté à l'article 44 octies précité un VI indiquant que le régime des exonérations d'imposition des bénéfices en ZFU s'applique également aux entreprises des 41 nouvelles ZFU, qui exercent ou créent des activités entre le 1er janvier 2004 et le 31 décembre 2008.

3. Un coût évalué à 60 millions d'euros en « année pleine »

Le coût budgétaire de cette mesure, tel que l'évalue le gouvernement, serait de l'ordre de 60 millions d'euros par an en « année pleine », comme l'indique le graphique ci-après.

Coût de l'exonération de l'impôt sur les bénéfices dans les nouvelles ZFU


(en millions d'euros)

Source : étude d'impact annexée au présent projet de loi

Selon le « jaune » « État récapitulatif de l'effort financier consacré à la politique de la ville et du développement social urbain » annexé au projet de loi de finances pour 2003, l'exonération d'imposition des bénéfices dans les ZRU coûterait environ 50 millions d'euros par an. La création, en leur sein, de 44 nouvelles ZFU aurait donc pour effet de doubler le coût de cette exonération.

B. L'INSTAURATION D'UN DISPOSITIF « ANTI-ABUS »

Par ailleurs, le présent article prévoit un dispositif « anti-abus » afin que la création d'une activité dans une des quarante et une nouvelles ZFU consécutive au transfert d'une activité implantée dans l'une des quarante-quatre ZFU actuelles n'ouvre droit au régime d'exonération que pour la période restant à courir.

Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable sur cet article.

ARTICLE 22

Exonération de taxe professionnelle et de taxe foncière sur les propriétés bâties

Commentaire : le présent article tend à instaurer une exonération de taxe professionnelle et de taxe foncière sur les propriétés bâties dans les 41 nouvelles zones franches urbaines.

I. LE DISPOSITIF ACTUEL


Comme dans le cas des autres articles du présent projet de loi tendant à créer de nouvelles ZFU, le droit devant servir de référence est non seulement le régime actuel des ZFU, mais aussi celui des ZRU, parmi lesquelles doivent être mises en place les nouvelles ZFU.

A. L'EXONÉRATION DE TAXE PROFESSIONNELLE

1. Un régime quasiment identique pour les ZRU et les ZFU existant actuellement


Le régime d'exonération de taxe professionnelle en ZRU et ZFU est défini par l'article 1466 A du code général des impôts : dans son I ter dans le cas des ZRU, dans son I quater (qui renvoie au I ter) dans celui des ZFU.

a) Une exonération totale de taxe professionnelle pendant cinq ans

En ZRU comme en ZFU, l'exonération totale de taxe professionnelle dure cinq années.

Ces cinq années sont suivies d'une sortie en sifflet sur trois ans au taux de 60 %, 40 % et 20 % (sauf dans le cas des entreprises en ZRU dont la création, l'extension ou le changement d'exploitant a lieu entre le 1er janvier 2002 et le 31 décembre 200456(*)).

b) Un dispositif compensé par l'Etat, et que les collectivités territoriales peuvent supprimer ou rendre moins favorable

L'Etat compense chaque année les pertes de recettes résultant de ces dispositifs pour les collectivités territoriales, les établissements publics de coopération intercommunale dotés d'une fiscalité propre et les fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle, selon des modalités indiquées page 101 du présent rapport.

Ces dispositifs s'appliquent sauf en cas de délibération contraire de la collectivité territoriale ou du groupement de collectivités territoriales, qui peut concerner chacun de ses aspects. Il est cependant précisé que le régime adopté par les collectivités territoriales ne peut pas être plus favorable aux entreprises : le régime d'exonération à taux plein ne peut durer plus de cinq ans, et au-delà l'abattement ne peut pas être plus important que le prévoit le droit commun.

2. La différence essentielle : une possibilité d'entrer dans le dispositif jusqu'au 31 décembre 2007 dans le cas des ZFU

Le régime d'exonération de taxe professionnelle en ZFU n'est toutefois pas identique à celui existant en ZRU.

a) Des possibilités différentes d'entrer dans le dispositif et de bénéficier de l'exonération en sifflet

La différence essentielle concerne les dates d'entrée dans le dispositif et le bénéfice de la sortie en sifflet.

La loi de finances rectificative n° 2002-1576 du 30 décembre 2002 a réouvert la possibilité d'entrer dans le dispositif ZFU jusqu'au 31 décembre 2007 (ce qui dans le cas de l'exonération de taxe professionnelle concerne les seules créations d'entreprises)57(*). En revanche, dans le cas de l'exonération de taxe professionnelle (comme d'imposition des bénéfices) il ne sera pas plus possible d'entrer dans le dispositif ZRU à compter du 31 décembre 2004.

En outre, les entreprises entrées dans le dispositif à partir du 1er janvier 2002 ne bénéficient pas d'une « sortie en sifflet ».

b) D'autres différences

D'autres différences doivent être soulignées :

- seules sont concernées en ZFU les entreprises de 50 salariés au plus au moment de leur entrée dans le dispositif (contre moins de 150 salariés dans le cas des ZRU) ;

- l'exonération est accordée en ZFU dans une limite de 319.490 euros en 2003 (contre 118.440 euros dans le cas des ZRU, et deux fois moins pour les entreprises déjà présentes le 1er janvier 1997) ;

- à l'initiative de notre collègue député Yves Jego, la loi de finances rectificative n° 2002-1576 du 30 décembre 2002 rend le système de sortie du dispositif ZFU plus dégressif pour les entreprises de moins de 5 salariés58(*).

B. L'EXONÉRATION DE TAXE FONCIÈRE SUR LES PROPRIÉTÉS BÂTIES

1. Il n'existe pas d'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties dans le cas des ZRU


Dans le cas de la taxe foncière sur les propriétés bâties, il n'existe pas de régime d'exonération spécifique aux ZRU.

Cependant, l'article 1383 A du code général des impôts, qui permet aux collectivités territoriales et à leurs groupements d'exonérer pendant deux ans de taxe foncière sur les propriétés bâties les entreprises nouvelles, peut s'y appliquer.

2. Les actuelles ZFU disposent d'un régime d'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties

L'article 1383 B du code général des impôts exonère les immeubles situés en ZFU et affectés à une activité entrant dans le champ d'application de la taxe professionnelle de taxe foncière sur les propriétés bâties pour une durée de cinq ans :

- s'ils existaient au 1er janvier 1997 ;

- s'ils ont été affectés entre le 1er janvier 1997 et le 1er janvier 2008.

En effet, la période initiale d'entrée dans le dispositif, du 1er janvier 1997 au 31 décembre 2001, a été étendue du 1er janvier 2002 au 1er janvier 2008 par la loi de finances rectificative n° 2002-1576 du 30 décembre 2002.

Cette exonération s'applique sauf délibération contraire de la collectivité territoriale ou du groupement de collectivités territoriales. Elle ne peut avoir pour effet de reporter de plus de 5 ans l'application du régime d'imposition de droit commun.

Contrairement à ce qui est le cas pour la taxe professionnelle, il n'existe pas de dispositif de sortie en sifflet.

C. LA COMPENSATION PAR L'ETAT ET LE FONDS NATIONAL DE PÉRÉQUATION DE LA TAXE PROFESSIONNELLE

1. Dans le cas de la taxe foncière sur les propriétés bâties


Le II de l'article 7 de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 précitée prévoit que « dans les conditions prévues par la loi de finances, l'Etat compense, chaque année, la perte de recettes résultant pour les collectivités territoriales ou leurs groupements dotés d'une fiscalité propre de l'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties [en ZFU]. La compensation est égale au produit obtenu en multipliant la perte de base résultant chaque année et pour chaque collectivité de l'exonération par le taux de la taxe foncière sur les propriétés bâties, appliqué en 1996 dans la collectivité ou le groupement ».

Le VI de l'article 79 de la loi n° 2002-1576 du 30 décembre 2002, qui prorogeait le dispositif ZFU jusqu'au 31 décembre 2007, prévoit quant à lui que « L'Etat compense chaque année, à compter de 2003, les pertes de recettes résultant [de la prorogation de la possibilité d'entrer dans le dispositif du 1er janvier 2002 au 1er janvier 2008] pour les collectivités territoriales ou les établissements publics de coopération intercommunale dotés d'une fiscalité propre, dans les conditions prévues au III de l'article 7 de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 précitée ».

2. Dans le cas de la taxe professionnelle

Le B de l'article 4 de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 précitée prévoit que l'exonération de taxe professionnelle est compensée, dans les ZRU et ZFU, de la manière suivante :

- dans le cas des créations d'établissements, la compensation est effectuée par l'Etat, dans les conditions prévues par la loi de finances ;

- dans le cas des établissements préexistants à la ZFU et des extensions d'établissement, la compensation est effectuée par le fonds national de péréquation de la taxe professionnelle.

Dans chaque cas, la compensation concerne, outre les collectivités territoriales et leurs groupements, les fonds départementaux de péréquation.

Comme pour la taxe foncière sur les propriétés bâties, la compensation est calculée sur la base du taux de 1996.

II. LA MODIFICATION PROPOSÉE PAR LE TEXTE INITIAL

Le présent article tend à étendre aux 41 nouvelles ZFU créées par le présent projet de loi le régime d'exonération de taxe professionnelle et de taxe foncière sur les propriétés bâties existant dans les actuelles ZFU.

Il comporte trois paragraphes : le I institue dans les nouvelles ZFU une exonération de taxe professionnelle et de taxe foncière sur les propriétés non bâties ; le II détermine la procédure à suivre pour bénéficier de ce dispositif ; le III prévoit que cette exonération est intégralement compensée par l'Etat, selon les taux pratiqués en 1996.

A. EXTENSION DU RÉGIME D'EXONÉRATION DE TAXE FONCIÈRE SUR LES PROPRIÉTÉS BÂTIES AUX 41 NOUVELLES ZFU

Le A et le B du I du présent article tendent à modifier l'article 1383 B du code général des impôts de manière à étendre le régime d'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties existant dans le cas des 44 ZFU actuelles aux 41 nouvelles ZFU.

La solution proposée est la suivante :

- le premier alinéa de l'article 1383 B serait modifié, de manière à préciser qu'il ne concerne que les 44 ZFU actuelles ;

- un article 1383 C serait inséré, relatif au régime des 41 nouvelles ZFU.

Ce régime serait le même que pour les ZFU actuelles, sous réserve de deux précisions mineures.

Tout d'abord, la possibilité de délibération contraire serait « prise dans les conditions prévues au I de l'article 1639 A bis »59(*), c'est-à-dire avant le 1er octobre de l'année précédant celle de leur application. Le II du présent article prévoit cependant que, dans le cas de l'année 2004, cette date est fixée à 30 jours après l'entrée en vigueur de la présente loi, si celle-ci est postérieure au 1er septembre 2003.

Ensuite, il est précisé que quand le contribuable opte pour ce régime d'exonération ou celui, indiqué ci-avant, prévu par l'article 1383 A du code général des impôts (exonération temporaire des entreprises nouvelles), son choix vaut pour l'ensemble des collectivités.

B. EXTENSION DU RÉGIME D'EXONÉRATION DE TAXE PROFESSIONNELLE AUX 41 NOUVELLES ZFU

Le C du I du présent article propose d'étendre aux 41 nouvelles ZFU le régime d'exonération de taxe professionnelle en vigueur dans les ZFU actuelles.

1. L'ajout d'un I quinquies à l'article 1466 A du code général des impôts

La principale disposition est le 4° du C du I du présent article, qui insère à l'article 1466 A du code général des impôts un I quinquies, qui prévoit que l'exonération de taxe professionnelle dans les nouvelles ZFU concerne les entreprises soit présentes au 1er janvier 2004, soit créées ou connaissant une extension entre le 1er janvier 2004 et le 31 décembre 2008 inclus, et en fixe le régime.

L'article I quater du code général des impôts, relatif aux ZFU actuelles, renvoie à ce sujet à l'article I ter, relatif aux exonérations de taxe professionnelle dans les ZRU et les ZFU. En revanche, le I quinquies, proposé par le présent article, fixe lui-même les principaux éléments de ce régime.

Cette nouvelle exonération correspond, pour l'essentiel, à celle en vigueur dans les ZFU actuelles :

- seules sont concernées les entreprises de 50 salariés au plus au moment de leur entrée dans le dispositif ;

- l'exonération est accordée dans une limite de 319.490 euros en 2003 ;

- le régime de sortie « en sifflet », y compris celui concernant les entreprises de moins de 5 salariés, plus dégressif que le droit commun60(*), s'appliquerait également aux nouvelles ZFU.

La différence principale par rapport à l'exonération en vigueur dans les ZFU actuelles est que l'entrée dans le dispositif serait possible du 1er janvier 2004 au 31 décembre 2008 (et non du 1er janvier 1997 au 31 décembre 2007). La possibilité d'entrer dans le dispositif ZFU disparaîtra donc, pour les ZFU actuelles, un an avant celle relative aux nouvelles ZFU.

2. Autres dispositions relatives aux nouvelles ZFU

Le présent article propose en outre diverses dispositions de coordination.

Le 2° du C du I modifie le I ter de l'article 1466 A du code général des impôts, qui énumère les entreprises bénéficiant de l'exonération de taxe professionnelle, tant en ZRU qu'en ZFU (le I quater, relatif aux ZFU actuelles, ne faisant que renvoyer au I ter pour le régime de cette exonération). Il fait pour cela référence au premier alinéa du I quinquies, relatif au régime des nouvelles ZFU.

Le 3° du C du I du présent article modifie le I quater de l'article 1466 A du code général des impôts, afin de préciser :

- que celui-ci ne concerne que les 44 ZFU actuelles ;

- que la disposition selon laquelle, dans ces ZFU, le transfert de biens immobiliers depuis une autre ZFU ne permet pas de bénéficier de l'exonération, concerne également les nouvelles ZFU.

Les 5°, 6° et 7° du C du I du présent article proposent d'autres dispositions de coordination.

3. La précision de la durée de l'exonération de taxe professionnelle en ZRU

Enfin, le 1° du C du I du présent article modifie le paragraphe I ter de l'article 1466 A, afin d'indiquer que l'exonération de taxe professionnelle dans les ZRU dure cinq années (et non cinq années au maximum, comme cela est actuellement prévu).

C. DÉLAIS RELATIFS AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES ET AUX ENTREPRISES, POUR BÉNÉFICIER DES EXONÉRATIONS AU TITRE DE 2004

Le II du présent article fixe certaines conditions de délai relatives à la mise en oeuvre de l'exonération de taxe professionnelle et de taxe foncière sur les propriétés bâties dans les nouvelles ZFU, pour l'année 2004.

Elles sont synthétisées par le tableau ci-après.

Conditions de délai relatives aux exonérations au titre de l'année 2004


 

Date limite « normale »

Date limite fixée à 30 jours après l'entrée en vigueur de la présente loi, si celle-ci est postérieure à la date suivante :

Délibération d'une collectivité territoriale refusant l'exonération de taxe professionnelle ou de taxe foncière sur les propriétés bâties 

avant le 1er octobre 2003

si elle est postérieure au 1er septembre 2003.


Demande, pour une entreprise, de bénéficier de l'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties 

avant le 30 novembre 2003

si elle est postérieure au 1er novembre 2003

Demande, pour une entreprise, de bénéficier de l'exonération de taxe professionnelle

avant le 31 décembre 2003

si elle est postérieure au 1er décembre 2003

D. LA COMPENSATION PAR L'ÉTAT

1. Présentation générale du dispositif


Le III du présent article prévoit que, dans les conditions prévues par la loi de finances, l'Etat compense chaque année, à compter de 2004, les pertes de recettes résultant des exonérations de taxe foncière sur les propriétés bâties et de taxe professionnelle61(*).

Le mode de compensation retenu dans le cas de la taxe professionnelle est donc différent de celui en vigueur dans les ZFU actuelles. En effet, actuellement l'exonération de taxe professionnelle est compensée, dans les ZFU, de la manière suivante :

- dans le cas des créations d'établissements, la compensation est effectuée par l'Etat, dans les conditions prévues par la loi de finances ;

- en revanche, dans le cas des établissements préexistants à la ZFU et des extensions d'établissement, la compensation est effectuée par le fonds national de péréquation de la taxe professionnelle.

2. Le taux retenu pour le calcul de la compensation

a) L'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties

Dans le cas de l'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties, le A du III du présent article prévoit que la compensation est égale au produit obtenu en multipliant la perte de bases résultant, chaque année et pour chaque collectivité ou EPCI, de l'exonération par le taux de la taxe foncière sur les propriétés bâties appliqué en 2003 dans la collectivité ou l'établissement62(*).

Il s'agit de la transposition du calcul de la compensation pour les ZFU actuelles.

b) L'exonération de taxe professionnelle

Le B du III du présent article prévoit que les compensations sont égales au produit obtenu en multipliant la perte de base résultant, chaque année et pour chaque collectivité ou groupement de collectivités, de l'exonération par le taux de la taxe professionnelle appliqué en 1996 dans la collectivité ou le groupement.

Cette référence à l'année 1996, et non à l'année 2003 (retenue dans le cas de la compensation de taxe foncière sur les propriétés bâties), s'explique par le fait qu'il existe déjà un régime d'exonération de taxe professionnelle en ZRU. Ainsi, les 41 nouvelles ZFU étant actuellement situées au sein de ZRU, la référence à l'année 1996 ne suscite pas de pertes de recettes pour les collectivités territoriales.

E. LE COÛT DU DISPOSITIF PROPOSÉ

Selon le gouvernement, le coût annuel de ces exonérations serait de l'ordre de 30 à 40 millions d'euros, comme l'indique le graphique ci-après.

Estimation, par le gouvernement, de l'impact budgétaire de la mesure proposée

(en millions d'euros)

Source : étude d'impact annexée au présent projet de loi

A titre de comparaison, en 2001, les exonérations de taxe professionnelle et de taxe foncière sur les propriétés bâties se sont élevées, selon le « jaune » « État récapitulatif de l'effort financier consacré à la politique de la ville et du développement social urbain » annexé au projet de loi de finances pour 2003, à respectivement 50 et 11 millions d'euros, soit environ 60 millions d'euros au total.

III. LA MODIFICATION APPORTÉE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative de notre collègue député Alain Venot, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de sa commission des affaires économiques, ainsi qu'un amendement de coordination, contre l'avis du gouvernement.

Il s'agit de prolonger jusqu'au 31 décembre 2007 la possibilité d'entrer dans le dispositif d'exonération de taxe professionnelle dans les ZRU « dans le périmètre desquelles sont conduites des actions mettant en oeuvre le programme national de rénovation urbaine défini à l'article 6 » de la présente loi.

Il est proposé à cette fin d'insérer un 4 bis au présent article, tendant lui-même à insérer à l'article 1466 A du code général des impôts un I sexies relatif à la réforme proposée.

Un IV serait ajouté au présent article, prévoyant que les pertes de recettes pour les collectivités territoriales seraient compensées par une augmentation de la dotation globale de fonctionnement.

En outre, le 5° et le 6° du C du I du présent article seraient modifiés, à des fins de coordination.

La modification proposée par l'Assemblée nationale s'insère dans le cadre d'un dispositif global relatif aux ZRU, synthétisé par le tableau ci-après.

Dispositions adoptées par l'Assemblée nationale pour les ZRU où est mis en oeuvre le programme national de rénovation urbaine


Article

Intitulé

20 bis

Prolongation de cinq ans de l'exonération d'impôt sur les bénéfices dans les ZRU dans le périmètre desquelles sont conduites des actions mettant en oeuvre le programme national de rénovation urbaine

22

Exonération de taxe professionnelle et de taxe foncière sur les propriétés bâties : adoption d'une disposition prolongeant de cinq ans cette exonération dans les ZRU dans le périmètre desquelles sont conduites des actions mettant en oeuvre le programme national de rénovation urbaine

23 bis

Exonération pendant 24 mois de cotisations sociales patronales dans les ZRU dans le périmètre desquelles sont conduites des actions mettant en oeuvre le programme national de rénovation urbaine

23 quater

Exonération pendant dix ans de cotisations sociales au titre de l'assurance maladie des artisans et commerçants installés dans une ZRU dans le périmètre desquelles sont conduites des actions mettant en oeuvre le programme national de rénovation urbaine

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. LA COMPATIBILITÉ DU TEXTE INITIAL AVEC LES PRINCIPES DEVANT PRÉSIDER À LA FUTURE RÉFORME DES FINANCES LOCALES


Votre commission des finances approuve globalement le dispositif proposé par le texte initial, qui ne fait, pour l'essentiel, que reprendre celui existant dans le cas des ZFU actuelles.

Elle s'interroge néanmoins sur sa compatibilité avec les principes qui doivent, selon elle, présider à la future réforme des finances locales.

Dans un récent rapport d'information63(*), votre commission des finances a défini huit principes devant, selon elle, guider la future réforme des finances locales. L'un de ces principes est la nécessité de « préserver les assiettes locales en confiant la gestion et le coût de toute nouvelle mesure d'exonération, de dégrèvement ou d'abattement aux collectivités territoriales percevant les impôts correspondants ».

La stricte application de ce principe conduirait à prévoir que, pour les nouvelles ZFU, l'exonération de taxe professionnelle ne s'applique qu'en cas de décision en ce sens de la collectivité territoriale ou du groupement concerné, et n'est pas compensée.

Votre commission des finances estime cependant que, compte tenu de la finalité particulière des ZFU, et du fait qu'elles ne concernent qu'une faible part de la population, il est possible, à titre exceptionnel, de déroger à ce principe.

B. SUPPRIMER LA MODIFICATION APPORTÉE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Votre commission des finances considère que la disposition adoptée par l'Assemblée nationale, tendant à prolonger jusqu'au 31 décembre 2007 la possibilité d'entrer dans le dispositif d'exonération de taxe professionnelle dans les ZRU où sont conduites des actions mettant en oeuvre le programme national de rénovation urbaine, présente un triple inconvénient.

Tout d'abord, la disposition adoptée par l'Assemblée nationale est contraire au principe qui consiste à concentrer les exonérations fiscales et sociales sur les ZFU, qui correspondent aux quartiers les plus défavorisés des ZRU et, contrairement aux ZRU, se sont révélées efficaces en terme de créations d'emplois.

Ensuite, elle alourdirait le coût des exonérations fiscales et sociales dans le cadre de la politique de la ville, ce qui ne semble pas souhaitable, compte tenu en particulier de la situation budgétaire actuelle et du coût important que constitueront les 41 nouvelles ZFU.

Enfin, cette disposition augmenterait le montant des exonérations d'impôts locaux compensés par l'Etat, ce qui, selon votre commission des finances, doit être autant que possible évité.

Votre commission des finances vous proposera donc de supprimer cette disposition.

Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable sur cet article ainsi modifié.

ARTICLE 23

Exonération de droit de mutation

Commentaire : le présent article tend à étendre le dispositif de réduction des droits de mutation pour les acquisitions de fonds de commerce et de clientèles applicable dans les actuelles zones franches urbaines aux quarante et une nouvelles zones franches urbaines.

I. LE DROIT ACTUEL


Actuellement, l'article 719 bis du code général des impôts prévoit que le droit d'enregistrement de 3,80 % des mutations de propriété à titre onéreux de fonds de commerce ou de clientèles (prévu à l'article 719 du même code) est réduit à 0 % dans certaines communes, en particulier celles situées en zone de redynamisation urbaine (ZRU), en zone franche urbaine (ZFU) ou en zone de revitalisation rurale (ZRR).

Pour bénéficier du taux réduit, l'acquéreur doit prendre, lors de la mutation, l'engagement de maintenir l'exploitation du bien acquis pendant une période minimale de cinq ans à compter de cette date.

Lorsque cet engagement n'est pas respecté, l'acquéreur est tenu d'acquitter, à première réquisition, le complément d'imposition dont il avait été dispensé.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE TEXTE INITIAL

Le présent article propose de modifier l'article 722 bis du code général des impôts, afin d'indiquer qu'il s'applique non seulement aux ZFU actuelles (définies au I quater de l'article 1466 A du même code), mais aussi aux nouvelles ZFU (définies au I quinquies de l'article précité).

Comme l'indique l'étude d'impact annexée au présent projet de loi, le coût budgétaire de cette mesure est nul. En effet, les entreprises situées dans les futures ZFU étant actuellement en ZRU (les ZFU étant créées au sein des ZRU), elles bénéficient déjà du dispositif.

III. LA MODIFICATION APPORTÉE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a modifié le présent article, par coordination avec la modification qu'elle a apportée à l'article 22 du présent projet de loi, tendant à prolonger jusqu'au 31 décembre 2007 la possibilité d'entrer dans le dispositif d'exonération de taxe professionnelle dans les ZRU où sont conduites des actions mettant en oeuvre le programme national de rénovation urbaine.

Il s'agit d'indiquer que l'article 722 bis du code général des impôts s'applique aux entreprises bénéficiant de cette prolongation.

Votre commission des finances vous propose donc de revenir à la rédaction initiale du présent article, par coordination avec sa proposition de suppression de la prolongation du régime d'exonération de taxe professionnelle en ZRU.

Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable sur cet article ainsi modifié.

ARTICLE 23 bis (nouveau)


Exonération pendant 24 mois de cotisations sociales patronales dans les ZRU dans le périmètre desquelles sont conduites des actions mettant en oeuvre le programme national de rénovation urbaine

Commentaire : le présent article propose d'instaurer une exonération de cotisations sociales patronales de 24 mois dans les ZRU où sont conduites des actions mettant en oeuvre le programme national de rénovation urbaine.

I. LE DROIT ACTUEL


L'article L. 322-13 du code du travail prévoit que les gains et rémunérations versés au cours d'un mois civil aux salariés embauchés dans les ZRU et dans les zones de revitalisation rurale (ZRR) sont exonérés pendant douze mois des cotisations à la charge de l'employeur au titre des assurances sociales, des allocations familiales et des accidents du travail dans la limite du produit du nombre d'heures rémunérées par le montant du SMIC majoré de 50 %.

Les entreprises concernées sont celles exerçant des activités artisanales, industrielles, commerciales ou agricoles.

L'embauche ne doit pas porter l'effectif total de l'entreprise à plus de 50 salariés.

Pour bénéficier de cette exonération, l'employeur ne doit pas avoir procédé à un licenciement dans les douze mois précédant l'embauche.

II. LA MODIFICATION PROPOSÉE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative de notre collègue député Alain Venot, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de sa commission des affaires économiques, portant de 12 à 24 mois la période d'exonération de cotisations sociales patronales pour les personnes embauchées dans les ZRU dans le périmètre desquelles sont conduites des actions mettant en oeuvre le programme national de rénovation urbaine.

Le présent article s'insère dans le cadre d'un dispositif global relatif aux ZRU, synthétisé par le tableau ci-après.

Dispositions adoptées par l'Assemblée nationale pour les ZRU où est mis en oeuvre le programme national de rénovation urbaine


Article

Intitulé

20 bis

Prolongation de cinq ans de l'exonération d'impôt sur les bénéfices dans les ZRU dans le périmètre desquelles sont conduites des actions mettant en oeuvre le programme national de rénovation urbaine

22

Exonération de taxe professionnelle et de taxe foncière sur les propriétés bâties : adoption d'une disposition prolongeant de cinq ans cette exonération dans les ZRU dans le périmètre desquelles sont conduites des actions mettant en oeuvre le programme national de rénovation urbaine

23 bis

Exonération pendant 24 mois de cotisations sociales patronales dans les ZRU dans le périmètre desquelles sont conduites des actions mettant en oeuvre le programme national de rénovation urbaine

23 quater

Exonération pendant dix ans de cotisations sociales au titre de l'assurance maladie des artisans et commerçants installés dans une ZRU dans le périmètre desquelles sont conduites des actions mettant en oeuvre le programme national de rénovation urbaine

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Tout comme les articles 20 bis et 20 quater, et le 4° du C du I de l'article 22, le présent article - adopté contre l'avis du gouvernement - aurait un double inconvénient.

Tout d'abord, il est contraire au principe qui consiste à concentrer les exonérations fiscales et sociales sur les ZFU, qui correspondent aux quartiers les plus défavorisés des ZRU, et, contrairement aux ZRU, se sont révélées efficaces en terme de créations d'emplois.

Ensuite, il alourdirait le coût des exonérations fiscales et sociales dans le cadre de la politique de la ville, ce qui ne semble pas souhaitable, compte tenu en particulier de la situation budgétaire actuelle et du coût important que constitueront les 41 nouvelles ZFU.

Décision de la commission : votre commission émet un avis défavorable sur cet article.

ARTICLE 23 ter (nouveau)

Composition des comités d'organisation et de surveillance des zones franches urbaines

Commentaire : le présent article propose de modifier la composition des comités d'organisation et de surveillance des zones franches urbaines.

I. LE DROIT ACTUEL

A. LES COMITÉS D'ORIENTATION ET DE SURVEILLANCE


L'article 3 de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 précitée institue, dans chaque ZFU, un comité d'orientation et de surveillance chargé d'évaluer les conditions de mise en oeuvre des mesures dérogatoires prévues au profit des ZFU au regard des objectifs définis par l'article 1er de la loi n° 96-987 précitée64(*).

A cette fin, le comité d'orientation et de surveillance examine les effets de ces mesures :

- sur le rétablissement de l'équilibre économique et social de la ZFU ;

- sur les conditions d'exercice de la concurrence ;

- sur l'appareil commercial et artisanal de le ZFU et de l'agglomération concernée.

Il établit, chaque année, un bilan retraçant l'évolution des activités économiques de la ZFU au cours de l'année écoulée. Il peut présenter aux pouvoirs publics toute proposition destinée à renforcer l'efficacité des dispositions législatives et réglementaires.

B. COMPOSITION DES COMITÉS D'ORIENTATION ET DE SURVEILLANCE

Le comité d'orientation et de surveillance est présidé par le représentant de l'Etat dans le département.

Il comprend, en outre, dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat :

- les députés et sénateurs intéressés du département ;

- le ou les maires de la ou des communes d'implantation de la ZFU ;

- le président de l'EPCI compétent en matière d'aménagement et de développement pour la ZFU ;

- le président du conseil général ou son représentant ;

- le président du conseil régional ou son représentant ;

- des représentants des chambres consulaires départementales et des services de l'Etat.

II. LA MODIFICATION PROPOSÉE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative de notre collègue députée Janine Jambu, l'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable du gouvernement et de sa commission des affaires économiques, un amendement élargissant la composition des comités d'orientation et de surveillance, afin d'y accorder une place plus importante aux acteurs économiques et sociaux.

Y seraient en effet représentées les chambres des métiers, les organisations syndicales de salariés représentatives au plan national et les organisations d'employeurs représentatives au plan national.

Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable sur cet article.

ARTICLE 23 quater (nouveau)

Exonération pendant dix ans de cotisations sociales au titre de l'assurance maladie des artisans et commerçants installés dans une ZRU où sont conduites des actions mettant en oeuvre le programme national de rénovation urbaine

Commentaire : le présent article propose d'instaurer une exonération de cotisations sociales au titre de l'assurance maladie des artisans et commerçants installés dans une ZRU dans le périmètre de laquelle sont conduites des actions mettant en oeuvre le programme national de rénovation urbaine.

I. LE DROIT ACTUEL


Le I de l'article 146 de la loi n° 2001-1275 du 28 décembre 2001 de finances pour 2002 prévoit que les personnes exerçant une activité non salariée non agricole et qui sont installées dans une ZRU bénéficient de l'exonération de cotisations sociales au titre de l'assurance maladie des artisans et commerçants en vigueur dans les ZFU, pendant une durée d'au plus cinq années.

En l'état actuel du droit, il ne sera pas possible d'entrer dans le dispositif à partir du 31 décembre 2004.

II. LA MODIFICATION PROPOSÉE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE


A l'initiative de notre collègue député Alain Venot, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de sa commission des finances modifiant le régime actuel sur deux points, dans le cas des ZRU dans le périmètre desquelles sont conduites des actions mettant en oeuvre le programme national de rénovation urbaine.

Tout d'abord, la période durant laquelle sont exonérés de cotisations sociales personnelles au titre de l'assurance maladie les artisans et commerçants serait portée de cinq à dix ans.

Ensuite, la possibilité d'entrer dans le dispositif serait prolongée jusqu'au 31 décembre 2009.

Le présent article s'insère dans le cadre d'un dispositif global relatif aux ZRU, synthétisé par le tableau ci-après.

Dispositions adoptées par l'Assemblée nationale pour les ZRU où est mis en oeuvre le programme national de rénovation urbaine


Article

Intitulé

20 bis

Prolongation de cinq ans de l'exonération d'impôt sur les bénéfices dans les ZRU dans le périmètre desquelles sont conduites des actions mettant en oeuvre le programme national de rénovation urbaine

22

Exonération de taxe professionnelle et de taxe foncière sur les propriétés bâties : adoption d'une disposition prolongeant de cinq ans cette exonération dans les ZRU dans le périmètre desquelles sont conduites des actions mettant en oeuvre le programme national de rénovation urbaine

23 bis

Exonération pendant 24 mois de cotisations sociales patronales dans les ZRU dans le périmètre desquelles sont conduites des actions mettant en oeuvre le programme national de rénovation urbaine

23 quater

Exonération pendant dix ans de cotisations sociales au titre de l'assurance maladie des artisans et commerçants installés dans une ZRU dans le périmètre desquelles sont conduites des actions mettant en oeuvre le programme national de rénovation urbaine

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission des finances estime que, tout comme les articles 20 bis et 22 ter, et le 4° bis du C du I de l'article 22, le présent article - inséré contre l'avis du gouvernement - présente un double inconvénient.

Tout d'abord, il est contraire au principe qui consiste à concentrer les exonérations fiscales et sociales sur les ZFU, qui correspondent aux quartiers les plus défavorisés des ZRU, et, contrairement aux ZRU, se sont révélées efficaces en terme de créations d'emplois.

Ensuite, il alourdirait le coût des exonérations fiscales et sociales dans le cadre de la politique de la ville, ce qui ne semble pas souhaitable, compte tenu en particulier de la situation budgétaire actuelle et du coût important que constitueront les 41 nouvelles ZFU.

Décision de la commission : votre commission émet un avis défavorable sur cet article.

ARTICLE 24

Exonération de cotisations sociales patronales

Commentaire : le présent article propose d'étendre aux nouvelles zones franches urbaines le régime d'exonérations des cotisations sociales patronales en vigueur dans les zones franches actuelles.

I. LE DROIT ACTUEL

A. UNE EXONÉRATION DE COTISATIONS SOCIALES PATRONALES

1. Sont éligibles les entreprises employant au plus 50 salariés dans la ZFU et répondant à certaines conditions


L'article 12 de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 prévoit que les gains et rémunérations versés aux salariés employés dans les ZFU sont exonérés des cotisations à la charge de l'employeur au titre des assurances sociales, des allocations familiales, des accidents du travail ainsi que du versement de transport et des contributions et cotisations au Fonds national d'aide au logement. Cette exonération se fait dans la limite du produit du nombre d'heures rémunérées par le montant du SMIC majoré de 50 %.

Plusieurs catégories d'entreprises peuvent bénéficier de cette exonération.

Tel est tout d'abord le cas de certaines entreprises présentes dans la ZFU au moment de sa création. Elles doivent à cette date avoir au moins un établissement dans la ZFU et employer un effectif total de 50 salariés au plus. Elles doivent en outre :

- soit respecter certaines règles en matière de concurrence (soit leur domaine d'activité figure sur une liste annexée à la loi, soit la part du chiffre d'affaires afférent aux livraisons intracommunautaires et à l'exportation n'excède pas 15 % du chiffre d'affaires total) ;

- soit effectuer des embauches qui ont pour effet d'accroître l'effectif employé dans la ZFU à la date de sa délimitation.

Peuvent également bénéficier de l'exonération de cotisations sociales les entreprises exerçant certaines activités (les mêmes que pour bénéficier de l'exonération des bénéfices industriels et commerciaux)65(*), si elles s'implantent ou sont créées dans une ZFU ou y créent un établissement postérieurement à la date de sa délimitation, à condition que leur effectif total n'excède pas 50 salariés à la date de l'implantation ou de la création.

2. Une exonération de cinq années

L'exonération prévue au I est applicable pendant une période de cinq ans, à compter :

- du 1er janvier 1997 pour les entreprises présentes au moment de la création de la ZFU ;

- de la date de l'implantation ou de la création de l'entreprise pour les autres entreprises.

Dans ce dernier cas, la loi de finances rectificative n° 2002-1576 du 30 décembre 2002 a réouvert les droits au régime d'exonération pour les entreprises qui s'implantent ou sont créées dans une zone franche urbaine ou qui y créent un établissement à compter du 1er janvier 2003 et jusqu'au 31 décembre 2007.

3. Un mécanisme de « sortie en sifflet »

A l'issue des cinq années de l'exonération à taux plein, le bénéfice de l'exonération est maintenu de manière dégressive pendant les trois années suivantes au taux de 60 % la première année, de 40 % la deuxième année et de 20 % la troisième année.

A la suite d'un amendement à la loi de finances rectificative n° 2002-1576 du 30 décembre 2002 présenté à l'Assemblée nationale par notre collègue député Yves Jego, le système de sortie du dispositif est plus dégressif pour les entreprises de moins de 5 salariés. Pour ces entreprises la sortie progressive du dispositif se fait en 9 ans, contre 3 ans selon le droit commun : le bénéfice de l'exonération est maintenu de manière dégressive au taux de 60 % lors des cinq années qui suivent le terme de cette exonération, de 40 % les sixième et septième années et de 20 % les huitième et neuvième années.

B. DIVERS MÉCANISMES VISENT À LIMITER LES EFFETS D'AUBAINE

Plusieurs dispositions ont pour objet de limiter les effets d'aubaine.

Tout d'abord, l'exonération de cotisations sociales n'est pas applicable aux gains et rémunérations afférents aux emplois transférés par une entreprise dans une ZFU postérieurement à la date de sa délimitation et pour lesquels l'employeur a bénéficié, au titre d'une ou plusieurs des cinq années précédant celle du transfert :

- soit de l'exonération prévue pour les ZRU et les zones de revitalisation rurale (ZRR) ;

- soit du versement de la prime d'aménagement du territoire (PAT).

En outre, depuis le 1er janvier 2001, lorsque le salarié a été employé dans la même entreprise dans les douze mois précédant son emploi dans une ZFU, le taux de l'exonération est fixé à 50 %.

Enfin, lorsqu'une entreprise ayant bénéficié de l'exonération s'implante dans une autre ZFU, le droit à l'exonération cesse d'être applicable aux gains et rémunérations versés aux salariés dont l'emploi est transféré dans la nouvelle ZFU.

II. LES MODIFICATIONS PROPOSÉES PAR LE TEXTE INITIAL

Le II du présent article propose, selon les termes de l'exposé des motifs du présent projet de loi, d'établir « un régime d'exonérations des cotisations sociales patronales pour les nouvelles zones franches urbaines identique à celui en vigueur pour les zones franches urbaines créées par le pacte de relance pour la ville au 1er janvier 1997 ».

Il tend pour cela à modifier l'article 12 de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 précitée. Il s'agit, à la fin de cet article, d'insérer un V quater, relatif aux nouvelles ZFU, indiquant que le régime prévu pour les ZFU actuelles s'applique également.

Contrairement à ce qu'indique l'exposé des motifs, le régime proposé serait légèrement différent de celui existant dans les ZFU actuelles.

A. UN RÉGIME PLUS RESTRICTIF QUE CELUI EXISTANT ACTUELLEMENT

Tout d'abord, le régime proposé par le texte initial était plus restrictif que celui existant actuellement.

En effet, l'exonération de cotisations sociales patronales était réservée aux entreprises « qui exercent ou qui sont créées ou implantées » dans l'une des nouvelles ZFU.

Actuellement, le II et le III de l'article 12 précité prévoient respectivement que le bénéfice de l'exonération de cotisations sociales patronales concerne les entreprises « exerçant » dans la ZFU à la date de sa délimitation ainsi que celles « qui s'implantent ou sont créées dans une zone franche urbaine ou y créent un établissement ».

Ainsi, le dispositif proposé pour les nouvelles ZFU était, dans le texte initial, moins favorable que celui existant actuellement, puisqu'une entreprise créant un établissement dans la ZFU n'aurait pas pu bénéficier du dispositif.

B. SUPPRIMER LA RÉDUCTION DE L'EXONÉRATION EN CAS DE TRANSFERT D'EMPLOI

Le I du présent article propose de modifier le III de l'article 12 de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 de manière à supprimer la disposition selon laquelle lorsque le salarié a été employé par la même entreprise dans les douze mois précédant son emploi dans une ZFU, le taux de l'exonération est fixé à 50 %.

Cette disposition porte sur l'ensemble des zones franches urbaines, existantes et nouvelles.

Il s'agit d'un retour à la rédaction initiale du III de l'article 12 de la loi du 14 novembre 1996.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A. L'EXTENSION DU DISPOSITIF AUX ENTREPRISES CRÉANT UN ÉTABLISSEMENT, COMME C'EST LE CAS DANS LES ZONES FRANCHES URBAINES ACTUELLES


Le dispositif proposé pour les nouvelles ZFU par le texte initial était moins favorable que celui existant actuellement, puisqu'une entreprise créant un établissement dans la ZFU ne pouvait pas bénéficier du dispositif.

Ainsi, à l'initiative de notre collègue député François Grosdidier, rapporteur pour avis de la commission des finances, l'Assemblée nationale a adopté avec l'avis favorable du gouvernement un amendement prévoyant que l'exonération de cotisations sociales patronales s'applique, notamment, aux entreprises créant un établissement en ZFU.

B. UNE AMÉLIORATION DE LA SÉCURITÉ JURIDIQUE

Egalement à l'initiative du rapporteur pour avis de sa commission des finances, l'Assemblée nationale a adopté un amendement visant à mettre fin à une interprétation excessivement restrictive du droit effectuée par certaines URSSAF.

En effet, certaines URSSAF contestent le lieu d'emploi de certains salariés. Comme le souligne notre collègue Pierre André dans le rapport d'information précité, « on constate que les redressements se sont multipliés pour diverses catégories d'entreprises dont certaines URSSAF ont contesté qu'elles aient droit aux exonérations, faute de répondre à la condition de localisation des emplois dans la ZFU. Comme le relève le maire d'une commune de la région parisienne : « Les entreprises des secteurs bâtiment, transport, nettoyage ou encore gardiennage ont massivement investi la zone franche. L'une des conditions d'application de l'exonération de charges sociales patronales était que les emplois y soient localisés. L'application rigoureuse par l'URSSAF de cette condition à des entreprises qui, par définition, exercent leur activité en et hors zone franche conduit à des régularisations quasi-systématiques lors des contrôles, avec pour corollaire le risque de cessation d'activité et de pertes d'emplois dans des secteurs qui sont fortement utilisateurs de main d'oeuvre et ont joué le jeu de recruter localement, souvent au delà du seuil de 20 % fixé par la loi, jusqu'à atteindre 30 % » étant entendu que, selon la même source, ces contrôles semblent s'intensifier depuis le dernier trimestre 2001 ».

Il s'agit de modifier le I de l'article 12 de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 précitée, par l'ajout d'un alinéa prévoyant que l'exonération de cotisations sociales est ouverte au titre des salariés dont l'activité s'exerce à titre principal dans un ou plusieurs établissements d'une même entreprise implantée dans une ZFU.

Cet amendement a été adopté avec l'avis favorable du gouvernement.



Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable sur cet article.

ARTICLE 25

Subordination du maintien de l'exonération de charges sociales patronales au respect d'un ratio d'embauches dans la zone

Commentaire : le présent article propose de fixer pour les nouvelles ZFU la clause d'embauches locales dans le cas des exonérations de cotisations sociales patronales à un tiers des embauches dans l'ensemble des ZUS de l'unité urbaine, comme cela existe pour les entreprises créées ou implantées à compter du 1er janvier 2002 dans les ZFU actuelles.

I. LE DROIT ACTUEL


Selon l'article 13 de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 précitée, le bénéfice de l'exonération de cotisations sociales patronales est subordonné à une clause d'embauches locales :

- pour les entreprises existant au 1er janvier 1997 ou créées ou implantées avant le 1er janvier 2002, l'entreprise doit soit employer, soit embaucher, au moins 20 % de son personnel dans la ZFU (premier paragraphe de l'article 13 précité66(*)) ;

- pour les entreprises créées ou implantées à compter du 1er janvier 2002, l'entreprise doit soit employer, soit embaucher, au moins un tiers de son personnel dans une ZUS de l'unité urbaine (c'est-à-dire l'agglomération) où se trouve la ZFU (II de l'article 13 précité).

Cette dernière disposition résulte de l'article 79 de la loi de finances initiale pour 200367(*). Elle a pour objet d'accroître l'impact des ZFU sur l'emploi à l'échelle des ZUS.

II. LES MODIFICATIONS PROPOSÉES PAR LE TEXTE INITIAL

A. ÉTENDRE AUX NOUVELLES ZFU LE RÉGIME EN VIGUEUR DANS LES ZFU ACTUELLES DEPUIS LE 1ER JANVIER 2002


Le présent article modifierait l'article 13 de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 précitée, afin d'étendre aux nouvelles ZFU la clause d'embauches locales en vigueur dans les ZFU actuelles depuis le 1er janvier 2002.

A cette fin, le II du présent article tend, dans son 1°, à modifier le premier alinéa du II de l'article 13 précité afin de préciser que cette clause s'applique non seulement aux entreprises créées ou implantées dans les ZFU actuelles à compter du 1er janvier 2002, mais aussi aux entreprises situées dans les nouvelles ZFU, qu'elles soient existantes au 1er janvier 2004, ou créées ou implantées à compter de cette date.

Comme dans le cas des ZFU actuelles, le 2° du II du présent article prévoit une clause de durée du travail minimale pour bénéficier de l'exonération de cotisations sociales patronales. Il est proposé à cette fin de modifier les deuxième et troisième alinéas du II de l'article 13 précité, afin de préciser que « l'horaire prévu au contrat » des salariés pris en compte en ce qui concerne la clause d'embauches locales est « au moins égal à une durée minimale fixée par décret ».

B. UN AMENDEMENT RÉDACTIONNEL

En outre, le I du présent article propose un amendement rédactionnel.

Il s'agit de d'ajouter le chiffre « I » avant le premier paragraphe de l'article 13 de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 précitée.

Cette disposition permettrait de réparer un oubli : alors que le second paragraphe de l'article 31 précité est précédé d'un II, le premier paragraphe n'est en effet précédé d'aucune numérotation.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté un amendement de sa commission des finances portant rédaction globale du présent article, visant à instituer, à compter du 1er janvier 2004, une unique clause d'embauche locale, quelle que soit la date d'installation des entreprises dans une zone franche urbaine, que celle-ci soit existante ou nouvelle.

A cette fin, il propose une nouvelle rédaction au présent article :

- le I de l'article 13 précité est complété par un alinéa prévoyant que les dispositions actuellement applicables aux entreprises présentes, créées ou implantées avant le 1er janvier 2002 sont abrogées pour les embauches postérieures au 31 décembre 2003 ;

- le II de l'article 13 précité prévoit qu'à partir du 1er janvier 2004, le nouveau régime s'applique à toutes les entreprises présentes en ZFU.

Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable sur cet article.

ARTICLE 26

Exonération de cotisations maladie et maternité pour les artisans et les commerçants

Commentaire : le présent article propose, pour les personnes exerçant une profession non salariée non agricole dans les nouvelles ZFU, une exonération de cotisations sociales maladie et maternité identique à celle existant dans les ZFU actuelles.

I. LE DROIT ACTUEL

A. UNE EXONÉRATION DE CINQ ANNÉES DES COTISATIONS MALADIE ET MATERNITÉ POUR LES NON SALARIÉS DANS LES ZRU ET ZFU

1. Une exonération qui concerne les ZFU mais aussi les ZRU


L'article 14 de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 précitée prévoit que les personnes exerçant, dans une ZFU, une activité non salariée non agricole, sont exonérées du versement de leurs cotisations sociales au titre de l'assurance maladie et maternité pendant une durée d'au plus cinq ans.

Depuis la loi n° 2001-1275 de finances pour 2002, l'exonération prévue à l'article 14 précité s'applique également aux personnes installées dans une ZRU.

2. Un dispositif prorogé jusqu'au 31 décembre 2007

Dans sa rédaction initiale, cet article prévoyait que cette exonération commençait le 1er janvier 1997 ou au début de la première activité non salariée dans la ZFU s'il intervenait au cours de cette durée de cinq ans.

Depuis la prorogation des ZFU actuelles jusqu'au 31 décembre 2007 par la loi de finances rectificative n° 2002-1576 du 30 décembre 2002, cette exonération peut également débuter le 1er janvier 2003 ou au début la première année d'activité non salariée dans la ZFU s'il intervient au plus tard le 31 décembre 2007.

Il est précisé qu'à l'exception des entreprises de moins de cinq salariés, seules peuvent entrer dans ce dispositif à compter du 1er janvier 2003 les personnes qui n'ont pas d'ores et déjà bénéficié de l'exonération dans une ZFU ou une ZRU.

3. Des conditions visant à éviter les abus

En cas de poursuite de tout ou partie de l'activité dans une autre ZFU, l'exonération cesse d'être applicable à la partie de l'activité transférée dans cette ZFU.

Le droit à cette exonération est subordonné à la condition que les intéressés soient à jour de leurs obligations à l'égard des organismes de recouvrement des cotisations d'assurance maladie ou aient souscrit un engagement d'apurement progressif de leurs dettes.

B. UNE SORTIE DÉGRESSIVE

1. Le droit commun


Dans sa rédaction résultant de la loi de finances pour 2002, l'article 14 précité prévoyait qu'à l'issue de la période de cinq ans, quel que soit le nombre de salariés de l'entreprise, le bénéfice de l'exonération était maintenu de manière dégressive pendant les trois années suivantes, au taux de 60 % la première année, de 40 % la deuxième année et de 20 % la troisième année.

2. Le régime des entreprises de moins de cinq salariés

La loi de finances rectificative n° 2002-1576 du 30 décembre 2002 a modifié ce dispositif. Désormais, pour les entreprises de moins de cinq salariés, le bénéfice de l'exonération est maintenu de manière dégressive au taux de 60 % lors des cinq années qui suivent le terme de cette exonération, de 40 % les sixième et septième années et de 20 % les huitième et neuvième années.

II. LA MODIFICATION PROPOSÉE PAR LE TEXTE INITIAL : ÉTENDRE LE DISPOSITIF ACTUEL AUX NOUVELLES ZFU

Le présent article propose d'étendre aux nouvelles ZFU l'exonération des cotisations maladie et maternité pour les personnes exerçant une activité non salariée non agricole existant dans le cas des ZFU actuelles.

A cette fin, il tend à modifier l'article 14 de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 précitée.

Tout d'abord, il serait précisé que le III de l'article 14 précité, relatif au régime en vigueur depuis le 1er janvier 2003, concernerait uniquement les ZFU actuelles.

Ensuite, l'article 14 précité se verrait ajouter un IV, reprenant à l'identique - à l'exception, bien entendu, des dates - les dispositions en vigueur dans le cas des ZFU actuelles pour les personnes entrées dans le dispositif avant le 1er janvier 2003.

Les exonérations proposées dans le cas des nouvelles ZFU débuteraient à compter du 1er janvier 2004 ou à compter du début de la première année d'activité non salariée dans la zone si celui-ci intervient au plus tard le 31 décembre 2008.

III. LA MODIFICATION APPORTÉE À L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel de sa commission des affaires économiques.

Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable sur cet article.

ARTICLE 26 bis (nouveau)

Exonération de charges patronales des emplois associatifs dans les zones urbaines sensibles

Commentaire : le présent article propose d'exonérer les emplois associatifs de charges patronales dans les zones urbaines sensibles.

I. LA MODIFICATION PROPOSÉE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE


Conformément à l'avis de son rapporteur, notre collègue député Philippe Pemezec, la commission des finances de l'Assemblée nationale a adopté un amendement de notre collègue député Rodolphe Thomas portant article additionnel après l'article 26 et prévoyant que sont exonérés de cotisations sociales patronales les emplois associatifs dans les ZUS.

Il est précisé que les organismes concernés doivent répondre à deux critères :

- figurer parmi les organismes pour lesquels l'article 200 du code général des impôts prévoit que les dons et versements effectués par les contribuables donnent droit à une réduction d'impôt sur le revenu égale à 50 % de leur montant68(*) ;

- avoir leur siège social et leur activité principale en ZUS.

Comme dans le cas du régime général d'exonération de cotisations sociales en ZFU, l'exonération se fait dans la limite du nombre d'heures rémunérées, payées au SMIC majoré de 50 %.

Cet amendement a été adopté par l'Assemblée nationale contre l'avis du gouvernement.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES


Votre commission des finances estime que le présent article répond à un véritable besoin des associations présentes dans les ZUS, du fait notamment de la tendance à la réduction du nombre d'emplois aidés.

Elle considère par ailleurs qu'il présente suffisamment de garanties pour éviter les risques de dérive.

Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable sur cet article.

ARTICLE 26 ter (nouveau)

Exonération des propriétaires occupants de la taxe foncière sur les propriétés bâties dans les zones franches urbaines

Commentaire : le présent article propose d'exonérer les propriétaires occupants de la taxe foncière sur les propriétés bâties dans les zones franches urbaines.

I. LA MODIFICATION PROPOSÉE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE


Conformément à l'avis de son rapporteur, notre collègue député Philippe Pemezec, la commission des finances de l'Assemblée nationale a adopté un amendement de notre collègue député Rodolphe Thomas portant article additionnel après l'article 26 et visant à insérer un nouvel article 1387 C au sein du code général des impôts, aux termes duquel sont exonérés de la taxe foncière sur les propriétés bâties, dans les ZFU et pour une durée de cinq ans, les immeubles ou portions d'immeubles affectées à l'habitation de leurs propriétaires, à l'exception des habitations à loyer modéré.

Les pertes de recettes pour les collectivités territoriales seraient compensées par une augmentation de la dotation globale de fonctionnement.

Cet amendement a été adopté par l'Assemblée nationale, malgré un avis défavorable du gouvernement.

II. LA PROPOSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Cette disposition aurait un coût élevé, pour un résultat incertain.

Par ailleurs, votre commission des finances est, en règle générale, opposée aux exonérations de fiscalité locale décidées par l'Etat et compensées par ce dernier. Comme elle l'a indiqué dans un récent rapport d'information69(*), il lui semble qu'afin de préserver les bases locales, les exonérations devraient, dans la mesure du possible, être laissées à l'intiative des collectivités territoriales, qui devraient en assumer le coût.

Décision de la commission : votre commission émet un avis défavorable sur cet article.

TITRE III

PROCÉDURE DE RÉTABLISSEMENT PERSONNEL

ARTICLE 27 A (nouveau)

Mesure de prévention portant sur l'information du prêteur dans le cadre d'une opération de crédit à la consommation

Commentaire : le présent article a pour objet de renforcer les obligations d'information du prêteur sur la situation de solvabilité de l'emprunteur, lors d'une opération de crédit à la consommation.

I. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE


Sur proposition de notre collègue député Jean-Christophe Lagarde, et avec l'avis défavorable du gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté cet article additionnel, rectifié en séance et disposant que « le prêteur qui a accordé un crédit sans s'être préalablement informé de la situation de solvabilité de l'emprunteur, et notamment de sa situation d'endettement global et de ses revenus, ne peut exercer de procédure de recouvrement à l'encontre de l'emprunteur défaillant, ou de toute personne physique ou morale s'étant portée caution ». La procédure de recouvrement pourrait néanmoins être mise en oeuvre si « l'emprunteur a, en connaissance de cause, fait des fausses déclarations ou remis des documents inexacts en vue d'obtenir un crédit. » En privant dans certaines conditions les établissements prêteurs de leur droit de poursuite individuelle, le présent article a donc pour conséquence de les inciter à collecter des informations étendues sur la situation financière de leurs clients.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission des finances est défavorable à cet amendement portant article additionnel pour les motifs suivants :

- il impose une contrainte supplémentaire aux établissements prêteurs sans pour autant offrir de garanties réelles de prévention, dans la mesure où il ne contribue pas à une meilleure information du consommateur ni à réfréner une volonté d'acheter à crédit. Il fait en outre peser la charge de la preuve sur le prêteur et risque de conduire à un important contentieux ;

- l'obligation d'information précise sur la situation de solvabilité et sur les revenus de l'emprunteur potentiel paraît dans les faits difficile à remplir pour le prêteur, faute d'outils objectifs pour apprécier cette situation, sauf à mettre en place un « fichier positif » recensant les consommateurs solvables. Un tel fichier présenterait des risques sérieux d'exploitation commerciale et de non respect des données individuelles, et le fichier des incidents de crédit permet déjà aux établissements de crédit de déterminer si leur client potentiel a déjà fait l'objet d'une procédure de traitement du surendettement. Cette information reposerait en outre sur les déclarations de l'emprunteur - potentiellement limitées par la perception du caractère intrusif des investigations du prêteur, et le cas échéant par la volonté ferme de l'emprunteur de bénéficier d'un crédit - qui seraient susceptibles d'omissions, volontaires ou non, dans la mesure où nombre d'emprunteurs surendettés ne connaissent finalement pas précisément leur situation financière. Or la portée de la garantie que prévoit le présent article au profit du prêteur en cas de fausse déclaration de l'emprunteur fait peser une incertitude sur l'incidence de telles omissions ou de l'inexactitude d'une déclaration que l'emprunteur aurait faite de bonne foi ;

- les dispositions de l'article 59 ter du projet de loi de sécurité financière, dont votre commission des finances a pris l'initiative en première lecture, prévoient en particulier qu' « il est interdit, dans toute publicité, quel que soit le support utilisé, d'indiquer qu'un prêt peut être octroyé sans élément d'information permettant d'apprécier la situation financière de l'emprunteur ». Cette disposition, si elle n'emporte pas directement une obligation d'information pour les prêteurs dans la mesure où elle vise prioritairement à établir une publicité loyale et informative, les incite néanmoins à solliciter ce type de renseignements, tout en les laissant libre de porter leur demande d'information sur les éléments financiers (les ressources plutôt que le passif, par exemple) qu'ils jugent les plus appropriés. Il en résulte que cet amendement du Sénat au projet de loi de sécurité financière rejoint la préoccupation manifestée par le présent article, s'agissant d'une meilleure prévention du surendettement et d'une plus grande transparence des pratiques de crédit à la consommation, sans pour autant faire peser de contraintes excessives sur les établissements prêteurs.

En conséquence, votre commission des finances vous soumet un amendement tendant à la suppression de cet article.

Décision de la commission : votre commission des finances émet un avis défavorable sur cet article.



ARTICLE 27

Procédure de rétablissement personnel et aménagements relatifs au fonctionnement des commissions de surendettement

Commentaire : le présent article a pour objet d'introduire une nouvelle procédure d'effacement des dettes des personnes surendettées, dite procédure de « rétablissement personnel », et d'améliorer le fonctionnement des commissions de surendettement.

I. LE DROIT ACTUEL

A. UNE TENDANCE AU RENFORCEMENT DES DISPOSITIONS CURATIVES


L'expansion de la société de consommation, la dématérialisation des moyens de paiement et la banalisation du crédit ont, au cours des vingt-cinq dernières années, étendu les champs et modalités de la consommation ainsi que les risques du surendettement. Ce processus a conduit à l'édification d'un dispositif législatif en deux étapes : la protection du consommateur puis, à partir de 1989, le traitement du surendettement.

Les premiers textes ont ainsi mis l'accent sur la prévention et l'information de l'emprunteur, avec la loi n° 78-22 du 10 janvier 1978 relative à l'information et à la protection des consommateurs dans le domaine de certaines opérations de crédit, et la loi n° 79-596 du 13 juillet 1979 relative à l'information et à la protection des emprunteurs dans le domaine immobilier.

Les entreprises ont bénéficié avant les particuliers d'un dispositif visant à organiser le règlement amiable et le traitement collectif de leurs difficultés70(*). Les particuliers surendettés avaient pour seule possibilité de solliciter du juge d'instance des délais de paiement, insusceptibles d'excéder deux ans, ainsi que le sursis à l'exécution. La montée du surendettement des particuliers et la prise de conscience des conséquences sociales parfois dramatiques de ce nouveau fait économique ont toutefois abouti à partir de 1989 à la construction, par strates et améliorations successives, d'un régime spécifique de traitement curatif de la situation des ménages surendettés. Les principales étapes législatives de ce processus sont :

- la « loi Neiertz » n° 89-1010 du 31 décembre 1989, qui avait pour objet d'améliorer la prévention et de créer un nouveau mécanisme curatif permettant d'appréhender globalement la situation du débiteur et de promouvoir une nouvelle démarche de conciliation entre parties ;

- la loi n° 95-125 du 8 février 1995, relative à l'organisation des juridictions et à la procédure civile, pénale et administrative, a remanié la procédure et attribué un rôle plus central à la commission de surendettement afin d'éviter un engorgement des tribunaux d'instance ;

- la loi d'orientation n° 98-657 du 29 juillet 1998, relative à la lutte contre les exclusions, a apporté d'importantes innovations afin d'étendre les droits des participants (débiteurs comme créanciers), de préciser la mission de contrôle du juge, de modifier certaines modalités du dispositif existant (rééchelonnement, taux d'intérêt, institution d'un « reste à vivre »...) et de mettre en place un nouveau mécanisme de traitement de l'insolvabilité. Plus marginalement, la loi du 23 janvier 1998 comportait également des mesures particulières en cas de saisie immobilière frappant des personnes en situation de surendettement.

La tendance qui se dégage de ces enrichissements législatifs est bien celle d'un renforcement du volet curatif, et plus particulièrement du traitement des situations les plus critiques de surendettement « passif »71(*) se traduisant par une insolvabilité notoire, que ni la procédure amiable ni les mesures de rééchelonnement ou d'annulation ne parviendraient à résorber. Le présent article participe de cette évolution et franchit un seuil procédural en introduisant une nouvelle procédure s'inspirant de l'exemple de la faillite civile, appliquée en Alsace-Moselle depuis 1877, destinée à pallier les défauts constatés de la législation actuelle et à assurer un désendettement effectif des ménages insolvables.

Le dispositif actuel est régi par le titre III, intitulé « traitement des situations de surendettement » du livre III du code de la consommation.

B. LE ROLE PIVOT DE LA COMMISSION DE SURENDETTEMENT

1. La composition


La loi Neiertz, entrée en vigueur le 1er janvier 1990, a permis la création de commissions administratives chargées d'instruire les dossiers de surendettement et de proposer une solution d'aménagement de l'insolvabilité. On compte aujourd'hui 112 commissions de surendettement, soit au moins une par département.

L'article L. 331-1 du code de la consommation précise la composition de la commission. Celle-ci comprend six membres qui sont le préfet de département (président), le trésorier-payeur général (vice-président), le directeur des services fiscaux (nouveau membre introduit par la loi du 29 juillet 1998), le représentant local de la Banque de France, qui en assure le secrétariat, ainsi que deux personnalités choisies par le préfet, la première sur proposition de l'Association française des établissements de crédit et des entreprises d'investissement, la seconde sur proposition des associations familiales ou de consommateurs. Les suppléants sont désignés selon les mêmes modalités.

2. Le rôle

L'article L. 331-2 du code de la consommation prévoit que la mission de la commission de surendettement est de « traiter (...) la situation de surendettement des personnes physiques, caractérisée par l'impossibilité manifeste pour le débiteur de bonne foi de faire face à l'ensemble de ses dettes non professionnelles exigibles et à échoir. ». Les situations de surendettement concernées répondent donc à trois critères essentiels que sont la bonne foi de débiteur - notion définie a contrario par l'article L. 333-2 du code de la consommation, qui prévoit les cas de déchéance de la procédure -, le traitement des seules dettes non professionnelles et une conception « dynamique » de l'endettement qui intègre son évolution à venir. La commission est en outre investie d'une mission de conciliation entre les parties, ainsi que le précise l'article L. 331-6 du code de la consommation.

Depuis leur création en 1990, les commissions de surendettement ont ainsi été saisies de près de 1,1 million de dossiers et en ont traité environ 300.000. Le rythme des flux entrants (demandes d'ouverture de règlement amiable) tend à s'accélérer puisqu'il était de 145.344 en 2002, en hausse de 5,3 % par rapport à 2001 et de 112 % par rapport à 1994.

3. L'instruction des dossiers

Le dépôt d'un dossier de surendettement constitue une démarche volontaire de la part du particulier : l'article L. 331-3 du code de la consommation dispose que la procédure est engagée devant la commission à la demande du débiteur et non d'un tiers72(*). Le rôle en amont de la commission de surendettement a été renforcé par la loi du 8 février 1995, qui a « déjudiciarisé » la procédure en supprimant la faculté ouverte au débiteur ou aux créanciers, par la loi du 31 décembre 1989, de saisir directement le juge d'instance, dès le début de la procédure, en vue de la mise en place d'un plan de redressement judiciaire. L'article L. 331-3 prévoit également que la commission vérifie que le demandeur se trouve dans une situation de surendettement.

Si la demande est recevable, la commission entreprend certaines démarches afin de dresser l'état des revenus du débiteur, de son endettement et des éventuelles cautions y afférentes, sur des fondements déclaratifs73(*). La commission entend ainsi le débiteur ainsi que toute autre personne dont l'audition lui paraît utile, avise les cautions dont elle connaît l'existence et les invite à justifier dans un délai d'un mois le montant des sommes déjà versées, le cas échéant, en exécution de leur engagement. La commission a également la possibilité de solliciter des informations auprès de trois types d'intervenants, afin de dresser avec précision l'état du passif et d'engager dans les meilleures conditions le traitement du surendettement :

- demander aux créanciers de se faire connaître, par voie de publication officielle74(*). En cas de désaccord sur l'état du passif déclaré, les créanciers disposent d'un délai d'un mois pour fournir les justifications de leurs créances en principal ;

- obtenir tous renseignements utiles auprès des administrations, des établissements de crédit et des organismes de sécurité sociale ;

- demander aux collectivités territoriales et aux organismes de sécurité sociale de procéder à des enquêtes sociales.

Aucun refus ne peut être opposé à la commission concernant ce droit de renseignement. L'état du passif est notifié au débiteur, qui bénéficie d'un délai de vingt jours pour éventuellement contester les créances et demander à la commission de solliciter auprès du juge une vérification des titres et des montants en cause. Après décision du juge, les créances non reconnues sont alors écartées.

B. LA GRADATION DES PROCÉDURES DE TRAITEMENT

1. La recherche privilégiée d'un accord amiable


Le dispositif actuel, enrichi ou modifié par les aménagements législatifs successifs, prévoit un ensemble de procédures majoritairement axées sur la conciliation et dont l'impact est fonction de la gravité de la situation du débiteur ou des contestations émises par les parties. On distingue ainsi quatre types de procédure.

a) La suspension des procédures d'exécution

L'article L. 331-5 du code de la consommation prévoit que la commission (le président, son délégué ou le représentant de la Banque de France) peut saisir le juge de l'exécution ou le juge de la saisir immobilière en vue d'obtenir la suspension des procédures d'exécution à l'encontre du débiteur, pour une durée maximale d'un an.

b) La procédure amiable de redressement

La mission centrale de la commission réside dans l'obtention d'un accord entre débiteur et créanciers, par l'élaboration d'un plan conventionnel de redressement, prévu à l'article L. 331-6 du même code et introduit par la loi du 8 février 1995. Ce plan peut comporter des mesures de report, de remise ou de rééchelonnement de dette, de réduction ou de suppression des intérêts, ainsi que des dispositions portant sur la garantie (consolidation, création ou substitution). La commission peut également subordonner les mesures de redressement à diverses obligations du débiteur, telles que la mise en vente de son logement ou l'abstention de tout acte susceptible d'aggraver son insolvabilité, tels que la souscription de nouveaux emprunts ou la mise à disposition de ses biens à titre gratuit. Le plan ainsi accepté par les parties constitue un contrat non opposable aux tiers, et qui peut être frappé de caducité si ses modalités ne sont pas respectées.

c) Les « recommandations ordinaires » de rééchelonnement

En cas d'impossibilité de trouver un accord sur un aménagement des remboursements, la commission peut formuler, sur demande du débiteur, des recommandations dites « ordinaires », prévues par l'article L. 331-7 et consistant en diverses possibilités de rééchelonnement (dont la durée maximale a été portée de cinq à huit ans par la loi du 29 juillet 1998), de réduction du taux d'intérêt75(*) des sommes rééchelonnées, et de report ou de réduction de la dette (notamment de la fraction des prêts immobiliers restant due, en cas de vente forcée du logement principal du débiteur), en opérant un traitement pari passu de ses éléments.

d) Le moratoire et l'effacement partiel ou total

Lorsque la commission constate l'insolvabilité du débiteur, qui se caractérise par « l'absence de ressources ou de biens saisissables de nature à permettre d'apurer tout ou partie de la dette », elle peut émettre des recommandations qualifiées d'« extraordinaires », prévues par l'article L. 331-7-1 du code de la consommation et introduites par la loi du 29 juillet 1998. La commission peut ainsi proposer la suspension de l'exigibilité des créances, c'est-à-dire un moratoire sur l'ensemble des dettes du débiteur, à l'exception des dettes fiscales76(*) et alimentaires (donc y compris les dettes parafiscales et sociales), pour une durée plafonnée à trois ans. En dernière instance, s'il apparaît, lors du réexamen de la situation du débiteur, que celle-ci est demeurée stationnaire ou s'est dégradée, la commission de surendettement peut recommander au juge l'effacement partiel ou total des créances autres qu'alimentaires ou fiscales. Cette nouvelle disposition avait alors été perçue comme une avancée décisive pour le traitement des situations les plus critiques.

Cette procédure est assortie d'un garde-fou puisqu'aucun nouvel effacement ne peut intervenir pour des dettes similaires dans les huit années ultérieures, de telle sorte que cette procédure ne demeure qu'exceptionnelle et incite le débiteur à ne pas reconstituer rapidement son insolvabilité, que ce soit délibérément ou passivement.

Les recommandations ordinaires et extraordinaires ne sont pas opposables aux créanciers dont l'existence n'aurait pas été signalée par le débiteur ou qui n'auraient pas été informés par la commission.

e) La fixation du « reste à vivre »

L'article L. 331-2, modifié par la loi du 29 juillet 1998, dispose que le montant des remboursements prévus dans le cadre de la procédure de redressement ou de rééchelonnement est fixé par référence à la quotité saisissable du salaire, de telle sorte qu'une part minimale de ressources, communément appelée « reste à vivre », soit réservée aux dépenses courantes du ménage surendetté. Ce solde de ressources, calculé par la commission, ne peut en tout état de cause être inférieur au revenu minimum d'insertion, soit 411,7 euros pour une personne seule et 617,55 euros pour un couple.

2. Le rôle du juge

Le juge de l'exécution, désigné par le président du tribunal de grande instance, demeure le partenaire nécessaire de la commission, dans la mesure où il peut exercer les fonctions suivantes dans le traitement du surendettement :

- suspension des procédures d'exécution et de saisie à l'encontre du débiteur. Cette suspension ne peut viser que les mesures d'exécution à proprement parler dont la poursuite est de nature à compromettre le plan de redressement ;

- selon les dispositions de l'article L. 332-1, lui seul peut conférer force exécutoire aux recommandations de la commission (qui ne fait effectivement que les proposer), après en avoir vérifié la régularité et le bien fondé ;

- il tranche les éventuelles contestations émises par les parties, en particulier celles portant sur l'état du passif par la commission (sur saisine de la commission)77(*) et celles portant sur les recommandations ordinaires et extraordinaires (sur saisine du débiteur ou des créanciers)78(*). La vérification des titres et montants des créances par le juge peut en effet se révéler nécessaire, dans la mesure où les établissements de crédit tardent parfois à fournir les contrats d'origine lorsque le débiteur les demande.

Le juge recueille les observations des parties avant de rendre sa décision, qui est insusceptible d'appel et peut donc faire l'objet d'un pourvoi en cassation.

L'article L. 333-2 du code de la consommation précise enfin que le débiteur est déchu du bénéfice des mesures de traitement du surendettement s'il a fait preuve de mauvaise foi, c'est-à-dire s'il a « sciemment fait de fausses déclarations ou remis des documents inexacts », détourné ou dissimulé tout ou partie de ses biens, ou s'il a aggravé son endettement sans l'accord de ses créanciers, de la commission ou du juge.

3. L'inscription au fichier des incidents de paiement

La loi du 31 décembre 1989 a mis en place un « fichier national recensant les incidents de paiement caractérisés liés aux crédits accordés aux personnes physiques pour des besoins non professionnels », habituellement désigné par l'acronyme FICP (fichier des incidents de crédit aux particuliers) et dont les modalités sont prévues à l'article L. 333-4 du code de la consommation. Le FICP a pour objectif de renseigner les établissements de crédit sur le risque lié à l'octroi de crédits aux particuliers et est soumis aux dispositions de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés. A l'inverse de certains fichiers européens dits « positifs », le FICP ne recense pas les encours de crédits au nom des personnes physiques mais constitue un fichier « négatif » qui centralise les difficultés de remboursement des crédits par les particuliers. Le FICP, géré par la Banque de France, n'est accessible qu'aux établissements de crédit et recense :

- les incidents de paiement caractérisés (correspondant à des défauts de paiement d'un montant variable selon le type de crédit), que les établissements de crédit et services financiers de la Poste sont tenus de déclarer ;

- les personnes surendettées, dès lors que le surendettement, tel que défini à l'article L. 331-2 du code de la consommation, est constaté par la commission ou le juge de l'exécution79(*) ;

- les mesures de traitement du surendettement que sont le plan conventionnel de redressement et les recommandations des articles L. 331-7 et L. 331-7-1 (rééchelonnements, moratoires et effacements total ou partiel). La durée d'inscription de ces mesures est plafonnée à huit ans.

L'inscription effectuée au nom du débiteur est immédiatement effacée s'il y a paiement intégral des sommes dues.

Ce fichier participe donc de la prévention du surendettement, en ce qu'il informe les seuls établissements de crédit des difficultés de certains ménages et les incite à prêter avec discernement, et « lie les mains » des emprunteurs en les dissuadant de recourir trop rapidement au crédit et d'occulter leur situation financière réelle. Les principales critiques portent toutefois sur le fait que ce dispositif suppose d'attendre la survenance d'impayés, et présenterait des risques de dérives vers un fichier « d'interdits de crédit ».

C. LE DISPOSITIF SPÉCIFIQUE DE LA FAILLITE CIVILE

Les départements de la Moselle, du Bas-Rhin et Haut-Rhin bénéficient d'un régime spécifique qualifié de « faillite civile » (qui se distingue de la faillite personnelle), issu d'une loi allemande du 10 février 1877, puis intégré par l'extension de la législation française sur la faillite commerciale aux personnes non commerçantes (articles 22 à 24 de la loi du 1er juin 1924), et maintenu par la loi n° 85-98 du 25 janvier 1985 relative au redressement et à la liquidation judiciaires des entreprises, modifiée en 1994. Ce dispositif est régi par les articles L. 628-1 à L. 628-3 du code de commerce et s'applique aux personnes physiques qui ne sont ni commerçants, ni agriculteurs, ni artisans et sont domiciliées dans les trois départements précédemment mentionnés. Les débiteurs concernés sont donc :

- les particuliers, salariés ou anciens salariés ;

- les personnes privées d'emploi ;

- les membres des professions libérales ;

- les anciens commerçants ou artisans qui ne peuvent plus bénéficier de la procédure commerciale ;

- les dirigeants d'une personne morale en redressement judiciaire et condamnés à supporter son passif.

L'éligibilité à la procédure repose sur la notion centrale d'« insolvabilité notoire » du débiteur, qui correspond à la fois à des éléments comptables objectifs (un passif impayé supérieur à la valeur des actifs patrimoniaux) et à l'appréciation du juge, que la jurisprudence est toutefois venue encadrer80(*). La bonne foi du débiteur n'est en revanche pas exigée, contrairement au régime de droit commun du surendettement.

La faillite civile est une procédure judiciaire, engagée sur déclaration du débiteur ou sur assignation d'un de ses créanciers auprès du tribunal de grande instance, et constitue une transcription des règles prévues pour le redressement et la liquidation judiciaires des entreprises, le régime applicable étant le régime simplifié (absence de désignation d'un administrateur judiciaire, période d'observation limitée à quatre mois et renouvelable une fois). La procédure débute par une déclaration d'insolvabilité notoire au greffe compétent (constitution d'un dossier). La présence d'un avocat n'est pas obligatoire. Un mandataire (liquidateur ou représentant des créanciers) est désigné par le tribunal lors le jugement d'ouverture, et rémunéré sur les actifs saisis du débiteur81(*). Il procède à un inventaire du patrimoine du débiteur ainsi qu'à l'évaluation de ses capacités de remboursement, et établit une liste des créances. Si l'actif apparaît suffisant, un redressement judiciaire peut être envisagé et un plan de continuation d'une durée maximale de dix ans est alors mis en place pour apurer le passif. Si le débiteur n'est pas en mesure de respecter les obligations de ce plan, la liquidation judiciaire est prononcée. Après la vente du patrimoine et si aucune fraude du débiteur n'est retenue, la procédure est clôturée « pour insuffisance d'actif » et les dettes subsistantes sont alors effacées.

Les jugements d'ouverture et de clôture font l'objet d'une publication légale, et le jugement de liquidation est inscrit au bulletin n°2 du casier judiciaire pour une période de cinq ans.

Le nombre de dossiers de liquidation judiciaire traités en Alsace-Moselle (511 requêtes en 1992 et 1.050 en 1995, 1.537 affaires clôturées et 1.069 nouveaux dossiers en 2001 pour les quatre tribunaux de grande instance de Colmar, Mulhouse, Saverne et Strasbourg82(*)) a augmenté parallèlement à la hausse du contentieux global et des licenciements opérés par les entreprises. Il n'a pas été constaté d'abus considérables, mais certains détournements de procédure ont été opérés par des débiteurs disposant de moyens conséquents et ne réalisant pas un plan de redressement, et marginalement par des débiteurs cherchant à être domiciliés en Alsace-Moselle mais hors de leur département d'origine.

Le rapport d'information n° 60 intitulé « Surendettement : prévenir et guérir » remis en novembre 1997 par nos collègues Jean-Jacques Hyest et Paul Loridant, respectivement membres de la commission des lois et de la commission des finances, faisait un bilan du dispositif législatif du surendettement et formulait un certain nombre de recommandations qui ont en partie inspiré l'évolution de la législation ou demeurent d'actualité.

Le rapport Hyest-Loridant : « Surendettement : prévenir et guérir »

Le rapport d'information de nos collègues Jean-Jacques Hyest et Paul Loridant a constitué une contribution majeure à l'analyse du surendettement, et formulait de nombreuses propositions dont certaines ont été prises en compte dans la loi du 29 juillet 1998.

I - Les propositions ponctuelles :

« 1. Mettre en place des outils statistiques permettant une analyse quantitative et qualitative périodique de l'évolution du phénomène du surendettement.

« 2. Mettre à la disposition des commissions de surendettement d'une part, les instruments permettant d'optimiser la gestion des dossiers et d'harmoniser les méthodes de travail, et d'autre part, les outils d'évaluation de nature à faciliter l'élaboration des plans amiables et des mesures recommandées (systèmes experts, méthodes de score comparables à celles utilisées par les organismes de crédit).

« 3. Inscrire le débiteur surendetté au FICP dès le dépôt du dossier au secrétariat de la succursale de la Banque de France.

« 4. Interdire à un débiteur qui a déjà saisi la commission de surendettement mais qui a refusé le plan proposé de pouvoir redéposer un dossier, sauf changement significatif de sa situation.

« 5. Prévoir la présence d'un travailleur social siégeant aux réunions de la commission de surendettement avec voix consultative.

« 6. Harmoniser la procédure de traitement du surendettement et la procédure de saisie immobilière en clarifiant les compétences respectives du juge de l'exécution et du juge de la saisie immobilière en matière de suspension des procédures d'exécution : ouvrir à la commission de surendettement la faculté de demander la remise de l'adjudication pour causes graves et dûment justifiées.

« 7. Modifier le libellé de l'article L. 331-7 du code de la consommation afin, en cas de vente forcée ou amiable du logement principal du débiteur surendetté, de proroger la possibilité offerte à la commission de surendettement de recommander la réduction du montant de la fraction des prêts immobiliers restant due après la vente jusqu'à l'expiration d'un délai de deux mois à compter de l'exercice de leurs droits par les organismes de crédit.

« 8. Afin d'éviter que la caution ne soit tenue plus sévèrement que le débiteur principal, introduire dans le code de la consommation un article disposant que la caution puisse se prévaloir des mesures consenties par le créancier dans le plan conventionnel de règlement.

« 9. Imposer que les mentions légales obligatoires devant figurer dans l'offre de crédit à la consommation soient également inscrites dans les documents publicitaires et dans chaque cas soient bien mises en évidence. »


II - Les orientations de long terme préconisées par le groupe de travail :

« 1. Enrichir la liste des mentions figurant au FICP pour généraliser le recensement des impayés au-delà des seuls incidents de paiement constatés par les organismes de crédit.

« 2. Afin d'éviter un engorgement des commissions de surendettement risquant de compromettre leur efficacité reconnue par l'ensemble des acteurs, compléter le dispositif en vigueur en prévoyant une procédure spécifique applicable aux cas les plus désespérés.

« 3. Développer une coopération plus étroite entre les secrétariats des commissions de surendettement et l'ensemble des acteurs sociaux dans la phase d'instruction des dossiers de surendettement.

« 4. Instaurer un mécanisme contractuel de suivi de la mise en oeuvre des plans confié à un conseiller en économie sociale et familiale.

«  5. Encourager une réflexion au sein de la profession bancaire sur l'adoption de règles déontologiques applicables à l'octroi du crédit.

« 6. Étendre la loi n °85-98 du 25 janvier 1985 sur le redressement et la liquidation judiciaire des entreprises aux professions libérales. »


Le rapport écartait en outre deux réformes en les qualifiant de « fausses bonnes solutions » : la création d'un fichier positif et l'extension pure et simple du régime de la faillite civile. S'agissant de la procédure d'Alsace-Moselle, les deux rapporteurs soulignaient en particulier le risque de déresponsabilisation des emprunteurs et d'accélération de l'exclusion des surendettés du circuit économique, l'encombrement des juridictions, la survenance d'un « effet d'aubaine » et l'absence préjudiciable de notion de bonne foi du débiteur. Ils constataient que les commissions de surendettement fonctionnaient de manière assez satisfaisante et recommandaient, plutôt que la mise en place d'une procédure analogue à la liquidation commerciale, de compléter le dispositif existant pour aménager une « issue de secours » en faveur des cas les plus désespérés tout en maintenant la primauté accordée à la conciliation menée par la commission de surendettement. L'aménagement proposé, en grande partie repris dans la législation avec les recommandations extraordinaires prévues à l'article L. 331-7-1 du code de la consommation, prévoyait un moratoire de trois ans puis, à défaut de retour à meilleure fortune, une contribution forfaitaire au passif fonction de l'importance des revenus du débiteur et étalée sur une durée de sept ans suivie, en l'absence d'amélioration significative de la situation, d'un effacement définitif des dettes et de la liquidation par le juge du patrimoine résiduel du débiteur. Cette procédure reprenait donc les principes de liquidation et d'effacement issus de la faillite civile mais les rendaient subsidiaires en les faisant intervenir en fin de processus.

Les aménagements apportés en 1998 au traitement traditionnel du surendettement n'ont cependant manifestement pas permis d'améliorer la situation de certains débiteurs.

Source : rapport d'informations n° 60 « Surendetttement : prévenir et guérir » de MM. Jean-Jacques Hyest et Paul Loridant, 1997

D. LES NOUVELLES MESURES PRÉVENTIVES ISSUES DU PROJET DE LOI DE SÉCURITÉ FINANCIÈRE


Le Sénat a récemment contribué à accroître la prévention du surendettement en prenant l'initiative d'une amélioration de la législation relative à la publicité pour le crédit à la consommation, dont on sait qu'elle contribue à faciliter l'accès à des crédits qui se révèlent le plus souvent onéreux et d'autant plus attractifs qu'ils sont renouvelables. Un nouvel article 59 ter a ainsi été introduit dès sa première lecture dans le projet de loi de sécurité financière - qui devrait être prochainement adopté par l'Assemblée nationale - puis enrichi à la faveur de la « navette » parlementaire. Les principales dispositions de cet article, qui renforce la transparence et la clarté de l'information du consommateur, tout en préservant l'utilité économique du crédit et son accès, et précise les cas de publicité mensongère ou tendancieuse, sont les suivantes :

- consécration d'un principe en vertu duquel la publicité pour le crédit à la consommation est « loyale et informative ». Afin de prévenir toute ambiguïté quant au champ et à la portée de cette précision générale, cette exigence est liée aux obligations formelles énumérées dans l'article L. 311-4 du code de la consommation ;

- outre l'identité du prêteur, la nature, l'objet et la durée de l'opération proposée ainsi que son coût total, la publicité doit préciser le taux effectif global annuel du crédit, à l'exclusion de tout autre taux, afin d'éviter toute confusion avec le taux nominal ou le taux mensuel. Cette obligation est également valable pour les crédits immobiliers ;

- une obligation de lisibilité et d'homogénéité des mentions légales est prévue, les principales informations relatives à l'opération proposée devant figurer « dans une taille de caractères au moins aussi importante que celle utilisée pour indiquer toute autre information relative aux caractéristiques du financement et s'inscrire dans le corps principal du texte publicitaire ». La vocation commerciale des publicités est ainsi préservée ;

- l'offre préalable de crédit doit être distincte de tout support ou document publicitaire ;

- sont interdites les publicités mensongères ou tendancieuses tendant à indiquer qu' « un prêt peut être octroyé sans élément d'information permettant d'apprécier la situation financière de l'emprunteur », ou suggérant que « le prêt entraîne une augmentation de ressources ou accorde une réserve automatique d'argent immédiatement disponible, sans contrepartie financière identifiable » ;

- la mention « carte de crédit » doit apparaître en caractères lisibles au recto de toute carte ouvrant la possibilité d'un crédit renouvelable ;

- le prêteur doit adresser à l'emprunteur un relevé mensuel « dans un délai raisonnable avant chaque date de paiement ». Il s'agit d'éviter tout comportement opportuniste d'un prêteur, qui adresserait ce relevé seulement quelques jours avant la date limite de paiement et compterait ainsi sur le manque de réactivité de l'emprunteur pour faire courir les intérêts. Ce état actualisé de l'exécution du contrat de crédit doit fournir un certain nombre d'informations, parmi lesquelles la fraction du capital disponible, le montant de l'échéance (dont la part correspondant aux intérêts), le coût de l'assurance (s'il y a lieu) ou le montant des remboursements déjà effectués depuis le dernier renouvellement ;

- lors de la reconduction du contrat de crédit, l'emprunteur doit pouvoir s'opposer aux modifications proposées au moyen d'un bordereau-réponse, dans un délai minimal de vingt jours avant la date d'application desdites modifications ;

- l'offre de crédit doit comporter des précisions sur l'assurance et mentionner son caractère facultatif ou obligatoire, ainsi que les modalités de renonciation lorsque l'assurance est facultative. Lorsque cette dernière est de facto obligatoire, l'offre de crédit doit indiquer que l'emprunteur a la faculté de faire jouer la concurrence et de souscrire une assurance équivalente chez un assureur autre que celui du prêteur. L'assurance est en effet parfois imputée d'office, sans qu'il soit clairement précisé au client la procédure à suivre pour l'annuler.

Ces obligations ont pour objet de permettre aux consommateurs d'avoir recours au crédit en pleine connaissance de cause, c'est-à-dire en étant conscient de son coût réel, de ses modalités et des possibilités de renonciation. Elles ne sauraient en revanche freiner réellement les comportements d'endettement « actif », reposant sur une consommation compulsive quand ce n'est pathologique.

II. LE PROJET DU GOUVERNEMENT

Le présent article a pour objet de remédier à certaines carences généralement attribuées au dispositif actuel et de mettre en place un traitement à la fois plus rapide et plus efficace des situations de surendettement aggravé.

A. LE CONSTAT DE LA PERFECTIBILITÉ DU RÉGIME ACTUEL ET D'UN CHANGEMENT DE NATURE DU SURENDETTEMENT

1. Le dispositif actuel manifeste ses limites dans les cas de surendettement extrême


a) La hausse statistique du surendettement

La France présente la particularité d'être un pays où l'endettement moyen des ménages demeure modéré et en tout état de cause inférieur à celui constaté chez nombre de ses partenaires, mais où le surendettement touche un nombre croissant de personnes. Le récent rapport de l'Observatoire de l'endettement des ménages révèle ainsi que le taux d'endettement des ménages a diminué en 2002, passant de 52,9 % à 51,3 %, après avoir connu une phase ascendante de six ans (49,1 % en 1995). Les ménages français sont en outre peu endettés au regard des standards internationaux, avec un ratio crédits/revenus disponibles de 46,6 %, soit un encours de crédits de 476 milliards d'euros83(*). 60 % des Français auraient recours au crédit à la consommation, contre 80 % à 85 % aux Etats-Unis et dans d'autres pays européens.

Le surendettement demeure néanmoins un fait social majeur. Ainsi qu'il a déjà été souligné, tant les stocks que les flux de dossiers suivent une tendance ascendante, de telle sorte qu'au rythme actuel, le stock de dossiers en cours pourrait atteindre le million d'ici cinq ans et le flux annuel approcher les 170.000 dossiers dès cette année, selon le Conseil économique et social84(*). Il en résulte un encombrement des commissions et de manière moins affirmée des juridictions, bien que les juges d'instance invoquent une croissance annuelle de 30 % des saisines au titre du surendettement, qui est en outre un contentieux réputé lourd85(*) puisqu'il implique de dix à quarante créanciers, lesquels sont traités successivement. Le gouvernement estime en outre à 200.000 le nombre de familles réellement démunies et confrontées au surendettement. Le nombre de dossiers relevant a priori du surendettement aggravé peut être estimé à partir de la part des dossiers de surendettement qui font l'objet d'une procédure de faillite civile en Alsace-Moselle. Cette part étant comprise, d'après le gouvernement, entre 25 % et 30 %, on peut en déduire que l'insolvabilité notoire représenterait sur le territoire environ 40.000 dossiers par an.

Le FICP comportait en outre 1,9 million d'inscrits fin décembre 2002, dont 500.000 au titre du surendettement.

b) Les imperfections du dispositif actuel

L'éventail existant des mesures est intégralement utilisé, mais l'effacement total ou partiel des dettes n'est prononcé que marginalement. L'enquête sur l'ensemble des dossiers traités réalisée fin 2001 par la Banque de France a ainsi montré qu'au cours des procédures amiables, les moratoires pour l'ensemble des dettes étaient proposés dans près du tiers des cas (dont 80 % pour une durée inférieure à deux ans et 40 % pour une durée inférieure à cinq ans), mais que les commissions ne réussissaient que très rarement à obtenir des abandons de créance, puisqu'ils ne concernaient que 8,4 % des dossiers. De même, si les recommandations extraordinaires représentaient 38 % de l'ensemble des mesures proposées par les commissions, l'effacement de créances n'intervenait que dans 17 % de ces recommandations, soit 6,5 % de l'ensemble des mesures recommandées. Ces chiffres doivent toutefois être nuancés par le fait que ces mesures ne sont à la disposition des commissions que depuis février 1999, date d'entrée en vigueur de la loi du 29 juillet 1998.

En rapprochant ces chiffres de l'estimation antérieure portant sur le nombre de dossiers de surendettement aggravé, on constate un écart indiquant que le dispositif actuel, et plus particulièrement les recommandations extraordinaires, ne permettent vraisemblablement pas d'absorber dans des délais raisonnables le flux croissant du surendettement. Les plans de redressement et recommandations ordinaires présentent également le défaut, dans les cas de surendettement les plus critiques, de se répéter sans pouvoir empêcher un taux de rechute élevé. L'échec de nombreux plans conventionnels vient en effet de ce qu'ils reposent sur les déclarations de dettes du débiteur, sans qu'aucune vérification précise et exhaustive ne puisse être réalisée par la commission.

2. Le profil du surendetté a évolué

L'enquête de la Banque de France précédemment mentionnée a également mis en exergue une évolution de la nature du surendettement et du profil sociologique du surendetté. On constate ainsi que les situations de surendettement passif concernent près des deux tiers des dossiers et sont en premier lieu dues au chômage. Dans les trois quarts des dossiers, l'endettement est mixte, c'est-à-dire constitué à la fois de charges courantes et de crédits, et la part de l'endettement immobilier diminue (15 % des dossiers) alors que le poids des dettes bancaires (présentes dans 94 % des dossiers) est prépondérant avec 75 % de la dette totale dans six dossiers sur dix, et exclusivement de la dette bancaire dans 20 % des dossiers. 80 % des dossiers comportent des crédits renouvelables86(*) (avec en moyenne quatre crédits par dossier), qui sont la plupart du temps associés à des prêts personnels.

L'enquête souligne également que les caractéristiques socio-économiques des surendettés sont assez homogènes sur l'ensemble du territoire, la région parisienne présentant néanmoins certaines spécificités (fort recours au crédit renouvelable, nombreuses personnes seules, davantage de surendettement chronique...). De manière générale, les personnes seules constituent 58 % des surendettés et sont en augmentation sur la décennie 1990 (30 % en 1990), et 32 % des débiteurs sont chômeurs ou inactifs. La classe d'âge la plus représentative n'a en revanche guère évolué : les 35-55 ans représentent toujours la majorité des débiteurs (56 % en 2001), mais les requérants de moins de 25 ans sont en forte augmentation. Il apparaît également que les commissions ont affaire à une part importante de débiteurs à faible revenu : 72 % des surendettés perçoivent des revenus inférieurs à 1.500 euros (60 % en 1990), et 42 % des revenus inférieurs au SMIC.

On peut ainsi déduire de ce constat plusieurs observations :

- une conjonction entre extension du surendettement et paupérisation des débiteurs, qui implique une détérioration de nombreuses situations individuelles par « effet de ciseaux » ;

- un accès plus aisé au crédit, en particulier du fait du développement important du crédit à la consommation, qui conduit les ménages à atteindre insensiblement un niveau élevé d'endettement, par la multiplication de crédits d'un montant unitaire modéré mais portant des intérêts élevés, et dont le consommateur évalue d'autant moins bien l'impact financier qu'ils sont nombreux et diffus ;

- le surendettement passif, désormais largement prépondérant, est susceptible de créer une disproportion manifeste entre les charges d'endettement et les revenus, soit que la personne ait perdu une source déterminante de revenus qu'il entendait consacrer au remboursement de charges antérieures à l'accident de la vie, soit que l'inertie des habitudes de consommation se soit traduite par le maintien d'un train de vie incompatible avec une situation financière brutalement dégradée.

3. Des exemples étrangers éclairants

Un certain nombre de nos principaux voisins appliquent depuis parfois plusieurs décennies des procédures de liquidation du patrimoine du débiteur qui, à l'instar de la faillite civile d'Alsace-Moselle, transposent assez largement aux individus la procédure applicable aux entreprises. Tel est le cas en Allemagne87(*) (ordonnances du 10 février 1877 sur la faillite), en Angleterre (Insolvency act de 1986), aux Pays-Bas, au Canada (loi fédérale de 1985 sur la faillite et l'insolvabilité) et aux Etats-Unis88(*). Si ces pratiques ne constituent pas autant de justifications pour une application du même dispositif en France, elles illustrent néanmoins un certain consensus apolitique sur les possibilités ultimes d'effacement de dettes, conforté par un niveau moyen d'endettement des ménages généralement plus élevé dans ces pays.

4. La faillite civile a fait la preuve d'une certaine efficacité

Les bénéficiaires de la faillite civile d'Alsace-Moselle présentent un profil proche de celui du surendetté moyen décrit par l'enquête de la Banque de France précédemment mentionnée.

Parmi les principales caractéristiques exposées dans une enquête réalisée en 1997 par la chambre de consommation d'Alsace, on peut relever que près de 60 % des débiteurs avaient des ressources mensuelles inférieures à 916 euros (et inférieures à 458 euros pour 20 % d'entre eux), 44 % étaient chômeurs et seulement 11 % propriétaires de leur logement. Les créanciers impliqués étaient majoritairement des établissements de crédit (plus de 60 % des créances), les dettes publiques venant en deuxième position (14 % des créances). L'endettement moyen s'élevait à plus de 83.000 euros, avec un écart-type important (8 % des dossiers représentant 60 % du volume de dettes) ; 83 % des dossiers comportaient des crédits à la consommation (certains débiteurs avaient souscrit plus de trente crédits !) et 20 % des crédits immobiliers.

La faillite civile ne paraît pas être le fait d'emprunteurs avertis et cherchant à optimiser l'ensemble du dispositif juridique, mais très majoritairement de débiteurs insolvables en situation de grande précarité ou engagés dans le processus de l'exclusion, et concevant cette procédure comme un « dernier recours » destiné à leur permettre de prendre un nouveau départ. Le taux de rechute, c'est-à-dire de nouvelle mise en oeuvre de la faillite civile, serait très faible avec 1,16 %, selon les données communiquées par le gouvernement.

B. LES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE

Le titre III du présent projet de loi introduit dans le droit de la consommation une novation juridique, la procédure dite de « rétablissement personnel », qui s'inspire de la faillite civile et a vocation à compléter le dispositif existant pour s'appliquer aux ménages qui connaissent une authentique situation de détresse financière, caractérisée par l'incapacité avérée et durable de rembourser ses dettes. Certaines dispositions tendent également à améliorer le fonctionnement global des commissions de surendettement.

1. Les aménagements portant sur le fonctionnement des commissions de surendettement

Le présent article comporte certaines dispositions destinées à conforter le rôle des commissions de surendettement en tant que « point de passage » obligé du traitement de l'ensemble des dossiers, et à améliorer leur expertise comme la portée sociale et financière de leurs recommandations :

a) La composition de la commission

La composition des commissions est étendue à huit membres, avec l'adjonction de deux membres supplémentaires désignés par le préfet de département. Le II du texte proposé pour le présent article dispose ainsi que la commission comprend deux nouvelles personnalités qualifiées, l'une dans le domaine juridique et l'autre dans le domaine de l'économie sociale et familiale. Un décret viendra préciser les conditions de désignation par le préfet de ces nouveaux membres, mais il serait souhaitable qu'il en précise également le « profil », les qualités et le niveau de formation. Ces membres pourront par exemple être, s'agissant du juriste, un agent de la Banque de France ou un ancien magistrat, et un travailleur social s'agissant du second. Ce rééquilibrage de la composition des commissions devrait permettre de diversifier leur approche et d'accroître leurs compétences, qui sont néanmoins déjà bien établies par plus d'une décennie de pratique.

Il importerait cependant que l'indépendance de ces membres soit garantie et que l'extension de la commission ne se traduise pas par un allongement de la durée d'examen et par des difficultés décisionnelles, de telle sorte que la question de la voix consultative plutôt que délibérative de ces personnalités qualifiées mériterait sans doute d'être posée. Le juriste a ainsi vocation à apporter un éclairage technique sur certains points délicats et à participer à la sélection des dossiers, mais son intervention ne devrait pas se traduire par une expertise approfondie et systématique de toutes les créances non plus que par une substitution partielle au rôle du juge, qui a notamment pour fonction de trancher tout désaccord ou doute sur la validité juridique d'une créance. Il conviendrait enfin que cet aménagement stabilise la composition de la commission sur le long terme, son rôle étant en effet suffisamment vaste pour que l'on puisse en exciper de nouvelles contributions de personnalités qualifiées, mais en courant le risque d'en paralyser l'action.

b) Les nouveaux délais d'instruction

La commission est saisie de l'ensemble des dossiers, qui lui demeurent soumis par les débiteurs, et effectue le tri entre ceux susceptibles de faire l'objet d'une procédure de rétablissement personnel et ceux pour lesquels les procédures actuelles de plan conventionnel, de recommandations ou de moratoire paraissent plus appropriées. L'instruction préalable du dossier devant aboutir au choix de la procédure est désormais insérée dans des délais, le 1° du IV du texte proposé par le présent article pour le premier alinéa de l'article L. 331-3 du code de la consommation disposant que la commission dispose d'un délai de cinq mois maximum pour procéder à cette instruction, que l'on pourrait qualifier de « gare de triage ».

Le 2° et le 3° du IV du présent article comportent également une nouvelle rédaction des dispositions relatives aux auditions réalisées par la commission : une fois que cette dernière a déclaré le dossier recevable, elle en informe le débiteur et lui indique qu'elle peut procéder, s'il le demande, à son audition ; elle peut également entendre toute personne dont l'audition lui paraît utile, dès lors qu'elle intervient à titre gratuit.

c) Le non prélèvement des échéances de crédit

Le 2° du IV précise que la déclaration de recevabilité emporte interdiction pour les créanciers de percevoir des frais ou commissions en cas de rejet de l'avis de prélèvement.

d) Un nouveau mode de calcul du « reste à vivre »

Le III du texte proposé pour le présent article introduit une nouvelle définition du « reste à vivre », qui se verrait augmenté des prestations insaisissables (parmi lesquelles figurent en particulier les allocations familiales et chômage et l'allocation adulte handicapé89(*)) dans la mesure où celles-ci seraient « sanctuarisées », c'est-à-dire exclues de l'assiette du calcul de la partie des ressources réservée aux dépenses courantes du ménage.

Cette mesure vient mettre fin à une jurisprudence récente de la Cour de cassation (arrêt de la 1ère chambre civile du 12 février 2002), qui avait jugé que les prestations insaisissables devaient être intégrées dans le calcul, et est destinée à pallier le constat de restes à vivre parfois notoirement insuffisants90(*) ; elle ne permet pas en revanche d'atténuer les disparités aujourd'hui constatées entre commissions dans le calcul de cette ressource de subsistance91(*). L'harmonisation souhaitable des pratiques des commissions en la matière, en vue d'une plus grande équité de traitement des surendettés, supposerait d'établir un recueil des « meilleures pratiques » ou de disposer d'un système d'information commun à l'ensemble des commissions, qui ne sont aujourd'hui pas mis en oeuvre.

e) La durée du plan conventionnel de redressement

Le VII complète l'article L. 331-6 du code de la consommation, relatif au plan conventionnel de redressement, en précisant que ce plan ne peut excéder huit ans (comme c'est déjà actuellement le cas pour les « recommandations ordinaires » de report ou de rééchelonnement prévues à l'article L. 331-7 du même code) et ne peut être renouvelé, ce que ne prévoit pas le droit actuel. La commission de surendettement pourrait toutefois proroger le plan de deux années supplémentaires, soit dix ans au total. De même, le 2° du VIII dispose que les « recommandations ordinaires » précédemment mentionnées ne pourraient excéder une durée de dix ans ni être renouvelées.

f) L'inclusion des créances fiscales, parafiscales et sociales

Le VIII et le IX comportent une disposition importante tendant à mettre fin au privilège dont disposent les créances fiscales, parafiscales et sociales au regard du traitement du surendettement. Les mesures ordinaires et extraordinaires (moratoire puis, le cas échéant, remise partielle ou totale) prévues aux articles L. 331-7 et L. 331-7-1 du code de la consommation intègreraient les dettes fiscales, parafiscales et envers les organismes de sécurité sociale, permettant un traitement global du passif. Seules les créances alimentaires demeureraient exclues du dispositif d'allègement. Il apparaît en effet que la faculté dont dispose l'administration fiscale de procéder à des remises sur recours gracieux est rarement utilisée, et en tout cas de manière vraisemblablement insuffisante pour atténuer réellement l'insolvabilité des débiteurs. Le gouvernement estime l'impact annuel de cette mesure à environ 100 millions d'euros pour le budget de l'Etat (donc hors sécurité sociale), compte tenu du nombre de dossiers susceptibles d'entrer en procédure de rétablissement personne (environ 40.000) et de la part de la dette publique (22,5 %) dans la structure moyenne du passif des surendettés.

La prise en compte des dettes fiscales, parafiscales et sociales dans les plans de rééchelonnement et moratoires pourrait sembler contestable, dans la mesure où le paiement de ces sommes représente une créance de la société dans son ensemble et un devoir posé par l'article 14 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen92(*). Le privilège dont bénéficie l'administration fiscale doit toutefois être tempéré par la situation d'authentique détresse qui affecte certains ménages et les rend dans l'impossibilité manifeste d'acquitter ces dettes. Il convient également de relever que les dettes dont sont à cet égard redevables les ménages les plus endettés ne consistent guère qu'en la taxe d'habitation et la redevance audiovisuelle.

2. La nouvelle procédure judiciaire de rétablissement personnel

a) Le contexte du projet

Le V du texte proposé pour le présent article introduit de nouveaux articles L. 331-3-1 à L. 331-3-7 dans le code de la consommation, qui constituent l'ensemble du dispositif de la procédure judiciaire de rétablissement personnel. Cette procédure s'inspire assez largement de la faillite civile, mais n'en reprend pas les modalités les plus contestées, en particulier l'inscription du failli au casier judiciaire, jugée stigmatisante pour l'intéressé, et la vente systématique des biens.

La perspective d'une extension de la faillite civile à l'ensemble du territoire a longtemps suscité de nombreuses critiques, mais le soutien au projet du gouvernement s'est élargi au cours des derniers mois, tant en raison d'une prise de conscience de l'utilité de cette procédure que d'améliorations tendant à tenir compte de certaine préoccupations légitimes.

Le projet gouvernemental a ainsi fait l'objet d'une vaste concertation avec les principaux intéressés (magistrats, représentants des établissements de crédit, associations familiales et de consommateurs, Banque de France...), et se révèle in fine très proche des recommandations émises par des associations telles que l'UFC-Que Choisir et l'Union nationale des associations familiales.

Le gouvernement estime aujourd'hui qu'après douze années de fonctionnement des commissions de surendettement, le dispositif se révèle insuffisant pour traiter les cas les plus sérieux de surendettement. Ainsi qu'il a été souligné, les procédures d'effacement de dette sont rarement utilisées et les plans de redressement, même étalés sur de nombreuses années, ne permettent pas dans certains cas de résorber le passif accumulé, et les commissions sont confrontées à des capacités de remboursement souvent modestes (voire nulles dans 27 % des cas).

b) Les conditions requises du débiteur

La mise en oeuvre de la procédure de rétablissement personnel repose sur le critère déterminant du constat d'une « situation irrémédiablement compromise » du débiteur, prévu dans le texte proposé pour le nouvel article L. 331-3-1. Cette notion paraît à la fois évocatrice et floue, et mériterait à cet égard d'être précisée. Elle se distingue de la situation de surendettement définie à l'article L. 331-2 du code de la consommation et ne se confond pas strictement avec la notion d' « insolvabilité notoire » de la faillite civile. Si cette dernière implique un constat à un instant donné, la situation irrémédiablement compromise représente une conception plus « dynamique » et prospective se traduisant par l'absence d'espoir de retour à meilleure fortune. Pour le Conseil économique et social, les débiteurs concernés seraient ceux « ne disposant d'aucune capacité de remboursement et / ou pour lesquels aucune amélioration de la situation n'est envisageable dans un délai raisonnable ». Ce type de situation peut aussi être compris comme une disproportion manifeste entre le passif exigible et à échoir d'une part, l'actif disponible et les ressources actuelles et prévisibles d'autre part, et ce de manière notoire (dont les critères ont été définis par la jurisprudence) et durable, et non selon une évaluation bilantielle instantanée telle qu'elle est privilégiée dans les procédures collectives. La liquidation des sociétés se distingue néanmoins fondamentalement du rétablissement personnel en ce que ce dernier vise avant tout la liquidation du patrimoine, et la première se traduit généralement par la disparition de la personne morale.

Ce critère est assorti d'une condition essentielle de bonne foi du débiteur, déjà prévue par le dispositif actuel (mais, rappelons-le, absente de la faillite civile), qui continue d'être présumée et ne peut donc être prouvée qu'a contrario (déchéance de la procédure dans les cas de dol ou de mauvaise foi, tels que décrits par l'article L. 333-2 du code de la consommation).

c) Les cas de déclenchement de la procédure

Le déclenchement de la procédure se fait toujours avec l'accord du débiteur et est susceptible d'intervenir dans un cas « de droit commun » et trois cas « alternatifs » :

- le cas le plus fréquent, tel qu'exposé par la rédaction proposée par le V du présent article pour l'article L. 331-3-1 du code de la consommation, advient au cours de la phase d'instruction et d'aiguillage du dossier précédemment mentionnée ;

- la situation irrémédiablement compromise du débiteur peut aussi être constatée au cours de l'exécution d'un plan conventionnel ou des recommandations de la commission. Le traitement amiable « classique » est alors interrompu pour orienter le dossier vers une procédure de rétablissement personnel ;

- aux termes du texte proposé par le V pour le nouvel article L. 331-3-7, à défaut de notification de la décision par la commission sur son dossier dans le délai imparti de cinq mois, le débiteur peut saisir directement le juge pour demander l'ouverture d'une procédure de rétablissement personnel, sans passer par la commission du surendettement. Il s'agit donc là d'une exception majeure au principe de recentrage sur la commission comme unique point d'entrée, et on peut à cet égard considérer que cette entorse se révèlerait assez étendue, considérant la durée relativement courte du délai d'instruction attribué à la commission. L'esprit originel du projet pourrait s'en trouver atténué, au profit d'une « judiciarisation » excessive de la procédure ;

- le même article dispose également que la procédure peut être initiée par le juge de l'exécution suite à la contestation d'une décision de la commission par le débiteur et à sa demande. Si les conditions d'ouverture sont réunies, le juge de l'exécution renvoie alors le dossier au greffe du tribunal d'instance en vue de l'ouverture de la procédure. Il conviendra cependant d'éviter que les débiteurs ne profitent d'une sorte d'« effet d'aubaine » et ne se saisissent de n'importe quel prétexte pour contester la décision de la commission, et ainsi requérir directement le bénéfice du rétablissement personnel.

Inversement, le texte proposé pour l'article L. 331-3-6 précise qu'à tout moment de la procédure devant le tribunal d'instance, le juge peut renvoyer le dossier à la commission pour un réexamen, s'il estime que les conditions requises pour un rétablissement personnel ne sont pas réunies. Cette clause générale de renvoi à la commission en cas d'erreur de diagnostic ou d'élément nouveau dans la situation du débiteur, tel qu'un retour soudain à meilleure fortune ou des indices concordants de mauvaise foi, a été insérée par le Conseil d'Etat.

d) L'audition et le jugement d'ouverture

Le texte proposé pour l'article L. 331-3-1 dispose que lorsque la situation irrémédiablement compromise et la bonne foi du débiteur sont établies après audition du débiteur, la commission transmet le dossier au tribunal d'instance en vue de l'ouverture de la procédure. L'accord du débiteur est requis, l'absence de réponse aux convocations de la commission valant acquiescement.

Le juge organise dans un délai d'un mois une audience d'ouverture, à laquelle un travailleur social est invité à participer. Cette mesure est destinée à faciliter le contact entre le débiteur et les services sociaux, car l'expérience montre que les surendettés ne se rendent guère auprès de ces services lorsqu'ils y sont invités par la commission. Au cours de cette audience, le juge convoque le débiteur et les créanciers connus, apprécie une seconde fois le caractère irrémédiablement compromis et la bonne foi du débiteur, et rend un jugement d'ouverture qui entraîne la suspension des saisies en cours. Le texte proposé par le VI du présent article pour l'article L. 331-5 du code de la consommation précise les conditions de cette suspension, qui est acquise jusqu'au jugement de clôture mais ne peut être prononcée que par le juge de la saisie immobilière pour les cas de saisie immobilière antérieure à la procédure de rétablissement personnel.

Le juge désigne alors un mandataire, dont les qualités sont définies par décret (précision que ne comportait pas la version initiale du projet) et qui pourrait par exemple être un mandataire judiciaire tel que défini par le code de commerce, un agent de la Banque de France ou un huissier de justice. Le décret devra en tout état de cause préciser les garanties de formation et de probité de ce mandataire.

Outre la présence d'un travailleur social au sein de la commission et à l'audience d'ouverture, un accompagnement social est possible dès le début de la procédure, puisque le juge peut également faire procéder à une enquête sociale et ordonner un suivi social du débiteur. Le projet de loi ne prévoit cependant pas d'échange formalisé entre la commission de surendettement ou le juge et la commission d'aide sociale d'urgence. Il convient de relever qu'une telle articulation a été mise en place par circulaire mais est en pratique très peu suivie.

e) La mission d'expertise du mandataire

Une étape proche de la « phase d'observation » prévue dans les procédures collectives est alors engagée, au cours de laquelle le mandataire procède aux mesures de publicité destinées à recenser les créanciers, qui produisent leurs créances. Cette publicité interviendrait par voie de publication officielle (Bulletin officiel des annonces civiles et commerciales ou journal d'annonces légales), dont les limites résident principalement dans l'information des créanciers individuels (artisans, propriétaire du logement...), qui ne consultent guère ce type de document. Le rôle du mandataire conforte l'analogie du rétablissement personnel avec la procédure applicable aux entreprises commerciales, dans la mesure où les mesures de publicité doivent contribuer à un traitement globalisé des créances dans le cadre d'une procédure collective, et non plus créance par créance comme c'est aujourd'hui le cas.

Le mandataire dresse en outre le bilan de la situation économique et sociale du débiteur et vérifie les éléments d'actif et de passif. Deux possibilités se présentent alors :

- si le débiteur possède des actifs, le mandataire a un délai de quatre mois pour préparer et remettre son rapport au juge, qui prononce la liquidation du patrimoine (cf. infra). Le texte proposé pour l'article L. 331-3-1 dispose également que le débiteur, à compter de la désignation du mandataire, ne peut aliéner ses biens sans son accord ;

- si le débiteur possède un actif de très faible valeur, c'est-à-dire si, aux termes du texte proposé pour l'article L. 331-3-4, il ne « possède rien d'autre que des biens meublants nécessaires à la vie courante et des biens non professionnels indispensables à l'exercice de son activité », le mandataire rend son rapport au juge dans un délai maximum de deux mois et le juge ne désigne pas de liquidateur. Il s'agit là d'une différence essentielle avec la procédure de faillite civile, dans la mesure où cette dernière prévoit nécessairement une liquidation de tout ou partie des biens.

Le périmètre du patrimoine pris en compte par le mandataire exclut en effet les « biens meublants nécessaires à la vie courante » ainsi que « les biens non professionnels indispensables à l'exercice de son activité ». La première notion constitue une innovation juridique, puisque le code civil93(*) et le code général des impôts font référence aux « meubles meublants ». Les biens meublants nécessaires à la vie courante constitueraient donc une catégorie plus restrictive, de façon à ce que certains meubles meublants non indispensables, tels que les objets d'ornement, puissent être saisis. Concernant la seconde notion, des précisions apparaissent nécessaires sur le terme d'« activité ». Il s'agit sans doute, par ce terme, de ne pas viser exclusivement une activité professionnelle déclarée et rémunérée, mais de manière générale toute activité de type professionnel nécessaire à la survie financière de la personne. Ainsi, si la recherche d'un emploi paraît couverte par ce terme, l'incertitude est permise sur la prise en compte d'une activité rémunérée occulte ou non déclarée, mais les occupations d'un retraité ou d'une mère de famille ne seraient a fortiori pas prises en compte, étant d'essence non professionnelle. Néanmoins la qualification de la nature de l'activité et des biens non professionnels et non liquidables qui sont associés à cette activité relèverait sans doute de l'appréciation du juge, qui serait amené à établir au cas par cas l'importance de l'activité au regard de ses fonctions financières et de maintien du lien social, ainsi que la qualification des biens en tant que prolongement nécessaire de ladite activité. Plus concrètement, l'exclusion d'un bien non professionnel indispensable à l'exercice de l'activité impliquerait par exemple d'intégrer dans le périmètre de l'actif liquidable une automobile de standing, mais d'en exclure un véhicule amorti ou de niveau de gamme modeste qui serait nécessaire aux déplacements et à l'emploi d'un débiteur isolé, en milieu rural par exemple.

f) La liquidation des actifs du débiteur

Le nouvel article L. 331-3-2 introduit par le présent article dispose que le juge, sur le rapport du mandataire, prononce la liquidation du patrimoine personnel du débiteur lorsque celui-ci est suffisant. Le juge désigne un liquidateur, qui peut être le mandataire et dispose d'un délai d'un an pour vendre les biens du débiteur. Le liquidateur réalise une vente à l'amiable ou forcée, cette dernière devant répondre aux conditions fixées par la loi n° 91 650 du 9 juillet 1991 portant réforme des procédures civiles d'exécution. La première solution apparaît généralement préférable mais il n'est pas toujours possible de la mettre en oeuvre.

Une fois l'actif réalisé, l'alternative, aux termes du texte proposé pour l'article L. 331-3-3 du code de la consommation, est la suivante :

- si l'actif est suffisant pour désintéresser les créanciers, le juge prononce la clôture de la procédure. Le texte proposé pour l'article L. 331-3-5 dispose que les créanciers sont désintéressés selon le rang des sûretés qui assortissent leurs créance ; c'est donc le droit commun de la priorité des créanciers qui s'applique ;

- si l'actif réalisé est insuffisant, le juge prononce la clôture pour insuffisance d'actif, qui emporte effacement de toutes les dettes non professionnelles subsistantes, à l'exception des dettes alimentaires.

La clôture pour insuffisance d'actif est également prononcée sans liquidation si, ainsi qu'il a été mentionné supra, l'actif du débiteur apparaît très faible. L'effacement porte alors sur l'ensemble des dettes, sans qu'il y ait eu préalablement liquidation partielle de l'actif.

Néanmoins le texte proposé pour l'article L. 331-3-4 prévoit également que la liquidation judiciaire peut être évitée à titre exceptionnel par le juge, qui se fait alors conciliateur des parties en vue de l'élaboration d'un plan de redressement. Ce plan, dont le juge fixe la durée, est susceptible de comporter des mesures variées dont la durée est prorogeable mais ne peut excéder dix ans : report ou rééchelonnement de paiements, remises de dettes, réduction ou suppression du taux d'intérêt, consolidation, création ou substitution de garantie. En cas d'inexécution du plan, le juge en prononce la résolution. L'élaboration du plan par le juge participe toutefois de la « judiciarisation » de la procédure, et tend à éluder le rôle que la commission de surendettement joue habituellement en la matière.

La liquidation assortie d'un effacement des dettes est ainsi censée permettre un « nouveau départ » du débiteur, qui ne serait plus en situation d'insolvabilité chronique mais ne verrait pas pour autant assurées les conditions de sa resolvabilisation, c'est-à-dire l'établissement de revenus pérennes.

g) L'inscription au fichier des incidents de paiement

Le nouvel article L. 331-3-5 introduit par le présent article précise que les personnes ayant fait l'objet d'une procédure de rétablissement personnel sont inscrites au fichier des incidents de paiement pour une durée de cinq ans. Cette durée d'inscription est inférieure à celle actuellement prévue pour les mesures de traitement du surendettement (huit ans). Une différence notable avec la faillite civile réside donc dans l'absence d'inscription au casier judiciaire, perçue par le débiteur comme une forme de « punition », et susceptible de lui créer des difficultés en cas de recherche ultérieure d'emploi.

Le nouveau dispositif global de traitement du surendettement comprendrait donc quatre procédures, dont l'application serait fonction de l'ampleur du déséquilibre de la situation financière du demandeur. Le rétablissement personnel coexisterait avec la faillite civile dans les départements d'Alsace-Moselle, de telle sorte que pas moins de trois procédures d'effacement des dettes pourraient être mises en oeuvre (outre les deux précédemment mentionnées, les recommandations « extraordinaires » visées à l'article L. 331-7-1 du code de la consommation), ce qui pourrait occasionner des difficultés d'orientation pour les commissions de surendettement et les juridictions.

Le dispositif global applicable serait ainsi le suivant :



 

Plan conventionnel

(L. 331-6)

Recommandations ordinaires

(L. 331-7)

Recommandations extraordinaires

(L. 331-7-1)

Rétablissement personnel

(L. 331-3-1 à L. 331-3-7)

Débiteurs concernés

Incapacité manifeste pour le débiteur de bonne foi de faire face à ses dettes non professionnelles exigibles ou à échoir.

Echec du plan conventionnel.

Insolvabilité caractérisée par l'absence de biens saisissables permettant d'apurer tout ou partie des dettes et rendant inapplicables les mesures de rééchelonnement.

Situation irrémédiablement compromise

Objectifs et modalités

Plan conventionnel de redressement approuvé par les parties :

Report, rééchelonnement, remise de dettes. Réduction ou suppression du taux d'intérêt. Consolidation, création ou substitution de garanties.

Recommandations de la commission :

Rééchelonnements et reports, imputation des paiements sur le capital, réduction du taux d'intérêt, réduction du montant de la fraction des prêts immobiliers restant due (en cas de vente forcée du logement principal).

Recommandations de la commission :

Moratoire de 3 ans, et le cas échéant effacement total ou partiel des dettes.

- Liquidation judiciaire du patrimoine et effacement des dettes ;

- ou effacement des dettes sans liquidation ;

- ou plan de redressement sur 10 ans.

Organe compétent

Commission de surendettement. Le juge de l'exécution donne force exécutoire aux recommandations et statue sur les contestations des débiteurs et créanciers.

Commission de surendettement en amont, puis juge d'instance.

Conséquences

Plan non renouvelable.

Pas de nouvel effacement possible pendant 8 ans.

Inscription au FICP pour 5 ans.

III. LES DISPOSITIONS ADOPTEES PAR L'ASSEMBLEE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté un grand nombre d'amendements, dont la majorité viennent utilement clarifier et simplifier la procédure et en améliorer l'articulation avec le dispositif actuel.

A. LES DISPOSITIONS PORTANT SUR LE FONCTIONNEMENT DES COMMISSIONS ET LE DISPOSITIF GLOBAL DE TRAITEMENT DU SURENDETTEMENT

Sur proposition de notre collègue député Philippe Houillon, rapporteur pour avis de la commission des lois, et avec l'avis favorable du gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de structure tendant à modifier le I du présent article et à introduire dans le titre III du livre III du code de la consommation un nouvel article introductif L. 330-1 qui définit la situation de surendettement, la « situation irrémédiablement compromise » du débiteur, précise l'articulation des différentes procédures de traitement du surendettement et indique qu'elle relèvent de la compétence du juge de l'exécution. La définition du surendettement reprend celle actuellement prévue par l'article L. 331-1 du code de la consommation94(*), et la situation irrémédiablement compromise est définie (par référence à des arrêts de la Cour de cassation) comme « l'impossibilité manifeste, compte tenu de l'actif disponible du débiteur et de ses ressources actuelles et prévisibles, d'apurer son passif par la mise en oeuvre des mesures de traitement visées au deuxième alinéa95(*) ». Cette définition, qui retient notamment l'insuffisance des ressources « prévisibles », est plus prospective que celle de l'insolvabilité96(*) visée à l'article L. 331-7-1 (relatif aux recommandations extraordinaires), qui relève du constat d'une situation présente. Elle n'intègre pas un retour non prévisible à meilleure fortune, par exemple à la suite d'un héritage ou de gains de jeu, qui permettrait de mettre fin à la procédure de rétablissement personnel si elle avait été initiée. Le dispositif actuel de traitement du surendettement (plan conventionnel, rééchelonnement, moratoire et effacement total ou partiel des dettes) serait applicable « lorsque les ressources ou l'actif réalisable du débiteur le permettent ». Enfin, dans un souci d'harmonisation et d'efficacité, le juge de l'exécution serait compétent pour l'ensemble des procédures de traitement du surendettement, donc en lieu et place du juge d'instance s'agissant du rétablissement personnel.

Avec l'avis favorable du gouvernement, l'Assemblée nationale a également adopté un amendement du même rapporteur tendant à préciser la formation que devra avoir reçue le nouveau membre de la commission de surendettement, justifiant d'une expérience juridique. Cette personnalité qualifiée devrait ainsi justifier « d'un diplôme sanctionnant une formation d'une durée au moins égale à quatre années d'études après le baccalauréat dans le domaine juridique ». Le gouvernement a en outre précisé en séance que les deux nouveaux membres de la commission auraient voix consultative et non délibérative, considérant leur rôle d'expertise plutôt que décisionnel.

Sur proposition de notre collègue député Cécile Gallez, rapporteur pour avis de la commission des affaires culturelles, et avec l'avis favorable du gouvernement, les députés ont adopté un amendement complétant le texte proposé par le II du présent article pour l'article L. 331-1 du code précédemment mentionné, et tendant à instituer auprès de chaque commission une cellule chargée de la prévention du surendettement et de l'accompagnement social des surendettés. Cette cellule de suivi élaborerait un programme d'actions et coordonnerait les interventions des services publics sociaux et des associations.

Après que le gouvernement s'en fut remis à sa « sagesse », l'Assemblée a adopté un amendement du même rapporteur, sous-amendé par notre collègue député Philippe Houillon, modifiant le III du présent article et tendant d'une part à caractériser les cautions créatrices d'une dette non professionnelle, et d'autre part à modifier le mode de calcul du « reste à vivre » en maintenant les prestations insaisissables dans le périmètre des revenus du débiteur, conformément à la jurisprudence de la Cour de cassation précédemment évoquée, mais en majorant le revenu minimum résiduel d'un montant forfaitaire par personne à charge.

A l'initiative de notre collègue député Philippe Houillon et avec l'avis favorable du gouvernement, l'Assemblée nationale a également adopté deux amendements tendant, d'une part, à porter de cinq à six mois le délai d'instruction et d'orientation des dossiers dont disposent les commissions, et d'autre part à préciser que l'absence de réponse du débiteur aux convocations de la commission vaudrait refus de la saisine du juge aux fins d'ouverture d'une procédure de rétablissement personnel, conformément à l'application du principe juridique selon lequel « qui ne dit mot ne consent pas ». Le second amendement restreint en outre la saisine du juge de l'exécution, après constatation de la situation irrémédiablement compromise du débiteur, à la seule période d'instruction et d'orientation du dossier par la commission (et donc non plus également au cours de l'exécution d'un plan conventionnel ou des recommandations de la commission).

Par coordination avec le premier amendement de structure, l'Assemblée a adopté deux amendements tendant à insérer deux sections au sein du chapitre II (dont la rédaction est modifiée pour devenir « Des compétences du juge de l'exécution en matière de traitement des situations de surendettement ») du titre III du livre III du code de la consommation, respectivement intitulées « Section 1 - Du contrôle par le juge des mesures recommandées par la commission de surendettement » et « Section 2 - De la procédure de rétablissement personnel ». Une nouvelle numérotation des articles ayant trait à la procédure de rétablissement personnel a en outre été proposée et adoptée.

B. LES DISPOSITIONS RELATIVES AU RÔLE DU MANDATAIRE ET À LA LIQUIDATION JUDICIAIRE

Sur proposition de notre collègue député Philippe Houillon et avec l'avis favorable du gouvernement, les députés ont adopté un amendement précisant que les procédures d'exécution en cours, dès lors qu'elles porteraient sur les dettes autres qu'alimentaires, seraient suspendues par le jugement d'ouverture de la procédure de rétablissement personnel. Cette suspension serait acquise jusqu'au jugement de clôture. L'Assemblée nationale a également adopté un amendement visant à rendre facultative, et non plus obligatoire, la désignation d'un mandataire par le juge de l'exécution, afin de laisser à ce dernier une plus grande marge d'appréciation, et le cas échéant d'alléger les coûts. En outre cette désignation ne saurait avoir lieu si le débiteur ne possède aucun bien et n'offre donc aucune perspective de liquidation.

Sur proposition du même rapporteur et avec l'avis favorable du gouvernement, l'Assemblée a adopté un amendement, sous-amendé par notre collègue député Cécile Gallez, tendant à préciser le dispositif de recensement des créances par le mandataire, en référence à la procédure applicable aux entreprises. Les créanciers devraient produire leurs créances dans un délai fixé par décret, et les créances n'ayant pas été produites dans ce délai seraient réputées éteintes, sauf à ce que soit prononcé par le juge un relevé de forclusion. L'amendement précise également que le mandataire vérifie les créances. En outre, le débiteur ne pourrait plus aliéner ses biens que dans certaines conditions, à compter du jugement d'ouverture et non plus de la désignation du mandataire. Par coordination avec un amendement antérieur, cet amendement prévoit enfin qu'à défaut de désignation d'un mandataire, le juge fait publier un appel aux créanciers. Les modalités d'application de l'ensemble de ces dispositions seraient définies par décret. Les députés ont également adopté un amendement précisant qu'il reviendrait au juge de l'exécution, lors de la remise du rapport du mandataire, de statuer sur les éventuelles contestations de créances.

A l'initiative de notre collègue député Cécile Gallez et avec l'avis favorable du gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un amendement tendant à préciser les modalités de mise en vente des biens par le liquidateur, et plus particulièrement à proposer un dispositif équilibré de cession des biens immobiliers, dont la vente amiable serait privilégiée, et la vente « à la chandelle » imposée en l'absence de vente amiable dans les douze mois. Le liquidateur disposerait des biens du débiteur sous certaines limites et rendrait compte de sa mission au juge dans des conditions fixées par décret. Le débiteur aurait la faculté de requérir du juge d'interrompre la vente du bien ou droit immobilier, et le juge pourrait le cas échéant interrompre la vente pour insuffisance de prix. Les députés ont également adopté un amendement déposé par notre collègue député Phlippe Houillon, prévoyant la subrogation du liquidateur dans les droits du créancier dans le cas où une procédure de saisie immobilière aurait été engagée avant le jugement d'ouverture. L'amendement précise également la répartition du produit des actifs selon le rang des sûretés assortissant les créances, conformément au droit commun.

Les députés ont adopté, sur proposition de notre collègue député Philippe Houillon et avec l'avis favorable du gouvernement, un amendement prévoyant une exception au principe d'effacement des dettes au profit des cautions et coobligés ayant payé en lieu et place du débiteur, à l'instar de la procédure de faillite civile. Il s'agit donc d'éviter que dès lors que la caution soit privée de son droit de recours contre les créanciers, dès lors qu'elle aurait été mise en oeuvre.

C. LES AUTRES DISPOSITIONS RELATIVES AU TRAITEMENT DU SURENDETTEMENT

L'Assemblée nationale, à l'initiative de notre collègue député Philippe Pemezec, rapporteur au nom de la commission des affaires économiques, et avec l'avis favorable du gouvernement, a adopté un amendement précisant que, lorsqu'il estime que la liquidation judiciaire peut être évitée et que la conciliation par l'élaboration d'un plan de redressement n'a pu aboutir, le juge établisse lui-même un plan comportant, le cas échéant, les mesures de rééchelonnement visées à l'article L. 331-7 du code de la consommation. Les députés ont également adopté l'extension de la durée d'inscription au FICP de cinq à huit ans pour les personnes ayant bénéficié de la procédure de rétablissement personnel, afin d'harmoniser cette durée avec celle prévue par le dispositif actuel (mais qu'un amendement de l'Assemblée contribue à allonger).

Sur proposition de notre collègue député Muguette Jacquain et avec l'avis favorable du gouvernement, l'Assemblée a adopté la levée de l'inscription du débiteur au FICP dès lors que celui-ci aurait apuré ses dettes ou exécuté le plan de redressement.

A l'initiative de notre collègue député Philippe Pemezec et avec l'avis favorable du gouvernement, les députés ont adopté le caractère non renouvelable de l'utilisation de la procédure de rétablissement personnel par le débiteur.

Sur proposition de notre collègue député Philippe Houillon et avec l'avis favorable du gouvernement, les députés ont adopté un amendement précisant les conditions dans lesquelles le plan conventionnel de redressement pourrait être prorogé de deux ans après une période de droit commun de huit ans. Sur proposition de notre collègue député Cécile Gallez et avec l'avis défavorable du gouvernement, l'Assemblée nationale a également adopté la possibilité d'un allongement de ces délais dès lors que les mesures du plan concerneraient le remboursement d'un prêt immobilier destiné au financement de la résidence principale, et dont le plan permettrait d'éviter la cession par le débiteur.

A l'initiative de notre collègue député Philippe Houillon et avec l'avis favorable du gouvernement, les députés ont adopté un amendement modifiant le IX du texte proposé par cet article pour l'article L. 331-7-1 du code précédemment mentionné, et tendant à mieux articuler la procédure de rétablissement personnel avec le dispositif actuel. Il précise ainsi que la commission peut décider d'un moratoire sur les créances exigibles lorsqu'elle constate l'insolvabilité du débiteur mais ne retient pas le caractère irrémédiablement compromis de sa situation.

L'Assemblée nationale a adopté trois amendements du même député tendant respectivement à :

- réduire de trois ans à dix-huit mois (après sous-amendement par notre collègue député Philippe Pemezec) la durée du moratoire proposé par la commission dans le cadre de ses « recommandations extraordinaires » ;

- introduire un nouvel article L. 331-7-2 dans le code de la consommation en vue de prévoir les hypothèses de résolution du plan de redressement, et partant, d'expliciter l'articulation avec la procédure de rétablissement personnel. Le débiteur pourrait ainsi saisir la commission aux fins d'ouverture de cette procédure, s'il apparaissait que sa situation devenait irrémédiablement compromise en cours d'exécution du plan ou des recommandations de la commission (lesquels deviendraient caducs) ;

- exclure du bénéfice du rééchelonnement ou de l'effacement, quelle que soit la procédure en cours et sauf accord du créancier, non seulement les dettes alimentaires - ainsi que le prévoit le projet du gouvernement - mais encore les dommages-intérêts et les amendes prononcés dans le cadre d'une condamnation pénale.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission des finances approuve la volonté du gouvernement de moderniser le dispositif de traitement du surendettement et d'instaurer une nouvelle procédure rapide et efficiente, destinée à résoudre les cas les plus critiques pour lesquels les recommandations traditionnelles des commissions de surendettement se montrent inadaptées. La faillite civile, qui a fait preuve d'une certaine efficacité et dont le taux de rechute se révèle marginal (1,16 %), constitue une bonne source d'inspiration, et avait d'ailleurs présidé au dépôt en 1989 d'une proposition de loi de notre collègue Jean Arthuis relative à l'extension de cette procédure, mais ne doit pas occulter le rôle central des commissions dans l'instruction des dossiers, ainsi que le soulignait le rapport d'information de 1997 des commissions des finances et des lois, précédemment cité. La nouvelle procédure préserve un certain équilibre entre aide aux ménages les plus défavorisés et prévention d'une utilisation abusive ou détournée de l'effacement des dettes, en particulier grâce au critère déterminant de la bonne foi, à la mise en place d'un accompagnement social, à l'introduction d'un délai d'instruction pour la commission, au traitement de l'ensemble des créances permis par le recensement du mandataire, ou à la possibilité d'un effacement de dettes sans liquidation de l'actif.

Si l'on peut donc se féliciter de l'introduction de la procédure de rétablissement personnel et de l'esprit général du projet, il apparaît que certaines modalités demeurent néanmoins perfectibles.

A. LES DISPOSITIONS PARTICULIÈREMENT UTILES


Votre commission des finances est favorable à la majorité des amendements adoptés par l'Assemblée nationale, qui contribuent à améliorer utilement la rédaction comme la portée du présent article. Il approuve plus particulièrement les dispositions suivantes :

- l'unification de l'action du juge au profit du juge de l'exécution, déjà impliqué dans le dispositif actuel du traitement du surendettement. Cette simplification était d'autant plus souhaitable que dans la grande majorité des juridictions, les attributions de juge d'instance et de juge de l'exécution sont exercées par un même magistrat ;

- la nouvelle structure et la recodification des articles relatifs au traitement du surendettement. Le nouvel emplacement de certaines dispositions comme la création de sections améliorent la lisibilité, la cohérence et la logique du dispositif ;

- le principe du silence valant refus du débiteur de la procédure de rétablissement personnel, lorsque ce dernier ne répond pas aux convocations du juge en vue de l'ouverture de la procédure. Cette disposition est en effet plus conforme au principe juridique généralement appliqué, et permet d'éviter un surcroît de saisines inutiles ainsi que l'ouverture de la procédure en l'absence non justifiée du débiteur. La sécurité juridique de ce dernier est néanmoins assurée, dès lors qu'il y aura non pas une seule mais deux convocations, ainsi que le sous-tend la rédaction proposée par l'Assemblée ;

- l'impossibilité de remettre, rééchelonner ou effacer les dettes résultant de dommages-intérêts et d'amendes pénales, dans la mesure où le rétablissement du débiteur ne saurait emporter une exonération de sa responsabilité à l'égard des dommages antérieurement causés à des tiers ni des infractions qu'il a commises ;

- les développements apportés aux modalités de recensement des créances par le mandataire (délai de production des créances, extinction pour les créances non produites, publication par le juge d'un appel aux créanciers le cas échéant), sur lesquelles le projet du gouvernement se montrait insuffisamment précis. Il convenait de s'inspirer, par ces aménagements, des procédures en vigueur pour les redressements et liquidations d'entreprise.

B. LES DISPOSITIONS DONT L'IMPACT EST INCERTAIN

Votre commission des finances est en revanche plus circonspecte sur l'utilité ou la pertinence des points suivants :

- le nouveau mode de calcul du « reste à vivre », qui introduit in fine une double majoration dans la mesure où le niveau plancher de cette ressource résiduelle, fixé par référence au revenu minimum d'insertion, prévoit déjà une majoration par enfant à charge. Ce mode de calcul pourrait se révéler plus complexe que le dispositif proposé par le gouvernement (exclusion des prestations insaisissables de l'assiette), mais cette observation peut être nuancée par le constat que la définition et le périmètre des prestations insaisissables ne sont en réalité pas aussi clairs et homogènes qu'on pourrait l'escompter ;

- l'allongement du délai d'instruction à six mois, considérant que le délai moyen d'instruction des dossiers est aujourd'hui de quatre mois et qu'un des objectifs du présent article réside dans l'établissement d'une procédure aussi rapide et efficace que possible ;

- l'institutionnalisation d'une cellule d'accompagnement social au sein des commissions. Si on ne peut nier l'utilité d'un suivi social des surendettés, dont la situation financière dégradée s'accompagne fréquemment d'une mauvaise information et d'un réel désarroi, la présence désormais impérative d'un travailleur social au sein de la commission devrait avoir pour corollaire de laisser aux commissions toute liberté de fixer leur organisation interne, leurs méthodes de travail et leurs procédures d'information avec les services sociaux du département.

C. LES DISPOSITIONS À PARFAIRE

Certains éléments du dispositif adopté par l'Assemblée nationale présentent enfin des inconvénients ou amènent à s'interroger sur la conception même du rétablissement personnel, s'agissant en particulier du rôle du juge.

1. La définition de la « situation irrémédiablement compromise »

Nos collègues députés ont souhaité insérer une définition de la « situation irrémédiablement compromise ». Cette initiative est louable mais présente des imperfections et risque finalement de réduire la marge d'appréciation des commissions et du juge. La notion d' « actif disponible » que comporte cette définition est directement inspirée de la procédure commerciale mais ne renvoie pas à un critère connu s'agissant des particuliers. De même, l'apurement du passif signifie une extinction de l'ensemble des dettes, alors que les recommandations visées à l'article L. 331-7-1 (qui, a contrario, ne permettraient pas de traiter une « situation irrémédiablement compromise ») peuvent ne porter que sur un effacement partiel. Enfin et surtout, la définition proposée par les députés introduirait un critère, celui de « ressources actuelles et prévisibles » du débiteur, qui serait paradoxalement moins strict que celui utilisé par la commission de surendettement pour la mise en oeuvre des recommandations visées à l'article L. 331-7-1 (« l'absence de ressources ou de biens saisissables de nature à permettre d'apurer tout ou partie de ses dettes »), ce qui n'est à l'évidence pas l'objectif recherché, dans la mesure où le rétablissement personnel a vocation à être une procédure de « sauvetage » utilisée de manière subsidiaire et dans les cas les plus désespérés. En outre, l'application d'un tel critère de ressources ferait courir le risque d'accorder le bénéfice du rétablissement personnel, sur le fondement de la définition de la situation irrémédiablement compromise, à des débiteurs disposant de revenus conséquents.

Votre commission des finances vous propose donc un amendement tendant à substituer aux dispositions adoptées par l'Assemblée nationale une définition plus opératoire et plus souple pour le juge, fondée sur l'impossibilité manifeste de mettre en oeuvre des mesures traditionnelles de traitement du surendettement. Cette définition permettrait en outre de préserver, au moins partiellement, un certain parallélisme des formes avec le critère d'éligibilité au moratoire ou à l'effacement total ou partiel de dettes prévus à l'article L. 331-7-1 précité, qui outre le critère de ressources précédemment mentionné, fait référence à l'inapplicabilité des mesures ordinaires prévues à l'article L. 331-7.

2. Le bénéfice unique de la procédure de rétablissement personnel

La disposition relative à la faculté pour une même personne de ne bénéficier qu'une seule fois au cours de sa vie de la procédure de rétablissement personnel constitue une question difficile
que nos collègues députés ont eu le mérite de poser. Elle semble en première analyse constituer un « garde-fou » contre les velléités de certains surendettés d'organiser périodiquement leur insolvabilité et de bénéficier d'une sorte de « droit de tirage » tous les huit ans. Il convient néanmoins de tenir compte de la probabilité, faible mais cruelle pour les intéressés, de certains ménages de connaître plusieurs accidents et périodes de surendettement au cours d'une vie. Les commissions et juges de l'exécution auront en outre toute latitude, le cas échéant, pour apprécier la bonne foi du débiteur ainsi que la fatalité et les raisons d'une situation qui serait périodiquement compromise, et en tirer les conclusions quant à l'ouverture d'une nouvelle procédure de rétablissement personnel. Votre commission des finances vous propose donc un amendement tendant à supprimer la disposition figurant dans le texte proposé par les députés pour le nouvel article L. 332-11 du code de la consommation, selon laquelle les débiteurs « ne peuvent bénéficier à nouveau de la procédure de rétablissement personnel ».

3. La durée d'inscription au FICP à la suite d'une procédure de rétablissement personnel

Par amendement à l'article L. 333-4 du code de la consommation, les députés ont porté de huit à dix ans la durée maximale d'inscription des mesures traditionnelles de traitement du surendettement (plan conventionnel, rééchelonnements, moratoires, effacements) au fichier des incidents de paiement (FICP), qui incite les organismes prêteurs qui le consultent à davantage de modération et de prudence dans l'octroi de leurs prêts. Cette mesure était cohérente avec l'allongement de huit à dix ans de la durée maximale d'un plan conventionnel ou de rééchelonnements de dettes, que l'Assemblée a adopté.

La durée d'inscription du FICP résultant de la mise en oeuvre d'une procédure de rétablissement personnel a en revanche été portée par les députés de cinq à huit ans. Cette durée n'apparaît pas cohérente avec l'objet même du rétablissement personnel, qui constitue une procédure dont l'impact financier est plus large que le traitement traditionnel du surendettement. La durée d'inscription du FICP résultant d'une procédure de rétablissement personnel doit donc être au moins équivalente à celle prévue pour des mesures de redressement ou de rééchelonnement, soit dix ans. Votre commission des finances vous propose par conséquent un amendement tendant à harmoniser cette durée d'inscription.

4. La faculté pour le juge d'établir un plan de redressement

Le dispositif proposé par le gouvernement prévoit que le juge, à titre exceptionnel et lorsqu'il estime, au vu du rapport du mandataire, que la liquidation judiciaire peut être évitée, a alors pour mission de concilier les parties et prépare un plan de redressement, dont il fixe la durée (plafonnée à dix ans) et les modalités (report, rééchelonnement, remises de dettes, réduction ou suppression du taux d'intérêt...). Cette disposition apparaît contestable en ce qu'elle tend à conforter le rôle du juge, déjà très présent dans la nouvelle procédure (notamment par l'intermédiaire de la saisine directe du débiteur en cas de non respect des délais d'instruction par la commission), au détriment de celui de la commission de surendettement, et contribue de ce fait à appliquer dans sa quasi totalité le régime de la faillite civile, qui prévoit également la possibilité pour le juge de mettre en place un tel plan de redressement. Outre le fait que l'engorgement des tribunaux s'en trouverait aggravé, considérant en particulier la complexité de l'élaboration de certains plans, le juge se substituerait en partie à la commission en se faisant le conciliateur des parties, alors même que la vocation de la commission est de trouver un accord amiable entre créanciers et débiteur.

Il convient donc de maintenir le rôle essentiel de la commission en tant que filtre et « passage obligé », et de ne retenir que la clause générale de renvoi à la commission, à tout moment de la procédure, introduite par le présent article pour le nouvel article L. 331-3-6 du code de la consommation. La procédure de rétablissement personnel s'inspire en effet de la faillite civile mais n'a pas pour objet de la transcrire intégralement ; les rôles doivent dès lors être clairement distingués et la commission demeurer l'organe central de traitement du surendettement. Si le juge constatait que la liquidation judiciaire pourrait être évitée, il renverrait donc à la commission, qui pourrait établir un plan de redressement en se fondant sur le rapport du mandataire, et en particulier sur l'inventaire global des créances qu'il aura auparavant réalisé97(*). Votre commission des finances vous propose donc un amendement tendant à supprimer cette faculté du juge de concilier les parties et d'établir lui-même un plan de redressement, s'il estime que la liquidation peut être évitée.

5. La nécessaire complémentarité avec les « recommandations extraordinaires »

L'article L. 331-7-1 du code de la consommation prévoit que la commission de surendettement, dans le cadre de ses recommandations habituellement qualifiées d' « extraordinaires », peut proposer en dernière instance un effacement total ou partiel des dettes du débiteur. L'insertion dans le dispositif actuel de la nouvelle procédure de rétablissement personnel tendrait donc à instaurer deux procédures concurrentes d'effacement total des dettes, l'une susceptible d'intervenir dès la première demande du débiteur lorsque sa situation serait qualifiée d' « irrémédiablement compromise », l'autre au terme d'un processus qui aurait successivement mis en oeuvre des recommandations de rééchelonnement puis de moratoire. Il conviendrait dès lors de ne réserver l'effacement total des dettes qu'à la seule procédure de rétablissement personnel.

Votre commission des finances vous propose donc un amendement tendant à supprimer la possibilité pour la commission de surendettement de proposer un effacement total des dettes, cette mesure relevant désormais du juge de l'exécution dans le cadre de la procédure de rétablissement personnel. A l'issue du moratoire et si le débiteur demeurait insolvable, la commission ne pourrait donc recommander qu'un effacement partiel du passif.

Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable sur cet article ainsi modifié.

ARTICLE 27 bis (nouveau)

Mesures d'adaptation de la procédure de faillite civile de droit local

Commentaire : le présent article a pour objet d'introduire un critère de bonne foi et de permettre l'établissement d'un bilan économique et social du débiteur dans la procédure de faillite civile.

I. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE


Sur proposition de nos collègues députés Emile Blessig et Arlette Grosskost, et avec l'avis favorable du gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté le présent article additionnel en vue de rénover la procédure de faillite civile, applicable en Alsace-Moselle et prévue par les articles L. 628-1 à L. 628-3 du code de commerce. Le présent article propose ainsi une nouvelle rédaction pour l'article L. 628-198(*), aux fins d'apporter les deux aménagements suivants :

- l'introduction d'une condition de bonne foi du débiteur, par modification du premier alinéa de l'article L. 628-1. Ce critère, prévu par l'article 27 du présent projet de loi pour la nouvelle procédure de rétablissement personnel, est aujourd'hui absent du dispositif de la faillite civile mais n'en constitue pas moins un élément majeur d'appréciation de la recevabilité des demandes des ménages surendettés. S'il est en pratique fréquemment appliqué par les tribunaux de grande instance, il convient toutefois de l'introduire dans la loi, afin d'accorder la procédure de la faillite civile avec sa vocation de soutien aux familles authentiquement démunies et affectées par le surendettement ;

- la faculté donnée au juge d'ordonner, avant l'ouverture de la procédure de faillite civile, un bilan économique et social du débiteur, de nature à éclairer la juridiction sur des aspects tels que les clauses des crédits contractés, le contexte familial, les difficultés personnelles du demandeur, les aides sociales et éducatives dont il a pu bénéficier et l'état d'esprit qui détermine sa demande (afin de compléter l'appréciation de sa bonne foi). Le dernier alinéa de l'article L. 628-1 est ainsi remplacé par trois alinéas : le premier prévoit la possibilité de requérir ce bilan (commission par le juge d'une personne compétente choisie dans la liste des organismes agréés) ; le deuxième reprend la rédaction actuelle du dernier alinéa, relatif à la non-application des déchéances et interdiction résultant de la faillite personnelle99(*) aux personnes qui font l'objet d'une procédure de faillite civile ; le troisième prévoit que les modalités d'application de l'article L. 628-1 sont fixées par décret.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission des finances approuve les dispositions de cet article additionnel, qui contribuent au rapprochement de la faillite civile et de la future procédure de rétablissement personnel (qui seront toutes deux applicables dans les départements d'Alsace-Moselle) proposée par l'article 27 du présent projet de loi, sans pour autant dénaturer l'originalité du droit local.

Elle vous soumet néanmoins deux amendements rédactionnels, tendant d'une part à supprimer le terme « notamment » du deuxième alinéa du 2° du texte proposé par le présent article, dont l'imprécision est préjudiciable à la compréhension de la loi, et d'autre part à supprimer l'expression « en tant que de besoin » du dernier alinéa, qui est superfétatoire.

Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable sur cet article ainsi modifié.

ARTICLE 27 ter (nouveau)

Mesures d'adaptation de la procédure de faillite civile de droit local

Commentaire : le présent article a pour objet de modifier la structure des articles du code commerce relatifs à la procédure de faillite civile.

Sur proposition de nos collègues députés Emile Blessig et Arlette Grosskost, et avec l'avis favorable du gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté le présent article tendant à modifier l'ordonnancement des articles relatifs à la procédure de faillite civile, applicable dans les départements d'Alsace-Moselle, par coordination avec d'autres articles additionnels portant mesures d'adaptation de cette procédure.

Le I du texte proposé pour le présent article dispose ainsi que les articles L. 628-2 et L. 628-3 du code de commerce deviennent respectivement les articles L. 628-7 et L. 628-8. Les nouveaux articles L. 628-2 à L. 628-6 sont introduits par les articles 27 quater à 27 septies du présent projet de loi.

Par coordination, le II remplace les références à l'article L. 628-3 que comportent divers articles du code de commerce, par une référence à l'article L 628-8 du même code.

Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable sur cet article.

ARTICLE 27 quater (nouveau)

Mesures de modernisation de la procédure de faillite civile de droit local

Commentaire : le présent article a pour objet de préciser les cas de mise en place de l'inventaire de l'actif du débiteur surendetté.

Sur l'initiative de nos collègues députés Emile Blessig et Arlette Grosskost, et avec l'avis favorable du gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté le présent article tendant à rétablir les articles L. 628-2 et L. 628-3 du code de commerce100(*), relatifs à la procédure de faillite civile applicable en Alsace-Moselle, et à en modifier la rédaction.

Le texte proposé pour le nouvel article L. 628-2 précise ainsi qu'il est procédé à l'inventaire des biens des personnes concernées par la procédure de faillite civile, sauf dispense ordonnée par le juge-commissaire. Cet inventaire de l'actif du demandeur surendetté, généralement réalisé par en pratique afin de procéder à la liquidation, est à rapprocher de celui effectué par le mandataire dans le cadre de la procédure de rétablissement personnel, introduite par l'article 27 du présent projet de loi.

Le texte proposé pour le nouvel article L. 628-3 tend à simplifier la procédure et à en réduire le coût, en introduisant une possibilité de dispense de l'inventaire (pour l'actif) et de la vérification des créances (pour le passif) - sauf décision contraire du juge-commissaire - s'il apparaît que le produit de la vente de l'actif sera suffisamment faible pour être entièrement absorbé par les frais de justice. L'analyse détaillée du passif et de l'actif devient en effet inutile, dès lors qu'il apparaît clairement que les créanciers ne seront pas désintéressés et que sera prononcée une clôture pour insuffisance d'actif qui ne permettra guère qu'un acquittement des frais dus au mandataire.

Votre commission des finances approuve des dispositions, à la fois pragmatiques et utiles dans l'optique d'un rapprochement entre les procédures de faillite civile et de rétablissement personnel.

Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable sur cet article.

ARTICLE 27 quinquies (nouveau)

Mesures d'adaptation de la procédure de faillite civile de droit local

Commentaire : le présent article a pour objet d'introduire, à titre exceptionnel, une contribution au passif mise à la charge débiteur.

Sur proposition de nos collègues députés Emile Blessig et Arlette Grosskost, et avec l'avis favorable du gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté le présent article additionnel tendant à introduire un nouvel article L. 628-4 dans le dispositif du code de commerce relatif à la faillite civile, applicable dans les départements d'Alsace-Moselle.

Le texte proposé pour l'article L. 628-4 introduit la possibilité, à titre exceptionnel, d'une contribution au passif à la charge du débiteur, qui serait fonction de ses capacités contributives, c'est-à-dire de ses ressources minorées des charges incompressibles. Cette contribution, dont le juge déciderait de l'opportunité et des proportions lors de la clôture de la liquidation judiciaire, constituerait la participation du débiteur à l'apurement de son passif. Un commissaire serait chargé par le juge de veiller à la bonne exécution de cette contribution, dont le paiement devrait être réalisé dans un délai de deux ans. Les facultés contributives du débiteur étant prises en compte par le juge, la contribution serait minorée à due concurrence en cas de diminution des ressources ou d'augmentation des charges du débiteur. L'inverse (une majoration de la contribution en cas d'augmentation des ressources) n'est en revanche pas prévu.

Votre commission des finances approuve ces dispositions, dont l'objet principal est d'atténuer l'impact libératoire de la faillite civile dans les rares cas où le débiteur ne peut plus assumer un passif élevé, mais dispose néanmoins de ressources substantielles. Il paraît en effet légitime d'imposer à ces débiteurs une contribution à l'apurement de leur passif, de nature à leur faire prendre pleinement conscience de la portée juridique et morale de leurs engagements antérieurs à l'égard de leurs créanciers.

Elle vous soumet néanmoins un amendement rédactionnel, tendant à supprimer l'expression « en tant que de besoin » du dernier alinéa, qui est superfétatoire.

Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable sur cet article ainsi modifié.

ARTICLE 27 sexies (nouveau)

Mesures d'adaptation de la procédure de faillite civile de droit local


Commentaire : le présent article a pour objet de permettre aux créanciers de recouvrer l'exercice de leur droit de poursuite à l'encontre du débiteur qui n'aurait pas exécuté une contribution au passif imposée par le juge.

Sur l'initiative de nos collègues députés Emile Blessig et Arlette Grosskost, et avec l'avis favorable du gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté le présent article additionnel tendant à introduire un nouvel article L. 628-5 dans le dispositif du code de commerce relatif à la faillite civile, applicable dans les départements d'Alsace-Moselle.

Le texte proposé pour l'article L. 628-5 introduit la possibilité pour les créanciers de recouvrer l'exercice de leur droit de poursuite en cas d'inexécution par le débiteur de la contribution au passif imposée par le juge. L'inexécution de cette contribution, visée à l'article L. 628-4 introduit par l'article 27 quinquies du présent projet de loi, est constatée par le tribunal de grande instance, d'office ou à la demande du commissaire désigné pour veiller à l'exécution de ladite contribution. Cette faculté est offerte aux créanciers en sus des cas prévus à l'article L. 622-32 du même code101(*), qui s'insère dans le dispositif de liquidation judiciaire des entreprises commerciales.

Votre commission des finances approuve ces dispositions, qui constituent une conséquence logique du principe de la contribution au passif introduit par l'article 27 quinquies du présent projet de loi.

Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable sur cet article.

ARTICLE 27 septies (nouveau)

Mesures d'adaptation de la procédure de faillite civile de droit local

Commentaire : le présent article a pour objet de supprimer l'inscription au casier judiciaire du jugement prononcé dans le cadre d'une procédure de faillite civile.

Sur proposition de nos collègues députés Emile Blessig et Arlette Grosskost, et avec l'avis favorable du gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté le présent article additionnel tendant à introduire un nouvel article L. 628-6 dans le dispositif du code de commerce relatif à la faillite civile, applicable dans les départements d'Alsace-Moselle.

Le texte proposé pour l'article L. 628-6 supprime l'inscription au casier judiciaire du jugement prononçant la liquidation judiciaire dans le cadre d'une procédure de faillite civile. Le jugement serait désormais inscrit au fichier des incidents de crédit aux particuliers (FICP) pour une période de huit ans, à l'instar des mesures de traitement du surendettement mises en oeuvre dans le reste de la France.

Votre commission des finances approuve ces dispositions, qui contribuent à rapprocher la faillite civile de la nouvelle procédure de rétablissement personnel, introduite par l'article 27 du présent projet de loi. Il relève également que l'inscription au casier judiciaire était en définitive peu pratiquée dans les départements concernés, et jugée stigmatisante pour les intéressés. L'inscription au FICP, qui participe de la prévention du surendettement et contribue à limiter la récidive, permettrait de mieux informer les établissements de crédit (qui n'ont pas accès au casier judiciaire) et de réfréner les velléités d'endettement excessif des personnes ayant déjà fait l'objet d'une procédure de faillite civile.

Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable sur cet article.

ARTICLE 27 octies (nouveau)

Evaluation de la procédure de rétablissement personnel

Commentaire : le présent article a pour objet de requérir du gouvernement le dépôt d'un rapport d'évaluation des dispositions du présent projet de loi relatives au traitement du surendettement.

Sur proposition de notre collègue député Cécile Gallez, rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires culturelles, et avec l'avis favorable du gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté le présent article additionnel tendant à prévoir une évaluation de la nouvelle procédure de rétablissement personnel, introduite par l'article 27 du présent projet de loi.

Le présent article dispose ainsi que le gouvernement dépose sur le bureau de l'Assemblée nationale et du Sénat, avant le 31 décembre 2008, un rapport d'évaluation de cette procédure. Ce rapport comporterait une évaluation de sa mise en oeuvre, de sa pertinence et de son efficacité, ainsi qu'une évaluation des autres mesures de prévention et de traitement du surendettement prises dans le cadre du présent projet de loi (en particulier de son article 27).

Votre commission des finances approuve ces dispositions, qui engagent le gouvernement à procéder à une nécessaire évaluation du traitement du surendettement, et plus particulièrement de la procédure de rétablissement personnel, qui aura alors connu cinq années de mise en oeuvre. Cette évaluation permettra de juger de la pertinence de ce dispositif novateur, de son impact sur le niveau du surendettement, et de l'ampleur des possibles imperfections mises en exergue par votre rapporteur.

Il convient toutefois de souligner que la « culture de l'évaluation » ne devra pas reposer sur les seuls services de l'Etat, mais également et surtout sur les initiatives des commissions de surendettement et sur la Banque de France, qui doit en l'espèce assumer un rôle de surveillance, de coordination et de proposition. Votre commission des finances souhaite également que l'observatoire du surendettement, annoncé cette année par le gouvernement, soit effectivement mis en place.

Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable sur cet article.

ARTICLE 28

Mesures d'application de la procédure de rétablissement personnel

Commentaire : le présent article a pour objet de préciser la date d'application de certaines dispositions relatives à la nouvelle procédure de rétablissement personnel.

I. LES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE


Le texte proposé par l'article 27 du présent projet de loi pour l'article L. 331-3-7 du code de la consommation ouvre au débiteur la possibilité de saisir directement ou indirectement le juge d'instance en vue de l `ouverture d'une procédure de rétablissement personnel dans deux cas :

- lorsqu'il n'a pas reçu la notification de la décision prise par la commission de surendettement sur son dossier, dans le délai d'instruction de cinq mois désormais imparti à la commission, ainsi que le dispose le 1° du IV de l'article 27 du présent projet de loi ;

- s'il conteste une décision de la commission, il peut demander au juge de l'exécution de renvoyer le dossier au greffe du tribunal d'instance, afin d'ouvrir la procédure.

Le présent article précise la date de mise en oeuvre de ces dispositions, qui ne seront applicables qu'aux demandes déposées postérieurement à la publication de la présente loi. Il s'agit bien d'éviter un encombrement prévisible des tribunaux d'instance, qui ne manquerait pas de se produire si cette double faculté d'ouverture de la procédure de rétablissement personnel devait s'appliquer à l'important stock des dossiers en cours.

Les autres dispositions de l'article 27 du présent projet de loi seraient néanmoins applicables, notamment celles relatives aux améliorations du fonctionnement des commissions. La procédure de rétablissement personnel pourrait également s'appliquer au stock de dossiers en cours d'examen, en application des dispositions du nouvel article L. 331-3-1 : les débiteurs dont le dossier est en cours d'instruction par la commission ou qui exécutent un plan conventionnel ou des recommandations pourront faire l'objet d'une telle procédure à l'initiative de la commission, dès lors que cette dernière aura constaté leur bonne foi et établi que leur situation est irrémédiablement compromise.

II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Sur proposition de notre collègue député Philippe Houillon, rapporteur au nom de la commission des lois, l'Assemblée nationale a adopté un amendement tendant à prévoir des dispositions transitoires pour les dossiers déposés après la publication de la présente loi. Afin de permettre aux commissions de surendettement d'adapter leurs méthodes de travail et leurs critères d'analyse au nouveau dispositif, le délai d'instruction prévu par le texte proposé par l'article 27 pour l'article L. 331-3 du code de la consommation serait étendu de six102(*) à douze mois.

Votre commission des finances approuve ces dispositions, mais considère qu'elles ne suffiront vraisemblablement pas à empêcher un encombrement des tribunaux, dans la mesure où une part non négligeable de dossiers actuellement en cours d'instruction ou de traitement seront réorientés par les commissions de surendettement vers une procédure de rétablissement personnel. Cet « effet de stock » viendra s'ajouter aux flux importants (environ 40.000 par an selon les données transmises par le gouvernement) constitués soit de nouveaux dossiers jamais traités par les commissions, soit de nouveaux dépôts par les débiteurs de dossiers en cours de redressement.

Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable sur cet article.

ARTICLE 28 bis (nouveau)

Mesures de coordination fiscale

Commentaire : le présent article a pour objet de coordonner les mesures de remise de frais de poursuite et de pénalités fiscales, dont bénéficient les personnes morales en cas de redressement ou de liquidation judiciaire, avec la nouvelle procédure de rétablissement personnel au profit des contribuables personnes physiques.

Sur proposition du gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté le présent article additionnel aux fins de coordination des dispositions de l'article 27 du présent projet de loi, relatives à la procédure de rétablissement personnel, avec le code général des impôts. L'article 1740 octies de ce code103(*) prévoit en effet la remise des frais de poursuite et pénalités fiscales au profit des entreprises faisant l'objet d'une procédure collective, et a vocation à s'appliquer aux personnes physiques qui font l'objet de la procédure analogue que constitue le rétablissement personnel.

Le présent article complète donc l'article 1740 octies du code général des impôts par un II qui précise que les majorations, frais de poursuite et pénalités fiscales encourus en matière d'impôts directs et dus à la date du jugement d'ouverture sont remis, à l'exception de certaines majorations104(*), pour les bénéficiaires de la procédure de rétablissement personnel prévue à l'article L. 332-6 du code de la consommation.

Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable sur cet article.

ARTICLE 28 ter (nouveau)

Mesures de coordination fiscale

Commentaire : le présent article a pour objet de procéder à une coordination des dispositions de l'article 27 du présent projet de loi avec celles, relatives aux remises à titre gracieux, du livre des procédures fiscales.

A l'initiative du gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté le présent article aux fins de coordination des dispositions de l'article 27 du présent projet de loi, relatives au fonctionnement des commissions de surendettement et à la procédure de rétablissement personnel, avec l'article 247 du livre des procédures fiscales. Cette coordination a un double objet :

- supprimer la fin du 1° de l'article L. 247105(*). L'article 27 du présent projet de loi dispose en effet que les créances fiscales sont traitées de la même manière que les autres créances, et peuvent donc faire l'objet d'un rééchelonnement, d'un moratoire ou d'un effacement total ou partiel. La commission de surendettement et le juge de l'exécution se trouvent dès lors dispensées de requérir de l'administration fiscale une remise totale ou partielle d'impôts directs. Le principe général de ces effacements au profit des contribuables se trouvant dans la gêne ou dans l'indigence (sans faire l'objet d'une procédure de traitement du surendettement) n'est toutefois pas remis en cause ;

- insérer un nouvel article L. 247 A disposant que « les contribuables de bonne foi, en situation de gêne ou d'indigence, qui ont déposé auprès de la commission de surendettement des particuliers (...) une demande faisant état de dettes fiscales et qui ne font pas l'objet d'une procédure de rétablissement personnel (...), bénéficient d'une remise d'impôts directs au moins équivalente à celle recommandée par ladite commission pour les autres créances ». Cette disposition est destinée à assurer le traitement pari passu des dettes fiscales dues par le débiteur, dans le cadre des recommandations « extraordinaires » d'effacement total ou partiel émises par la commission de surendettement au titre des dispositions de l'article L. 331-7-1 du code de la consommation, dont le deuxième alinéa106(*) est supprimé par amendement de l'Assemblée nationale au IX de l'article 27 du présent projet de loi.

Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable sur cet article.

ARTICLE 28 quater (nouveau)

Mesures d'extension de la nouvelle législation du surendettement aux collectivités d'outre-mer

Commentaire : le présent article a pour objet d'étendre aux collectivités d'outre-mer et à la Nouvelle-Calédonie la nouvelle législation applicable au traitement du surendettement.

A l'initiative du gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté le présent article, qui propose d'habiliter le gouvernement à prendre par ordonnance les mesures nécessaires à l'extension et à l'adaptation aux collectivités d'outre-mer (Polynésie française, Wallis et Futuna et Mayotte) et à la Nouvelle-Calédonie des dispositions relatives au traitement du surendettement des particuliers.

Le II du présent article prévoit les modalités de consultation des assemblées et institutions territoriales des collectivités concernées, qui rendent un avis sur les projets d'ordonnance.

Conformément aux dispositions de l'article 38 de la Constitution, le III du présent article dispose que les ordonnances sont prises dans un délai d'un an à compter de la promulgation de la loi, et prévoit un délai d'un an pour le dépôt au Parlement du projet de loi de ratification, à compter de sa publication.

Le principe de cette habilitation ne paraît guère cohérent avec les dispositions de l'article 74-1 de la Constitution, qui confère au gouvernement une habilitation permanente pour « étendre par ordonnances, avec les adaptations nécessaires, les dispositions de nature législative en vigueur en métropole » dans les collectivités visées par le présent article. Ce dispositif exige cependant une ratification expresse par le Parlement dans un délai de dix-huit mois à compter de la publication des ordonnances. Il apparaît donc que les dispositions du présent article ont sans doute également pour objet de préserver la possibilité d'une ratification implicite du Parlement, comme c'est malheureusement trop souvent le cas.

Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable sur cet article.

TITRE IV

DISPOSITIONS DIVERSES

CHAPITRE IER

Dispositions relatives à la Caisse de garantie du logement locatif social et aux sociétés anonymes d'habitation à loyer modéré
ARTICLE 29

Adaptation des missions et des moyens de la Caisse de garantie du logement locatif social



Commentaire : le présent article a pour objet d'adapter les missions et les moyens de la Caisse de garantie du logement locatif social.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LES MISSIONS DE LA CGLLS


Aux termes de l'article L. 452-1 du code de la construction et de l'habitation, la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS) est un établissement public national à caractère administratif. Elle gère un fonds de garantie de prêts au logement social.

Elle contribue, notamment par des concours financiers, à la prévention des difficultés financières et au redressement des organismes d'habitations à loyer modéré et des sociétés d'économie mixte pour ce qui concerne leur activité locative sociale

Par ailleurs, elle concourt, par ses participations aux frais de l'union et des fédérations d'organismes HLM et de sociétés d'économie mixte, à assurer leur meilleur fonctionnement, la coordination de leurs activités, leurs investissements pour le développement des actions en faveur du logement social, en particulier la prévention des difficultés des organismes.

Elle participe également au financement des associations nationales de locataires représentatives qui siègent à la Commission nationale de concertation pour leurs activités dans les secteurs locatifs. Elle peut également aider des organismes agréés à développer l'information en faveur du logement social.

B. LE CONSEIL D'ADMINISTRATION DE LA CGLLS

Aux termes de l'article L. 452-2 du code de la construction et de l'habitation, la caisse est administrée par un conseil d'administration composé à parts égales de représentants de l'Etat, d'une part, et de représentants de l'Union nationale des fédérations d'organismes d'habitations à loyer modéré et de la fédération des sociétés d'économie mixte, d'autre part, ainsi que d'une personnalité qualifiée, désignée par le ministre chargé du logement après avis des représentants des organismes d'habitations à loyer modéré, à raison de ses compétences dans le domaine du logement.

C. LES RESSOURCES DE LA CGLLS

Aux termes de l'article L. 452-3 du code de la construction et de l'habitation, les ressources de la CGLLS sont constituées par :

- des dotations en capital ou autres concours apportés par l'Etat ou la Caisse des dépôts et consignations ;

- des rémunérations perçues en contrepartie des garanties accordées au titre du fonds de garantie de prêts au logement social ;

- des cotisations et majorations versées par les organismes d'habitations à loyer modéré et les sociétés d'économie mixte ;

- des dons et legs ;

- des produits de placements et des remboursements de prêts, ainsi que des reversements des concours financiers versés pour la prévention des difficultés financières et le redressement des organismes d'habitations à loyer modéré et des sociétés d'économie mixte ;

- du produit des emprunts qu'elle contracte avec l'autorisation du ministre chargé des finances.

Ainsi, en application de l'article L. 452-4 du code de la construction et de l'habitation, au titre de leur activité locative sociale, les organismes d'habitations à loyer modéré et les sociétés d'économie mixte versent, au premier trimestre de chaque année, une cotisation à la CGLLS.

La cotisation des organismes HLM et des sociétés d'économie mixte a pour assiette les loyers appelés au cours du dernier exercice clos pour les logements à usage locatif et les logements-foyers leur appartenant, et qui ont bénéficié d'aides de l'Etat

La cotisation est réduite d'un montant proportionnel au nombre de bénéficiaires de l'allocation de logement familiale (ALF), de l'allocation de logement sociale (ALS) et de l'aide personnalisée au logement (APL).

La cotisation est également réduite d'un montant proportionnel au nombre de logements et de logements-foyers situés dans les zones urbaines sensibles.

Le taux de la cotisation, qui ne peut excéder 1,5 %, le montant de la réduction par allocataire et celui de la réduction par logement ou logement-foyer situé dans les ZUS est fixé par arrêtés des ministres chargés du logement, de l'économie et des finances.

II. LES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE

Le présent article modifie le chapitre II du titre cinquième du livre IV du code de la construction et de l'habitation pour renforcer le dispositif de mutualisation entre les bailleurs sociaux et, tout particulièrement, les organismes d'HLM.

Le paragraphe I modifie le deuxième alinéa de l'article L. 452-1 du code de la construction et de l'habitation afin :

- de préciser les missions de la CGLLS puisqu'il est désormais prévu qu'elle contribue à la prévention des difficultés financières et au redressement des organismes d'habitations à loyer modéré et des sociétés d'économie mixte «pour ce qui concerne leur activité locative sociale, pour leur permettre en particulier d'assurer la qualité de l'habitat ».

- d'étendre ses missions : la CGLLS pourrait désormais accorder des concours financiers destinés à favoriser la réorganisation des organismes d'habitations à loyer modéré et à leur regroupement, et financer des actions de formation ou de soutien technique au profit des organismes d'habitations à loyer modéré pour leur permettre de mener des actions ou opérations de renouvellement urbain.

- de lui permettre enfin de contribuer au financement de l'agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU).

Le paragraphe II,
qui modifie le premier alinéa de l'article L. 452-2 du code de la construction et de l'habitation prévoit qu'un représentant de l'agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) siègera au conseil d'administration de la caisse de garantie du logement locatif social.

Le paragraphe III, qui insère un article L. 452-2-1 au code de la construction et de l'habitation, précise que les concours financiers destinés à favoriser la réorganisation des organismes d'habitations à loyer modéré et à leur regroupement sont décidés par une commission « placée auprès du conseil d'administration » de la caisse de garantie du logement locatif social, que cette commission est composée « majoritairement » de représentants de l'union des habitations à loyer modéré regroupant les fédérations d'organismes d'habitations à loyer modéré, et qu'elle comprend au moins un représentant de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine.

Le paragraphe IV modifie l'article L. 452-4 du code de la construction et de l'habitation, qui organise les conditions dans lesquelles les organismes d'habitations à loyer modéré et les sociétés d'économie mixte versent une cotisation annuelle à la CGLLS :

- l'assiette, actuellement représentée par loyers et redevances des logements locatifs «construits, acquis ou améliorés avec le concours financier de l'Etat ou ayant bénéficié de prêts accordés en contrepartie de conditions de ressources des occupants ou faisant l'objet des conventions » est étendue à la totalité des logements locatifs et des logements-foyers détenus par les organismes d'HLM ;

- cette assiette est cependant réduite d'un montant proportionnel au nombre de nouveaux logements réalisés chaque année pour inciter les organismes à la relance de l'activité de construction.

Le paragraphe V insère un article L. 452-4-1 au code de la construction et de l'habitation, qui instaure une cotisation additionnelle payée par les organismes d'habitations à loyer modéré, versée au premier trimestre de chaque année au profit de la caisse de garantie du logement locatif social.

Cette cotisation additionnelle comprend deux parts :

- une part proportionnelle au nombre de logements détenus au 31 décembre de l'avant-dernier exercice clos (cette somme ne peut excéder 10 euros et est fixée par arrêté des ministres chargés du logement, de la ville, de l'économie et des finances, après avis de l'union des HLM) ;

- une part « variable », assise sur les ressources d'autofinancement net dégagées chaque année après remboursement des emprunts. Cette base fait l'objet d'une réfaction comprise entre 5 % et 15 %, en fonction du montant des produits locatifs, fixée par arrêté conjoint des ministres précités.

Enfin, une fraction du produit de cette cotisation perçue par la CGLLS est reversée à l'agence nationale pour la rénovation urbaine. Cette fraction, fixée par arrêté conjoint des ministres précités ne peut excéder 50 %.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté un amendement disposant qu'un représentant du ministre chargé de la politique de la ville, et non plus un représentant de l'ANRU, siègerait au conseil d'administration de l'ANRU.

Elle a également adopté un amendement disposant qu'une fraction de 45 % des cotisations additionnelles perçues par la CGLLS est versée à l'Agence nationale pour la rénovation urbaine
. Cette fraction ne serait donc pas fixée par arrêté conjoint des ministres, mais directement par la loi. On rappellera que cela devrait représenter, selon les estimations du ministère de la ville, environ 35 millions d'euros.

Elle a enfin adopté un amendement prévoyant qu'une convention conclue entre l'Etat et l'union des habitations à loyer modéré détermine les conditions de partenariat au sein de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine.

Cette convention permettrait de rassurer les organismes HLM qui estiment « qu'il est clair que la contribution HLM, assise sur les loyers versés par des personnes modestes, ne saurait être utilisée pour financer des travaux de voirie ou les copropriétés dégradées, mais bien pour assurer une solidarité dans leurs actions ».

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission des finances souscrit à l'objectif d'associer les organismes HLM à la politique de rénovation urbaine.


Elle relève toutefois que certaines modifications apportées par le présent article au droit existant ont une portée essentiellement déclarative. La précision selon laquelle l'action de la CGLLS envers les organismes sociaux a pour mission de « leur permettre en particulier d'assurer la qualité de l'habitat» a une portée normative des plus limitées.

Elle s'interroge également sur les subventions qui viendront financer des actions de formation ou de soutien technique au profit des organismes d'habitations à loyer modéré pour leur permettre de mener des actions ou opérations de renouvellement urbain. Votre commission n'a en effet obtenu aucun détail sur les organismes de formation, publics ou privés, qui seraient concernés, ni sur la nature des formations.

S'agissant du paragraphe III, qui précise que les concours financiers destinés à favoriser la réorganisation des organismes d'habitations à loyer modéré et à leur regroupement sont décidés par une commission « placée auprès du conseil d'administration » de la CGLLS et qui entre dans le détail de composition de cette commission (composée « majoritairement » de représentants de l'union des habitations à loyer modéré et comprenant au moins un représentant de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine), votre commission s'étonne que cette disposition figure dans la loi. Elle est cependant consciente de l'importance que ces dispositions revêtent pour le mouvement HLM, appelé à contribuer davantage au financement du renouvellement urbain et ne proposera pas de supprimer ce paragraphe qui ressort pourtant davantage du domaine réglementaire.

Il n'en reste pas moins que votre commission s'interroge sur une nouvelle contribution des organismes HLM qui revient, d'une certaine manière, à ce que des organismes bénéficiant de subventions et exonérations fiscales de l'Etat, financent par la suite eux-mêmes une politique publique. Il n'apparaît en effet pas optimal que des organismes sociaux disposent de « réserves » suffisamment importantes pour verser des subventions. Votre commission des finances, consciente que la contribution des HLM contribue à l'équilibre financier général du dispositif, ne proposera cependant pas de modifier ce point.

Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable sur cet article.

ARTICLE 29 bis (nouveau)

Modalités de répartition du capital des sociétés anonymes d'HLM



Commentaire : le présent article, introduit à l'initiative de l'Assemblée nationale, a pour objet de préciser les modalités de répartition du capital des sociétés anonymes d'HLM.

I. LE DROIT EXISTANT


Il existe aujourd'hui 320 sociétés anonymes d'HLM107(*) qui gèrent 1,8 million de logements sociaux et logent 4,5 millions de personnes.

En 2001108(*), le capital cumulé de ces sociétés s'élève à 799 millions d'euros. La moyenne par entité atteint 2,53 millions d'euros, mais la médiane se situe à 400.000 euros, car un quart des sociétés sont de très petite taille.

Le capital est très dispersé, car il est détenu par 26.000 actionnaires. Près de 5 % du capital des sociétés est détenu par 24.000 « petits porteurs ». Sur les 2.000 actionnaires qualifiés de « principaux », près de 1.600 actionnaires différents détiennent 95 % du capital total.

Source : rapport sur l'actionnariat des ESH (2001)

Dans près de 6 sociétés sur 10, concernant un ensemble de sociétés gérant plus de 55 % du patrimoine locatif, un actionnaire détient la majorité du capital social de l'entreprise.

Source : rapport sur l'actionnariat des ESH (2001)

Le capital social de 4 sociétés sur 10, qui gèrent au total 45 % du patrimoine locatif des sociétés anonymes d'HLM, est réparti entre des actionnaires dont aucun ne détient la majorité, même si, plus de 2 fois sur 3, le premier des actionnaires dispose de plus de 25 % du capital de l'entreprise.

Source : rapport sur l'actionnariat des ESH (2001)

Les effets de la dispersion de l'actionnariat des sociétés anonymes et fondations d'HLM sont renforcés par le fait que ces sociétés sont régies par les dispositions générales du code de commerce, mais également soumises à de nombreuses dispositions spécifiques, au premier rang desquelles la limitation de la distribution des dividendes et la « règle des 10 voix » qui prévoit que « le nombre de voix dont dispose un actionnaire dans les assemblées est limité à un maximum de 10, qu'il agisse en son nom propre ou en tant que mandataire d'un ou plusieurs autres actionnaires » (article 9 des statuts types des SA d'HLM).

Cette situation empêche l'identification, voire l'intervention d'un actionnariat fort et identifié.

II. LES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE


Le présent article, introduit à l'initiative de notre collègue député Philippe Pémezec, rapporteur de la commission des affaires économiques à l'Assemblée nationale, propose une nouvelle rédaction de l'article L. 422-2-1 du code de la construction et de l'habitation.

Le I de l'article L. 422-2-1 disposerait que le capital des sociétés anonymes d'HLM serait réparti entre 4 catégories d'actionnaires :

- un « actionnaire de référence » qui détiendrait la majorité du capital ;

- les collectivités territoriales109(*) et leurs établissements publics « qui n'ont pas la qualité d'actionnaire de référence » ;

- les représentants des locataires ;

- les personnes morales autres que l'actionnaire de référence et les personnes physiques.

Il est précisé qu'aux fins d'application du présent article, des actions sont attribuées gratuitement aux établissements publics et collectivités territoriales ainsi qu'aux associations de locataires. Les modalités en sont fixées par décret en Conseil d'Etat.

Par ailleurs, chaque catégorie d'actionnaires est représentée aux assemblées générales « sans qu'il y ait nécessairement proportionnalité entre la quotité de capital détenu et le nombre de droits de vote » selon des modalités à la fois définies par les statuts et par décret en Conseil d'Etat.

Le II de l'article L. 422-2-1 prévoit que des pactes d'actionnaires peuvent être conclus (à deux ou trois actionnaires) pour constituer un actionnaire de référence qui s'exprimera d'une seule voix dans les assemblées générales. Le pacte d'actionnaire doit être communiqué à tous les actionnaires de la SA d'HLM et au Préfet de région. Il prévoit notamment les modalités de règlement des litiges qui pourraient survenir entre les signataires.

Par ailleurs, les associés de l'UESL sont considérés comme un seul actionnaire, de même que les organismes à but non lucratif ayant pour objet l'insertion des personnes en difficulté.

Enfin, il est précisé que dans deux cas (rupture du pacte d'actionnaire, changements concernant l'actionnaire de référence), les instances statutaires de la SA d'HLM demandent un renouvellement de l'agrément administratif.

Le III de l'article L. 422-2-1 précise que l'actionnaire de référence, qui détient la majorité du capital, détient également la majorité des droits de vote, sans que la proportion des droits de vote qu'il détient puisse être supérieure à la part de capital dont il dispose.

Les établissements publics et collectivités territoriales qui n'ont pas le statut d'actionnaire de référence détiennent au moins 10 % des droits de vote, indépendamment de la quotité de capital détenu, de même que les représentants des locataires. Le total des leurs voix est égal au tiers des voix plus une.

Les personnes physiques et les OPCVM dont la majorité des parts est détenue par les salariés de la SA d'HLM ne peuvent avoir la qualité d'actionnaires de référence. Les personnes physiques ne peuvent détenir au total plus de 2 % du capital.

Le IV de l'article L. 422-2-1 précise que les membres du conseil d'administration ou du conseil de surveillance sont nommés par l'assemblée générale sur proposition de chaque catégorie d'actionnaires. Il est ajouté qu'au moins trois membres sont nommés sur proposition des établissements publics et collectivités territoriales et au moins trois autres sur proposition des représentants des locataires.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article, adopté tardivement par l'Assemblée nationale, mériterait un examen très approfondi qu'il est difficile de mener compte tenu des délais d'examen du présent projet de loi.


Par ailleurs, le dispositif proposé découle d'une négociation entre les professionnels concernés, si bien qu'il ne saurait être question de remettre en cause les points fondamentaux sur lesquels ils se sont accordés, sauf disposition contraire à l'intérêt général.

Le résultat de cette négociation aboutit à un texte qui tente de corriger certaines imperfections du statut des SA d'HLM, tout en laissant de côté de nombreuses difficultés, qui tiennent au caractère particulièrement original de sociétés commerciales à vocation sociale. Ces difficultés, relatives à l'application réelle des dispositions du code de commerce, à l'imposition des SA d'HLM ou à la distribution des dividendes, devront être abordées dans des textes ultérieurs.

Votre commission des finances note que certaines dispositions du présent article pourraient être superfétatoires, telle la disposition selon laquelle chaque catégorie d'actionnaires est représentée aux assemblées générales «sans qu'il y ait nécessairement proportionnalité entre la quotité de capital détenu et le nombre de droits de vote » selon des modalités à la fois définies par les statuts et par décret en Conseil d'Etat. Le présent article prévoit explicitement des dérogations. Ce sont évidemment celles-ci qui prévaudront.

Enfin, il est possible de s'interroger sur l'obligation de nommer trois administrateurs pour représenter les locataires et trois autres pour représenter les collectivités locales, dans la mesure où le nombre d'administrateurs des SA d'HLM n'est fixé nulle part. Il n'en reste pas moins que la remise en cause cette disposition, négociée entre professionnels, serait difficile. Il appartiendra donc aux sociétés de tirer les conséquences pratiques de la nomination obligatoire de six administrateurs représentant les deux catégories susmentionnées, dans leur conseil d'administration.

En conclusion, votre commission des finances vous proposera simplement un amendement rédactionnel au présent article, afin de s'assurer que les collectivités locales et leurs établissements publics pourront être actionnaires de référence.

Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable sur cet article ainsi modifié.

ARTICLE 30

Renforcement du rôle des acteurs publics et des locataires dans les sociétés anonymes d'HLM - Contrôle des opérations financières de désinvestissement



Commentaire : le présent article a pour objet de renforcer le rôle des acteurs publics et des locataires dans les sociétés anonymes d'HLM

I. LES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE


Le présent article vise à réorganiser le fonctionnement interne des sociétés anonymes d'habitations à loyer modéré.

Afin d'éviter des mouvements de capital préjudiciables aux sociétés avant la mise en oeuvre de la réforme, un dispositif de contrôle des opérations d'augmentation de capital et de transfert d'actions à des tiers non actionnaires est mis en place, pour les opérations effectuées à compter du 19 juin 2003 et jusqu'au 31 décembre 2004.

Le paragraphe I affirme les principes qui devront régir dans l'avenir le fonctionnement des instances dirigeantes des sociétés anonymes d'HLM. La mise en oeuvre de ces principes est renvoyée à une loi ultérieure.

Ces principes sont les suivants :

- le poids du vote attaché à la détention d'une part du capital doit être proportionnel à cette part de capital ; il s'agit donc de supprimer la règle actuelle des « dix voix » selon laquelle, en vertu de l'annexe M du code de la construction et de l'habitation (décret n° 91-385 du 23 avril 1991) : « le nombre de voix dont dispose un actionnaire dans les assemblées est limité à un maximum de dix, qu'il agisse en son nom ou en tant que mandataire d'un ou plusieurs autres actionnaires » ;

- chaque action doit donner droit à une voix au moins ;

- les règles régissant la répartition des droits de vote doivent permettre aux collectivités territoriales ou à leurs groupements, et aux locataires, d'obtenir au total au moins le tiers des voix aux assemblées générales, et d'être représentés dans les conseils d'administration ou de surveillance.

Le paragraphe II prévoit de donner aux actionnaires actuels des sociétés anonymes d'habitations à loyer modéré qui détiennent plus du tiers du capital le pouvoir de bloquer les augmentations de capital et les transferts d'actions à des tiers non actionnaires. Cette disposition s'appliquera entre la publication de la présente loi et le 31 décembre 2004.

Le paragraphe III met en place un dispositif permettant une validation rétroactive des augmentations de capital ou des transferts d'actions à des tiers non actionnaires, qui interviendraient entre le 19 juin, lendemain de la publication du texte du projet de loi, et la publication de la loi définitivement adoptée.

Ce dispositif prévoit que la validation rétroactive sera à la charge d'un actionnaire qui détenait plus du tiers du capital au 31 décembre 2002. S'il refuse de valider une opération, il ne sera pas tenu de motiver son refus.

Le refus entraîne la perte du bénéfice des droits de vote attachés aux actions ayant fait l'objet de l'opération financière non validée.

La validation doit intervenir dans les trois mois qui suivent la publication de la loi définitivement adoptée.

Le paragraphe IV organise une sorte de « clause compensatoire » permettant à l'investisseur de se désengager, lorsqu'il se sera vu opposer un refus pour son opération d'augmentation de capital ou de transfert d'actions.

Cette « clause compensatoire » consiste en un droit qui lui est reconnu de mettre en demeure l'actionnaire détenteur de plus du tiers du capital, qui a opposé le refus, d'acquérir l'ensemble des actions ayant fait l'objet de l'opération contestée.

A défaut, cet actionnaire auteur du refus peut faire acquérir les actions en question par des personnes qu'il agrée.

Cette mise en demeure d'acheter doit être émise dans les trois mois suivant le refus.

Afin d'éviter des pratiques frauduleuses, il est précisé que le prix de la cession des actions ne peut être inférieur au prix de leur acquisition.

Le paragraphe V détaille les conditions permettant d'identifier la détention d'une part supérieure au tiers du capital dans les sociétés anonymes d'habitations à loyer modéré.

En fait, l'ensemble des actions détenues par :

- les collectivités territoriales et leurs groupements ;

- les associations et les organismes à but non lucratif ayant pour objet l'insertion des personnes en difficulté ;

- les associés de l'union d'économie sociale du logement ; forment une seule part, considérée comme détenue par un seul actionnaire.

Si cette part représente plus du tiers du capital, ces trois catégories d'actionnaires peuvent désigner un « mandataire commun » ayant mission de prendre les décisions incombant à un détenteur unique de plus du tiers du capital.

Le paragraphe VI précise que sont exclus du champ de la procédure de validation les opérations de transfert d'actions réalisés dans le cadre d'une succession ou d'une liquidation de communauté de biens entre époux ou par cession au profit du conjoint, d'un ascendant ou d'un descendant.

II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté un amendement supprimant les dispositions du I du présent article, par coordination avec les dispositions votés sous la forme du nouvel article 29 bis du présent projet de loi.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

S'agissant de dispositions transitoires, négociées entre professionnels et qui ne peuvent être comprises que par coordination avec les dispositions de l'article 29 bis, votre commission des finances ne peut y être opposée.

Elle vous proposera seulement deux amendements :

- un amendement tendant à modifier la date d'achèvement de la période transitoire
, actuellement fixée au 31 décembre 2004, et qu'il conviendrait de prolonger au-delà de cette date, dans la mesure où les assemblées générales extraordinaires qui seront réunies pour modifier les statuts des SA d'HLM pourront le faire jusqu'à deux ans après la promulgation de la présente loi.

- un amendement précisant les conséquences lorsqu'un actionnaire détenant plus d'un tiers du capital de la SA d'HLM refuse d'acquérir des actions après mise en demeure.

Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable sur cet article ainsi modifié.

ARTICLE 30 bis (nouveau)

Modalités de mise en conformité des statuts des SA d'HLM



Commentaire : le présent article, introduit à l'initiative de l'Assemblée nationale, a pour objet de préciser les modalités de mise en conformité des statuts des sociétés anonymes d'HLM avec les dispositions prévues à l'article L. 422-2-1 du code de la construction et de l'habitation.

I. LES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE


Le paragraphe I du présent article prévoit le cas où un actionnaire détient la majorité du capital d'une SA d'HLM. Dans ce cas, il dispose d'un délai de trois mois à compter de la publication de la présente loi pour informer le Préfet de région de ses propositions relatives à la constitution d'un actionnariat de référence. Il doit consulter le conseil d'administration ou le conseil de surveillance.

Le paragraphe II du présent article prévoit le cas où un actionnaire détient entre un tiers et moins de la moitié du capital110(*) de la SA d'HLM. Dans ce cas, il dispose d'un délai de six mois à compter de la publication de la présente loi pour proposer au conseil d'administration ou au conseil de surveillance les modalités de constitution d'un actionnariat de référence, au besoin sous la forme d'augmentation de capital ou d'un pacte d'actionnaires. Des actionnaires minoritaires détenant à deux ou trois la majorité du capital peuvent également proposer la constitution d'un pacte d'actionnaires.

Le conseil d'administration ou de surveillance dispose d'un délai d'un mois à compter du dépôt des propositions pour informer le Préfet de sa décision ou demander son intervention. A défaut de réussite de cette intervention, une instance arbitrale est créée, composée de trois personnalités qualifiées désignées par le ministre chargé du logement, par le président de l'union nationale des fédérations d'organismes HLM et par l'actionnaire de référence. Cette instance émet une recommandation dans un délai de trois mois à compter de sa constitution.

Le paragraphe III du présent article prévoit le cas où aucun actionnaire ne détient au moins un tiers du capital de la SA d'HLM. Dans ce cas, des actionnaires minoritaires détenant à deux ou trois la majorité du capital peuvent dans un délai de six mois proposer au conseil d'administration ou de surveillance la constitution d'un pacte d'actionnaires.

Le conseil d'administration ou de surveillance dispose d'un an à compter de la promulgation de la loi, qu'il ait ou non reçu une proposition, pour proposer au Préfet de région une solution pour constituer un actionnariat de référence ou demander son intervention.

En cas d'échec des négociations, le dossier est soumis au ministre du logement qui émet une recommandation dans un délai de trois mois.

Le paragraphe IV du présent article dispose que les associés de l'Union d'économie sociale du logement sont considérés comme un seul actionnaire, de même que les organismes à but non lucratif ayant pour objet l'insertion des personnes en difficulté.

Le paragraphe V dispose qu'au plus tard à l'issue d'un délai de deux ans suivant la promulgation de la présente loi une assemblée générale extraordinaire est convoquée pour mettre les statuts de la SA d'HLM en conformité avec les dispositions de l'article L. 422-2-1 du code de la construction et de l'habitation.

Il est précisé que, lors de cette assemblée générale, les droits de vote attachés aux actions de capital ou de jouissance sont proportionnels à la quotité de capital qu'elles représentent, « nonobstant toutes dispositions réglementaires ou statutaires contraires ». Il s'agit, même si cette disposition paraît inutile, de bien s'assurer qu'aucune société ne continuera à mettre en oeuvre la règle des « 10 voix ».

Après cette mise en conformité, la SA d'HLM demande le renouvellement de son agrément administratif. A contrario, celui-ci peut être retiré à défaut de mise en conformité des statuts ou si les recommandations de l'instance arbitrale ou du ministre n'ont pas été suivies. Dans ce cas, l'autorité administrative prend les mesures prévues à l'article L. 422-7 du code de la construction et de l'habitation et, le cas échéant, à l'article L. 422-8. Il s'agit de mesures particulièrement lourdes, qui peuvent aller de l'interdiction pour la société d'exercer certaines compétences pendant un délai de cinq ans, à la révocation de ses membres ou à la dissolution de l'organisme111(*). En application de l'article L. 422-8, le ministre chargé du logement peut se borner à suspendre le conseil d'administration ou le conseil de surveillance et le directoire, ou ce dernier seulement, par arrêté motivé, et nommer un administrateur provisoire auquel est transféré l'ensemble des pouvoirs d'administration, de direction et de représentation de la société, sous réserve de ceux expressément attribués par la loi aux assemblées d'actionnaires.

Il faut noter, concernant ces dernières dispositions, que le fait de ne pas suivre à la lettre les recommandations de l'instance arbitrale ou du ministre chargé du logement, à partir du moment où les statuts seraient tout de même mis en conformité avec la loi, ne devrait pas entraîner de retrait de l'agrément. Les sociétés seront cependant fortement incitées à suivre les recommandations qui leur seront données puisqu'un risque de sanctions pèsera sur elles112(*).

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Tout comme elle l'a fait dans son commentaire de l'article 29 bis, votre commission des finances observe que le présent article a été adopté au tout dernier moment, par la voie d'un amendement à l'Assemblée nationale et que les délais d'examen du présent projet de loi ne permettent malheureusement pas de l'étudier en profondeur.

Elle note cependant que les dispositions du présent article relèvent essentiellement de la mise en oeuvre concrète des dispositions prévues à l'article 29 bis, ne sont, pour leur très grande majorité, pas de nature législative, et qu'elles auraient tout aussi bien pu figurer dans un décret, voire pour certaines d'entre elles, dans une circulaire ministérielle.

Votre commission des finances ne proposera pas de supprimer le présent article, dans la mesure où il revêt manifestement une importance toute particulière pour les professionnels et l'Etat, tout en souhaitant que l'insertion dans la loi de dispositions d'aussi faible portée normative reste exceptionnelle.

Votre commission des finances vous proposera donc un simple amendement rédactionnel.


Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable sur cet article ainsi modifié.

CHAPITRE III

Autres dispositions


ARTICLE 33

Surclassement démographique des communes comportant une zone urbaine sensible

Commentaire : le présent article a pour objet de permettre aux communes comportant une zone urbaine sensible de recruter un personnel d'encadrement d'un niveau supérieur à celui auquel elles peuvent normalement prétendre en application des seuils démographiques prévus pour ces emplois.

I. LE DROIT EXISTANT


Il a été fixé des seuils démographiques au dessous desquels une commune ne peut employer ou recruter certains fonctionnaires territoriaux d'encadrement.

A titre d'illustration, les seuils suivants peuvent être mentionnés :

· emploi d'administrateurs territoriaux : seuil113(*) de 80.000 habitants;

· emploi d'attachés territoriaux ayant le grade d'attaché principal : seuil114(*) de 10.000 habitants ;

· recrutement direct (et non sur liste d'aptitude) d'un directeur général des services : seuil115(*) de 80.000 habitants.

Il est à noter que la contrainte pouvant résulter de ces seuils fait déjà l'objet d'un aménagement pour les communes classées116(*). Ainsi, le second alinéa de l'article 88 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale prévoit à leur endroit la possibilité d'un surclassement démographique.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE GOUVERNEMENT

Le présent article introduit la possibilité d'un surclassement démographique des communes comportant au moins une zone urbaine sensible : la population des zones urbaines sensibles peut être doublée pour le calcul de la population communale.

Ainsi, ce dispositif, introduit par un troisième alinéa complétant l'article 88 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale précité, est de nature à élever le niveau de l'encadrement dans les communes comportant une zone urbaine sensible.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

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