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Projet de loi relatif aux libertés et aux responsabilités locales

 

Avis n° 32 (2003-2004) de M. Philippe RICHERT, fait au nom de la commission des affaires culturelles, déposé le 22 octobre 2003

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N° 32

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2003-2004

Annexe au procès-verbal de la séance du 22 octobre 2003

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires culturelles (1) sur le projet de loi relatif aux responsabilités locales,

Par M. Philippe RICHERT,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Jacques Valade, président ; MM. Ambroise Dupont, Pierre Laffitte, Jacques Legendre, Mme Danièle Pourtaud, MM. Ivan Renar, Philippe Richert, vice-présidents ; MM. Alain Dufaut, Philippe Nachbar, Philippe Nogrix, Jean-François Picheral, secrétaires ; M. François Autain, Mme Marie-Christine Blandin, MM. Louis de Broissia, Jean-Claude Carle, Jean-Louis Carrère, Gérard Collomb, Yves Dauge, Mme Annie David, MM. Fernand Demilly, Christian Demuynck, Jacques Dominati, Jean-Léonce Dupont, Louis Duvernois, Daniel Eckenspieller, Mme Françoise Férat, MM. Bernard Fournier, Jean-Noël Guérini, Michel Guerry, Marcel Henry, Jean-François Humbert, André Labarrère, Serge Lagauche, Robert Laufoaulu, Serge Lepeltier, Mme Brigitte Luypaert, MM. Pierre Martin, Jean-Luc Miraux, Dominique Mortemousque, Bernard Murat, Mme Monique Papon, MM. Jacques Pelletier, Jack Ralite, Victor Reux, René-Pierre Signé, Michel Thiollière, Jean-Marc Todeschini, Jean-Marie Vanlerenberghe, André Vallet, Marcel Vidal, Henri Weber.

Voir les numéros :

Sénat : 4, 31, 33 et 34 (2003-2004)

Collectivités territoriales.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Le projet de loi qui nous est soumis constitue la traduction dans les faits de l'organisation décentralisée de la République, principe auquel la loi du 28 mars 2003 a conféré valeur constitutionnelle.

Présenté par le Gouvernement comme l'acte II de la décentralisation après les premières réformes engagées en 1982-1983, ce projet de loi comporte un volet consacré à l'éducation et à la culture, dont il revenait à la commission des affaires culturelles de se saisir.

La commission s'est attachée à analyser ses dispositions au regard des objectifs qui justifient pour le Gouvernement le transfert aux collectivités territoriales de nouvelles compétences.

Ces objectifs répondent, rappelons-le, à la volonté de rendre plus efficace l'action publique et de permettre aux citoyens de mieux en identifier les responsables.

La nouvelle étape de la décentralisation doit, en effet, accroître l'efficacité des politiques publiques, en confiant leur responsabilité à l'échelon territorial le plus à même de les conduire conformément à l'objectif de subsidiarité.

Ce principe, que nul ne peut contester au regard du bilan très positif des premières lois de décentralisation, doit être mis en oeuvre conformément à trois exigences qui sont, d'une part, la cohérence afin d'éviter un émiettement des compétences, d'autre part, la proximité afin de rapprocher la décision publique des territoires et, enfin, l'antériorité de l'engagement des différentes collectivités territoriales dans les domaines concernés.

De telles exigences correspondent aux attentes exprimées tant par les collectivités territoriales elles-mêmes que par les citoyens.

Les propositions que votre commission sera amenée à formuler sont inspirées par le seul souci de faire coïncider les dispositions du projet de loi avec ces attentes.

· Le volet « éducation » : une logique à parfaire

Le volet « éducation » du présent projet de loi comprend le chapitre 1er du titre IV intitulé « Les enseignements ». Il convient d'y ajouter l'article 51 consacré au logement des étudiants.

L'éducation concerne déjà un domaine dans lequel les collectivités territoriales se sont affirmées. La qualité des efforts accomplis, dans leur volume et dans leur succès est telle que toute poursuite de la décentralisation est à la fois nécessaire et justifiée.

Les communes prennent en charge depuis 1886 la construction et l'entretien des écoles, les départements et les régions sont responsables depuis le début des années 1980 du parc immobilier des collèges et lycées, incontestablement modernisé. Comme le souligne le rapport de la commission Mauroy en 2000, « Refonder l'action publique locale », « le visage de la France scolaire a sur ce point radicalement changé grâce à l'action des collectivités territoriales. (...) Elles ont su agir avec célérité et efficience, là où l'Etat avait tardé ».

En outre, alors qu'on fait volontiers à la décentralisation le procès d'avoir conduit à accroître, ou pour le moins figer, des disparités territoriales, Claude Thélot affirme même que «l'école française est moins inégale depuis une vingtaine d'années ». Il n'existe aucun lien direct entre la richesse fiscale des collectivités et les efforts consentis, et les résultats obtenus par les collectivités territoriales dans l'exercice de leurs compétences ont prouvé que l'Etat ne détenait pas le monopole pour améliorer la qualité du service public de l'éducation.

Néanmoins, votre rapporteur est conscient que l'équilibre sur lequel repose le partage des compétences établi dans le domaine éducatif est délicat. Aussi, la nouvelle étape engagée est une avancée nécessaire, mais marquée au sceau de la prudence.

Une première illustration en est l'exercice de conciliation proposé en vue de clarifier le partage des compétences, entre un Etat « garant » et des collectivités territoriales étroitement associées au service public de l'éducation :

- d'un côté, le projet de loi cible les missions et prérogatives pour lesquelles l'Etat conserve le primat. Garant de l'unité du service public de l'éducation, en matière pédagogique notamment, l'Etat stratège continue de fixer un cadre national d'organisation des enseignements. Garant du respect du principe d'égalité sur l'ensemble du territoire, l'Etat évaluateur veille à prévenir et corriger les disparités territoriales et sociales.

- de l'autre, le projet de loi vise à mieux associer les collectivités territoriales aux questions éducatives afin de rendre plus efficace et plus transparente leur participation directe au développement et au bon fonctionnement du service public de l'éducation. Un cadre spécifique est créé pour structurer et promouvoir un dialogue entre l'Etat et les élus locaux, permettant d'associer ces derniers le plus en amont dans le processus de décision. Le Conseil territorial de l'éducation nationale est conçu comme un forum d'échange d'informations et de bonnes pratiques, en vue d'améliorer la qualité du service d'enseignement. Cette nouvelle structure nationale est relayée au niveau des académies par des conseils, créés par la loi n° 83-663 du 22 juillet 1983 complétant la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l'Etat, conseils dont les attributions sont à cette occasion renforcées.

D'autres dispositions s'inscrivent dans le prolongement des transferts opérés lors du premier acte de la décentralisation :

- l'objectif de cohérence justifie que les communes et les départements, dotés d'attributions en matière de planification scolaire (définition de la localisation des établissements que les collectivités sont ensuite chargées de construire), soient aussi compétents pour déterminer les secteurs géographiques de recrutement des écoles et des collèges.

- l'objectif de simplification et d'unification du droit en vigueur justifie que les collectivités territoriales soient propriétaires de l'ensemble des bâtiments scolaires dont elles ont la charge, et non seulement, comme c'est actuellement le cas, des seuls biens qu'elles ont construits.

Il en est de même de la volonté de restreindre le champ des établissements relevant de statuts dérogatoires, et échappant au régime de droit commun des établissements publics locaux d'enseignement, rattachés aux départements pour les collèges, aux régions pour les lycées.

Enfin, au double souci de cohérence et d'efficience se conjugue celui de proximité pour parachever le transfert des compétences en matière d'investissement et de fonctionnement des établissements d'enseignement du second degré.

Départements et régions assurent, depuis le 1er janvier 1986, la construction, la reconstruction, l'extension, les grosses réparations, l'équipement et le fonctionnement des collèges et lycées d'enseignement public. Ils participent en outre, de façon parallèle, à la prise en charge des dépenses de fonctionnement des élèves des établissements privés sous contrat, selon les dispositifs contributifs forfaitaires prévus par la loi du 31 décembre 1959.

L'effort entrepris par les collectivités pour entretenir, rénover et agrandir le parc immobilier scolaire transmis bien souvent dans un état médiocre, est salué de façon unanime. Elles y ont consacré des sommes souvent très importantes, en particulier entre 1986 et 1994-1995, pour répondre aux besoins de rénovations lourdes, de mises aux normes et de mètres carrés supplémentaires.

237 lycées d'enseignement général ont été ouverts entre les rentrées scolaires de 1986 et de 1992, dont 79 pour la seule région Ile-de-France. Durant la même période, 27 nouveaux collèges par an étaient construits par les conseils généraux. En 2003, régions et départements consacrent encore près de 7 millions d'euros à leur parc immobilier scolaire, d'après l'analyse des budgets primitifs.

Selon les statistiques du ministère de l'éducation nationale, le patrimoine immobilier concerné au moment du transfert comprenait 7 319 établissements du second degré, soit 133,8 millions de m² de surface cadastrale (dont 29,8 millions de m² de surface bâtie au sol, 25 millions de m² de cours de récréation et 55 millions de m² d'espaces verts).

En près de 20 ans, la surface cadastrale a augmenté d'environ 20 % et de plus de 28 % pour les surfaces bâties au sol.

Dans le même temps, les personnels chargés de l'entretien et de la maintenance de ces bâtiments sont restés à la charge et sous l'autorité de l'Etat. Cette situation est incohérente et contribue à diluer les responsabilités. Les collectivités territoriales ont en effet été tributaires des moyens humains insuffisants alloués par l'Etat : les effectifs des personnels techniciens, ouvriers et de service sont passés de 93 873 en 1986 à 96 282 en 2003, soit une augmentation de 2,5 %, déconnectée des besoins nouveaux.

Aussi, en transférant aux départements et régions la gestion des personnels techniciens ouvriers et de service (TOS), et en étendant par là même les missions confiées à ces collectivités, en matière de service de restauration et d'hébergement notamment, le présent projet de loi parachève la première étape de décentralisation.

La décentralisation ne peut que développer un système de gestion plus proche et plus réactif, qui permettra de mieux repérer les besoins et lisser progressivement les fortes disparités de répartition existantes.

Les personnels concernés, qui sont actuellement quelque peu marginalisés au sein du grand paquebot des personnels de l'éducation nationale, gagneront à n'en pas douter une meilleure écoute et une plus grande considération au sein des effectifs territoriaux.

D'une participation plus directe des collectivités et d'un rapprochement avec les usagers, la décentralisation cherche à atteindre une meilleure efficacité du service public et une identification plus claire des responsabilités.

Toutefois, le texte tel qu'il est présenté ne donne pas totalement satisfaction. L'implication pleine et entière des collectivités territoriales et leur appropriation des missions nouvelles qui leur sont confiées supposent qu'elles puissent exercer, au sein même des établissements scolaires, un pouvoir de direction et de contrôle sur la gestion matérielle des fonctions et des personnels qui relèvent de leurs compétences.

Aussi, votre commission vous proposera-t-elle un amendement de nature à garantir aux collectivités une réelle maîtrise des compétences qui leur incombent et les mettre à l'abri d'éventuelles demandes déraisonnables. Il s'agit d'instituer un lien direct d'autorité entre la collectivité de rattachement et le chef d'établissement, chargé de mettre en oeuvre les orientations définies par la collectivité, dans la limite des moyens, notamment humains, que celle-ci alloue. Une forme de relation nouvelle entre les élus et les chefs d'établissement est ainsi à développer et approfondir.

Au-delà du texte aujourd'hui soumis à l'appréciation du Sénat, les antécédents des interventions des collectivités territoriales et le souci de rapprocher les services du citoyen pour gagner en visibilité et en efficacité nous invitent à proposer le transfert tout à fait opportun de la médecine scolaire à l'échelon le plus pertinent, à savoir le département.

Cette considération est uniquement dictée par le souci d'apporter à nos jeunes le meilleur suivi en matière de santé, notamment en matière de prévention ainsi que pour l'accompagnement des handicaps ou des troubles qui peuvent parfois préfigurer une exclusion durable. La décentralisation des services médicaux scolaires est la réponse la plus adaptée au besoin de coordination et de continuité entre la médecine scolaire et les services départementaux d'action sanitaire, en premier lieu les centres de Protection maternelle et infantile, forts de leur expérience auprès des familles et des jeunes enfants.

Enfin, votre commission souhaite appeler l'attention du Sénat sur la question des regroupements ou réseaux d'écoles qui se développent actuellement, notamment en milieu rural, afin de mettre en commun moyens et structures. Dans la mesure où de tels aménagements peuvent induire des charges supplémentaires en matière de transport scolaire, il est nécessaire et légitime que les départements, au titre de leur compétence générale, soient dans ce cas préalablement consultés.

RÉPARTITION ET ÉVOLUTION DES EFFECTIFS DES TOS DEPUIS 10 ANS

 

Année 2002-2003

Variation en  % 1993 / 2003

Effectifs d'élèves

2nd degré

(public)

Taux d'encadrement

(TOS pour 1000 élèves)

Académies

TOS

Ratio m²/agent

TOS

Surfaces brutes

Aix-Marseille

3 617

863

2

8

209 200

17,3

Amiens

3 168

834

2

7

161 800

19,6

Besançon

2 199

826

-1

7

92 400

23,8

Bordeaux

4 530

829

2

14

208 600

21,7

Caen

2 522

757

0

2

105 200

24,0

Clermont-Ferrand

2 358

791

-4

9

85 000

27,7

Corse

450

0

1

Non renseigné

21 600

20,8

Créteil

5 754

772

9

15

336 100

17,1

Dijon

2 867

788

-1

2

125 300

22,9

Grenoble

4 281

867

4

12

219 800

19,5

Lille

6 169

890

2

9

337 700

18,3

Limoges

1 624

689

-1

12

50 800

32,0

Lyon

3 821

887

1

10

202 200

18,9

Montpellier

3 183

774

3

16

175 900

18,1

Nancy-Metz

4 316

798

-1

3

196 400

22,0

Nantes

4 063

810

0

9

184 400

22,0

Nice

2 296

857

10

28

147 300

15,6

Orléans-Tours

3 898

826

2

14

190 500

20,5

Paris

2 513

660

-5

15

129 200

19,5

Poitiers

2 861

760

1

12

120 600

23,7

Reims

2 529

841

0

10

110 700

22,8

Rennes

4 091

760

-2

5

163 700

25,0

Rouen

3 013

815

3

8

157 700

19,1

Strasbourg

2 344

950

3

14

138 700

16,9

Toulouse

4 242

755

-2

10

181 000

23,4

Versailles

7 289

905

5

11

429 500

17,0

FRANCE MÉTROPOLITAINE


89 994


816


2


10


4 481 400


20,1

Antilles Guyane

1 466

941

12

100

   

Réunion

1 186

1 044 090

880

25

   

TOTAL DOM

2 652

     

211 900

12,5

TOTAL GÉNÉRAL

92 646

819

2

 

4 693 300

19,7

Votre commission a par ailleurs été saisie pour avis de l'article 51 du projet de loi. Cet article transfère aux communes ou à leurs groupements la charge de la construction, reconstruction, extension, grosses réparations et équipements des locaux destinés au logement des étudiants.

Celles-ci deviendraient propriétaires des résidences universitaires appartenant à l'Etat, dont les centres régionaux des oeuvres universitaires continuent d'assurer la gestion et en particulier les décisions d'attribution.

Ce dispositif s'inscrit en cohérence avec la compétence générale confiée aux communes ou établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) en matière de logement social, que le présent projet de loi propose de consolider.

Toutefois, compte tenu du conséquent transfert de charges que cette disposition peut induire, il semble plus prudent, dans un premier temps, de rendre le dispositif facultatif, et d'accompagner tout transfert d'un état des lieux du patrimoine concerné ainsi que d'un programme de travaux.

Enfin, quelques dispositions seront clarifiées, s'agissant en particulier des missions du réseau des oeuvres universitaires.

· Le volet « culture » : une cohérence des compétences transférées à affirmer

Votre commission ne pourra que se rallier à la volonté de relancer la décentralisation culturelle que traduit le projet de loi.

En effet, les lois de décentralisation de 1983 ont largement ignoré le domaine culturel. N'ont été alors transférées aux collectivités territoriales que les compétences correspondant aux bibliothèques centrales de prêt et aux services d'archives, transferts qui se sont accompagnés d'un mécanisme de compensation financière, qui n'a été effectif qu'à compter de 1986.

A l'exception de ces dispositions, les collectivités territoriales n'ont pas de compétences obligatoires en matière culturelle.

Toutefois, cette absence de répartition des compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales n'a pas découragé, bien au contraire, ces dernières d'investir le champ culturel dans lequel, depuis les lois de décentralisation, elles ont multiplié les initiatives.

On rappellera, à cet égard, que, dans ce domaine, l'effort financier des collectivités territoriales équivaut à celui de l'Etat, tous ministères confondus.

Le léger recul du montant des dépenses locales au cours des années récentes ne remet pas en cause fondamentalement cette équation mais marque le terme d'une montée en puissance, comme en témoigne la progression des dépenses de fonctionnement et la diminution des investissements.

Cet engagement des collectivités s'est développé pour l'essentiel à partir de financements croisés, qui ont contribué de manière déterminante à relayer sur l'ensemble du territoire l'action de l'Etat.

Les collectivités territoriales ont investi de façon privilégiée quatre grands domaines d'action qui représentent 90 % des dépenses culturelles engagées au niveau local : la conservation (35,9 %), la production et la diffusion artistiques (22 %), l'animation (13 %) et la formation (15 %).

Le projet de loi qui nous est soumis comporte des mesures concernant deux de ces domaines : le patrimoine et les enseignements artistiques.

Il convient d'emblée de signaler que les dispositions proposées poursuivent dans ces secteurs des objectifs sensiblement différents.

En effet, s'il s'agit pour les articles 75 et 76 de clarifier les responsabilités respectives de l'Etat et des différentes collectivités territoriales en matière d'enseignement artistique, compétence d'ores et déjà décentralisée, les articles 72, 73 et 74 procèdent de la volonté d'accorder à l'échelon territorial un rôle dans la conduite de la politique du patrimoine, action qui, hormis des tentatives timides d'expérimentation, est jusqu'ici restée à l'écart des transferts de compétences.

* Vers une redéfinition des responsabilités publiques pour la conduite de la politique du patrimoine ?

La volonté du Gouvernement de conférer un plus grand rôle aux collectivités territoriales dans la conduite de la politique du patrimoine constitue dans son principe une avancée susceptible de répondre à leurs demandes.

Les mesures proposées par le projet de loi sont au nombre de trois.

Votre rapporteur évoquera d'abord les mesures de transfert de compétences et de crédits prévues aux articles 72 et 74.

Force est de constater que ces mesures, pour intéressantes qu'elles soient, procèdent d'une conception encore relativement prudente de la décentralisation.

En ce qui concerne le transfert aux collectivités territoriales de l'inventaire général du patrimoine culturel, le projet de loi prend acte de la part déjà très importante prise par ces dernières dans l'exercice de cette compétence, ce qu'avaient d'ailleurs tendu à démontrer les expériences de contractualisation conduites jusqu'ici, et en particulier les protocoles de décentralisation culturelle mis en oeuvre par le précédent Gouvernement.

Il s'agit donc là moins d'innover que de se conformer à la pratique.

On ne pourra toutefois que s'étonner des modalités retenues pour l'exercice de cette compétence décentralisée. L'affirmation de la compétence régionale, assortie de l'octroi de la responsabilité de la conduite des opérations aux départements, voire aux communes et conjuguée à la réaffirmation d'un contrôle scientifique et technique exercé par l'Etat laisse perplexe.

La complexité et la rigidité de ce dispositif ne semblent guère conformes à la double exigence de cohérence et de proximité pas plus qu'elles ne correspondent aux conditions dans lesquelles sont aujourd'hui conduites les opérations d'inventaire.

L'article 74 qui propose une expérimentation de gestion décentralisée des crédits d'entretien et de restauration inscrits au budget de l'Etat pour les monuments historiques classés et inscrits ne lui appartenant pas suscite également des interrogations.

Certes, cette expérimentation, qui reprend une proposition de la commission « patrimoine et décentralisation » présidée par M. Jean-Pierre Bady, renouvelle sans ambiguïté la pratique de contractualisation entre l'Etat et les collectivités territoriales dans le domaine culturel en rendant possible à terme une réelle décentralisation de la politique du patrimoine.

Cependant, votre rapporteur s'est demandé dans quelle mesure les termes de l'expérimentation, en réalisant un partage peu opérant entre le département et la région, en fonction de la nature des crédits concernés, selon qu'ils ressortent de l'entretien ou de la restauration, permettraient, à l'issue de la période de quatre ans, d'identifier le niveau territorial le plus à même de gérer ces crédits.

En ce domaine, le critère de l'efficacité est en effet essentiel compte tenu du mauvais état des immeubles protégés. Permettre une dilution des responsabilités risque d'accroître encore les difficultés actuelles rencontrées dans la gestion des crédits. Cela serait regrettable alors que l'assouplissement bienvenu des règles de maîtrise d'oeuvre, annoncé récemment par le Gouvernement, permettrait d'améliorer les conditions de déroulement des travaux.

Qu'il s'agisse de l'inventaire ou de la gestion des crédits du patrimoine, votre commission vous proposera donc d'accroître la cohérence des transferts proposés. L'efficacité de l'action des collectivités publiques en ce domaine suppose la mise en oeuvre de pôles de compétences cohérents, un émiettement des compétences pouvant se révéler contraire tant à l'intérêt des finances publiques qu'à celui du patrimoine lui-même.

Le souci de refonder la politique du patrimoine grâce à un nouveau partage des responsabilités inspire également le dispositif proposé à l'article 73. Ce dispositif vise à transférer aux collectivités territoriales qui en feront la demande la propriété de certains monuments dont sont affectataires le ministère de la culture et de la communication et le Centre des monuments nationaux.

Cette possibilité, dont le succès dépendra de l'intérêt des collectivités territoriales pour leur identité culturelle, constitue une opportunité pour améliorer les modalités de valorisation des monuments concernés.

Bien que le projet de loi prévoit les transferts de crédits de fonctionnement et de personnels ainsi que la mise en oeuvre d'un programme de travaux défini avec l'Etat, ces transferts de propriété supposeront vraisemblablement un engagement financier accru des collectivités territoriales.

Concernant la mise en oeuvre de ce dispositif, votre rapporteur ne pourra que souscrire au souhait exprimé par la commission « patrimoine et décentralisation » précédemment évoquée qui avait mis en garde contre un double écueil en recommandant « d'éviter que ce transfert apparaisse comme une « opération de vide-grenier » et que les collectivités viennent faire leur marché ». Eu égard aux travaux effectués à la demande du ministre sous la présidence du professeur René Rémond mais également aux modalités des transferts qui s'opèreront par le biais de conventions entre l'Etat et les collectivités territoriales, il semble que ce risque puisse être écarté.

* Une clarification des compétences territoriales en matière d'enseignement artistique ?

En ce qui concerne les enseignements artistiques, domaine qui relève d'ores et déjà de l'initiative et de la responsabilité des collectivités territoriales, le projet de loi vise à clarifier leurs compétences respectives.

Cette intention est a priori louable compte tenu de la complexité des modalités de financement des établissements publics d'enseignement de musique, de danse et de théâtre.

Les écoles nationales de musique, de danse et d'art dramatique et les conservatoires nationaux de région constituent à cet égard des exemples topiques. Gérés dans la plupart des cas sous forme de régies communales, ces établissements sont financés à 77 % par les communes, à 3 % par les départements, à 1 % par les régions et à 9 % par l'Etat.

Le coût que représente cette compétence pour les collectivités territoriales, et en particulier pour les communes, exige à l'évidence une meilleure coordination des efforts des différents partenaires, notamment afin d'assurer une généralisation de ces enseignements, qui répondent à une demande de plus en plus forte des citoyens.

S'il tend à répondre à cette nécessité, le projet de loi suscite néanmoins des interrogations sur le rôle exact dévolu aux différents niveaux de collectivités, interrogations auxquelles votre commission s'est attachée à répondre en précisant la rédaction proposée.

Sous réserve des amendements qu'elle vous proposera, votre commission des affaires culturelles donnera un avis favorable à l'adoption du projet de loi relatif aux responsabilités locales.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 51

Logement étudiant

I. Texte du projet de loi

Cet article a pour objet essentiel de transférer aux communes ou à leurs groupements la charge des opérations de construction, de reconstruction, d'extension, de grosses réparations et d'équipement des locaux destinés au logement des étudiants, ainsi que la propriété des résidences universitaires appartenant à l'Etat et celle des logements sociaux étudiants des organismes publics d'habitation à loyer modéré ou des sociétés d'économie mixte (pour ces derniers, au plus tard au terme des conventions qui les régissent). Tel est l'objet de la nouvelle rédaction proposée par l'article 51 du projet de loi pour l'article L. 822-1 du code de l'éducation.

L'article 51 précise, par ailleurs, les missions du réseau des oeuvres universitaires : celles concernant le logement étudiant figurent dans le même article L. 822-1 du code de l'éducation ; celles qui relèvent de la responsabilité spécifique du Centre National des OEuvres Universitaires (CNOUS) font l'objet d'une nouvelle rédaction de l'article L. 822-2 du même code. Ce dernier traite également de la composition des conseils d'administration des établissements composant ce réseau, afin que celle-ci prenne en compte les nouvelles compétences des collectivités territoriales dans le domaine du logement étudiant.

- Reconnaissance des missions du réseau des oeuvres universitaires

Le premier alinéa du texte proposé par le présent projet de loi pour l'article L. 822-1 du code de l'éducation introduit une référence à la mission de service public qu'accomplit le réseau des oeuvres universitaires à travers l'aide sociale qu'il apporte aux étudiants. Il précise que ce réseau « répond aux besoins de leurs études, en favorisant notamment leur mobilité », terminologie un peu vague que votre commission proposera de préciser.

On rappellera que le CNOUS, créé par la loi du 16 avril 1955, est un établissement public administratif doté de la personnalité civile et de l'autonomie financière, placé sous la tutelle du ministère chargé de l'enseignement supérieur. Il est placé à la tête d'un réseau comprenant 28 établissements régionaux, les CROUS, implantés au niveau de chaque académie.

Le décret n° 87-155 du 5 mars 1987 relatif aux missions et à l'organisation des oeuvres universitaires précise que les CROUS « assurent les prestations et les services propres à améliorer les conditions de vie et de travail des étudiants ». Ceci recouvre à la fois des services qui s'adressent à l'ensemble des étudiants et des prestations d'aide sociale destinées aux étudiants les moins fortunés. Au total, il s'agit de :

- la restauration : 53,5 millions de repas servis en 2002, dans plus de 300 restaurants agréés ;

- l'action culturelle, en assurant notamment l'animation des campus ;

- l'action sociale proprement dite : les CROUS forment une sorte de « guichet unique » chargé d'instruire et de gérer le Dossier Social Etudiant (1 million de demandes de bourses et de logement traitées chaque année, pour 500 000 bourses attribuées et payées par le rectorat, mais gérées et mises en paiement par les CROUS) ;

- l'accueil des étudiants étrangers ;

- le logement des étudiants.

Le projet de loi tend à donner valeur législative à ces missions du réseau des oeuvres universitaires et met en particulier l'accent sur la nécessité pour celui-ci de s'adapter à l'évolution de la vie étudiante. En affirmant en particulier que l'action de ce réseau contribue notamment à favoriser la mobilité des étudiants, le projet de loi met en exergue le fort impact de l'accroissement du nombre d'étudiants étrangers sur la demande de logements (220 000 à la rentrée 2002, contre 158 000 en 1999, dont 30 000 sont logés par les CROUS, soit 20 % du parc de logement des CROUS) ; cette pression nouvelle est un défi en termes de capacités et de qualité d'accueil. Cette mobilité concerne aussi bien sûr les étudiants français, souvent amenés à quitter le domicile familial pour se rapprocher de leur université.

A cet effet, les CROUS gèrent environ 150 000 lits, répartis dans deux types de résidences : les traditionnelles cités universitaires, construites pour la plupart dans les années 1960 avec des subventions de l'Etat, représentent 63 % du parc (soit près de 95 000 chambres de 9 à 10 m2) ; le reste du parc est composé de nouvelles résidences construites à partir de 1985 par des organismes HLM (environ 55 000 studios de 18 à 23 m2). Le CROUS répond à une vocation sociale : 59 % des chambres sont occupées par des boursiers.

Le deuxième alinéa du texte proposé par le projet de loi pour l'article L. 822-1 du code de l'éducation rappelle que les décisions d'admission aux prestations offertes (en particulier pour l'affectation des étudiants dans les logements) relèvent de la compétence des CROUS. Précisons que celle-ci s'exerce par l'intermédiaire des commissions d'affectation qui garantissent une procédure transparente. Votre commission proposera également un amendement à cet alinéa.

- Compétences des communes ou de leurs groupements en matière de logement étudiant et transfert à leur profit des locaux destinés au logement étudiant appartenant soit à l'Etat, soit aux organismes de logement social

Les troisième, quatrième et cinquième alinéas de l'article L. 822-1 concernent le transfert des compétences concernant le logement étudiant vers les communes ou leurs groupements. Celui-ci s'inscrit dans la logique qui tend à confier la responsabilité en matière de logement social à l'échelon intercommunal.

En premier lieu, le texte proposé pour l'article L. 822-1 donne compétence générale aux communes ou à leurs groupements pour assumer la charge de la construction, de la reconstruction, de l'extension, des grosses réparations et de l'équipement des locaux destinés au logement des étudiants (troisième alinéa).

En second lieu, le texte prévoit le transfert à ces collectivités de la propriété des résidences universitaires qui appartiennent actuellement à l'Etat (quatrième alinéa).

Par ailleurs, si l'Etat est propriétaire des traditionnelles cités U, les nouvelles résidences construites par les organismes publics d'HLM ou sociétés d'économie mixte sont, elles, propriété de ces organismes ; des conventions de location ont été signées avec les CROUS pour la durée des emprunts, l'Etat ayant vocation à devenir propriétaire de ces résidences au terme de ces conventions. C'est pourquoi, en troisième lieu, le texte prévoit-il que les communes ou leurs groupements se substitueront à l'Etat à cette échéance -reprenant donc ses droits et obligations-, dans les conditions exposées ci-après (cinquième alinéa). Le projet de loi garantit l'exécution jusqu'à leur terme de ces conventions. Toutefois, les communes ou groupements concernés pourront anticiper cette échéance et mettre fin à ces conventions, dès lors qu'ils s'engageront à supporter les charges financières afférentes en contrepartie.

On rappellera que le dispositif proposé vise à répondre à une forte demande des agglomérations. L'objectif est en effet d'inscrire le logement social étudiant dans une logique de site, à l'échelon des grandes villes. Cela permet, d'une part, d'assurer l'articulation avec la gestion des transports, d'autre part, de favoriser sur son territoire l'accueil de la population étudiante (qui représente parfois près de 30 % de la population, comme à Rennes ou Montpellier) et ainsi de contribuer à accroître l'attractivité de l'agglomération.

Les collectivités territoriales sont déjà fortement impliquées dans le financement des programmes de réhabilitation du parc immobilier des résidences universitaires engagés dès la fin des années 1990.

Des financements croisés sont ainsi mobilisés dans le cadre des contrats de plan Etat-Régions signés pour la période 2000-2006, pour rénover les chambres traditionnelles et construire de nouveaux logements. En outre, les contrats quadriennaux des universités comprennent un volet vie étudiante étendu aux collectivités.

En confiant aux communes ou à leurs groupements la responsabilité en matière de logement social étudiant, le projet de loi renforce le partenariat triangulaire université-CROUS-collectivités dans le domaine de la vie étudiante. Cette synergie doit s'appuyer sur la dynamique des acteurs locaux pour améliorer les capacités et la qualité de l'accueil des étudiants, et mobiliser des modes de financement diversifiés. Sont également attendues des collectivités des mises à disposition de terrains pour la construction de nouvelles résidences.

Les besoins estimés par le CNOUS s'élèvent à 50 000 lits. S'agissant du financement, il faut rappeler que les crédits inscrits aux contrats de plan Etat-Régions (CPER) par l'Etat sont garantis. Les CROUS apportent quant à eux leurs fonds propres de financements, composés d'une part de 100 millions d'euros par an environ de capacités d'investissement (subventions, réserves...), et d'autre part, d'une capacité d'emprunt d'environ 165 millions d'euros (remboursement de ces emprunts sur ressources propres, qui représentent 65 % du budget global, via les recettes provenant de leur activité : perception des loyers et tickets repas).

Il n'en reste pas moins que, compte tenu de l'état parfois très dégradé des logements concernés et de l'importance des investissements que le transfert de compétence peut induire pour les collectivités, votre commission proposera un amendement au troisième alinéa de l'article L. 822-1 visant à laisser celles-ci choisir d'assumer ou non cette nouvelle compétence.

Le quatrième alinéa de l'article L. 822-1 prévoit qu'une convention organise les relations entre la commune ou l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI), bénéficiaire du transfert des logements appartenant à l'Etat, et les CROUS, qui continuent de gérer les résidences concernées, c'est à dire d'en assurer le fonctionnement et l'entretien courant. Quant aux logements construits par les organismes sociaux ainsi que ceux que les communes ou groupements pourraient décider d'implanter sur leur territoire à l'avenir, ils pourront en confier la gestion à l'organisme de leur choix, le CROUS ou un autre.

Pour assumer cette gestion, les CROUS emploient actuellement 2 700 fonctionnaires administratifs et 9 300 ouvriers, qui ont le statut de contractuels de droit public, recrutés, gérés et rémunérés par les centres régionaux.

Les conventions fixeront les obligations respectives des signataires, concernant les engagements de financement par exemple, ou encore les objectifs assignés aux CROUS gestionnaires. Un décret en Conseil d'Etat précisera les dispositions relatives à ces conventions.

Cette mesure répond à la nécessité prévoir les financements des projets de rénovation à venir, et d'assurer un entretien régulier suffisant pour prévenir une dégradation rapide. Une telle programmation, qui avait fait défaut pour les résidences traditionnelles construites par l'Etat, est incluse dans les conventions passées entre les organismes ou sociétés HLM, l'Etat et les CROUS, sous la forme de provisions pour grosses réparations.

- Un schéma pour la région Ile-de-France et un système facultatif de convention pour les autres régions

La politique du logement social étudiant en région Ile-de-France répond à une situation particulière. En effet, la ville de Paris n'offre que 7 000 unités d'habitation gérées par les CROUS, pour une population de 300 000 étudiants, dont 10 % de boursiers. Aussi, nombre d'entre eux sont logés en dehors de la capitale, ce qui suppose une articulation avec l'ensemble du réseau de transport en Ile-de-France. A l'échelon régional, 25 000 jeunes sont logés en cités U ou en foyers (pour 550 000 étudiants dont 60 000 boursiers).

Au CPER 2000-2006, sont inscrits la construction de 3 000 lits supplémentaires, ainsi qu'un plan de réhabilitation.

Pour prendre en compte cette situation spécifique, le projet de loi prévoit que la politique du logement social étudiant s'inscrit dans le cadre d'un schéma élaboré par le conseil régional.

Pour les autres régions, une telle coordination ne serait que facultative. Elle prendrait la forme d'une convention avec les collectivités territoriales et leurs groupements.

- Statut et missions du CNOUS, composition des conseils d'administration du CNOUS et des CROUS

Ceux-ci feraient l'objet d'une nouvelle rédaction de l'article L. 822-2 du code de l'éducation (II de l'article 51 du projet de loi), dont les deux premiers alinéas reprennent les dispositions actuelles de l'article L. 822-1 dudit code. Rappelons que ceux-ci fixent le statut du CNOUS : établissement public, doté de la personnalité civile et de l'autonomie financière, placé sous la tutelle du ministre chargé de l'enseignement supérieur qui approuve son budget.

Les alinéas suivants ne font que reprendre les actuelles dispositions de l'article L. 822-2, lequel est aujourd'hui consacré aux missions confiées au conseil d'administration du CNOUS, à savoir :

- la définition de la politique générale du CNOUS et des CROUS ;

- la répartition des crédits budgétaires affectés aux CROUS ;

- la collecte et la répartition des dons, legs, subventions et aides en faveur des oeuvres universitaires.

Seul élément nouveau proposé par la rédaction nouvelle de cet article : les compétences transférées aux collectivités par le présent projet de loi trouvent une traduction dans la composition des conseils d'administration du CNOUS et des CROUS, afin de prendre en compte les responsabilités nouvelles qui leur sont confiées.

A cette fin, le troisième alinéa du texte proposé pour l'article L. 822-2 ajoute à la composition de ces conseils des représentants des collectivités territoriales ou de leurs groupements, un décret devant préciser les conditions de cette représentation.

On rappellera que les collectivités territoriales ne sont aujourd'hui représentées au sein des organes de décision des établissements concernés que par un représentant de la région au sein du CROUS. En effet, leurs conseils d'administration sont ainsi composés :

- 27 membres pour le CNOUS : le président nommé par le ministre chargé de l'enseignement supérieur, 8 représentants de l'Etat, 8 représentants étudiants, 3 représentants des personnels, 3 présidents d'universités, 4 personnes qualifiées ;

- 24 membres pour les CROUS : outre les représentants de l'Etat, des personnels, des étudiants, des chefs d'établissements d'enseignement supérieur, un représentant de la région y siège.

Votre commission proposera un amendement rédactionnel à cet alinéa.

II. Position de votre commission

Votre commission vous propose d'adopter plusieurs amendements à cet article, les uns de précision, les autres modifiant plus sensiblement le dispositif prévu par le projet de loi.

1 - A l'article L. 822-1 du code de l'éducation

· Au premier alinéa, il s'agit d'un amendement précisant que le réseau des oeuvres universitaires devra veiller à adapter ses prestations aux besoins des études, la rédaction actuelle s'avérant à la fois trop floue et trop large. Ceci répond à une nécessité, compte tenu en particulier de la mobilité croissante des étudiants et de la forte hausse du nombre d'étudiants étrangers.

· La commission propose une rédaction plus précise du deuxième alinéa de cet article qui désigne les CROUS comme autorités décisionnaires en matière d'admission des étudiants aux oeuvres universitaires, ce qui en l'occurrence n'est pas exact, s'agissant de l'attribution des bourses par exemple. L'objectif du Gouvernement n'étant pas de modifier la situation actuelle dans ce domaine, il s'agit par cette nouvelle rédaction de viser précisément la responsabilité des CROUS pour l'attribution des logements destinés aux étudiants. Si les communes ou les groupements décidaient la construction de nouveaux logements, ils pourraient alors en confier le fonctionnement et l'entretien courant à l'organisme de leur choix, la gestion des attributions restant du ressort des CROUS.

· L'échelon désigné par le transfert de la charge du logement étudiant, à savoir les communes ou leurs EPCI, va dans le sens des conclusions de la récente mission d'information de notre commission sur le patrimoine immobilier universitaire1(*). Le rapport suggérait en effet de confier aux agglomérations un rôle de chef de file pour mobiliser les financements de toutes les collectivités.

Néanmoins, compte tenu du conséquent transfert de charge induit, lié à l'état préoccupant de certaines cités universitaires, l'amendement proposé au troisième alinéa a pour objet de réserver le transfert de la responsabilité du logement étudiant aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale qui en feraient la demande. La situation souvent dégradée du parc immobilier étudiant -décrite dans le rapport précité- et les velléités des agglomérations à les prendre en charge apparaissent très variables.

· Votre commission vous propose trois amendements au quatrième alinéa :

- Le premier a pour objet de préciser que le transfert de propriété des biens appartenant à l'Etat et affecté au logement des étudiants se fait à titre gratuit, et ne donne lieu au versement d'aucun droit, taxe ou honoraire.

- Le second tend à supprimer une disposition redondante, en supprimant la référence à l'attribution des logements par les CROUS. En effet, la mission des CROUS en matière d'admission des étudiants bénéficiaires des oeuvres universitaires est déjà prévue au deuxième alinéa de cet article.

- Le troisième a pour objet de préciser que la convention conclue entre la commune ou l'établissement public de coopération intercommunale et le CROUS devra dresser un diagnostic de l'état des logements sociaux étudiants et établir un programme de travaux.

Cela est de nature à garantir une visibilité à court et moyen terme, à partir d'un inventaire et d'un état des lieux du patrimoine concerné, et d'une planification des travaux à venir et donc de leur financement.

Ces précautions nécessaires sont aujourd'hui prises en compte dans les conventions passées avec les sociétés HLM, pour les résidence construites au cours des années 90 : le financement des travaux à venir est prévu sous forme de provisions pour grosses réparations constituées par les sociétés HLM et les CROUS.

· Un amendement rédactionnel est proposé au cinquième alinéa.

2 - A l'article L. 822-1 du code de l'urbanisme

Votre commission vous propose d'adopter une nouvelle rédaction des troisième et quatrième alinéas du texte proposé pour cet article en vue d'en améliorer la lisibilité grâce à une réorganisation de sa structure. Il s'agit de regrouper la description des différentes missions confiées au conseil d'administration du CNOUS.

Sous réserve de ces amendements, votre commission vous propose de donner un avis favorable à l'adoption de l'article 51.

Article 60

Service public de l'éducation nationale

I. Texte du projet de loi

Cet article réaffirme le caractère national du service public de l'éducation, dont les objectifs généraux et l'organisation incombent en premier lieu à l'Etat.

En effet, la décentralisation en matière d'éducation se caractérise par un partage de compétences, qui s'écarte du schéma général consistant en un transfert pur et simple aux collectivités.

La tradition et les principes constitutionnels imposent un équilibre délicat et complexe entre les prérogatives qui relèvent de l'Etat, dont le champ est ici clarifié, et les domaines d'intervention décentralisés.

D'un côté, la contribution des collectivités territoriales fait l'objet d'une reconnaissance explicite, puisqu'elles sont « associées au développement du service public de l'éducation », par les attributions qui leur sont confiées par le présent projet de loi ou celles qu'elles exercent déjà.

De l'autre, le présent projet de loi fixe un socle intangible de missions régaliennes, qui trouvent leur fondement dans des principes constitutionnels : en effet, l'alinéa 13 du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 précise que « La Nation garantit l'égal accès de l'enfant et de l'adulte à l'instruction, à la formation et à la culture. L'organisation de l'enseignement public gratuit et laïc à tous les degrés est un devoir de l'Etat ».

Aussi, l'Etat est le garant de l'unité du service public de l'éducation, ainsi que du respect des principes affirmés à l'article L. 111-1 du code de l'éducation, à savoir le droit de tous à l'éducation et l'égalité des chances. Pour cela il assure :

- la définition des voies de formation, la fixation des programmes nationaux, l'organisation et le contenu des enseignements. Le primat de l'Etat en matière pédagogique est ainsi garanti ;

- la définition et la délivrance des diplômes nationaux et la collation des grades et titres universitaires ;

- le recrutement et la gestion des personnels relevant de sa responsabilité, à savoir notamment les personnels enseignants, formés et rémunérés par l'Etat ;

- la répartition des moyens qu'il consacre à l'éducation, afin d'assurer en particulier l'égalité d'accès au service public. On rappellera que l'article L. 111-1 précise que, pour garantir le droit à l'éducation, « la répartition des moyens du service public tient compte des différences de situation objectives, notamment en matière économique et sociale » ;

- le contrôle et l'évaluation des politiques éducatives, en vue d'assurer la cohérence d'ensemble du système éducatif.

En outre, le projet de loi prévoit qu'un rapport évaluant les effets de l'exercice des compétences décentralisées sur le fonctionnement du système éducatif et la qualité du service rendu aux usagers doit être transmis tous les deux ans au Parlement par le Gouvernement. Le Conseil supérieur de l'éducation, le Conseil territorial de l'éducation nationale et le Conseil national de l'enseignement agricole sont saisis pour avis de ce rapport.

On relèvera que le champ de ce rapport n'est pas restreint aux compétences nouvelles transférées par le présent texte, mais s'étend de façon générale à l'ensemble des attributions actuellement exercées par les collectivités territoriales en matière d'éducation.

II. Position de votre commission

La clarification des missions essentielles assurées par l'Etat va dans le sens de la Réforme de l'Etat et du meilleur ciblage de ses compétences. Dans un rapport au Président de la République de février 1995, « La décentralisation et l'enseignement du second degré » la Cour des Comptes définissait le rôle de l'Etat de façon similaire au texte proposé : « le gardien du bon fonctionnement du service public et de sa cohérence d'ensemble, il doit à la fois garder la haute main sur la pédagogie et assurer une régulation efficace de l'ensemble du système. »

Toutefois, cet article tend, de façon quelque peu insistante, à apporter à ceux qui en douteraient l'assurance que la décentralisation en matière scolaire n'est en rien synonyme de démantèlement du service public d'éducation ou de développement des inégalités sur le territoire. On relèvera à ce titre que la culture de l'évaluation que tend à instaurer le rapport relatif à l'exercice des compétences décentralisées gagnerait à être développée, de façon parallèle, concernant les politiques nationales d'éducation.

Dans la mesure où de telles précisions se sont avérées nécessaires pour réconcilier le système éducatif avec la décentralisation, et sous réserve d'un amendement de coordination, votre commission vous demandera de donner un avis favorable à l'adoption de cet article.

Article 61

Conseil territorial de l'éducation nationale

I. Texte du projet de loi

Cet article prévoit la création d'une nouvelle instance consultative, dont la spécificité est de réunir, au niveau national, et dans un cadre à la fois institutionnalisé et souple, des représentants de l'Etat et des collectivités territoriales.

Cette nouvelle structure vient donc s'ajouter aux nombreuses autres instances consultatives existant aux niveaux tant national que local, notamment le Conseil supérieur de l'éducation, dont le fonctionnement souffre de rigidité, ou les conseils départementaux et académiques de l'éducation nationale, créés par la loi du 22 juillet 1983. Le rapport de la mission d'information du Sénat en 2000, dressant un bilan de la décentralisation2(*), souligne le « fonctionnement lourd et complexe » de ces dernières instances, pourtant « conçues comme le pivot de la concertation et du partenariat entre l'Etat et les collectivités locales », mais où ces dernières ne trouvent qu'une place trop restreinte.

Aussi, le conseil territorial se distingue des instances existantes sur plusieurs points :

- Il s'agit d'un cadre destiné à favoriser le dialogue entre l'Etat et les collectivités sur l'exercice de leurs compétences respectives en matière d'éducation. A ce titre, le conseil « peut être consulté sur toute question intéressant les collectivités territoriales dans le domaine éducatif ». D'un côté, les collectivités doivent être informées et associées suffisamment en amont des projets nationaux susceptibles d'avoir un impact sur les champs de compétences qui les concernent, par exemple suscitant des adaptations dans l'aménagement des locaux scolaires ; de l'autre, elles doivent pouvoir mieux faire connaître à l'Etat leurs expériences, projets ou difficultés.

- Ce conseil est conçu par ailleurs comme un forum permettant l'échange de vues, d'informations et de bonnes pratiques entre les collectivités territoriales elles-mêmes, pour améliorer la transparence et l'efficacité de l'exercice décentralisé des compétences. Ainsi le conseil est « tenu informé des initiatives prises par les collectivités territoriales » et « formule toutes recommandations destinées à favoriser l'égalité des usagers devant le service public de l'éducation nationale ». En effet, les départements et régions ont multiplié ces dernières années les initiatives en faveur des élèves, par exemple en instaurant la gratuité des manuels scolaires en lycées. Pour suivre cet exemple, les élus pourront s'informer des diverses modalités de mise en oeuvre dans les régions (carte à puce dotée d'un montant de 55 euros en Picardie, enveloppe budgétaire directement allouée aux établissements dans les régions Centre, Paca et Ile-de-France...) et confronter les voies choisies, dans une perspective de généralisation.

- La participation des personnels et des usagers est possible mais plus restreinte que dans les autres organes : le conseil les « invite à ses travaux ».

Un décret fixe la composition, les modalités de fonctionnement du conseil et les conditions de nomination des membres. Il est prévu que le ministre chargé de l'éducation préside ce conseil territorial.

II. Position de votre commission

La création de ce conseil territorial répond là aussi de l'assurance donnée pour garantir une conciliation entre initiative locale et principe d'égalité.

Même s'il reste sceptique quant à l'opportunité de mettre en place une nouvelle structure, alors que le fonctionnement des conseils existants gagnerait à être amélioré, votre commission vous demandera de donner un avis favorable à cet article, sous réserve des deux amendements suivants :

- le premier propose d'élargir, sans restriction, la participation à ce forum, conçu comme un lieu ouvert d'échange entre collectivités, aux établissements publics de coopération intercommunale, compte tenu de leurs compétences émergentes en matière d'éducation.

le second vise à ne pas limiter la champ des recommandations susceptibles d'être formulées par le conseil au seul objectif de favoriser l'égalité des usagers devant le service public. Elles pourraient aussi porter, par exemple, sur les moyens d'améliorer l'efficacité du système éducatif, ou encore la rationalisation de la gestion des personnels transférés.

Article 62

Intégration des formations sanitaires et sociales
dans le schéma prévisionnel des formations

I. Texte du projet de loi

Cet article de coordination vise à intégrer dans le cadre du schéma prévisionnel des formations qu'élabore le conseil régional les formations sanitaires et sociales, dont la responsabilité est transférée aux régions par le présent projet de loi.

On rappellera en effet que :

- l'article 43 transfère aux régions la responsabilité de la définition et de la mise en oeuvre de la politique de formation des travailleurs sociaux. A ce titre, la région est compétente pour agréer les établissements dispensant ces formations et leur verser une aide financière ;

- l'article 58 transfère à la région la charge du fonctionnement et de l'équipement des écoles et instituts publics de formation aux professions paramédicales, de sages-femmes ainsi que des centres de formation de préparateurs en pharmacie hospitalière. Elle agrée ces école ou instituts, et peut aider au financement des institutions privées.

On rappellera que la loi n° 83-663 du 22 juillet 1983 a confié aux régions un rôle prépondérant en matière de planification de l'offre de formation, dans le cadre des orientations du plan national. A ce titre, le conseil régional établit un schéma prévisionnel des formations qu'il transmet au représentant de l'Etat, après accord des départements pour le volet consacré aux collèges.

Ce schéma définit, à un horizon donné, les besoins quantitatifs et qualitatifs de formation qui peuvent être satisfaits par les collèges, lycées, et autres établissements à la charge des régions, qu'ils soient publics ou privés. Ce document sert de base pour l'élaboration des programmes prévisionnels d'investissements par le département pour les collèges et par la région pour les autres établissements dont elle a la charge.

En parallèle, les formations sociales et sanitaires sont intégrées, à l'article 6 du présent projet de loi, dans le plan régional de développement des formations professionnelles (PRDFP), à l'égard duquel le rôle de la région est consolidé : le conseil régional est en effet chargé de son élaboration et de sa mise en oeuvre. On rappellera que le PRDFP, institué à l'article L. 214-13 du code de l'éducation, a été introduit par la loi quinquennale du 20 décembre 1993 pour doter la région d'un instrument de cohérence et de programmation à moyen terme de l'offre de formation professionnelle des jeunes, et étendu aux formations des adultes par la loi relative à la démocratie de proximité du 27 février 2002.

Enfin, le projet de loi prévoit d'intégrer dans le cadre du schéma, en matière d'enseignement agricole, les formations initiales dispensées par des établissements privés, qui n'y étaient pas jusqu'à présent mentionnées. Cette disposition valide un état de fait. Sont visées les formations dispensées par des associations ou organismes liés à l'Etat par contrat, y compris celles qui conjuguent enseignements théoriques et pratiques, dispensés d'une part dans l'établissement même, d'autre part dans le milieu agricole et rural, mentionnées aux articles L. 813-8 et 813-9 du code rural. Il serait toutefois plus opportun de viser en référence l'article L. 813-1 du code rural qui concerne, de façon plus générique, l'ensemble des établissements d'enseignement et de formation professionnelle agricoles privés dont l'association ou l'organisme responsable a passé un contrat avec l'Etat. Votre commission vous proposera un amendement de précision en ce sens.

II. Position de votre commission

Dans la mesure où la logique visée par l'élaboration du schéma prévisionnel des formations est d'aboutir à une vision globale des différents types d'établissements qui entrent dans le champ des compétences des départements ou régions, il peut être justifié d'y intégrer les formations sanitaires et sociales, dès lors que celles-ci sont transférées aux régions.

Toutefois, votre commission rappelle les remarques formulées par la Cour des comptes dans son rapport d'avril 2003 sur la gestion du système éducatif, soulignant le « manque de stratégie globale par rapport à l'ensemble de l'appareil de formation » de ces schémas, dont « les objectifs restent encore vagues » malgré les progrès réalisés ces dernières années. En outre, le travail de concertation avec les départements en ce qui concerne les collèges gagne encore à être amélioré.

Sous réserve de ces remarques, et d'un amendement de précision, votre commission vous propose de donner un avis favorable à cet article.

Article 63

Conseils académiques de l'éducation nationale

I. Texte du projet de loi

Cet article prévoit un certain nombre de dispositions destinées à renforcer et améliorer le fonctionnement des conseils académiques de l'éducation nationale (CAEN), créés par l'article 12 de la loi du 22 juillet 1983.

Le décret n° 85-898 du 21 août 1985 relatif aux conseils de l'éducation dans les département et académies en fixe la composition et les attributions, qui ont été étendues à l'enseignement supérieur depuis 1991.

Ils réunissent, dans chaque académie, des représentants des communes, des départements, des régions, des personnels et des usagers, sous la présidence du représentant de l'Etat ou de la collectivité concernée, selon que les questions soumises aux délibérations sont de la compétence de l'Etat, du département ou de la région.

Ces conseils ont des compétences à la fois décisionnelles, consultatives, juridictionnelles et disciplinaires.

Les ajustements proposés par le présent article visent en premier lieu à renforcer le rôle de ces conseils :

- Au I, il s'agit de donner la possibilité à ces instances de siéger en formations restreintes. L'objectif est de permettre une concertation et un travail plus efficace, afin d'aborder un thème spécifique notamment ;

- Au III, la composition du conseil est adaptée, en vue de prendre en compte le rôle consolidé des régions en matière d'apprentissage. En effet, depuis la loi de modernisation sociale n° 2002-73 du 17 janvier 2002 les régions peuvent passer des conventions avec des organismes gestionnaires pour créer et renouveler des centres de formation des apprentis (CFA), et participer aux dépenses d'équipement et de fonctionnement de ces centres. Dès lors, le projet de loi introduit un alinéa précisant que, lorsque le conseil se prononce à l'égard des CFA, un représentant de ces centres est nommé par le recteur, président du conseil, et siège à ses côtés. Cette même « prime de représentativité » existe déjà de façon parallèle lorsque le conseil exerce des compétences relatives à l'enseignement supérieur. Dans ce cas, un administrateur d'un établissement supérieur privé, nommé par le recteur, lui est adjoint.

D'autres dispositions résultent de la transformation par la loi de modernisation sociale du 17 janvier 2002 des comités départementaux de la formation professionnelle, de la promotion sociale et de l'emploi, régis par le décret du 15 mars 1993, en comités de coordination départementaux de l'emploi.

Elles conduisent à unifier au niveau académique l'exercice des compétences juridictionnelles, jusqu'alors partagées entre ces comités et les conseils académiques :

- En effet, alors que les conseils académiques sont dotés d'une compétence générale pour se prononcer sur l'opposition à l'ouverture des établissements d'enseignement privés (article L. 234-3), il revenait aux comités départementaux d'exercer ces attributions juridictionnelles à l'égard des établissements techniques privés. Le transfert de ces compétences en faveur des conseils académiques, au VIII et IX de cet article, tend à simplifier et uniformiser la procédure en vigueur.

- Dans le même temps, le recteur se substitue à l'inspecteur d'académie désigné par ses soins en tant que personnalité habilitée, avec le préfet et le procureur de la République, à s'opposer à l'ouverture d'un établissement d'enseignement technique privé.

On remarquera que la nouvelle rédaction de l'article L. 441-12 ne fait plus mention du rôle d'intermédiaire joué par le préfet au cours de la procédure d'appel, celui-ci recevant jusqu'à présent l'appel pour le transmettre ensuite sans délai. Cela répond à la volonté d'uniformisation des règles de l'appel sur les autres cas en vigueur.

- Il en est de même s'agissant des compétences juridictionnelles exercées à l'encontre des chefs d'établissements d'enseignement technique privé : alors qu'ils étaient jusqu'à présent traduits, sur la plainte des inspecteurs généraux de l'éducation nationale, devant le comité départemental, la disposition introduite au X tend à aligner la procédure à leur égard sur le droit commun applicable à tout chef d'établissement. Il en résulte qu'ils sont traduits devant le conseil académique de l'éducation nationale, qui statue en premier ressort.

De surcroît, les compétences consultatives en matière de formation professionnelle sont unifiées au niveau régional, ce qui répond à une logique cohérente de bloc de compétences :

- La section dévolue aux comités départementaux (article L. 237-2), intitulée « Les instances consultatives départementales », au sein du chapitre relatif aux instances de consultation en matière de formation professionnelle, est supprimée.

- La concertation organisée aux termes de l'article L. 335-8 du code de l'éducation au niveau local en vue d'adapter périodiquement les programmes des enseignements technologiques et professionnels aux évolutions économiques, techniques et sociales, qui se déclinait jusqu'alors aux échelons tant départemental que régional, est désormais réalisée au seul niveau régional, dans le cadre des comités de coordination régionaux de l'emploi et de la formation professionnelle, régis par l'article L. 910-1 du code du travail (repris à l'article L. 237-1 du code de l'éducation) et le décret n° 2002-658 du 29 avril 2002.

En effet, le comité de coordination régional a pour mission de favoriser la concertation entre les divers acteurs afin d'assurer une meilleure coordination des politiques de formation professionnelle et d'emploi.

II. Position de votre commission

Ces mesures ponctuelles de coordination occupent certes une place annexe au sein d'un projet de loi relatif aux responsabilités locales.

Elles sont toutefois de nature à simplifier le droit en vigueur et poser quelques jalons pour améliorer le fonctionnement des structures existantes.

Aussi, votre commission vous propose-t-elle de donner un avis favorable à cet article, sous réserve d'un amendement rédactionnel.

Article 64

Transfert du patrimoine immobilier

I. Texte du projet de loi

Cet article prévoit le transfert de propriété des biens immobiliers des collèges ou lycées à leurs collectivités de rattachement.

On rappellera en effet que les transferts de compétences en matière de patrimoine immobilier scolaire au moment de la loi de décentralisation du 22 juillet 1983 n'avaient pas entraîné un transfert de propriété. Les bâtiments existants ont été gratuitement mis à disposition du département ou de la région par leur propriétaire, dans les conditions fixées aux articles L. 1321-1 à L. 1321-8 du code général des collectivités territoriales (CGCT) (articles L. 213-4 à L. 213-6 et L. 214-8 du code de l'éducation). La collectivité bénéficiaire assume l'ensemble des droits et obligations du propriétaire. Elle peut notamment procéder à tous travaux de grosses réparations, de reconstruction, de démolition ou d'addition, dans la mesure où ils ne remettent pas en cause l'affectation des biens.

Toutefois, le département et la région sont propriétaires des locaux dont ils ont assuré la construction et la reconstruction, soit avant la date du transfert de compétences, soit en vertu des attributions qui leur ont été confiées.

Il en résulte une propriété des bâtiments scolaires très émiettée. En 1993, les départements étaient propriétaires de 33 % des collèges, et les régions de 38 % des lycées d'enseignement général (31 % des lycées professionnels).

Le présent projet de loi parachève la première étape du transfert du patrimoine immobilier des établissements scolaires du second degré, en proposant le transfert de propriété, à titre gratuit, à leurs collectivités de rattachement.

Cette mesure est de nature à faciliter les travaux immobiliers, qu'il s'agisse d'extension, de rénovation ou, le cas échéant de désaffectation, dans la mesure où la mise à disposition n'autorise pas l'aliénation des biens.

Il s'agit également d'aboutir à une situation plus uniforme en matière de propriété, entre les bâtiments scolaires existants au moment des transferts de compétences aux départements et régions d'une part, et ceux construits par ces collectivités depuis cette date d'autre part.

Le dispositif proposé s'applique dès l'entrée en vigueur de la présente loi pour les biens appartenant à l'Etat.

Toutefois, s'agissant des biens appartenant à une autre collectivité territoriale (départements, communes ou leurs groupements), le transfert de propriété est soumis à l'accord des parties. On notera que ce dispositif privilégie la souplesse. En effet, la loi de 1983 avait prévu la possibilité du transfert en pleine propriété des biens appartenant à une autre collectivité (article L. 213-6 du code de l'éducation), selon des modalités fixées par convention. Or cette possibilité n'a été que rarement utilisée.

II. Position de votre commission

Votre commission ne peut qu'approuver des dispositions qui s'inscrivent dans une logique de continuité et de clarification par rapport à la première étape de la décentralisation.

Elle vous propose de donner un avis favorable à cet article sous réserve de trois amendements de précision ou de rédaction.

Article 65

Sectorisation des écoles

I. Texte du projet de loi

Par le présent article, la détermination des secteurs scolaires du premier degré est décentralisée au niveau des communes.

En l'état actuel du droit, dans les communes qui ont plusieurs écoles publiques, le ressort de chacune de ces écoles est déterminé par arrêté du maire, agissant au nom de l'Etat.

Toutefois, en application de l'article L. 2121-30 du CGCT, le conseil municipal décide de la création et de l'implantation des écoles publiques, après avis du préfet.

Dans une logique de cohérence, le présent projet de loi propose de mettre fin à la dichotomie entre ces deux attributions complémentaires, en confiant au conseil municipal la compétence pour déterminer, par délibération, le secteur de recrutement des écoles maternelles et élémentaires d'enseignement public situées sur le territoire communal.

Par ailleurs, les dispositions du paragraphe II visent à compléter l'article L. 131-6 du code de l'éducation, issu de la loi du 28 mars 1882, selon lequel le maire établit à chaque rentrée scolaire une liste des enfants résidant dans sa commune et soumis à l'obligation scolaire. Le texte prévoit que les personnes responsables qui y font inscrire les enfants dont elles ont la garde précisent à cette occasion l'établissement que l'enfant fréquente, à moins qu'elles ne déclarent lui faire donner l'instruction dans sa famille.

II. Position de votre commission

Il apparaît à votre rapporteur que la précision ajoutée à l'article L. 131-6 au paragraphe II de cet article, présentée dans l'exposé des motifs comme visant à permettre au maire de mieux assurer le contrôle de l'obligation scolaire, est inutile pour plusieurs raisons.

Tout d'abord, il s'avère que la liste dont il est question n'est plus mise en oeuvre. Ce sont en réalité les parents qui se rendent à la mairie pour faire inscrire leurs enfants à l'école, lorsqu'ils atteignent l'âge de 6 ans ou, le plus souvent, pour que ceux-ci fréquentent l'école maternelle, ou encore lorsqu'ils emménagent dans une nouvelle commune. La seule liste que les maires tiennent à jour en pratique est donc celle des enfants inscrits dans les écoles publiques de la commune.

En outre, la rédaction proposée est de nature à prêter à confusion. En effet, les modalités d'inscription des élèves dans les établissements scolaires, qui restent inchangées, prévoient la présentation par les familles d'un certificat d'inscription sur la liste scolaire délivré par le maire, qui y indique l'école que l'enfant doit fréquenter. Il revient donc au maire, et non aux personnes responsables des enfants en âge scolaire, comme le suggère le présent paragraphe, de préciser l'établissement d'accueil de l'enfant.

Les dispositions proposées répondent à une volonté louable, mais ne font pas sens en l'état actuel des choses et ne sont en rien de nature à renforcer le contrôle de l'obligation scolaire. En conséquence, votre commission vous propose un amendement de suppression du paragraphe II de cet article.

Elle vous demandera ensuite, sous réserve d'un amendement de coordination, de donner un avis favorable à cet article.

Article 66

Sectorisation des collèges

I. Texte du projet de loi

Le présent article prévoit le transfert aux conseils généraux de la détermination des secteurs géographiques de recrutement des collèges publics.

Cette compétence relève actuellement de l'inspecteur d'académie, directeur des services départementaux de l'éducation nationale, également chargé d'affecter les élèves dans ces établissements.

Toutefois, les départements exercent d'ores et déjà des compétences en lien avec la structuration territoriale du réseau des établissements :

- d'une part, le conseil général, compétent en matière de construction des collèges, détermine, dans le cadre du programme prévisionnel des investissements relatifs aux collèges, la localisation des établissements, leur capacité d'accueil et le mode d'hébergement des élèves ;

- d'autre part, le département est responsable de l'organisation des transports scolaires en dehors des périmètres de transports urbains.

C'est pourquoi il est tout à fait cohérent de confier aux conseils généraux la définition du ressort des collèges publics.

On remarquera que les évolutions du texte, à la suite des concertations avec les représentants syndicaux, ont conduit à encadrer de nombreuses précautions cette compétence nouvelle :

- Les décisions du conseil général devront tenir compte de critères d'équilibre démographique, économique et social. Ces critères, qui s'imposent également pour la définition de la carte scolaire du premier degré, répondent à un objectif d'équité territoriale. Il s'agit de répondre non seulement aux évolutions de la démographie scolaire, mais de pondérer ces dernières par la prise en compte des disparités économiques et sociales.

- L'avis préalable du conseil départemental de l'éducation nationale est requis. En effet, cette instance est déjà consultée actuellement par l'inspection d'académie sur la définition des secteurs de recrutement, au titre des compétences du département sus-mentionnées (décret n° 85-895 du 21 août 1985).

- Enfin l'affectation individuelle des élèves continuera, quant à elle, à relever des autorités académiques. Les demandes de dérogation continuent donc d'être traitées par l'inspecteur d'académie, au sein des commissions mises en place à cet effet.

On remarquera que la double exigence -avis du CDEN et prise en compte de critères d'équilibre- s'impose non seulement pour la définition des secteurs de recrutement, mais également pour les autres attributions parallèles (définition de la localisation des établissements, de leur capacité d'accueil et du mode d'hébergement des élèves) déjà confiées aux conseils généraux.

Ces dispositions « garde-fou » sont motivées par la volonté de donner des garanties afin de prévenir en amont toute dérive susceptible de remettre en cause des équilibres territoriaux.

II. Position de votre commission

Compte tenu des nombreuses précautions prises par le Gouvernement, et de l'expérience des conseils généraux en matière de structuration territoriale des collèges, le transfert de compétences proposé traduit une évolution favorable, qui n'est en rien de nature à remettre en cause les équilibres et objectifs actuels.

Votre commission vous propose en conséquence de donner un avis favorable à l'adoption de cet article.

Article 67

Transfert des personnels techniciens, ouvriers et de service

I. Texte du projet de loi

Cet article prévoit le transfert aux départements et régions des missions d'accueil, de restauration, d'hébergement et d'entretien général et technique dans les établissements qui relèvent de leurs compétences. Par suite, ces collectivités assurent le recrutement et la gestion des personnels affectés à ces tâches.

· Le transfert de missions nouvelles aux départements et régions

Le dispositif proposé procède en deux temps :

- dans un premier temps, aux paragraphes I et III, le texte prévoit le transfert aux départements et aux régions des missions d'accueil, de restauration, hébergement et entretien général et technique dans les établissements dont ils ont la charge.

On rappellera que depuis le premier acte de la décentralisation en matière scolaire, les départements assurent la construction, la reconstruction, l'extension, les grosses réparations, l'équipement et le fonctionnement des collèges. Les régions assument les mêmes responsabilités à l'égard des lycées, établissements d'éducation spéciale, lycées professionnels maritimes et établissements d'enseignement agricole visés à l'article L. 811-8 du code rural.

Les transferts proposés s'inscrivent en parfaite continuité avec les précédents. On rappellera que 93 % des ensembles immobiliers scolaires disposent d'un service de restauration, et un établissement sur cinq en moyenne comprend un internat (un collège sur vingt). Toutefois, le terme d'accueil, trop vague, est susceptible d'interprétations multiples. S'il est entendu que cette mission renvoie à la catégorie de personnels d'entretien et d'accueil, à savoir les concierges des établissements, le terme pourrait également être entendu comme incluant la surveillance et l'encadrement des élèves. Il conviendra donc de circonscrire ce terme pour éviter toute équivoque au sujet des missions concernées.

- dans un second temps, aux paragraphes II et IV, départements et régions se voient confier le recrutement et la gestion des personnels techniciens, ouvriers et de service affectés à ces tâches dans les établissements scolaires dont ils ont la charge.

L'appartenance à la communauté éducative des personnels transférés et le concours direct qu'ils apportent, dans l'exercice de leurs fonctions, aux missions du service public de l'éducation nationale, sont clairement réaffirmés, en parallèle de la décentralisation de leur gestion. Cette précision, garantie explicite apportée aux personnels concernés, reprend de façon quelque peu redondante les dispositions déjà formulées à l'article L. 913-1 du code de l'éducation, relatif à l'ensemble des personnels ATOSSS (administratifs, techniques, ouvriers, sociaux, de santé et de service).

Le transfert de ces personnels aux collectivités territoriales ne remet en cause ni la nature de leurs fonctions, ni le fait qu'ils oeuvrent, par leur participation au fonctionnement des établissements, en faveur de la qualité du cadre de vie et d'accueil des élèves et donc à la qualité du service public. L'exemple des personnels communaux, et notamment des ATSEM (agents territoriaux spécialisés des écoles maternelles), en est la traduction concrète. Ces « assistantes maternelles » jouent un rôle central au sein de l'équipe éducative et leur présence auprès des jeunes enfants apporte une plus-value indéniable.

· Les personnels concernés

Les effectifs des personnels concernés par le transfert représentent, en 2003, 93 186 emplois budgétaires, correspondant à 96 282 emplois équivalent temps plein.

Ils se répartissent en quatre catégories d'agents, trois corps de fonctionnaires classés en catégorie C (OEA, OP et MO) et un corps classé en catégorie B (les techniciens). Les principales dispositions statutaires qui leur sont applicables sont définies dans le décret n° 91-462 du 14 mai 1991, modifié par le décret n° 2001-598 du 3 juillet 2001.

- les ouvriers d'entretien et d'accueil (OEA) sont les plus nombreux : 63 405, soit 62,5 % de la filière (75 % de femmes). Ils exercent les tâches de nettoiement, d'entretien courant et de maintenance et peuvent participer au service de restauration et de magasinage ; lorsqu'ils exercent des fonctions d'accueil, ils sont chargés « de recevoir, renseigner, et orienter les personnels et usagers des établissements d'enseignement et le public y accédant, de contrôler l'accès aux locaux et d'assurer la transmission des messages oraux et des documents écrits ». La fonction de contrôle de l'accès à l'établissement leur confère un rôle important en matière de sécurité.

- les ouvriers professionnels (21 825, soit 21,5 % des effectifs) sont chargés des travaux nécessaires au bon fonctionnement des services matériels des établissements, principalement dans les domaines de la restauration, de l'hébergement et de la maintenance mobilière et immobilière ; ils peuvent être appelés à exécuter des tâches dans des domaines connexes à l'une des 11 spécialités professionnelles pour laquelle ils ont été recrutés. L' « accueil » en fait partie depuis l'arrêté du 7 juin 2001. Ils peuvent exercer au sein d'équipes mobiles d'ouvriers professionnels (EMOP) ou d'équipes mobiles d'ouvriers d'entretien spécialisés (EMOES). Ces services mutualisés sont rattachés à des établissements « supports ».

- les maîtres ouvriers (8 135, soit 8 % environ des effectifs) sont chargés de la conduite des travaux confiés à un groupe d'OEA ou d'OP.

- les techniciens (222 personnes) ont un rôle de conseil technique et d'assistance auprès des établissements ; ils exercent en outre une mission de formation auprès des personnels ouvriers.

S'ils ont le statut de fonctionnaires d'Etat, la gestion et la rémunération de ces personnels sont déconcentrées aux recteurs d'académie par arrêté du 7 novembre 1985. Les recteurs ont toute compétence à leur égard en matière de recrutement (depuis l'organisation du concours jusqu'à la nomination en qualité de stagiaire puis de titulaire), de mutation, de notation et d'avancement, de cessation définitive de fonctions et d'action disciplinaire. Par ailleurs, les inspecteurs d'académie ont reçu une délégation permanente de pouvoirs dans l'attribution des congés de maladie ordinaires et des congés de maternité.

· Les conséquences du transfert sur la situation individuelle et la gestion des agents concernés

L'article 80 du présent projet de loi relatif à la situation individuelle des agents d'Etat concernés par les transferts aux collectivités territoriales pose le principe d'un droit d'option.

Dans une première phase transitoire, débutant au moment de l'entrée en vigueur de la loi, prévue au 1er janvier 2005, ils seront mis à disposition de la collectivité de rattachement de l'établissement où ils exercent. Puis à partir de la publication des décrets de partition, c'est à dire vers mai-juin 2006 aux termes du calendrier prévisionnel fixé, les personnels TOS en service pourront décider, dans un délai de douze mois, soit d'intégrer la fonction publique territoriale, soit de choisir le maintien dans leur statut de fonctionnaire d'Etat. Dans ce cas, ils seront placés en position de détachement sans limitation de durée auprès de la collectivité de rattachement.

Selon les engagements du Gouvernement, les personnels TOS qui opteront pour le statut de fonctionnaire territorial intégreront un cadre d'emploi spécifique, défini par décret, leur garantissant notamment qu'ils exerceront exclusivement au sein des établissements scolaires. Toutefois, votre rapporteur souhaiterait se voir préciser que ces dispositions ne seront que transitoires. Ce serait en effet une contrainte préjudiciable de lier ainsi les collectivités territoriales à ces cadres spécifiques pour les recrutements futurs. Toute latitude doit au contraire leur être ouverte pour pouvoir faire appel à des catégories de personnels spécialisés, intégrés dans des cadres existants, en particulier en vue de répondre à des besoins nouveaux créés par l'évolution de la technicité des équipements, informatiques notamment.

Les agents non titulaires, soit 9 % des effectifs, deviennent, aux termes de l'article 81 du présent projet de loi, des agents non titulaires de droit public des collectivités territoriales. Quant aux personnels sous contrats spécifiques, tels que les contrats emploi-solidarité, le transfert est sans conséquence sur l'exécution de leurs contrats.

En outre, le Gouvernement s'est engagé à ce que le transfert de la gestion des TOS aux collectivités entraîne le transfert, loyal, des emplois de personnels administratifs des services académiques chargés d'assurer la gestion des carrières des agents concernés (concours de recrutement, formation, notation...). Selon les données du ministère, ces moyens humains représentent 996 emplois équivalents temps plein. Ces moyens incluent l'ensemble des missions concourrant à leur gestion, selon la répartition suivante :

- Gestion des personnels : 58,5 %

- Examens et concours : 7 %

- Formations : 9,5 %

- Action sociale et santé : 25 %

Cependant, un potentiel de gestion nécessaire au suivi de la carrière des agents qui auront choisi un détachement sans limitation de durée sera maintenu dans les rectorats.

L'impact budgétaire en dépenses de personnels, qui seront compensées par l'Etat selon les dispositions générales prévues au présent projet de loi, représente un coût total estimé à près de 1 860 millions d'euros. .

· Les relations entre l'établissement et la collectivité de rattachement

Le transfert de la gestion des personnels TOS aux départements et régions implique l'exercice d'une double autorité sur ces agents :

- l'autorité hiérarchique de la collectivité territoriale qui recrute et rémunère,

- l'autorité fonctionnelle du chef d'établissement, dans l'accomplissement de leurs missions au sein de l'établissement, conformément aux dispositions de l'article L. 421-23 I, inchangées, qui précisent que les agents affectés dans les établissements, qu'ils soient agents d'Etat ou agents territoriaux, sont placés sous l'autorité du chef d'établissement.

En l'état actuel du droit, le président du conseil général ou régional « peut s'adresser » directement au chef d'établissement, c'est à dire sans passer par l'intermédiaire de l'autorité académique, pour l'exercice des compétences décentralisées.

Le paragraphe X du présent projet de loi se limite à rendre cette faculté systématique (la formule « peut s'adresser » est remplacée par « s'adresse »...). Il renvoie en outre à une convention l'organisation des relations entre la collectivité territoriale et l'établissement, notamment pour préciser les modalités d'exercice des compétences respectives de chacun, en fonction des objectifs fixés par la collectivité et des moyens qu'elle alloue à cet effet.

Votre rapporteur estime que le dispositif prévu n'est pas de nature à garantir aux départements et régions la maîtrise suffisante leur permettant l'exercice satisfaisant et entier de leurs compétences. Le transfert en l'état des personnels TOS pourrait se révéler source de dérives et confronter les élus locaux à des pressions, si les collectivités ne disposent pas d'une réelle autorité sur l'organisation des services de leurs agents et la gestion matérielle et financière réalisées au sein des établissements.

· Les dispositions de conséquences

* au paragraphe V de cet article, pour les charges de personnels qui incombent à l'Etat.

On notera la maladresse de la rédaction proposée, consistant à mettre sur le même plan :

- les charges de rémunération des personnels prises en charge par les collectivités territoriales, au titre des personnels TOS et des agents de l'Etat mis à la disposition des collectivités dans le cadre des activités éducatives, sportives et culturelles complémentaires qu'elles peuvent organiser dans les établissements scolaires (article L. 216-1),

- et les charges de rémunération des assistants d'éducation.

Créés par la loi n° 2003-400 du 30 avril 2003, ceux-ci sont recrutés directement par les EPLE. A ce titre, les assistants d'éducation ne sont pas des agents de l'Etat mais des agents des EPLE, rémunérés sur le budget propre des établissements (ou plus précisément par des établissements mutualisateurs). Toutefois, les dépenses afférentes à leur rémunération sont entièrement prises en charge par l'Etat, au titre de la dotation globale de fonctionnement qu'il verse aux établissements.

* aux paragraphes VI et VIII, pour inscrire à la charge des collectivités les dépenses des personnels transférés.

* au paragraphe VII, pour prendre en compte les charges de personnels, en plus de celles de fonctionnement, dans le calcul de la participation versée par la collectivité de résidence, lorsque 10 % au moins des élèves sont scolarisés hors de son territoire.

* au paragraphe IX, concernant la répartition des charges entre département et région lorsqu'un même ensemble immobilier comprend à la fois un collège et un lycée. Cela concerne 541 cités scolaires, qui regroupent au moins deux établissements distincts, soit 1 119 au total (en 2001-2002).

* au paragraphe XI, s'agissant du calcul du forfait externat à la charge des collectivités territoriales. On rappellera que les dépenses de fonctionnement des classes des établissements privés sous contrat d'association avec l'Etat sont prises en charge dans les mêmes conditions que celles des classes correspondantes de l'enseignement public, sous la forme de contributions forfaitaires versées par élève et par an (loi du 31 décembre 1959). Le transfert aux régions et départements des dépenses de rémunération des personnels TOS entraîne donc de façon mécanique le transfert de charge de la partie de la contribution forfaitaire due au titre de ces mêmes dépenses de personnel, jusqu'alors à la charge de l'Etat. Les modalités de calcul du forfait d'externat à la charge des collectivités territoriales est aménagé selon un système de double contribution, l'une, inchangée, afférente aux dépenses de fonctionnement, l'autre relative aux dépenses de personnels concernés par le transfert.

* au paragraphe XII, le dispositif est appliqué aux établissements d'enseignement agricole. A cette occasion, la rédaction proposée pour l'article L. 811-7 du code rural est mise en conformité avec l'état actuel des établissements publics locaux agricoles. Ces derniers sont composés de plusieurs centres constitutifs, dont les lycées agricoles ne forment qu'une des quatre catégories. Dans les centres autres que les lycées, comme par exemple les centres de formation des apprentis, les personnels ont le statut de contractuels, et sont embauchés par ces centres. Pour les lycées agricoles, le principe de complémentarité entre le code de l'éducation et le code rural, prévu à l'article L. 810-1 du code rural pour les établissements visés à l'article L. 214-6 du code de l'éducation leur sont automatiquement applicable. Ne figurent donc au code rural que les dispositions spécifiques à l'enseignement agricole, à savoir que l'ensemble des personnels de direction de ces établissements est à la charge de l'Etat, et que l'ensemble de leur patrimoine, et pas seulement les lycées, est à la charge des régions. Si cette dernière précision figure déjà à l'article L. 811-7, la première n'y était pas jusqu'alors précisée.

En outre, en raison du principe de complémentarité entre les codes, l'alinéa 2° introduisant, pour les lycées agricoles, une disposition parallèle à celle du V de cet article s'agissant des personnels des collèges et lycées, n'a pas à figurer au code rural. Il conviendra donc de simplifier la rédaction proposée par le projet de loi au paragraphe XII.

II. Position de votre commission

Le transfert aux départements et aux régions des personnels TOS répond à un souci évident de cohérence, et parachève la décentralisation intervenue au début des années 1980 en matière d'investissement et de fonctionnement des collèges et lycées. On rappellera que cette mesure figurait au nombre des propositions du rapport Mauroy paru en 2000, « Refonder l'action publique locale ».

La première étape avait en effet abouti à un partage de compétences peu lisible : les personnels chargés de l'entretien et la maintenance des bâtiments transférés ont conservé le statut d'agent d'Etat, rémunérés par l'Etat, alors que la charge du fonctionnement courant des établissements scolaires incombait aux collectivités.

Ce système a conduit à diluer les responsabilités et s'est révélé peu efficace : les collectivités ont été tributaires des moyens humains alloués par l'Etat, non seulement en nombre de postes, insuffisants par rapport aux besoins créés par les construction nouvelles réalisées par les départements et régions, mais aussi en formation des agents, souvent inadaptée du fait de la plus grande technicité des installations mises en place, notamment pour assurer la maintenance du parc informatique.

Aussi, votre commission ne peut que se montrer favorable au transfert aux collectivités des personnels TOS. Une gestion de proximité, plus réactive et plus efficace, leur garantira des conditions d'emploi plus favorables que celles que ne leur assure leur statut actuel. Ils trouveront au sein des collectivités, ne serait-ce que par leur poids numérique dans les effectifs territoriaux, une considération plus forte que la place parfois marginale qui leur est réservée au sein de l'éducation nationale. Le service public y gagnera en efficacité, par une identification plus claire des responsabilités.

· Un dispositif à parfaire

Toutefois, en se limitant au transfert brut des personnels TOS, sans viser les personnels administratifs (le « A » des « ATOS ») qui les dirigent et les encadrent au sein des établissements, la logique suivie par le présent projet de loi reste inaboutie.

Le dispositif présenté ne garantit pas de façon suffisante aux départements et régions qu'ils disposeront d'un réelle maîtrise sur la gestion matérielle des établissements, et l'organisation des services de leurs agents affectés dans les collèges et lycées.

En raison des disparités territoriales constatées d'une académie à l'autre dans les dotations en personnels TOS, et de l'insuffisance générale des effectifs par rapport aux besoins, cette situation s'avère périlleuse pour les collectivités. Celles-ci risquent d'être soumises à des pressions et demandes déraisonnables de personnels supplémentaires de la part des établissements, dans la mesure où il peut sembler plus aisé et fructueux de s'adresser à un élu local qu'à un rectorat en vue de solliciter des moyens accrus.

Dès lors, il est essentiel d'organiser un mode de relation spécifique et direct entre les présidents des conseils généraux et régionaux et les chefs d'établissements, appelés à l'avenir à travailler ensemble de façon plus étroite.

C'est pourquoi votre commission vous proposera d'adopter un amendement au X de cet article visant à instituer un lien direct entre le président du conseil général ou régional et le chef d'établissement, autorité exécutive de l'établissement au titre de l'article L. 421-3 du code de l'éducation. Celui-ci est chargé de mettre en oeuvre les objectifs que lui assigne la collectivité de rattachement, dans la limite des moyens que celle-ci alloue à cet effet. Puis il rend compte de l'utilisation de ces moyens, qui concernent notamment les moyens humains en personnels TOS.

La collectivité exerce ainsi une autorité directe sur le chef d'établissement, et un pouvoir de direction et d'orientation dans les domaines qui relèvent de sa compétence. Le recours à une convention entre la collectivité de rattachement et l'établissement, tel que le prévoit le texte proposé, suppose l'accord du conseil d'administration de l'EPLE, au sein duquel la collectivité de rattachement n'a qu'un seul représentant. Or ce conseil pourrait faire blocage et s'opposer à son adoption.

Votre rapporteur s'était interrogé, dans un premier temps, pour ensuite la rejeter, sur l'opportunité de rattacher aux collectivités les gestionnaires des établissements, c'est à dire les intendants (appartenant au corps des attachés ou conseillers d'administration scolaire et universitaire - AASU ou CASU), qui exercent à titre principal, pour environ les trois quarts de leur activité, des fonctions directement liées aux compétences décentralisées (gestion matérielle et financière, en particulier pour assurer les approvisionnements nécessaires aux services d'internat et de demi-pension, et direction des personnels TOS). De surcroît, la circulaire n° 97-35 du 6 février 1997 recommande d'associer activement le gestionnaire aux opérations de travaux et de maintenance réalisés par la collectivité de rattachement.

Toutefois, cette situation induirait une dyarchie à la tête des établissements, entre le gestionnaire et le chef d'établissement, susceptible de créer des tensions et de nuire à la bonne marche des établissements.

L'amendement proposé lève cette difficulté. La relation entre la collectivité et le chef d'établissement vise indirectement le gestionnaire, dans la mesure où celui-ci est placé sous l'autorité hiérarchique du chef d'établissement, qu'il seconde (article 10 du décret du 30 août 1985).

En outre, un amendement de précision aux II et IV tend à rappeler les disposition inchangées selon lesquelles les agents concernés, qu'ils soient agents de l'Etat ou agent des collectivités territoriales, sont placés, dans l'exercice de leurs fonctions, sous l'autorité du chef d'établissement

· Des ambiguïtés de rédaction à lever

La rédaction proposée pour l'énumération des missions transférées est de nature à porter à confusion. En effet, le terme d' « accueil », interprété au sens large, pourrait inclure les missions de surveillance et d'encadrement des élèves notamment.

Or, s'il est entendu que les assistants d'éducation, qui accomplissent des fonctions de nature éducative, ne sont pas concernés par le transfert, le renvoi à l'article L. 916-1 les concernant aux paragraphes V et XII contribue à renforcer ce sentiment d'équivoque. En outre, les assistants d'éducation sont affectés dans les restaurants scolaires et les internats, en qualité de surveillants.

Aussi votre commission vous propose d'adopter deux amendements de nature à clarifier la rédaction et lever toute ambiguïté sur le sens des dispositions proposées :

- le premier consiste à circonscrire l'interprétation des missions transférées, notamment l'accueil, la restauration et l'hébergement, en précisant qu'en sont exclues les missions d'encadrement et de surveillance des élèves.

- le second consiste à supprimer la référence à l'article L. 916-1 relatif aux assistants d'éducation. Certes, comme on l`a vu, le fait que ces agents des EPLE soient rétribués sur le budget des établissements pouvait justifier cette mention. Toutefois, il est préférable de lever toute équivoque. De surcroît, les assistants d'éducation sont des emplois budgétaires dont la charge est compensée intégralement par l'Etat, via la dotation de fonctionnement qui abonde le budget des établissements. Ils occupent, au titre de l'article 3 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat, des emplois permanents de l'Etat.

Enfin, votre commission propose deux amendements de rédaction ou de précision.

Votre commission vous demande de donner un avis favorable à cet article sous réserve des amendements proposés.

Article additionnel après l'article 67

Médecine scolaire

Le présent projet de loi se nourrit d'une expérience de vingt ans et annonce l'entrée dans la phase concrète de la décentralisation.

Dans ce double souci de cohérence et d'efficacité par rapport à l'antériorité de l'intervention des collectivités d'une part, et de proximité quotidienne du service rendu aux citoyens d'autre part, votre rapporteur vous propose de réintroduire dans le texte de loi le transfert aux départements du service de médecine scolaire.

En effet, la loi du 22 juillet 1983 a confié au département -échelon suffisamment proche des besoins locaux mais cependant assez vaste pour assurer une certaine cohérence territoriale- une compétence de droit commun en matière d'aide sociale légale, en particulier d'aide sociale à l'enfance, et de prévention sanitaire.

A ce titre, le département gère les centres de la protection maternelle et infantile (PMI), qui emploient près de 10 000 médecins et infirmières. La loi du 18 décembre 1989 relative à la promotion et à la protection de la santé de la famille et de l'enfance, développe et amplifie les attributions de la PMI, notamment dans le champ de la prévention sanitaire des jeunes enfants, jusqu'à l'âge de six ans : les médecins de PMI assurent des. mesures de prévention médicale, psychologique et sociale des jeunes enfants et de leur famille, en particulier pour détecter, prévenir et accompagner les cas de maltraitance, des actions de prévention et de dépistage des handicaps, ainsi que des consultations de santé, en réalisant des bilans réguliers.

Dès qu'ils sont scolarisés, les enfants sont pris en charge par les médecins de l'éducation nationale. L'ordonnance du 12 octobre 1945 a instauré un service de santé scolaire, dépendant du ministère de l'éducation nationale, avant d'être placé pour un temps, de 1964 à 1991, sous la tutelle du ministère de la Santé et des directions départementales de l'assistance sanitaire et sociale. Depuis 1991, les médecins scolaires sont à nouveau des fonctionnaires de l'éducation nationale, dont le statut est défini par le décret n° 91-1195 du 27 novembre 1991. Ils suivent une formation de santé publique alternant cours et stages pratiques.

Alors que leurs missions, nombreuses voire trop diffuses, étoffées par la circulaire n° 2001-013 du 12 janvier 2001, sont affirmées comme de plus en plus essentielles, notamment en matière de prévention et de dépistage des troubles à la fois d'ordre somatique et psychique, les services médicaux scolaires sont pauvrement dotés en moyens. En 2003, l'éducation nationale emploie 1 378 médecins titulaires, soit environ 200 de plus qu'il y a 12 ans, parmi lesquels 129 médecins-conseillers sont détachés auprès des recteurs, ou des inspections d'académie. Pour pallier cette pénurie, 791 vacataires équivalent taux plein viennent compléter ces effectifs. Toutefois, leur statut précaire entraîne un important turn-over, préjudiciable à un suivi en continu des élèves. Chaque médecin est responsable d'un secteur comprenant en moyenne 6 à 7 000 élèves, répartis dans 3 ou 4 collèges, les écoles qui en dépendent, et 1 ou 2 lycées, publics ou privés sous contrat.

En proposant un amendement tendant à introduire dans le texte de loi le transfert aux départements du service de médecine scolaire, votre commission n'est guidée que par la préoccupation de l'efficacité et de la qualité du suivi de la santé des enfants scolarisés.

Il s'agit d'une part d'assurer une coordination et une synergie entre les services sanitaires départementaux de PMI et la médecine scolaire, pour organiser une continuité dans le suivi sanitaire des enfants, à l'école et dans les familles. Cette cohérence rendra plus efficace les interventions, et les responsabilités seront plus clairement identifiées.

D'autre part, votre commission est convaincue que le niveau départemental est le plus adapté pour mettre en oeuvre une stratégie globale, fédérant les efforts déployés par des partenaires divers, alors même que le ministre délégué à l'enseignement scolaire, M. Xavier Darcos, appelait, dans une communication en conseil des ministres du 26 février 2003 sur la santé des jeunes en milieu scolaire, à une mobilisation accrue de tous les acteurs en faveur de cet enjeu.

Enfin, la clé de la proximité est essentielle pour décloisonner la médecine scolaire, alors même qu'un syndicat de médecins scolaires reconnaît que le carcan de l'éducation nationale a pour effet de brider nombre d'élans, par exemple pour bâtir des programmes de prévention des comportements à risque avec des partenaires extérieurs.

On rappellera que le rapport de la commission d'enquête du Sénat sur la délinquance des mineurs3(*) soulignait le rôle clé du département en matière de prévention. Il soulignait à ce titre le rôle de la protection maternelle et infantile (PMI), « un outil de veille au moment de la petite enfance et, potentiellement, un instrument de prévention psychosociale et médicale précoce ».

De la même manière, le rapport de la commission Mauroy en 2000 parvenait à la conclusion suivante : « dès lors que la prévention est une compétence du département, il paraît normal que la médecine scolaire et les assistantes sociales qui y concourent soient confiées à cette collectivité dans le cadre d'un partenariat avec l'éducation nationale. »

L'amendement proposé concerne la médecine scolaire, et non pas le « bloc de compétences » en matière d'action médico-sociale, ce qui aurait eu sa cohérence, certes.

En effet, votre commission est consciente que toute avancée ne peut se gagner que pas à pas. Les départements prouveront qu'ils peuvent, dans ce domaine également, faire mieux que l'Etat, et parvenir à lisser les disparités existantes par un processus de rattrapage similaire à celui constaté en matière de patrimoine immobilier scolaire.

Le corps des médecins scolaires n'affiche pas, en outre, une hostilité unanime face à toute perspective de décentralisation.

De surcroît, leur statut au sein des établissements n'est pas un obstacle susceptible de créer des difficultés ou tensions. En effet, les médecins de l'éducation nationale exercent leurs missions dans l'indépendance que leur confère leur discipline (l'inspecteur d'académie étant leur chef de service), alors que les infirmiers et assistants sociaux scolaires sont placés sous l'autorité des chefs d'établissements, et exercent des missions parfois imbriquées à l'action éducative (éducation à la santé, suivi individualisé des projets des élèves).

L'amendement présenté confie aux départements la charge de la médecine scolaire. Les missions principales du service de médecine scolaire sont affirmées à cette occasion, pour souligner son rôle déterminant en matière de prévention, de dépistage et de suivi des handicaps et des troubles de santé des élèves. Les médecins interviennent notamment au moment des bilans obligatoires, vers l'âge de six ans et à la fin du collège, pour le bilan dit d' « orientation professionnelle ».

Le transfert du service entraîne le transfert aux départements des personnels qui y concourent, dans les conditions définies dans le présent projet de loi. Sont visés les médecins de l'éducation nationale, le cas échéant leur secrétariat, ainsi que les médecins-conseillers techniques placés auprès des inspecteurs d'académie (un par inspection), chargés de gérer les services des médecins de leur département.

Votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel.

Article 68

Transfert d'établissements d'Etat

I. Texte du projet de loi

En application de l'article 14-VI de la loi n° 83-663 du 22 juillet 1983, codifié à l'article L. 211-4 du code de l'éducation, le décret n° 85-349 du 20 mars 1985 fixe la liste des établissements dont la responsabilité et la charge incombent entièrement à l'Etat.

Ce régime dérogatoire concerne quatre établissements relevant du ministère de l'Agriculture et 18 établissements relevant du ministère de l'Education nationale, principalement en raison de leurs particularités pédagogiques.

Le décret n° 86-164 du 31 janvier 1986 leur reconnaît une autonomie en matière pédagogique et éducative plus étendue, comprenant notamment le choix de sujets d'études spécifiques à l'établissement, en particulier pour compléter ceux qui figurent aux programmes nationaux.

Ils ont le statut d'établissements d'Etat. Le ministère de l'éducation délègue chaque année au préfet de région une dotation globale d'investissement pour effectuer les travaux qui s'imposent afin de maintenir les bâtiments dans des conditions d'accueil et de sécurité satisfaisantes.

Le présent projet de loi est l'occasion de parachever la décentralisation des établissements d'enseignement scolaire du second degré, en proposant l'entrée dans le droit commun du régime des établissements publics locaux d'enseignement de la plupart de ces établissements nationaux. Toutefois, il est prévu que des décrets préciseront les adaptations nécessaires à la prise en compte des particularités pédagogiques de ces collèges et lycées.

Sont visés les collèges et lycées à sections bi-nationales ou internationales, l'ensemble climatique et sportif de Font-Romeu qui regroupe des structures de natures différentes, ainsi que des établissements nationaux d'enseignement agricole.

Les départements concernés reçoivent la pleine propriété et assument les charges de fonctionnement de 5 collèges : le collège d'Etat de Font-Romeu (Pyrénées orientales), les collèges à sections internationales de Ferney-Voltaire (Ain), de Sèvres (Hauts-de-Seine), des Pontonniers de Strasbourg (Bas-Rhin), et de Valbonne (Alpes-Maritimes).

Il en est de même des régions pour les 7 établissements suivants situés dans leur ressort : le lycée franco-allemand de Buc, régi par une convention internationale (Ile-de-France), les lycées à sections internationales d'Hennemont de Saint-Germain-en-Laye (Ile-de-France), de Sèvres (Ile-de-France), de Strasbourg (Alsace), de Valbonne (Provence-Alpes-Côte d'Azur), du lycée d'Etat de Font-Romeu (Languedoc-Roussillon), ainsi que des établissements publics nationaux d'enseignement agricole (centre d'expérimentation pédagogique de Florac, centre d'enseignement zootechnique de Rambouillet, centre d'étude du milieu et de pédagogie appliquée du ministère de l'agriculture de Fouesnant, centre national de promotion rurale de Marmilhat).

Les autres établissements figurant dans la liste fixée par le décret de 1985 ne sont pas concernés par le transfert. Il s'agit du centre national d'études et de formation pour l'enfance inadaptée de Suresnes, du foyer des lycéennes de Paris, du lycée technique d'Etat de la photographie et de la cinématographie Louis-Lumière de Paris, de l'école nationale supérieure des arts et techniques du théâtre de Paris et du lycée polyvalent d'Etat et lycée d'enseignement professionnel de Saint-Pierre-et-Miquelon. Leur situation particulière appelle un traitement spécifique, qui sera négocié ultérieurement.

II. Position de votre commission

Votre rapporteur ne saurait s'opposer à cette mesure allant dans le sens de la simplification des régimes et statuts existants. Il rappellera en outre que la décision de ce transfert fait suite à des concertations engagées depuis plusieurs années par les services de l'éducation nationale avec les collectivités territoriales concernées, quant aux modalités de leur prise en charge.

En outre, l'article 89-V du présent projet de loi prévoit les modalités de compensation financière de la charge ainsi transférée aux collectivités, par l'introduction de deux nouveaux articles au CGCT. Le montant des crédits consacrés par l'Etat pour le fonctionnement et l'équipement des établissements transférés est intégré à la dotation générale de décentralisation des départements ou régions.

En conséquence, votre commission vous demande de donner un avis favorable à cet article, sous réserve d'un amendement visant à préciser explicitement que les établissements sont transformés en établissements publics locaux d'enseignement, selon les modalités de droit.

Article 69

Etablissements municipaux et départementaux

I. Texte du projet de loi

Les dispositions de cet article concernent les établissements d'enseignement du second degré, nationaux, communaux ou départementaux, qui ne constituent pas des établissements publics locaux d'enseignement (EPLE). Le présent projet de loi prévoit l'entrée dans le droit commun des ces établissements.

Le premier paragraphe tend à introduire une modification rédactionnelle très ponctuelle de simplification administrative, aux articles du code de l'éducation relatifs aux établissements d'Etat d'une part, aux établissements municipaux ou départementaux d'autre part.

Le deuxième paragraphe présente le dispositif organisant la transformation des établissements municipaux ou départementaux d'enseignement en EPLE.

On rappellera que certains lycées et collèges ne sont pas encore organisés en EPLE, au motif qu'ils étaient déjà gérés par une commune ou un département avant l'intervention de la loi de décentralisation du 22 juillet 1983.

A la différence des EPLE, ces établissements, régis par le décret n° 86-164 du 31 janvier 1986, sont privés de la responsabilité morale et de l'autonomie financière. C'est la commune ou le département qui en assure la gestion financière.

Le présent article prévoit que désormais, leur transformation en EPLE est de droit commun, à la demande de la collectivité gestionnaire. Selon les modalités prévues pour la création des EPLE, cette transformation se fera par arrêté du représentant de l'Etat.

Les biens immobiliers de ces établissements seront mis à disposition des collectivités de rattachement. Le transfert de propriété, sous réserve de l'accord des parties, répond quant à lui aux dispositions de l'article 64 du présent projet de loi.

Cette disposition concerne potentiellement, à la rentrée 2002, 28 établissements municipaux, dont 19 situés à Paris (essentiellement des lycées technologiques, professionnels ou polyvalents, ainsi que le lycée des métiers Boulle). Les autres se répartissent dans les académies de Versailles (trois collèges situés à Suresnes et Boulogne-Billancourt), Rouen (un collège au Val de Reuil), Caen (un collège et un lycée de Honfleur), Clermont-Ferrand (collège de Doyet), Aix-Marseille (le collège d'Istres) et Lyon (Collège pour handicapés de Caluire et Cuire).

En raison de la concentration de ces établissements à Paris, le projet de loi organise une période transitoire, fixée à six ans sauf décision contraire des parties, pendant laquelle la commune ou le département concernés continuent à assumer les charges de grosses réparations, de fonctionnement et d'équipement des établissements, ainsi que les dépenses de personnels TOS notamment. Ces dispositions sont de nature à ne pas provoquer un transfert de charges trop brutal en direction de la collectivité de rattachement.

Cette mesure est inspirée des modalités prévues aux articles L. 216-5 et L. 216-6 concernant les procédures d'appel en responsabilité, introduites par la loi de juillet 1983. Cette opération consiste, pour le département ou la région de rattachement de l'établissement, à confier de plein droit à la collectivité territoriale propriétaire, si elle le demande, la responsabilité d'une opération de construction, de grosses réparations, ou d'équipement dans un collège ou lycée. Une convention détermine les conditions, notamment financières, dans lesquelles est réalisée cette opération. Elle précise en outre les modalités selon lesquelles la collectivité propriétaire assume les charges de fonctionnement, pour une période qui ne peut être inférieure à six ans.

Toutefois, les dispositions proposées au présent article s'écartent de cette procédure spécifique pour aménager un dispositif plus souple, dans la mesure où seul un nombre limité d'établissements est concerné.

Enfin le troisième paragraphe fixe un dispositif similaire pour des établissements d'enseignement agricole à statut particulier (les établissements relevant des communautés urbaines de Lille et Dunkerque et le syndicat intercommunal de gestion du lycée professionnel et horticole de Raismes). Le projet de loi prévoit leur transformation en établissements publics locaux d'enseignement et de formation professionnelle agricole, visés aux articles L. 811-8 et L. 811-9 du code rural.

Les biens immobiliers des établissements concernés seront mis à disposition des régions concernées, qui prendront en charge la rémunération des personnels TOS exerçant dans ces établissements. On notera que le texte apporte cette dernière précision dans la mesure où les personnels visés n'ont pas actuellement le statut de fonctionnaires d'Etat. Ils sont employés par les communautés urbaines ou le syndicat intercommunal.

II. Position de votre commission

Sous réserve d'un amendement rédactionnel, tendant à compléter et préciser, au II, les compétences qui continuent de relever de la collectivité gestionnaire pendant la période de transition prévue, votre commission vous proposera de donner un avis favorable à cet article.

Article 70

Compétences des établissements publics de coopération intercommunale

I. Texte du projet de loi

Le présent article prévoit des adaptations destinées à prendre en compte le développement des compétences des établissements publics de coopération intercommunale en matière scolaire.

On rappellera que l'article 23 de la loi n° 83-663 du 22 juillet 1983, codifié à l'article L. 212-8 du code de l'éducation, a fixé le principe d'une répartition intercommunale des charges de fonctionnement des écoles publiques accueillant des enfants résidant dans d'autres communes.

Les établissements concernés sont les écoles maternelles et classes enfantines publiques et les écoles élémentaires publiques, ordinaires ou spécialisées. Sont à prendre en compte les dépenses de fonctionnement, à l'exclusion de celles qui sont facultatives (activités périscolaires, cantines ou garderies).

La loi privilégie avant tout le libre accord entre les communes concernées.

Toutefois, la contribution de la commune de résidence aux charges des écoles de la commune d'accueil est obligatoire lorsque la scolarisation hors de la commune de résidence est justifiée par :

- l'absence de capacité d'accueil (en postes d'enseignants et locaux nécessaires au fonctionnement) dans les établissements scolaires de la commune de résidence

- l'un des cas dérogatoires suivants : obligation professionnelle des parents, raisons médicales liées à l'enfant, inscription d'un frère ou d'une soeur dans un établissement scolaire de la même commune.

Le présent article ne remet pas en cause ce dispositif, mais prévoit son adaptation aux situations où la compétence en matière de fonctionnement des établissements scolaires a été transférée à un EPCI.

On rappellera qu'environ 400 EPCI à fiscalité propre se sont, à l'heure actuelle, dotés expressément d'une compétence scolaire. Les communautés de communes peuvent en effet choisir la compétence optionnelle « fonctionnement des écoles primaires et maternelles ».

Le présent article prévoit que, dès lors que les communes ont transféré à un EPCI leurs compétences en matière de fonctionnement des écoles publiques :

- le périmètre de l'EPCI est assimilé au territoire de la commune d'accueil ;

- l'accord sur la répartition des dépenses relève de l'EPCI ;

- le président de l'EPCI est substitué au maire de la commune de résidence pour apprécier la capacité d'accueil et donner l'accord à la participation financière, dès lors que des familles résidant sur le territoire de l'EPCI demanderaient à scolariser leur enfant dans une autre commune en dehors du groupement, pour l'un des motifs justifiant une contribution obligatoire aux charges des écoles de la commune d'accueil.

Enfin, dans la mesure où l'EPCI a reçu compétence en matière de fonctionnement des écoles publiques, il en résulte qu'il se substitue aux communes pour participer au financement des écoles privées sous contrat. On rappellera que s'agissant des établissements sous contrat d'association avec l'Etat, les dépenses de fonctionnement sont prises en charge dans les mêmes conditions que les classes correspondantes de l'enseignement public. Pour les établissements ayant passé un contrat simple, les communes peuvent participer dans des conditions fixées par décret.

II. Position de votre commission

Votre rapporteur vous proposera d'adopter un amendement de nature à prévoir que le territoire de l'établissement public de coopération intercommunale est assimilé non seulement au territoire de la commune d'accueil, mais aussi, en cas inverse, à celui de la commune de résidence.

En effet, la rédaction actuelle ne permet pas de prendre en compte toutes les conséquences que peut induire le transfert des dépenses de fonctionnement à un EPCI. Elle ne répond pas explicitement au cas d'une commune membre d'un EPCI qui ne dispose pas d'école publique.

En l'absence de capacité d'accueil dans la commune de résidence, les parents demeurent libres d'inscrire leurs enfants dans une école située à proximité de leur domicile, conformément à l'article L. 131-5 du code de l'éducation, et la commune de résidence est alors tenue de participer aux dépenses de fonctionnement de l'école de la commune d'accueil. Aucune disposition ne leur impose de les scolariser dans une école d'une autre commune membre de l'EPCI.

Aussi, prévoir que le territoire des communes constituant un établissement public de coopération intercommunale est également assimilé, pour l'application de l'article L. 212-8 du code de l'éducation, au territoire de la commune de résidence permet d'éviter que l'EPCI ne soit tenu de contribuer aux dépenses de fonctionnement des écoles des communes situées hors de son périmètre, dès lors que la capacité d'accueil des écoles de l'ensemble des communes membres de l'EPCI permet la scolarisation des enfants résidant dans ces communes.

Sous réserve de cet amendement, votre commission vous demande de donner un avis favorable à cet article.

Article additionnel après l'article 70

Transports scolaires

La loi du 22 juillet 1983 a confié aux départements une compétence générale en termes de transports scolaires. Selon les dispositions prévues à l'article L. 213-11 du code de l'éducation, « le département a la responsabilité de l'organisation et du fonctionnement de ces transports », sauf à l'intérieur des périmètres urbains.

Le développement des regroupements pédagogiques intercommunaux ou réseaux scolaires, salutaires pour la survie des écoles, notamment en milieu rural, peut néanmoins entraîner des besoins en matière de transport des élèves et induire des charges nouvelles pour les départements. En 2003, selon une enquête menée par le ministère de l'éducation, on dénombrait 271 réseaux dans 43 départements.

Cette forme de mutualisation des moyens, soit par regroupement des élèves par niveau sur plusieurs écoles (RPI dispersé), soit par regroupement des élèves dans une seule école (RPI concentré), procède d'une part d'un accord contractuel entre les communes concernées fixant notamment la répartition des charges, et d'autre part, d'un accord entre ces communes et l'inspecteur d'académie, compétent pour affecter les emplois. A aucun moment dans cette démarche, le conseil général n'est consulté ou a fortiori tenu informé de ces réaménagements, même lorsqu'ils ont un impact sur les charges de transport scolaire du département.

Alors que le ministre délégué à l'enseignement scolaire, M. Xavier Darcos, s'est engagé, depuis octobre 2002, dans un travail de réflexion et de concertations visant au développement de l'organisation des écoles en réseau, cette question mérite d'être soulevée.

Des textes d'application sont en effet en préparation pour doter ces réseaux d'un statut, par la création d'un conseil de réseau, et d'un coordonnateur. En outre, dans la circulaire n° 2003-104 du 3 juillet 2003 de préparation de la carte scolaire du premier degré, il est question d'un schéma territorial de l'enseignement du premier degré, élaboré par l'inspecteur d'académie, qui permet de faire un inventaire de la situation scolaire et définir dans une perspective pluriannuelle, les orientations souhaitées en matière de création de nouveaux réseaux. Néanmoins, les conseils généraux ne sont pas associés à son élaboration.

C'est pourquoi, afin d'inscrire dans la transparence cette démarche de restructuration des réseaux scolaires, votre commission vous propose de garantir que les départements sont consultés par les autorités compétentes de l'Etat préalablement à toute décision entraînant des conséquences financières en terme de transport scolaire, dans des conditions fixées par décret. Cette disposition de portée générale peut donc également s'appliquer aux réaménagements concernant les établissements du second degré. L'exercice par le département de la responsabilité qui lui est confiée à l'article L. 213-11 du code de l'éducation s'assortit en toute logique et légitimité de cette garantie.

Il serait en outre souhaitable que les textes réglementaires prévoient de façon parallèle une forme d'association des conseils généraux, non seulement du fait de leur compétence en matière de transport scolaire, mais aussi pour assurer une cohérence avec le réseau des collèges.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

Article 71

Ecoles de la marine marchande

I. Texte du projet de loi

L'enseignement supérieur maritime comprend quatre Ecoles nationales de la marine marchande, implantées au Havre, à Saint-Malo, Nantes et Marseille. Ces écoles ont le statut d'établissements publics nationaux, dotés de l'autonomie financière et relevant du ministère chargé de la Mer. Le décret n° 85-635 du 21 juin 1985, modifié par le décret n° 200-715 du 27 juillet 2000, définit leurs modalités d'organisation et de fonctionnement.

Aux termes de la loi du 19 mars 1958, elles préparent aux carrières d'officiers de la marine marchande. Environ 950 élèves y suivent une formation. En outre, un plan de spécialisation leur a ouvert la possibilité de mener des actions de formation au profit des secteurs connexes, maritimes, para-maritimes et industriels, permettant de répondre à des besoins nouveaux. Ces écoles préparent ainsi également les personnels appelés à exercer des fonctions techniques, de sécurité et de sûreté en matière maritime et portuaire.

Le présent projet de loi prévoit de transférer aux régions les charges d'investissement et de fonctionnement de ces écoles, ainsi transformées en établissements publics régionaux.

On rappellera que les régions sont déjà impliquées dans le financement des écoles de la marine marchande, dans le cadre des contrats de plan Etat-Régions 2000-2006. Un programme pluriannuel de rénovation et de restructuration a été engagé en 2000, pour lequel plus de 12,5 M€ d'investissements sont prévus au total. Ces crédits permettront de poursuivre la restructuration des bâtiments des écoles du Havre, de Nantes et de Marseille, et de créer un centre de formation aux techniques de sauvetage et de survie à l'ENMM de Saint-Malo.

Par ailleurs, les régions concernées ont jusqu'à présent montré leur intérêt pour ces écoles en apportant leur participation financière à des investissements ou des charges de gros équipements pédagogiques qui n'étaient pas inscrits au CPER.

Aussi le transfert aux régions de la pleine responsabilité de ces écoles répond à un état de fait et aux attentes des régions. Ces écoles s'inscrivent en effet par des liens traditionnels dans le tissu économique des régions à vocation maritime et portuaire, pour lesquelles elles servent de vitrine technologique attractive.

L'Etat conserve néanmoins ses prérogatives régaliennes. Il prend en charge les dépenses pédagogiques, fixe les conditions d'accès aux formations, détermine le contenu et l'organisation des études, ainsi que les modalités d'évaluation des élèves, et délivre enfin les diplômes ou attestations sanctionnant les formations suivies.

Une convention entre l'Etat et les régions définit les conditions dans lesquelles les régions assurent les formations annexes préparant aux fonctions techniques, de sécurité et de sûreté.

Ces formations, initiales ou continues, s'adressent soit à des élèves officiers navigants, soit à des fonctionnaires des affaires maritimes. Les régions pourront par exemple être appelées à prendre en charge la rémunération des stagiaires en formation continue, ou contribuer au financement de ces formations par des subventions, dans le cadre du schéma régional prévisionnel de formation continue, examiné par le comité économique et social régional.

Un décret en Conseil d'Etat précisera les règles d'administration de ces écoles, notamment pour traduire les effets du transfert aux régions dans la composition et la présidence du conseil d'administration.

II. Position de votre commission

Votre commission vous proposera d'adopter cet article sans modification.

Article 72

Décentralisation de l'inventaire général du patrimoine culturel

I. Texte du projet de loi

Cet article vise :

- d'une part, à conférer une base législative à l'inventaire général du patrimoine culturel ;

- d'autre part, à décentraliser cette compétence aux collectivités territoriales.

· Une définition législative de l'inventaire

L'inventaire, qui renvoie à une idée ancienne née sous la Révolution, reprise sous l'Empire puis abandonnée sous la Restauration, a été relancé en 1964 par André Malraux. Le principe de la réalisation de « l'inventaire général des richesses artistiques de la France » a été posé alors par le IVe plan de développement économique et social, approuvé par la loi n° 62-900 du 4 août 1962.

Cependant, au-delà de ce texte, force est de constater qu'aucune disposition législative ne fonde cette compétence de l'Etat, qui s'est exercée dans le cadre des textes réglementaires déterminant l'organisation des services chargés de la mettre en oeuvre.

En vertu de ces textes, le recensement du patrimoine relève des attributions de la direction de l'architecture et du patrimoine4(*), qui l'exerce à travers les directions régionales des affaires culturelles, et une commission nationale de l'inventaire général des monuments et des richesses artistiques de la France5(*), présidée par le ministre de la culture, formule des propositions sur son organisation et évalue les programmes de recherche.

Si le recensement du patrimoine a d'abord été réalisé par l'Etat, les impératifs d'aménagement du territoire et d'accélération de la couverture géographique ont conduit très rapidement à un renforcement du partenariat avec les collectivités territoriales. Ces dernières effectuent aujourd'hui l'essentiel des opérations d'inventaire, soit dans le cadre de conventions passées avec l'Etat, soit de leur propre initiative.

Le projet de loi prend donc acte sur ce point d'une traditionnelle implication des collectivités territoriales.

Préalable nécessaire à une décentralisation, l'article 72 dans son paragraphe I définit dans la loi l'inventaire, dont l'intitulé est modifié, conformément à un souci de simplicité, pour devenir l'« inventaire général du patrimoine culturel » et dont l'objet est précisé. Le texte confère ainsi à l'inventaire une triple mission de recensement, d'étude et de diffusion.

· Une compétence décentralisée

* Une compétence partagée entre collectivités territoriales

Le paragraphe II désigne les collectivités territoriales en charge de cette compétence.

Le système retenu fait intervenir plusieurs niveaux de collectivités territoriales.

En premier lieu, le projet de loi précise que l'exercice de la compétence appartient à la région et à la collectivité territoriale de Corse. Conséquence de ce transfert de compétence, le paragraphe VI prévoit que les droits et obligations résultant pour l'Etat des conventions passées au niveau régional dans le domaine de l'inventaire du patrimoine culturel antérieurement à l'entrée en vigueur de la loi sont transférés aux régions et à la collectivité territoriale de Corse.

En second lieu, le projet de loi prévoit que la conduite des opérations d'inventaire est confiée par les régions pour leur ressort aux collectivités territoriales ou aux groupements de collectivités qui en font la demande. Cette délégation s'exerce automatiquement dès lors que les collectivités en expriment la volonté. Une convention conclue entre la région et les collectivités concernées détermine les modalités dans lesquelles sont conduites ces opérations.

La nature des compétences qu'exerce la région dans ce cas suscite des interrogations compte tenu, d'une part, du pouvoir de tutelle reconnu à l'Etat par le projet de loi, et d'autre part, des responsabilités opérationnelles, qui sont confiées aux départements ou aux communes qui en font la demande.

Il semble qu'alors reviendraient essentiellement à la région des tâches de programmation, de collecte des informations et d'évaluation des résultats des opérations d'inventaire.

Ce rôle de coordination assumé par la région justifie sans doute que le paragraphe IV prévoit la création de conseils scientifiques régionaux de l'inventaire du patrimoine culturel. Instances consultatives, ces conseils ont notamment pour rôle d'émettre un avis sur le programme d'inventaire dans la région et sur « l'évaluation de ses résultats ».

* Une compétence dont l'exercice est contrôlé par l'Etat

Cette compétence décentralisée s'exerce dans le cadre d'un contrôle de l'Etat sur les collectivités compétentes pour réaliser l'inventaire.

Cet encadrement des collectivités prend plusieurs formes :

- d'une part, la définition des modalités d'élaboration, de diffusion et de conservation de l'inventaire. Le texte précise que les informations collectées au niveau local sont transmises à l'Etat à titre gratuit et, selon une rédaction quelque peu ambiguë, « libre(s) de droit », afin d'en assurer la diffusion au public. L'exposé des motifs éclaire cette obligation, en précisant que l'Etat « est destinataire d'une copie des résultats des inventaires régionaux afin de constituer un atlas national du patrimoine culturel mis à disposition du public » ;

- d'autre part, l'exercice d'un contrôle scientifique et technique, qui, en pratique, sera exercé par l'inspection générale de l'architecture et du patrimoine et consistera, essentiellement à vérifier si la méthodologie nationale est respectée au niveau local. On peut toutefois se demander dans quelle mesure le ministère disposera des moyens d'exercer de manière efficace cette prérogative une fois les personnels en poste dans les DRAC transférés. Ces personnels sont au nombre de 270 ;

- enfin, dans le souci d'assurer la réalisation de l'inventaire dans les meilleures conditions, la définition des qualifications que devront présenter les personnels auxquels seront confiés la responsabilité des services chargés des opérations d'inventaire du patrimoine culturel. Le texte précise que ces services seront placés sous l'autorité d'un membre d'un des corps ou cadre d'emplois de fonctionnaires ayant vocation à exercer des missions à caractère scientifique liées au patrimoine culturel, en pratique, des conservateurs du patrimoine, ou d'une personne titulaire d'un diplôme figurant sur une liste définie par décret en Conseil d'Etat.

Afin d'assurer une meilleure articulation entre le recensement du patrimoine effectué dans le cadre de l'inventaire et l'élaboration des documents d'urbanisme par les communes, le paragraphe VII de cet article prévoit que le préfet porte à leur connaissance, au titre des documents nécessaires à l'exercice de leurs compétences en matière d'urbanisme, les données de l'inventaire général du patrimoine culturel. Il convient de souligner que cette obligation introduite à l'article L. 121-2 du code de l'urbanisme prendra tout son sens dès lors que les collectivités territoriales, désormais compétentes pour les réaliser, accéléreront le rythme des opérations d'inventaire afin d'accroître la couverture du territoire.

II. Position de votre commission

Votre commission ne peut que soutenir le principe d'une décentralisation de la réalisation de l'inventaire.

Ce principe avait d'ailleurs déjà suscité son approbation dans le cadre du dispositif d'expérimentation prévu par l'article 111 de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité. On rappellera que ce texte prévoyait les conditions d'une expérimentation, notamment destinée à « permettre aux collectivités territoriales d'exercer les compétences de l'Etat en matière de conduite de l'inventaire des monuments et richesses artistiques de la France ».

Cependant, le dispositif proposé par le projet de loi suscite des interrogations.

En effet, les conditions d'exercice de cette compétence décentralisée apparaissent exagérément complexes. Seraient susceptibles d'intervenir l'ensemble des niveaux de collectivités, et cela de manière différente selon les régions. En effet, participeraient à l'inventaire la région, dont les responsabilités varieront selon que d'autres collectivités demanderont ou non à conduire les opérations d'inventaire, les collectivités territoriales volontaires pour assumer les responsabilités opérationnelles qui peuvent être soit les départements, soit les communes ou leurs groupements et, enfin, l'Etat qui exercerait sur l'ensemble de ces collectivités son contrôle scientifique et technique. Ce partage n'est en aucun cas justifié pour l'exercice d'une compétence somme toute modeste.

Au delà de cette complexité, la définition par la loi des responsabilités respectives des différents niveaux de collectivités territoriales laisse peu de place à des modalités plus souples de coopération.

Tout laisse donc craindre un éparpillement de l'effort public et un doublonnage des services qui ne contribueront qu'à ralentir encore le rythme déjà très lent de réalisation de l'inventaire.

Le bilan annuel des services régionaux de l'inventaire ne fait déjà que trop apparaître les conséquences d'une insuffisance et d'une instabilité des équipes en charge de ces opérations.

L'impératif d'efficacité exige que cette compétence soit confiée à une seule collectivité territoriale.

Pour déterminer le niveau territorial adéquat, faute d'expérimentation concluante en ce domaine, votre commission a considéré, au regard des éléments d'information dont elle dispose, le degré d'engagement respectif des différentes collectivités dans la réalisation des opérations d'inventaire ainsi que leurs modalités de réalisation.

Le recensement du patrimoine s'effectue essentiellement dans le cadre départemental voire cantonal ou municipal. Des études thématiques ne sont conduites que ponctuellement au niveau régional.

En ce qui concerne la participation des collectivités, différents éléments font apparaître le rôle moteur joué par les départements.

Si l'on considère le nombre des conventions signées entre les collectivités territoriales et le ministère de la culture et de la communication, on constate certes un intérêt de l'ensemble d'entre elles pour ces tâches : 11 conventions ont été signées avec des régions, 35 avec des départements et 35 avec des communes ou des groupements de communes. Il convient toutefois de souligner que tous les partenariats ne font pas l'objet de conventions. Si l'on tient compte par ailleurs des structures mises en place de manière pérenne pour l'élaboration de l'inventaire, il apparaît que ce sont essentiellement les départements qui se sont dotés de services d'inventaire. Enfin, au regard des informations communiquées à votre rapporteur par le ministère de la culture, les départements sont, après l'Etat, les premiers contributeurs de l'inventaire.

Or, à l'évidence, les modalités de transfert de l'inventaire prévues par le projet de loi ne paraissent pas de nature à favoriser l'implication de la collectivité la mieux à même de l'exercer, à savoir le département, qui dispose d'ores et déjà à la fois des moyens et de la proximité nécessaires.

Votre commission estime donc nécessaire sur ce point de modifier le projet de loi.

Le dispositif proposé par votre commission accorde aux départements la compétence de l'inventaire, tout en leur réservant toutefois la possibilité de passer des conventions avec d'autres collectivités territoriales pour la mise en oeuvre de cette compétence. Ces conventions pourront viser, notamment, à identifier des priorités communes autour de thématiques données, à mettre en commun les moyens opérationnels ou encore à déléguer l'exercice de cette compétence à d'autres collectivités. Cette solution présente donc l'avantage de la souplesse.

Votre commission vous propose donc d'adopter un amendement en ce sens au paragraphe II de cet article ainsi que quatre amendements rédactionnels ou de coordination.

Article 73

Transfert de propriété aux collectivités territoriales
de monuments historiques

I. Texte du projet de loi

Cet article prévoit les modalités de transfert de la propriété de monuments historiques classés ou inscrits au titre de la loi du 31 décembre 1913 appartenant à l'Etat ou au Centre des monuments nationaux aux collectivités territoriales qui en font la demande.

Cette disposition, annoncée dès le mois de mai dernier par le ministre de la culture et de la communication dans le cadre d'une communication sur l'action territoriale de son administration, vise à encourager les interventions des collectivités territoriales en faveur du patrimoine en promouvant une gestion des monuments historiques plus proche des territoires.

La possibilité ouverte par le projet de loi est limitée dans le temps. En effet, les demandes de transfert devront être formulées par les collectivités territoriales dans un délai de douze mois à compter de la publication du décret établissant la liste des monuments susceptibles d'être transférés. Cette brièveté du délai est justifiée par le souci de permettre dans des délais raisonnables la réorganisation du Centre des monuments nationaux.

· Le champ du transfert

Pour être « transférables », les monuments doivent répondre à deux critères :

- d'une part, appartenir à l'Etat ou au Centre des monuments nationaux. En pratique, seront seulement concernés, dans un premier temps, les monuments classés ou inscrits au titre de la loi du 31 décembre 1913 sur les monuments historiques dont le ministère de la culture est affectataire, ce qui représenterait environ 400 monuments, dont 150 sont gérés par le Centre des monuments nationaux ;

- d'autre part, figurer sur une liste établie par décret en Conseil d'Etat. Cette liste sera élaborée au regard des travaux d'une commission présidée par M. René Rémond, président de la Fondation nationale des sciences politiques. Cette commission qui réunit des historiens, des experts du patrimoine et des élus est chargée de proposer des critères permettant d'opérer un classement dans un ensemble de monuments, dans les faits, très hétérogène afin d'identifier ceux qui peuvent être transférables.

D'après les indications fournies à votre rapporteur par le président Rémond, seraient proposés des critères liés à l'histoire des monuments, à leur valeur artistique, à des impératifs de conservation ou encore à leur valeur symbolique, ce qui reprend les critères proposés par la commission « patrimoine et décentralisation »6(*).

Les travaux de la commission devraient être achevés d'ici la fin du mois d'octobre. L'application des critères retenus, qui repose sur le souci d'établir une hiérarchie des lieux de mémoire, pourrait aboutir au transfert d'une centaine de monuments.

Le projet de loi prévoit que le transfert de propriété peut également porter sur des biens mobiliers qui seraient conservés dans l'immeuble transférable. Cette opération suppose évidemment que puisse être établi un inventaire des biens concernés. Il semble en tout état de cause que les collections susceptibles d'être concernées sont de dimensions modestes.

· Les modalités du transfert

Si le projet de loi attribue à l'Etat la définition du périmètre du transfert, la procédure retenue laisse une large part à l'initiative des collectivités territoriales. En effet, le représentant de l'Etat dispose d'une compétence liée pour désigner la collectivité territoriale bénéficiaire du transfert.

En effet, sous réserve du cas de pluralité de demandes pour lequel est prévue une procédure de concertation arbitrée par le représentant de l'Etat dans la région, la collectivité qui formule la demande est désignée comme bénéficiaire du transfert.

Le transfert s'effectue à titre gratuit par une convention conclue entre l'Etat ou le Centre des monuments nationaux et la collectivité bénéficiaire.

Cette convention a également pour objet, d'une part, de transférer les droits et obligations attachés aux biens en cause et ceux résultant des contrats en cours et, d'autre part, d'établir un programme de travaux « susceptibles d'être financés par l'Etat », programme dont la durée ne peut excéder cinq ans.

· Les effets du transfert de propriété

Le paragraphe II crée à la charge des collectivités territoriales une obligation de conservation du monument et, dans le cas où il est ouvert au public, d'en présenter les collections, d'en développer la fréquentation et d'en favoriser la connaissance.

Le projet de loi ne prévoit pas d'assortir cette obligation de sanction. On rappellera que l'article 9-1 de la loi du 31 décembre 1913 sur les monuments historiques prévoit un dispositif permettant à l'Etat d'assurer la conservation d'un immeuble classé lorsque celle-ci est compromise par l'inexécution de travaux de réparation ou d'entretien. Ce dispositif permet au ministre en charge de la culture de faire exécuter d'office des travaux ou bien de poursuivre l'expropriation de l'immeuble, dispositif qui semble contredire l'esprit même des transferts de propriété proposés par le projet de loi.

Le transfert de propriété vaut transfert de service. La situation des agents concernés est régie par les dispositions du chapitre II du titre V de la loi qui prévoit la possibilité pour ces personnels d'opter soit pour le statut de fonctionnaire territorial, soit pour le maintien du statut de fonctionnaire d'Etat. Il s'agit essentiellement de personnels d'accueil et de surveillance.

II. Position de votre commission

Outre un amendement de coordination rédactionnelle, votre commission vous propose de donner un avis favorable à cet article sous réserve d'un amendement visant à prévoir qu'à l'appui de leur demande de transfert, les collectivités territoriales communiquent au préfet de région un projet précisant les conditions dans lesquelles elles assureront la conservation et la mise en valeur de l'immeuble transféré.

Article 74

Expérimentation de décentralisation des crédits du patrimoine

I. Texte du projet de loi

Cet article prévoit :

- d'une part, les conditions d'une expérimentation de gestion décentralisée des crédits d'Etat affectés à l'entretien et à la restauration des immeubles, orgues et objets classés ou inscrits au titre de la loi du 31 décembre 1913 n'appartenant pas à l'Etat ou à ses établissements publics ;

- et, d'autre part, le transfert au département des crédits inscrits au budget de l'Etat en faveur du patrimoine rural non protégé.

1) Une expérimentation de gestion décentralisée des crédits du patrimoine

Le projet de loi précise le calendrier et les modalités de cette expérimentation, qui constitue une avancée réelle dans le sens de la décentralisation de la politique du patrimoine.

· Le calendrier

L'expérimentation, d'une durée de quatre ans, pourra commencer au plus tard le 1er janvier 2006, ce qui porte au 31 décembre 2010 le terme de ce dispositif.

· Les crédits concernés

Les crédits entrant dans le champ de l'expérimentation sont ceux affectés à l'entretien et à la restauration des immeubles, orgues et objets classés ou inscrits au titre de la loi du 31 décembre 1913.

Les enveloppes susceptibles d'être transférées concernent :

- d'une part, les crédits d'entretien inscrits au chapitre 43-30 article 40 du titre IV du budget du ministère de la culture, qui s'élèvent pour 2004 pour l'ensemble des monuments n'appartenant pas à l'Etat à 12,56 millions d'euros ;

- d'autre part, les crédits de restauration inscrits aux titres V et VI du budget du ministère relatifs aux monuments inscrits ou classés n'appartenant pas à l'Etat, qui sont inscrits aux chapitres 56-20 et 66-20. Ces crédits représentaient 100,35 millions d'euros pour 2002. Le montant de cette enveloppe n'est pas connu pour 2003 et a fortiori pour 2004, la répartition de ces crédits, gérés à l'échelon déconcentré, entre monuments appartenant à l'Etat et monuments n'appartenant pas à l'Etat n'étant connue qu'en fin d'exercice.

D'après les indications fournies par le ministère de la culture, cette expérimentation devrait s'effectuer dans quelques régions, dont la liste n'est toutefois pas encore arrêtée.

Cette position n'est pas conforme à la lettre comme à l'esprit de la loi organique du 1er août 2003 relative à l'expérimentation par les collectivités territoriales qui accorde à l'Etat une compétence liée pour autoriser ces dernières à participer à une expérimentation dès lors que « les conditions légales sont remplies ».

Au-delà, votre rapporteur estime souhaitable que toutes les collectivités qui le souhaitent puissent bénéficier de ce transfert de crédits. La diversité des expérimentations est la condition du succès de ce dispositif qui doit à terme permettre d'établir les modalités d'une décentralisation des crédits du patrimoine.

· Les collectivités territoriales bénéficiaires du transfert des crédits

Le projet de loi désigne la région comme la collectivité territoriale bénéficiaire du transfert, tout en accordant au département la possibilité de participer à l'expérimentation.

Cependant, il convient de souligner que les conditions dans lesquelles le département peut exercer sa compétence sont laissées dans les deux cas à la discrétion de la région.

Le texte prévoit deux hypothèses dans lesquelles le département est associé à l'expérimentation.

D'une part, lorsqu'elle est candidate pour l'expérimentation, la région peut déléguer à un ou plusieurs départements de son ressort la gestion des crédits d'entretien des immeubles protégés ainsi que des crédits d'entretien et de restauration des objets mobiliers.

D'autre part, dans le cas où la région ne s'est pas portée candidate avant l'expiration d'un délai de six mois à compter de l'entrée en vigueur de la loi, le département peut assurer la gestion de ces mêmes crédits.

· Les modalités de l'expérimentation

Le projet de loi prévoit que les modalités de l'expérimentation font l'objet d'une convention conclue entre l'Etat et la région et, le cas échéant, le département.

Cette convention a plusieurs objets.

D'une part, elle détermine le montant ainsi que les modalités d'emploi, de versement par anticipation et de restitution des crédits de restauration et d'entretien inclus dans l'expérimentation. La limite de l'expérimentation, sur ce point, figure au paragraphe IV qui rappelle le principe de l'annualité budgétaire. Le texte précise, par ailleurs, que le montant annuel des crédits transférés est fixé « en fonction de l'état et de l'importance du patrimoine concerné par la convention ».

D'autre part, la convention précise les conditions dans lesquelles la région est substituée à l'Etat pour les tranches non engagées des opérations d'investissement en cours.

Enfin, elle a pour objet, le cas échéant, de définir les « modalités de participation des autres collectivités territoriales, des associations de défense du patrimoine et de celles représentant les propriétaires privés, à la préparation de la programmation des travaux sur les immeubles classés ou inscrits ». Cette disposition, au contenu imprécis et à la valeur juridique incertaine, correspond au souci louable de rénover, à l'occasion de cette expérimentation, les conditions de programmation des travaux sur les monuments historiques en associant l'ensemble des partenaires privés et publics concernés. Elle s'inscrit dans la volonté mise en lumière par le rapport de M. Jean-Pierre Bady de promouvoir « une politique nationale » du patrimoine. Toutefois, votre rapporteur soulignera qu'en aucun cas, les conventions signées entre l'Etat et la région ou le département ne peuvent fixer les modalités de participation financière des autres collectivités territoriales en vertu du principe selon lequel nul ne peut disposer pour autrui.

Le transfert de la gestion des crédits à la région ou au département a des conséquences au regard de la maîtrise d'oeuvre des travaux sur les monuments inscrits ou classés qui en bénéficient ; en effet, le versement de subventions d'Etat impose aux propriétaires de recourir à une maîtrise d'oeuvre spécialisée.

Il convient, en effet, de rappeler que les architectes en chef des monuments historiques (ACMH) ont l'exclusivité de la maîtrise d'oeuvre sur les immeubles classés n'appartenant pas à l'Etat lorsqu'une subvention leur est accordée sur crédits d'Etat. Par ailleurs, les architectes des bâtiments de France (ABF) ont la charge de l'entretien des immeubles classés bénéficiant de subventions de l'Etat.

Le projet de loi prévoit qu'un décret en Conseil déterminera les modalités du présent article et, notamment, « les catégories de professionnels auxquelles le propriétaire est tenu de confier la maîtrise d'oeuvre des travaux ».

D'après les informations communiquées à votre rapporteur, il serait envisagé :

- pour les travaux de restauration sur les immeubles classés, d'assouplir le principe de territorialité qui veut qu'un seul architecte en chef des monuments historiques intervienne dans une circonscription, en permettant aux propriétaires de choisir leur maître d'oeuvre sur une liste d'au moins trois architectes en chef. Il convient, par ailleurs, de rappeler que, dans le cadre de l'annonce le 17 septembre dernier du plan national pour le patrimoine, le ministre de la culture a indiqué que le nombre des ACMH passerait de 51 à 75, d'ici 2006, et que les modalités du concours seraient modifiées ;

- pour les travaux d'entretien sur les immeubles classés, il est prévu d'ouvrir la possibilité d'en confier la maîtrise d'oeuvre non seulement aux architectes des bâtiments de France mais également à des architectes titulaires d'un diplôme attestant une spécialisation en matière de restauration du patrimoine. A la différence de ce qui concerne les ACMH, cet assouplissement ne sera mis en oeuvre que dans le cadre de l'expérimentation.

Parallèlement à ces assouplissements, il convient de rappeler que la maîtrise d'ouvrage, qui est actuellement le plus souvent assurée par l'Etat, devrait être à l'avenir systématiquement exercée par le propriétaire du monument, l'Etat pouvant toutefois continuer à assurer une mission d'assistance à maîtrise d'ouvrage.

2) Le transfert des crédits du patrimoine rural non protégé

Le paragraphe V procède à la décentralisation des crédits d'Etat consacrés au patrimoine rural non protégé. Ces crédits faisaient l'objet jusqu'à la loi de finances pour 2001 d'un article spécifique au sein du chapitre 66-20 (patrimoine monumental) du titre VI du budget du ministère de la culture. Depuis, ces crédits sont englobés dans l'article 60 consacré aux opérations déconcentrées du même chapitre. Faute d'indications actualisées sur leur montant, dans la mesure où ces crédits ne font pas l'objet d'un suivi individualisé au sein de l'enveloppe des crédits déconcentrés, on indiquera qu'ils représentaient 5,4 millions d'euros en 2001.

Compte tenu de la faiblesse de ces dotations, la volonté affichée par le ministre de la culture de favoriser la connaissance, la conservation et la mise en valeur de ce patrimoine par les départements supposeront vraisemblablement de ces derniers un engagement volontariste en ce sens. Le niveau des crédits concernés interdit, en effet, de considérer le transfert comme le moyen pour les départements d'exercer une compétence nouvelle.

Quoi qu'il en soit, votre rapporteur soulignera que le transfert de crédits ne constitue en aucun cas l'attribution au département d'une compétence exclusive pour le patrimoine non protégé. En ce domaine, il n'existe pas de compétence législative ou réglementaire définie ; l'ensemble des collectivités demeurent donc libres d'intervenir selon les modalités qu'elles déterminent.

II. Position de votre commission

Votre rapporteur a d'ores et déjà évoqué les difficultés que lui semblait soulever ce dispositif.

L'expérimentation pour être utile doit être ouverte au plus grand nombre possible de collectivités territoriales. En réservant au département un rôle très modeste, le projet de loi en limite singulièrement la portée. Or, comme l'avait fait ressortir le rapport de la commission présidée par M. Jean-Pierre Bady, les positions restaient partagées sur le niveau territorial susceptible de bénéficier d'un transfert de crédits et l'expérimentation devait être déterminante à cet égard.

On rappellera également que le partage entre collectivités de la gestion des crédits de restauration et des crédits d'entretien avait été considérée par la commission comme tendant « à « faire plaisir » aux deux collectivités sans véritablement les satisfaire et ne (représentant) pas une véritable amélioration et encore moins une simplification »7(*), la solution d'une « dotation globale du patrimoine » étant considérée comme préférable.

Au-delà de cet argument, il convient de souligner que le partage entre crédits d'entretien et de restauration n'obéit pas à des critères très simples dans la pratique. L'insuffisance chronique des enveloppes consacrées à l'entretien a d'ailleurs contribué à créer une certaine confusion. En effet, comme le soulignait un rapport sur les architectes en chef des monuments historiques en 1996, « la limite entre entretien et restauration est plus déterminée par le montant des crédits disponibles que par une définition objective ». En effet, les services, faute de dotations suffisantes, financent grâce à des crédits d'investissement des opérations d'entretien urgentes. Compte tenu de ce contexte, les conditions d'un transfert de gestion des seuls crédits d'entretien au département dans de bonnes conditions n'apparaissent pas réunies.

Dans ce contexte, votre commission vous proposera un amendement tendant à une nouvelle rédaction des paragraphes I et II, afin de prévoir que l'expérimentation porte à la fois sur les crédits d'entretien et de restauration, dont la gestion est confiée, dès lors que les collectivités concernées en font la demande, soit à la région, soit, lorsque la région n'est pas candidate, au département, la possibilité d'une délégation au département de la gestion des crédits d'entretien des monuments historiques et des crédits d'entretien et de restauration des objets mobiliers étant exclue dans l'hypothèse où la région serait candidate pour l'expérimentation. Par ailleurs, le dispositif proposé prévoit d'une part, que les collectivités sont admises à participer à l'expérimentation dès lors qu'elles en font la demande et, d'autre part, que le Gouvernement présente au Parlement un rapport d'évaluation sur cette expérimentation.

Elle vous demande de donner un avis favorable à l'article sous réserve de l'adoption de cet amendement.

Article 75

Organisation et financement des établissements d'enseignement artistique
relevant des collectivités territoriales

I. Texte du projet de loi

Cet article vise à définir les compétences des différents niveaux de collectivités territoriales pour l'organisation et le financement des établissements d'enseignement spécialisé de musique, de danse et d'art dramatique.

Cette répartition des compétences, qui fait l'objet d'une réécriture de l'article L. 216-2 du code de l'éducation, issu dans sa rédaction actuelle de la loi du 22 juillet 1983, s'accompagne d'un transfert par l'Etat aux régions et aux départements des crédits qu'il accorde aux communes en ce domaine, transfert dont les modalités sont précisées par un article L. 216-2-1 (nouveau).

· Article L. 216-2-1 : une volonté de clarifier les compétences respectives des collectivités territoriales

En l'état actuel du droit, l'enseignement public de la musique, de la danse et de l'art dramatique relève de l'initiative et de la responsabilité des collectivités territoriales. L'Etat assure sur ces établissements un contrôle scientifique et technique : à ce titre, il procède en accord avec chaque collectivité concernée, au classement des établissements, définit les qualifications exigées du personnel enseignant et contrôle les activités ainsi que le fonctionnement pédagogique de ces établissements.

Il convient toutefois de souligner qu'en dépit de la décentralisation de la compétence, le ministère de la culture continue à financer certains de ces établissements, à savoir les écoles nationales de musique, de danse et d'art dramatique ainsi que les conservatoires nationaux de région.

Les modifications introduites par le projet de loi visent d'une part, à définir la nature de l'enseignement dispensé dans le cadre décentralisé et à en préciser les conditions de financement.

Le texte proposé définit la mission de l'enseignement public de la musique, de la danse et de l'art dramatique, qui va de l'éveil à ces disciplines artistiques, notamment dans le cadre de l'éducation artistique dispensée par les établissements scolaires, à la préparation sanctionnée par un diplôme national d'une formation professionnelle.

Cette définition reprend le champ des enseignements assurés actuellement par les collectivités territoriales. Si l'enseignement initial de ces disciplines artistiques est de longue date l'apanage des collectivités territoriales, et plus spécifiquement, des communes, au cours des dernières années, ont été également mises en place des formations supérieures à visée professionnelle, financées principalement par les régions mais aussi, dans certains cas, par des départements ou des communes.

La nouveauté introduite par le projet de loi consiste donc essentiellement dans la définition des responsabilités respectives des différentes collectivités. En effet, dans la pratique, prévaut aujourd'hui, d'une région à l'autre, une grande diversité de modalités de financement de ces établissements, qui fonctionnent souvent grâce aux contributions croisées de plusieurs collectivités territoriales. Cette diversité est d'ailleurs illustrée dans l'intitulé des établissements eux-mêmes. En effet, comme le soulignait le rapport sur la refondation de la politique culturelle8(*), sous forme de boutade, « un conservatoire national de région n'est le plus souvent ni national, ni de région mais une école municipale ».

Afin de remédier à cette situation, qui a abouti à une disparité des formations, et avec le souci de « clarifier le rôle respectif de chaque niveau de collectivité », selon les termes de l'exposé des motifs du projet de loi, la nouvelle rédaction de l'article L. 216-2 attribue :

- à la commune, le financement des établissements au titre des missions d'enseignement initial et d'éducation artistique. Cette formulation doit se comprendre au regard de la précision figurant au premier alinéa selon laquelle les communes ont l'initiative et la responsabilité de cet enseignement ;

- aux départements, la responsabilité de l'élaboration d'un schéma départemental de développement des enseignements artistiques « destiné notamment à assurer la mise en réseau des établissements », terme quelque peu obscur. Ce schéma doit fixer également les modalités de la participation financière du département aux établissements d'enseignement artistique. Sans renoncer à la possibilité de financements croisés, le texte assigne donc au département un rôle de planification. Par ailleurs, le projet de loi crée une compétence nouvelle pour le département en précisant qu'il participe « à la prise en charge du coût d'accès à l'enseignement initial des élèves résidant dans les communes ne disposant pas d'établissement ». L'étendue de cette compétence qui se traduit par une dépense obligatoire n'est pas clairement définie. Par ailleurs, votre rapporteur s'est demandé dans quelle mesure elle était compensée par le transfert de crédits prévu par le paragraphe II qui ne correspond au financement d'aucune compétence précise ;

- aux régions la charge, d'une part, des « cycles d'orientation préparant à une formation professionnelle », ce qui ne correspond pas au demeurant à des formations clairement identifiées et renvoie en pratique aussi bien à des formations professionnelles qu'à des formations supérieures et, d'autre part, la responsabilité de l'élaboration d'un schéma régional des enseignements préparant à une formation professionnelle.

· Article L. 216-2-1 : un transfert de crédits

L'article L. 216-2-1 (nouveau) du code de l'éducation prévoit que l'Etat transfère par convention aux départements et aux régions les concours financiers qu'il accorde aux communes pour le fonctionnement des écoles nationales de musique, de danse et d'art dramatique et des conservatoires nationaux de région. Il est précisé que ces concours seront déterminés sur la base de la moyenne des dépenses de l'Etat à ce titre dans les départements et les régions sur les cinq dernières années. En 2003, ces concours s'élevaient à 28 millions d'euros.

La répartition de cette enveloppe entre les régions et les départements s'effectuera au vu des schémas régionaux et départementaux prévus à l'article L. 216-2. D'après les informations communiquées par le ministère de la culture, cette répartition s'effectuera en pratique au prorata du nombre d'élèves inscrits dans ces établissements respectivement dans les formations initiales et dans les formations préparant à une activité professionnelle.

II. Position de votre commission

Votre commission approuve le souci du Gouvernement de permettre une généralisation comme une meilleure répartition territoriale des enseignements artistiques dans le domaine du spectacle vivant.

Si elle se calque peu ou prou sur la pratique actuelle des collectivités territoriales, cette nouvelle définition de leurs responsabilités respectives supposera toutefois une réorganisation des financements, notamment pour les enseignements préparant à l'exercice professionnel qui font souvent l'objet de contributions croisées.

Au-delà, elle ne sera réellement possible que si les différents niveaux d'enseignement sont clairement identifiables, ce qui est encore loin d'être le cas. En effet, on constate d'importantes disparités sur le territoire national entre les diplômes délivrés sous un même intitulé. Par ailleurs, il n'existe pas de filières de formation professionnelle lisibles, l'offre étant à la fois hétérogène et mal répartie sur le territoire national.

Il conviendra donc de distinguer, d'une part, ce qui ressort de la pratique en amateur de ce qui relève de la formation professionnelle et d'autre part, l'enseignement initial de l'enseignement supérieur.

Par ailleurs, la rédaction retenue suscite nombre d'interrogations et comporte des imprécisions.

Compte tenu de ces observations, en ce qui concerne le texte proposé pour l'article L. 216-2 du code de l'éducation, votre commission vous propose d'adopter cet article sous réserve d'un amendement de précision visant à clarifier les responsabilités respectives des communes, des départements et des régions.

Le dispositif proposé attribue aux communes et à leurs groupements compétence pour l'enseignement initial et l'éducation artistique.

Le département se voit reconnu un rôle de « chef de file » afin de corriger les déséquilibres territoriaux et d'assumer un meilleur équilibre de l'offre d'enseignement. A ce titre, il assure une mission de planification à travers l'élaboration d'un plan départemental de développement des enseignements artistiques, élaboré en concertation avec les communes concernées, qui doit avoir pour objet de définir l'organisation des enseignements artistiques en vue d'améliorer l'offre de formation et d'assurer l'égal accès à l'enseignement. Dans ce cadre, le département définit les conditions dans lesquelles il participe au financement des établissements d'enseignement artistique afin d'assurer l'égal accès de tous les élèves à l'enseignement artistique initial.

La région organise et finance les enseignements relevant de la formation professionnelle. Ces formations pourront être coordonnées au niveau régional dans le cadre du plan régional de développement des formations professionnelles visé à l'article L. 214-13 du code de l'éducation. L'élaboration d'un document spécifique propre aux enseignements artistiques apparaît, en effet, largement superfétatoire.

En conséquence, votre commission vous propose d'adopter un amendement de coordination au texte proposé par cet article pour l'article L. 216-2-1 du code de l'éducation, l'un avec la rédaction de l'article L. 216-2 et l'autre avec la règle retenue dans l'ensemble de la loi pour les modalités de calcul des transferts de crédits qui sont évalués sur la base des cinq dernières années.

Elle vous demande de donner un avis favorable à l'article sous réserve de l'adoption de ces amendements.

Article 76

Etablissements d'enseignement artistique
relevant de la responsabilité de l'Etat

I. Texte du projet de loi

Il est proposé de compléter le titre V du livre VIII du code de l'éducation par un chapitre IX relatif aux établissements d'enseignement supérieur de la musique, de la danse, du théâtre et des arts du cirque constitué d'un article L. 759-1 (nouveau).

Cet article réaffirme la responsabilité de l'Etat pour les établissements d'enseignement supérieur dans les disciplines visées par l'intitulé du chapitre.

Les établissements concernés sont :

* pour l'art dramatique :

- le conservatoire national supérieur d'art dramatique ;

- l'école supérieure d'art dramatique du théâtre national de Strasbourg ;

- les écoles intégrées aux centres dramatiques nationaux de Saint-Etienne et de Rennes ;

- l'école régionale d'acteurs à Cannes ;

- l'école professionnelle supérieure d'art dramatique du Nord-Pas-de-Calais ;

- les classes professionnelles rattachées aux conservatoires nationaux de région de Bordeaux et de Montpellier ;

- l'institut supérieur de la marionnette de Charleville-Mézières

* pour la danse :

- les conservatoires nationaux supérieurs de musique et de danse de Paris et de Lyon ;

- l'école de danse de l'Opéra national de Paris ;

- l'école supérieure de danse de Cannes ;

- l'école nationale supérieure de danse de Marseille ;

- le centre national de danse contemporaine d'Angers ;

* pour la musique :

- outre les établissements précédemment cités, les centres de formation des enseignants de la musique et de la danse (CEFEDEM) d'Aquitaine, de Bourgogne, de Bretagne-Pays-de-Loire, d'Ile-de-France, de Lorraine, de Normandie, de Rhône-Alpes, du Sud ;

- les centres d'études supérieures de musique et de danse de Poitou-Charentes et de Midi-Pyrénées ;

- les centres de formation de musiciens intervenants (CFMI) à l'école élémentaire et préélémentaire d'Aix-en-Provence, de Lille, de Lyon, d'Orsay, de Poitiers, de Rennes, de Sélestat, de Tours et de Toulouse ;

* pour le cirque :

- le centre national des arts du cirque ;

- l'académie Fratellini ;

- l'école nationale des arts du cirque de Rosny.

Le projet de loi précise, par ailleurs, que les enseignements délivrés par ces établissements peuvent bénéficier du financement des régions de même que les dispositifs d'insertion professionnelle et de formation continue organisés au niveau régional. Cette précision est largement superfétatoire. La compétence générale dévolue à la région en matière de formation professionnelle ouvre d'ores et déjà, en l'absence de toute mention explicite, la possibilité pour les régions de financer les formations de cette nature dispensées dans les établissements relevant de la responsabilité de l'Etat.

II. Position de votre commission

Sous réserve d'un amendement visant à supprimer la mention -inutile- de la compétence des régions, votre commission vous propose de donner un avis favorable à l'adoption de cet article.

EXAMEN EN COMMISSION

Au cours d'une réunion tenue le mercredi 22 octobre 2003, sous la présidence de M. Jacques Valade, la commission a examiné le rapport pour avis de M. Philippe Richert sur le projet de loi n° 4 (2003-2004) relatif aux responsabilités locales.

M. Jacques Valade, président, après avoir félicité le rapporteur pour la clarté de son exposé, a indiqué que le projet de loi, qui traduit les principes annoncés par le Premier ministre, notamment dans son discours de Rouen, est soumis au Parlement par le Gouvernement avec le souci qu'à l'issue des débats, puisse être élaboré dans un esprit de concertation un texte satisfaisant l'ensemble des acteurs concernés.

Il a regretté que le projet de loi ne fixe pas les modalités de la compensation financière des transferts de compétences qu'il prévoit. Ces modalités seront définies par la loi organique sur l'autonomie financière des collectivités locales qui sera examinée ultérieurement. Il a souhaité toutefois que, lors des débats sur le projet de loi, le Gouvernement puisse prendre des engagements en ce domaine afin de consolider les avancées qu'il propose.

La commission a ensuite abordé l'examen des articles au cours duquel sont notamment intervenus, outre M. Philippe Richert, rapporteur, M. Louis de Broissia, Mme Annie David, MM. Alain Dufaut, Daniel Eckenspieller, Jean-François Humbert, Serge Lagauche, Mme Brigitte Luypaert, MM. Pierre Martin, Dominique Mortemousque et Jean-Marc Todeschini.

Après avoir adopté les amendements proposés par son rapporteur pour avis, la commission a donné un avis favorable à l'adoption du projet de loi relatif aux responsabilités locales.

AMENDEMENTS PRÉSENTÉS PAR LA COMMISSION

Article 51

Amendement

Dans le premier alinéa du texte proposé par le I de cet article pour l'article L. 822-1 du code de l'éducation, remplacer les mots :

répond aux besoins de leurs études,

par les mots:

veille à adapter les prestations aux besoins de leurs études,

Article 51

Amendement

Rédiger comme suit le deuxième alinéa du texte proposé par le I de cet article pour l'article L. 822-1 du code de l'éducation :

« Les décisions d'attribution des logements destinés aux étudiants sont prises par les centres régionaux des oeuvres universitaires et scolaires.

Article 51

Amendement

Rédiger comme suit le début du troisième alinéa du texte proposé par le I de cet article pour l'article L. 822-1 du code de l'éducation :

« Les communes ou les établissements publics de coopération intercommunale qui en font la demande...

Article 51

Amendement

Rédiger comme suit la première phrase du quatrième alinéa du texte proposé par le I de cet article pour l'article L. 822-1 du code de l'éducation :

« Les biens appartenant à l'Etat et affectés au logement des étudiants sont transférés à titre gratuit, par arrêté du représentant de l'Etat dans le département, aux communes ou aux établissements publics de coopération intercommunale qui ont demandé à assumer la charge de la construction, de la reconstruction, de l'extension, des grosses réparations et de l'équipement des locaux destinés au logement des étudiants. Ce transfert ne donne lieu au versement d'aucun droit, taxe ou honoraire.

Article 51

Amendement

Dans la deuxième phrase du texte proposé par le I de cet article pour le quatrième alinéa de l'article L. 822-1 du code de l'éducation, supprimer les mots :

et en particulier leur attribution

Article 51

Amendement

Dans la dernière phrase du quatrième alinéa du texte proposé par le I de cet article pour l'article L. 822-1 du code de l'éducation, après les mots :

cette convention

insérer les mots :

dresse un diagnostic de l'état des logements, établit un programme de travaux et

Article 51

Amendement

Rédiger comme suit le début de la dernière phrase du cinquième alinéa du texte proposé par le I de cet article par l'article L. 822-1 du code de l'urbanisme :

« A compter de la date d'entrée en vigueur de la présente loi,

Article 51

Amendement

I - Remplacer les troisième et quatrième alinéas du texte proposé par le II de cet article pour l'article L. 822-2 du code de l'éducation par trois alinéas ainsi rédigés :

« Un décret fixe les conditions dans lesquelles les collectivités territoriales ou leurs groupements sont représentés au sein des conseils d'administration du Centre national et des centres régionaux des oeuvres universitaires et scolaires.

« Le conseil d'administration du Centre national des oeuvres universitaires et scolaires est chargé :

« 1° De définir la politique générale du centre national et des centres régionaux des oeuvres universitaires et scolaires ;

II - En conséquence, au début des deux derniers alinéas du texte proposé par le II de cet article pour l'article L. 822-2 du code de l'éducation, remplacer la référence :

par la référence :

remplacer la référence :

par la référence :

Article 60

Amendement

I. Compléter in fine cet article par deux paragraphes ainsi rédigés :

II. L'article L. 231-1 est complété, in fine, par un alinéa ainsi rédigé :

« Il est saisi pour avis du rapport d'évaluation mentionné à l'article L. 211-1. »

III. Après le premier alinéa de l'article L. 814-2 du code rural, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« Il est saisi pour avis du rapport d'évaluation mentionné à l'article L. 211-1 du code de l'éducation. »

II. En conséquence, faire précéder le début de cet article de la mention :

I.

Article 61

Amendement

Dans le premier alinéa du texte proposé par cet article pour l'article L. 239-1 du code de l'éducation, supprimer les mots :

, le cas échéant,

Article 61

Amendement

I. Dans la deuxième phrase du deuxième alinéa du texte proposé par cet article pour l'article L. 239-1 du code de l'éducation, après le mot :

favoriser

insérer les mots :

, en particulier

II. Dans la dernière phrase du deuxième alinéa du texte proposé par cet article pour l'article L. 239-1 du code de l'éducation, remplacer les mots :

du personnel

par les mots :

des personnels

Article 62

Amendement

A la fin du texte proposé par cet article pour le premier alinéa de l'article L. 214-1 du code de l'éducation, remplacer les références :

, L. 813-8 et L. 813-9

par la référence :

et L. 813-1

Article 63

Amendement

Dans le texte proposé par le paragraphe VI de cet article pour le dernier alinéa de l'article L. 335-8 du code de l'éducation, remplacer les mots :

comités régionaux de coordination

par les mots :

comités de coordination régionaux

Article 64

Amendement

Dans les paragraphes I et II de cet article, après le mot :

transférés

insérer à quatre reprises les mots :

en pleine propriété

Article 64

Amendement

Dans le premier et le second alinéa du texte proposé par le II de cet article pour compléter l'article L. 214-7 du code de l'éducation, remplacer à deux reprises le mot :

lycées

par les mots :

établissements visés à l'article L. 214-6

Article 64

Amendement

Dans le premier alinéa du texte proposé par le paragraphe II de cet article pour compléter l'article L. 214-7 du code de l'éducation, après le mot :

Etat

insérer les mots :

à la date d'entrée en vigueur de la loi n°.... du..... relative aux responsabilités locales.

Article 65

Amendement

Remplacer le I de cet article par deux paragraphes ainsi rédigés :

I.- Le cinquième alinéa de l'article L. 131-5 du code de l'éducation est ainsi rédigé :

« Toutefois, dans les communes qui ont plusieurs écoles publiques, les familles doivent se conformer à la délibération du conseil municipal déterminant le ressort de chacune de ces écoles."

II.- A l'article L. 212-7 du même code, les mots : « par arrêté du maire » sont remplacés par les mots : « par délibération du conseil municipal ».

Article 65

Amendement

Supprimer le II de cet article

Article 67

Amendement

Dans le texte proposé aux paragraphes I et III de cet article pour les articles L. 213-2 et L. 214-6 du code de l'éducation, après le mot :

technique

insérer les mots :

, à l'exception des missions d'encadrement et de surveillance des élèves,

Article 67

Amendement

Dans le texte proposé aux paragraphes II et IV de cet article pour les articles L. 213-2-1 et L. 214-6-1 du code de l'éducation, remplacer les mots :

au II de

par le mot :

à

Article 67

Amendement

Dans le texte proposé par le paragraphe V de cet article, pour le 3° et le 4° de l'article L. 211-8 du code de l'éducation, remplacer à deux reprises les références :

, L. 216-1 et L. 916-1

par la référence

et L. 216-1

Article 67

Amendement

Rédiger comme suit le deuxième alinéa du texte proposé par le paragraphe X de cet article pour le II de l'article L. 421-23 du code de l'éducation :

« Il lui fait connaître les objectifs fixés par la collectivité de rattachement et les moyens que celle-ci alloue à cet effet à l'établissement. Le chef d'établissement est chargé de mettre en oeuvre ces objectifs et de rendre compte de l'utilisation de ces moyens. »

Article 67

Amendement

A la fin de la deuxième phrase du second alinéa du texte proposé par le paragraphe XI de cet article pour les troisième et quatrième alinéas de l'article L. 442-9 du code de l'éducation, remplacer les références :

L. 213-2 et L. 214-6

par les références :

L. 213-2-1 et L. 214-6-1

Article 67

Amendement

Rédiger comme suit le paragraphe XII de cet article :

XII. - Le deuxième alinéa de l'article L. 811-7 du code rural est ainsi rédigé :

« L'Etat prend en charge la rémunération du personnel de direction exerçant dans les établissements publics locaux mentionnés à l'article L. 811-8. »

Article additionnel après l'article 67

Amendement

Après l'article 67, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

I. Le chapitre III du Titre Ier du Livre II du code de l'éducation est complété par une section 3 ainsi rédigée : « Section 3 - Médecine scolaire »

« Art. L. 213-17. - Le département a la charge de la médecine scolaire, dans les conditions fixées aux articles L. 541-1 à L. 542-3 du présent code. »

II. L'article L. 541-1 du code de l'éducation est ainsi rédigé :

« Art. L. 541-1. - Le service de médecine scolaire assure les actions de prévention individuelle et collective et de promotion de la santé auprès des jeunes scolarisés. Il concourt à l'intégration scolaire des élèves porteurs de handicap ou ayant des problèmes de santé.

« Il donne un avis médical dans le cadre de l'orientation des élèves se destinant à l'enseignement technique et professionnel.

« Il conseille les directeurs d'école et chefs d'établissement pour la mise en oeuvre d'une politique d'éducation à la santé et, plus généralement, pour la gestion de toute situation pouvant avoir un retentissement sur la santé des élèves.

« Avant leur sixième anniversaire, tous les enfants sont obligatoirement soumis à une visite médicale gratuite à laquelle les parents ou tuteurs sont tenus, sur convocation administrative, de les présenter. A l'occasion de cette visite, un dépistage des troubles spécifiques du langage est organisé. Les médecins intervenant auprès des élèves travaillent en lien avec l'équipe éducative et les professionnels de santé, afin que, pour chaque enfant, une prise en charge et un suivi adaptés soient réalisés. Des examens médicaux périodiques sont ensuite effectués pendant tout le cours de la scolarité, et la surveillance sanitaire des élèves est assurée avec le concours d'un service social. »

III. - L'article L. 542-2 du code de l'éducation est ainsi rédigé :

« Art. L. 542-2. - Les visites médicales effectuées en application du troisième alinéa (2°) de l'article L. 2112-2 du code de la santé publique et du quatrième alinéa de l'article L. 541-1 du présent code ont notamment pour objet de prévenir et de détecter les cas d'enfants maltraités. »

Article 68

Amendement

Compléter cet article par un alinéa ainsi rédigé :

Les établissements à sections bi-nationales ou internationales et le collège et lycée d'Etat de Font-Romeu sont transformés en établissements publics locaux d'enseignement, conformément aux dispositions de l'article L. 421-1 du code de l'éducation. Les établissements publics nationaux d'enseignement agricole figurant sur une liste fixée par décret sont transformés en établissements publics locaux d'enseignement et de formation professionnelle agricole, visés à l'article L. 811-8 du code rural.

Article 69

Amendement

Rédiger ainsi la dernière phrase du texte proposé par le II de cet article pour l'article L. 422-3 du code de l'éducation :

La commune ou le département conserve, pour une durée qui ne peut être inférieure à six ans sauf accord contraire, la responsabilité des grosses réparations, de l'équipement et du fonctionnement de l'établissement, ainsi que de l'accueil, de l'entretien général et technique, de la restauration et de l'hébergement, à l'exception des missions d'encadrement et de surveillance des élèves. La commune ou le département assume, pendant la même période, les charges financières correspondantes, y compris la rémunération des personnels autres que ceux relevant de l'Etat en application de l'article L. 211-8.

Article 70

Amendement

I. Dans le texte proposé par le I de cet article pour le premier alinéa de l'article L. 212-8 du code de l'éducation, après le mot :

territoire

insérer les mots :

de l'ensemble

II. Dans le texte proposé par le I de cet article pour le premier alinéa de l'article L. 212-8 du code de l'éducation, après le mot :

accueil

insérer les mots :

ou de la commune de résidence

Article 70

Amendement

Dans le dernier alinéa du texte proposé par le II de cet article pour l'article L. 212-8 du code de l'éducation, remplacer les mots :

le fonctionnement des écoles publiques a été transféré

par les mots :

les dépenses de fonctionnement des écoles publiques ont été transférées

Article additionnel après l'article 70

Amendement

Après l'article 70, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Après le deuxième alinéa de l'article L. 213-11 du code de l'éducation, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« Le département est consulté par l'autorité compétente de l'Etat, dans des conditions fixées par décret, avant toute décision susceptible d'entraîner une modification des besoins en matière de transport scolaire.

Article 72

Amendement

Après le mot :

intérêt

rédiger comme suit la fin du paragraphe I de cet article :

culturel, historique ou scientifique.

Article 72

Amendement

Rédiger comme suit le paragraphe II de cet article :

II - Sans préjudice des opérations réalisées par l'Etat au plan national, le département est chargé de l'inventaire général du patrimoine culturel. Il assure, à titre gratuit, la communication au public des résultats des opérations qu'il conduit à cet effet.

Pour l'exercice de cette compétence, le département peut passer des conventions avec d'autres collectivités territoriales.

Article 72

Amendement

Rédiger comme suit le paragraphe III de cet article :

III - Les opérations d'inventaire du patrimoine culturel sont soumises au contrôle scientifique et technique de l'Etat, selon des modalités fixées par décret en Conseil d'Etat.

Article 72

Amendement

Supprimer le paragraphe IV de cet article.

Article 72

Amendement

Dans le paragraphe VI de cet article, remplacer les mots :

au niveau régional

par les mots :

au niveau départemental

et les mots :

aux régions ou à la collectivité territoriale de Corse

par les mots :

aux départements

Article 73

Amendement

Après la première phrase du second alinéa du paragraphe I de cet article, insérer une phrase ainsi rédigée :

A l'appui de leur demande, les collectivités territoriales ou leurs groupements communiquent un projet précisant les conditions dans lesquelles elles assureront la conservation et la mise en valeur de l'immeuble.

Article 73

Amendement

Rédiger comme suit la deuxième phrase du second alinéa du paragraphe I de cet article :

Le représentant de l'Etat notifie la demande aux autres collectivités territoriales intéressées dans le ressort desquelles se trouve l'immeuble.

Article 74

Amendement

A - Remplacer les paragraphes I et II de cet article par un paragraphe ainsi rédigé :

I - Une expérimentation est engagée dans un délai d'un an à compter de l'entrée en vigueur de la présente loi, pour une durée de quatre ans, afin de permettre aux régions et, à défaut, aux départements de gérer les crédits budgétaires affectés à l'entretien et à la restauration des immeubles, orgues et objets mobiliers classés ou inscrits au titre de la loi du 31 décembre 1913 précitée n'appartenant pas à l'Etat ou à ses établissements publics.

Toute région qui présente sa candidature dans un délai de six mois à compter de l'entrée en vigueur de la présente loi est admise à participer à l'expérimentation. Lorsque la région ne s'est pas portée candidate à l'expiration de ce délai, tout département situé sur son territoire est admis à participer à l'expérimentation à condition de présenter sa demande dans un délai de six mois.

Une convention passée entre l'Etat et la région ou, le cas échéant, le département fixe le montant des crédits d'entretien et de restauration inclus dans l'expérimentation ainsi que leurs modalités d'emploi, de versement par anticipation et de restitution. Elle prévoit, en outre, les conditions selon lesquelles la région ou le département est substitué à l'Etat pour les tranches non engagées des opérations de restauration en cours à la date qu'elle détermine.

Dans un délai de six mois avant le terme de l'expérimentation, le Gouvernement présente au Parlement un rapport d'évaluation assorti des observations des collectivités territoriales y ayant participé.

B - En conséquence, au début des paragraphes III, IV et V, remplacer les mentions :

III, IV et V

par les mentions :

II, III et IV

Article 75

Amendement

I - Remplacer les premier à septième alinéas du texte proposé par le paragraphe I de cet article pour l'article L. 216-2 du code de l'éducation par les dispositions suivantes :

« Art. L. 216-2. - Les établissements d'enseignement public de la musique, de la danse et de l'art dramatique dispensent un enseignement initial, sanctionné par des certificats d'études, qui assure l'éveil, l'initiation puis l'acquisition des savoirs fondamentaux nécessaires à une pratique artistique autonome. Ils participent également à l'éducation artistique des enfants d'âge scolaire. Ils peuvent proposer un cycle d'enseignement professionnel initial, sanctionné par un diplôme national.

« Ces établissements relèvent de l'initiative et de la responsabilité des collectivités territoriales dans les conditions définies au présent article.

« Les communes et leurs groupements organisent et financent les missions d'enseignement initial et d'éducation artistique de ces établissements.

« Le département adopte, dans un délai de deux ans à compter de l'entrée en vigueur de la loi n°......... du......... relative aux responsabilités locales, un plan départemental de développement des enseignements artistiques et s'assure de sa mise en oeuvre. Ce plan, élaboré en concertation avec les communes concernées, a pour objet de définir l'organisation des enseignements artistiques en vue d'améliorer l'offre de formation et d'assurer l'égal accès à l'enseignement. A ce titre, le plan détermine les conditions dans lesquelles le département participe au financement des établissements d'enseignement artistique pour assurer l'égal accès des élèves à l'enseignement initial.

« La région organise et finance, dans le cadre du plan visé à l'article L. 214-13, le cycle d'enseignement professionnel initial.

II - En conséquence, après les mots :

aide technique

rédiger ainsi la fin de la dernière phrase de l'avant-dernier alinéa du même texte :

à l'élaboration des plans mentionnés au présent article.

Article 75

Amendement

Dans la première phrase du texte proposé par le paragraphe II de cet article pour l'article L. 216-2-1 du code de l'éducation, remplacer les mots :

schémas prévus à l'article L. 216-2

par les mots :

plans mentionnés aux articles L. 214-13 et L. 216-2

Article 75

Amendement

A la fin de la dernière phrase du texte proposé par le II de cet article pour l'article L. 216-2-1 du code de l'éducation, remplacer les mots :

les cinq dernières années

par les mots :

les trois dernières années

Article 76

Amendement

Supprimer la dernière phrase du texte proposé par cet article pour l'article L. 759-1 du code de l'éducation.

* 1 Rapport n° 213, 2002 - 2003 : « Voyage au bout... de l'immobilier universitaire »

* 2 Rapport de MM. Jean-Paul Delevoye et Michel Mercier, n° 447 (2000-2001)

* 3 Rapport d'information n° 340, 2001-2002, Délinquance des mineurs : la République en quête de respect, de la commission d'enquête présidée par M. Schosteck (M. Carle, rapporteur)

* 4 Aux termes de l'article 2 du décret n° 98-840 du 21 septembre 1998 portant création d'une direction de l'architecture et du patrimoine, cette direction a « pour mission (...) de recenser, étudier, protéger, conserver et faire connaître le patrimoine archéologique, architectural, urbain, ethnologique, photographique et les richesses artistiques de la France. »

* 5 Créée par le décret n° 85-410 du 3 avril 1985 modifié par le décret n° 89-453 du 30 juin 1989.

* 6 Cette commission proposait que demeurent propriété de l'Etat les palais nationaux, les grands édifices républicains à haute valeur symbolique, les édifices par nature d'intérêt national compte tenu de leur dimension symbolique ou historique ou artistique, les 87 cathédrales concordataires et un certain nombre de monuments (grottes ornées, abbayes mères des grands ordres monastiques...).

* 7 Rapport de l'Inspection générale des finances sur les architectes en chef des monuments historiques, 1996.

* 8 Rapport au ministre de la culture, pour une refondation de la politique culturelle, la documentation française, octobre 1996