Projet de loi relatif aux libertés et aux responsabilités locales

Rapports législatifs

Avis n° 33 (2003-2004), déposé le

EXAMEN DES ARTICLES

I. LA FORMATION PROFESSIONNELLE (TITRE PREMIER, CHAPITRE II)

Article 5
(art. L. 214-12, L. 214-15 et L. 214-16 du code de l'éducation,
L. 118-7 et L. 940-1 nouveau du code du travail,
L. 4332-2 du code général des collectivités territoriales)
Élargissement des compétences des régions
en matière de formation professionnelle

Objet : Cet article renforce la compétence des régions en matière de formation professionnelle et modifie le régime de la prime d'apprentissage.

I - Le dispositif proposé

A. La situation actuelle

Depuis l'accord interprofessionnel de 1970 et la loi de 1971 l'instituant comme une obligation légale, la formation professionnelle continue a été principalement conduite par les entreprises et les partenaires sociaux. Le rôle de l'État s'est affirmé progressivement dans ce domaine, au fur et à mesure de la montée du chômage, à partir du milieu des années soixante-dix. Puis, dans les années quatre-vingt, des mesures de décentralisation successives ont conféré aux régions une compétence de plus en plus étendue.

La décentralisation de la formation professionnelle depuis 1983

- La loi n°83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l'Etat : lorsque la région est devenue une collectivité locale de plein exercice, le législateur a souhaité articuler les compétences de la région autour de la notion de développement économique. Logiquement, la formation professionnelle est apparue comme une compétence qui pouvait être assumée de manière pertinente à l'échelon régional dans le prolongement des compétences confiées en matière d'enseignement secondaire et supérieur. L'article 82-1 de la loi accorde donc aux régions une compétence de droit commun pour la mise en oeuvre des actions d'apprentissage et de formation professionnelle continue. A cet effet, un fonds régional de l'apprentissage et de la formation professionnelle continue est créé dans chaque région et sa gestion confiée au conseil régional. En contrepartie, l'État conserve des compétences d'attribution limitativement énumérées : définition du cadre législatif et réglementaire de la politique de formation professionnelle et de l'apprentissage, contrôle de la participation financière des employeurs et de la taxe d'apprentissage, mise en oeuvre des actions de portée nationale ou interrégionale, définition et mise en oeuvre d'actions prioritaires...

- La loi n° 87-572 du 23 juillet 1987 portant réforme de l'apprentissage a amplifié l'action des régions en allongeant la durée des formations en CFA ouvertes au-delà du niveau V.

- La loi quinquennale n° 93-1313 du 20 décembre 1993 relative au travail, à l'emploi et à la formation professionnelle élargit les compétences de droit commun dévolues aux régions à l'ensemble de la formation continue en faveur des jeunes de moins de 26 ans. En outre, elle crée un plan régional de développement des formations professionnelles des jeunes (PRDFP).

- La loi du 6 mai 1996 portant réforme de l'apprentissage a augmenté les ressources dévolues à celui-ci et mis en place des mécanismes de péréquation entre régions.

- La loi n° 2002-73 du 17 janvier 2002 relative à la modernisation sociale conforte l'échelon régional avec la création d'un comité de coordination régionale de l'emploi et de la formation professionnelle, la réforme et l'organisation de la collecte de la taxe d'apprentissage ainsi que la coordination des financements des centres de formation d'apprentis autour du conseil régional.

- La loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité confère des compétences nouvelles aux conseils régionaux : la responsabilité d'arrêter le schéma régional des formations de l'Association nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA) et le transfert de l'État aux régions à partir du 1 er janvier 2003 de la prise en charge des primes aux employeurs d'apprentis, tout en renforçant la coordination régionale par l'élargissement du PRDFP aux adultes.

Au stade actuel du mouvement de décentralisation de la formation professionnelle inauguré en 1983, la délimitation des compétences entre État et régions n'est toujours pas clarifiée.

S'agissant de la formation des jeunes par l'apprentissage , les régions peuvent créer, par voie de convention, des centres de formation d'apprentis. En outre, elles jouent un rôle de programmation en élaborant des schémas prévisionnels de l'apprentissage intégrés dans le plan régional de développement des formations professionnelles des jeunes (PRDFP) et précisés par des cartes de l'apprentissage qui définissent le nombre, la taille et la composition des centres. Mais ce principe comporte des exceptions : la collecte de la taxe d'apprentissage, qui participe au financement des centres, est le fait d'organismes agréés par l'État et les chambres consulaires ; l'enregistrement des contrats et les contrôles sont assurés par l'État, de même que le versement des primes aux employeurs qui ne sera transféré aux régions que d'ici 2006, en application de la loi relative à la démocratie de proximité.

Parallèlement, les régions interviennent dans la formation qualifiante et pré-qualifiante des jeunes, ainsi que dans la mise en place des réseaux d'accueil tels que les permanences d'accueil, d'information et d'orientation (PAIO) et les missions locales.

S'agissant de la formation professionnelle continue des salariés (jeunes en alternance et adultes), elle relève essentiellement des entreprises et des partenaires sociaux avec l'appui de leurs organismes mutualisateurs. L'alternance est cependant soutenue par l'État au travers des exonérations de cotisations sociales et les contrats sont enregistrés par les services déconcentrés. L'État intervient également pour aider les branches et les entreprises à faire évoluer leur effort de formation par le biais des engagements de développement de formation (EDDF) et des contrats d'études prospectives.

La formation des demandeurs d'emploi reste essentiellement de la compétence de l'État. Il assure la majeure partie des formations des demandeurs d'emploi de longue durée à travers les stages d'insertion et de formation à l'emploi (SIFE), les stages d'accès à l'entreprise (SAE), les stages en association nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA) et prend en charge leur rémunération. Cependant, les partenaires sociaux s'en préoccupent de plus en plus (contrats de qualification adultes, ARE-Formation dans le cadre de la nouvelle convention d'assurance chômage) de même que les régions.

C'est également l'État qui intervient essentiellement en faveur des publics spécifiques (illettrés, détenus, réfugiés, militaires en reconversion), oeuvre à promouvoir les nouvelles technologies (formations ouvertes et à distance) et à favoriser de nouvelles modalités de formation (ateliers pédagogiques personnalisés).

Enfin, la loi de modernisation sociale a créé un droit à la validation des acquis de l'expérience qui permet à tout individu de faire reconnaître par un titre, diplôme ou certificat l'expérience acquise au travail. Un réseau d'information et d'orientation est en cours de mise en place au niveau régional.

On le voit, si la région prend en charge l'entière responsabilité de la formation professionnelle des jeunes, elle n'est pas pour autant inactive s'agissant des centres publics. Mais la situation reste plus confuse, pour ce qui concerne la délimitation des compétences entre l'État et les régions en matière de formation des adultes.

B. Les propositions du texte

Le présent article propose de clarifier le dispositif actuel, en confiant aux régions l'entière responsabilité de l'apprentissage et de la formation professionnelle, dès lors que celle-ci ne relève pas de l'entreprise ou de l'assurance chômage, faisant ainsi d'elles les véritables pilotes de la formation professionnelle.

Le paragraphe I propose une nouvelle rédaction de l'article L. 214-12 du code de l'éducation, tel qu'il a été posé par l'article 107 de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité.

D'une part, les régions ne se contenteraient plus de mettre en oeuvre les actions de formation, mais elles définiraient également l'ensemble de la politique de formation des jeunes et des adultes .

Les formations organisées dans ce cadre doivent répondre à trois conditions :

- correspondre, dans la mesure du possible, aux besoins économiques répertoriés sur le territoire de la région ;

- permettre si possible à leurs bénéficiaires d'acquérir une des qualifications mentionnées à l'article L. 900-3 du code du travail. Celles-ci doivent, soit entrer dans le champ d'application de l'article 8 de la loi n° 71-577 du 16 juillet 1971 d'orientation sur l'enseignement technologique, soit être reconnues dans les classifications d'une convention collective nationale de branche, soit figurer sur une liste établie par la commission paritaire nationale de l'emploi d'une branche. Actuellement, ces formations, financées par l'État au titre des orientations prioritaires, ne relèvent de la compétence des régions que lorsqu'elles concernent les jeunes de moins de 26 ans ;

-  ne pas exclure les candidats qui ne relèvent pas du ressort de la région. Un système de partenariat conventionnel entre les régions permettra d'accueillir les candidats demandeurs pour cause d'absence d'établissement disposant des formations adéquates dans leur région d'origine. Il revient alors à la convention de régler les conditions de leur prise en charge matérielle et financière.

En conséquence de ce transfert, l'actuel article L. 214-12 définissant le rôle de l'État en matière de formation est supprimé. Conformément à l'article 82 de la loi du 7 janvier 1983, son intervention concernait « les actions de portée générale intéressant l'apprentissage et la formation professionnelle continue, et relatives soit à des stages assurés par un même organisme dans plusieurs régions, soit à des formations destinées à des apprentis ou à des stagiaires sans considération d'origine régionale, soit encore à des stages créés en application de programmes établis au titre des orientations prioritaires de l'article L. 910-2 du code du travail » .

D'autre part, les régions se voient reconnaître une fonction d'assistance des candidats à la validation des acquis de l'expérience , sans que cette compétence soit exclusive de la participation des autres acteurs (entreprises, branches professionnelles, éducation nationale). Actuellement, les régions ont déjà mis en place, à travers leurs contrats de plan, un réseau d'information et d'orientation des candidats (points-relais et cellules régionales interservices). Le présent article ne fait donc que renforcer la base législative de leurs actions en ce domaine, en complément de l'article L. 900-2 du code du travail.

S'agissant de l'apprentissage, le paragraphe II procède à une modification du régime de l'indemnité compensatrice forfaitaire versée aux employeurs au titre des contrats d'apprentissage, que les régions prennent en charge depuis la loi du 27 février 2002. Il est proposé de procéder à une unification de l'aide à l'embauche et de l'indemnité de formation qui composent la prime, afin de donner davantage de souplesse aux régions. Dans un objectif de simplification, les critères d'attribution de l'aide à l'embauche qui varie pour l'instant en fonction de la taille de l'entreprise et du niveau de formation de l'apprenti seraient supprimés.

Un décret, pour lequel l'avis du comité de coordination des programmes régionaux d'apprentissage et de formation professionnelle continue (CCPR) n'est plus requis, déterminera :

- les modalités d'attribution (prise en compte de l'effort de formation réalisé par l'employeur, condition d'établissement de l'entreprise dans la région, durée de deux mois minimum d'occupation de l'apprenti par l'entreprise, cessation du versement en cas de départ de l'apprenti de l'entreprise) ;

- les conditions dans lesquelles l'employeur reverse à la région les sommes indûment perçues ;

- et les conditions et limites dans lesquelles le montant et les éléments de cette indemnité peuvent varier dans chaque région.


L'indemnité compensatrice forfaitaire d'apprentissage

Destinée à compenser le temps que consacre l'entreprise à la formation de son apprenti, l'indemnité se compose aujourd'hui :

- d'une aide à l'embauche lorsque l'entreprise n'emploie pas plus de vingt salariés et forme des apprentis d'un niveau de formation équivalent au CAP, au BEP ou moins (niveau V) ;

- d'une indemnité de soutien à l'effort de formation versée à l'issue de chaque année du cycle de formation et variable en fonction, notamment, de l'âge de l'apprenti et de la durée de la formation. Dans le régime relevant de l'État, elle s'élevait à 2.000 euros.

L'article 107 de la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité transfère aux régions la prise en charge de l'indemnité compensatrice forfaitaire versée aux employeurs au titre des contrats d'apprentissage enregistrés par les services de l'État. Ce transfert de compétences prend effet pour les contrats conclus à compter du 1 er janvier 2003.

L'article 134 de la loi de finances pour 2003 a mis en oeuvre le mécanisme de compensation financière de ce transfert. L'État compense la charge résultant de ce transfert de compétences, sur la base de la dépense prévisible qu'il supportait en 2002, soit 756 millions d'euros environ. Dans la mesure où les dépenses s'effectuent dans un cadre pluriannuel lié à la durée des contrats d'apprentissage, la compensation correspondante est versée progressivement aux régions selon un échéancier prédéfini : les régions percevront 6 % du montant total de la compensation en 2003 (les crédits ont été transférés effectivement au mois d'août), 63 % en 2004, 97 % en 2005, et sa totalité en 2006. Les montants correspondants seront actualisés, selon les règles de droit commun, la dotation globale de fonctionnement (DGF).

Le coût brut de la compensation pour l'État, est à ce stade évalué, hors effet de l'indexation de la DGF au-delà de 2003, à 46,42 millions d'euros en 2003, 487,3 millions d'euros en 2004, 750,2 millions d'euros en 2005, et 773,4 millions d'euros en 2006.

L'ensemble de ces dispositions s'appliquera aux contrats d'apprentissage enregistrés en vertu des règles prévues à l'article L. 117-14 du code du travail à partir du 1 er janvier 2005.

En conséquence du renforcement des prérogatives des régions et du retrait de l'État en matière de formation professionnelle, le paragraphe III remplace l'intitulé du titre IV du livre IX du code du travail « De l'aide de l'État » par « De la contribution de l'État et des régions » et le paragraphe IV en modifie la présentation.

Enfin, il est proposé de modifier la numérotation des chapitres du titre IV précité afin de faire précéder les chapitres relatifs à l'aide de l'État par un chapitre récapitulant l'ensemble des propositions ci-dessus relatives à la contribution des régions (article L. 940-1 nouveau du code du travail). Tel est l'objet du paragraphe IV .

De même, le paragraphe V abroge l'article L. 4332-2 du code général des collectivités territoriales fixant la contribution de l'État au financement des actions de formation professionnelle continue des jeunes de moins de 26 ans, et les paragraphes VI et VII proposent , par coordination, de n'y plus faire mention à l'article L. 214-15 du code de l'éducation.

Enfin, le paragraphe VII propose la suppression des deuxième et troisième alinéas de l'article L. 214-16 du code de l'éducation qui obligeaient les régions à établir des statistiques en matière de formation des jeunes de moins de 26 ans, et notamment des stages organisés pour les jeunes par le biais des conventions avec l'État (article L. 982-1 du code du travail). Pour autant subsiste le principe posé par l'article L. 1614-7 du code général des collectivités locales selon lequel « tout transfert de compétences de l'État à une collectivité territoriale entraîne pour celle-ci l'obligation de poursuivre (...) l'établissement des statistiques liées à l'exercice de ces compétences ».

Au total, en 2000, les régions participaient à hauteur de 9,5 %, quand l'État finançait encore plus de 38 % des dépenses de formation professionnelle.

II - La position de votre commission

Votre commission se félicite qu'une nouvelle étape de la décentralisation soit franchie, en matière de formation professionnelle, dans la voie préconisée par les conclusions de la mission d'information du Sénat 1 ( * ) .

En ce qui concerne particulièrement la formation professionnelle des demandeurs d'emploi, il apparaissait indispensable de simplifier et de clarifier le dispositif actuel : le paragraphe I du présent article se présente ainsi comme une véritable charte déclinant les principes fondamentaux relatifs à la compétence des régions.

Pour autant, cet objectif n'est pas encore tout à fait atteint. C'est pourquoi votre commission vous propose d'apporter trois amendements au texte proposé :

- d'abord, s'agissant de la compétence des régions, votre commission se demande si la simple affirmation d'un principe général est suffisante. Des ambiguïtés subsistent en ce qui concerne le contenu des formations et des programmes transférés : SIFE 2 ( * ) , SAE 3 ( * ) , IRILL 4 ( * ) , FORE 5 ( * ) , APP 6 ( * ) . Il semblerait que ce transfert ne figure pas dans le projet de loi au motif que les SIFE et SAE relèveraient non pas de la formation professionnelle, qui est de la responsabilité des régions,  mais de la politique de l'emploi, qui incombe à l'État. Or, la frontière entre ces deux politiques est délicate à déterminer . Certes, le maintien de dispositifs permettant à l'État de proposer des formations aux demandeurs d'emploi et, ainsi, de lutter contre le chômage, peut se justifier. Toutefois, les régions proposent déjà des formations de même nature au titre de leur compétence de droit commun en matière de formation professionnelle. Quant aux programmes IRILL, FORE et APP, ils n'ont pas vocation à apparaître dans la loi, tout transfert éventuel devant relever de l'arrêté de transfert et de la loi de finances ;

- ensuite, si les régions seront pleinement compétentes pour la formation des demandeurs d'emploi, l'État a vocation à garder une compétence résiduelle , à laquelle il conviendrait de donner une base légale dans un souci de sécurité juridique. Votre commission propose de maintenir à sa charge les « actions de portée nationale, destinées à certains publics spécifiques au titre de la solidarité nationale ». Il s'agit des formations délivrées aux détenus, aux illettrés, aux réfugiés, aux résidents de l'outre-mer et aux militaires en reconversion.

Concernant l'apprentissage, votre commission tient à émettre deux observations :

- d'une part, s'agissant du transfert aux régions de l'indemnité compensatrice versée aux employeurs d'apprentis, votre commission aurait pu craindre que l'absence d'un régime transitoire ne conduise à un vide juridique pour les contrats conclus entre le 1 er janvier 2003 et la date d'entrée en vigueur de la loi. Toutefois, selon les informations recueillies par votre rapporteur, toutes les indemnités dues par l'État seront versées d'ici le 1 er janvier 2005.

- d'autre part, s'agissant du régime de l'indemnité, votre commission approuve le souci de simplification voulu par le Gouvernement à travers l'unification des deux volets de l'indemnité compensatrice forfaitaire et la suppression des critères d'attribution de l'aide à l'embauche. Toutefois, elle constate que le transfert prévu par la loi relative à la démocratie de proximité connaît une mise en oeuvre difficile, s'agissant de la détermination du montant de l'indemnité dont les régions doivent s'acquitter. En effet, les régions ont reçu la possibilité de moduler le montant et les éléments de cette indemnité dans des limites et des conditions fixées par décret. Mais ce décret n'est pas encore publié, le Comité de coordination ayant en outre émis, le 25 septembre 2003, un avis négatif au projet qui lui a été soumis.

Il semble donc souhaitable, en cohérence avec la régionalisation, de confier à la région - et non pas au décret - le soin de fixer le régime de la prime , le décret devant se limiter à déterminer son plancher. Il serait aussi opportun, comme c'est le cas aujourd'hui, que le décret soit préalablement soumis à l'avis du Comité de coordination, qui regroupe en son sein les principaux acteurs de l'apprentissage : partenaires sociaux et régions. Votre commission proposera donc un amendement sur ce point.

Se pose enfin la question de la compensation financière du transfert de compétences , à laquelle votre commission sera tout particulièrement attentive.

Dans le cas présent, cette compensation reste entourée d'une double incertitude.

La première incertitude concerne le champ des programmes qui seront transférés, et donc le périmètre des crédits budgétaires affectés . Or, le champ des programmes concernés demeure encore flou, compte tenu notamment de l'imbrication actuelle des politiques de l'emploi et de formation. A cet égard, votre rapporteur a déjà eu, par le passé, plusieurs fois l'occasion de regretter l'opacité des imputations budgétaires et l'impossibilité d'isoler de manière pertinente l'effort budgétaire de l'Etat consacré à la formation professionnelle 7 ( * ) .

Dans le projet de loi de finances pour 2004, les crédits consacrés à la « participation de l'État à la formation professionnelle » 8 ( * ) s'élèvent à 3.381 millions d'euros, auxquels il faut, à tout le moins, ajouter la subvention de l'État à l'AFPA (soit 713 millions d'euros).

Ces crédits se décomposent comme suit :

Formations en alternance

1.443

- dont exonérations

1.155

- dont primes

288

Actions de formation à la charge de l'État

616

Dotation de décentralisation 9 ( * )

1.822

Subvention de fonctionnement à l'AFPA

713

Total

4.594

Les exonérations ayant vocation à rester financées par l'État et la dotation de décentralisation correspondant à des transferts déjà effectués, les crédits afférents aux programmes qui pourraient être transférés, s'élèvent alors à une enveloppe maximale de 1.630 millions d'euros, à laquelle il faudrait encore, le cas échéant, ajouter les crédits relatifs aux SIFE et aux SAE (219 millions d'euros) et ceux relatifs au subventionnement du réseau d'accueil, d'information et d'orientation des jeunes (82 millions d'euros).

A terme, les crédits à transférer, si le périmètre le plus large était retenu, atteindraient donc quelques 1.931 millions d'euros, soit un doublement de l'actuelle dotation de décentralisation. Il s'agit donc d'un montant considérable : on rappellera, pour mémoire, que les régions ont dépensé, en 2000, 2.020 millions d'euros pour la formation (hors dotation de décentralisation).

A l'inverse, si le périmètre de la décentralisation des programmes de formation relevant aujourd'hui de l'État était défini de manière restrictive, les crédits destinés à être transférés aux régions pourraient ne s'élever qu'à 851 millions d'euros, ce montant correspondant aux crédits déconcentrés de subvention de l'AFPA (446 millions d'euros), aux crédits de rémunération des stagiaires de l'AFPA (140 millions d'euros) et au reliquat des crédits relatifs à la prime d'apprentissage (265 millions d'euros).

La seconde incertitude concerne les modalités de la compensation financière du transfert de charges qui, dans le domaine de la formation professionnelle, prennent une dimension toute particulière.

Le code général des collectivités territoriales prévoit, en effet, à son article L. 4332-1, que les charges transférées aux collectivités locales, en matière de formation professionnelle, sont compensées de manière particulière.

Il est ainsi prévu que les crédits transférés par l'État « sont répartis notamment en fonction de la structure et du niveau de qualification de la population active, ainsi que de la capacité d'accueil de l'appareil de formation existant » . L'article R. 4332-1 précise les conditions de mise en oeuvre de cette répartition : chaque région reçoit le montant transféré au titre de l'exercice précédent, seul l'accroissement annuel de la dotation étant alors réparti en fonction des « critères » posés par la loi.

Ce principe de répartition évolutive en fonction des « besoins » n'est pas remis en cause par le projet de loi.

Pour autant, ce principe a été imparfaitement appliqué dans les faits et sa portée a été fortement limitée, comme l'a observé la Cour des comptes dans son rapport annuel public pour 2000.

Les décrets d'application n'ont, en effet, pas permis la mise en oeuvre du principe de répartition évolutive des crédits fixés par le législateur, compte tenu de leur caractère partiel et de leur absence d'actualisation.

La Cour note ainsi :

« Le code général des collectivités territoriales prévoit que la répartition des dotations est opérée par décret en Conseil d'État.Certains éléments de la dotation n'ont jamais fait l'objet d'un tel texte. Pour ce qui est de la dotation de 1994 relative aux formations qualifiantes des jeunes, elle a été répartie jusqu'en 1999 sur la base d'un décret valable pour la première année seulement de son application.

« Sur le fond, le caractère évolutif de la répartition régionale des dotations a été restreint .

« S'agissant de la dotation de la loi de 1983, le décret du 7 janvier 1985, en retrait sur un décret du 14 avril 1983 jugé trop redistributif, n'a fait porter l'ajustement de la répartition entre régions que sur une très faible fraction de son montant. Il a été admis qu'après imputation d'un préciput en faveur des départements d'outre-mer sur le montant global de la dotation, les régions auraient droit à la reconduction de ce qui leur avait été alloué l'exercice précédent, y compris les sommes attribuées au titre de la modulation, qui sont ainsi consolidées. Ainsi, cette modulation ne porte-t-elle, pour l'année courante, que sur un faible pourcentage de la dotation de décentralisation, 1,24 %, soit 38,2 millions sur 3,09 milliards en 1997.

« Quant aux modalités de répartition entre les régions, elles ont été assez largement gelées.

« Le décret de 1985 a prévu la combinaison de différents critères pondérés : nombre de demandeurs d'emploi inscrits depuis plus de six mois en avril de l'année précédente (50 % de la pondération), nombre total d'actifs de plus de seize ans sans diplôme au recensement (30 %), nombre total d'apprentis en centre de formation d'apprentis en 1982 (12 %), durée totale des formation financées par l'État en 1982 au titre du fonctionnement des stages ou de la rémunération des stagiaires (8 %).

« Il est à noter que ces deux derniers critères (20 % de la pondération) prennent en compte une situation qui date de dix-huit ans et font double emploi avec l'évaluation et la répartition de départ de la dotation globale. Pour ce qui est des actifs de plus de seize ans sans diplôme, le dernier recensement retenu est celui de 1990. Seules les données intéressant les demandeurs d'emploi sont actualisées annuellement. Compte tenu de la faible proportion des sommes donnant lieu à modulation entre régions, l'ajustement annuel de la dotation aux situations réelles de chacune des régions peut être considéré comme négligeable.

« Les conditions de répartition de la dotation de la loi quinquennale de 1993 qui concerne les formations qualifiantes des jeunes de moins de vingt-six ans (article 50 du chapitre 43-06 du budget de l'emploi) a fait l'objet d'un décret en date du 2 juin 1994 : 80 % des crédits sont répartis en fonction des dépenses effectuées par l'État l'année précédant le transfert (1993) au titre des formations qualifiantes, 10 % en fonction du nombre de jeunes de seize et dix-huit ans sortant sans diplôme du système éducatif, 10 % en fonction du nombre de demandeurs d'emploi de moins de vingt-cinq ans sans diplôme ou titulaire s'un diplôme de niveau V. Ainsi la répartition de 20 % de la dotation est censée être évolutive.

Depuis 1994, les critères évolutifs ont été gelés. Le critère fondé sur le nombre de jeunes sortis du système éducatif sans diplôme reflétait la situation observée en septembre 1991 et celui fondé sur le nombre de demandeurs d'emploi de moins de vingt-cinq ans sans diplôme ou titulaires d'un diplôme de niveau V correspondant à la situation observée en janvier 1994. »

Dans ces conditions, votre commission considère qu'il conviendra de revoir les modalités d'application de l'article L. 4332-1 du CGCT pour garantir une réelle modulation de l'accroissement annuel de la dotation de décentralisation de formation professionnelle . Cela apparaît d'autant plus nécessaire que le présent projet de loi tend à confier aux régimes la totalité des compétences en matière de formation.

A ce propos, elle rappelle qu'elle avait déjà eu l'occasion de formuler une telle demande, notamment dans son avis budgétaire sur les crédits de la formation professionnelle pour 2002 10 ( * ) , qui observait que « très largement figée, la répartition des dotations de décentralisation en vient, en définitive, à ne plus correspondre ni aux besoins, ni aux initiatives de chaque région ».

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 6
(art. L. 214-13 du code de l'éducation)
Renforcement du plan régional de développement
des formations professionnelles

Objet : Cet article a pour objet de renforcer le rôle des régions dans l'élaboration et le suivi du plan régional de développement des formations professionnelles (PRDFP) et d'en élargir le champ afin d'en faire l'outil de programmation régional pivot pour des actions de formation professionnelle.

I - Le dispositif proposé

A. La situation actuelle

Pour l'exercice de sa compétence en matière de formation professionnelle, la région dispose déjà d'instruments de programmation et de contractualisation :

-  les contrats de plan : contrat pluriannuel (sept ans aujourd'hui) pour organiser des cofinancements entre l'État et la région, d'actions d'intérêt commun ;

- les contrats d'objectifs : contrats permettant d'articuler les objectifs des professions, ceux de l'État et de la région, de manière à ajuster l'appareil de formation, initiale et continue, aux besoins de l'emploi ;

- le PRDFP, qui fixe également des orientations et des objectifs au développement de l'appareil de formation, toutes professions confondues (c'est pourquoi il s'appuie sur les contrats d'objectifs) et toutes filières confondues, de manière à articuler l'ensemble ;

- les schémas régionaux, qui portent sur une filière (formation des lycées, apprentissage, AFPA) ;

- les conventions et conventions d'application, qui sont des conventions financières permettant de concrétiser les actions prévues dans les contrats d'objectifs et le PRDF.


Le plan régional de développement des formations professionnelles (PRDFP)

Définition

Créé par la loi quinquennale du 20 décembre 1993, le plan régional de développement des formations professionnelles est l'outil de mise en cohérence des actions de formations confiées aux régions. D'abord circonscrit aux filières de formation dispensée aux jeunes, il a été étendu aux adultes par la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité.

Il définit les orientations de la politique de formation professionnelle initiale et continue. Il couvre l'ensemble des filières de formation préparant à l'accès à l'emploi, hormis celles qui sont régies par des schémas spécifiques.

La programmation des actions de formation professionnelle se fait tous les ans dans le cadre de conventions d'application.

La mise en oeuvre de ces actions de formation revient à la région, à l'État et aux partenaires sociaux dans leur domaine respectif de compétences.

Objectif

L'objectif du PRDFP est de programmer à moyen terme :

- le développement des filières et des spécialités de formation professionnelle ;

- l'évolution de l'offre de formation professionnelle initiale et continue ;

- les actions d'information et d'orientation à organiser.

Champ d'intervention

Concernant les jeunes, le PRDFP couvre l'ensemble des filières de formation des jeunes pour l'accès à l'emploi (la formation initiale préparant à un diplôme de formation professionnelle délivré par l'État comme les CAP, BEP, Bac pro, BTS, l'apprentissage, les contrats d'insertion en alternance et les actions de formation des jeunes chômeurs). Concernant les adultes, le plan s'étend à l'ensemble des actions organisées pour eux par les conseils régionaux, aux formations destinées aux demandeurs d'emploi par le biais de conventions avec les milieux socioprofessionnels et, enfin, aux actions des programmes prioritaires de l'État dans le cadre de la lutte et de la prévention contre l'exclusion. Ainsi, les régions se voient dotées d'un outil qui leur permet de mieux articuler leurs actions entre formation initiale et continue.

Elaboration

Le PRDFP est établi à partir d'un diagnostic préalable des principaux problèmes d'emploi et de formation dans la région et des perspectives d'évolution des emplois et des qualifications. Après réalisation de ce diagnostic auprès des organismes experts (Observatoires régionaux emploi-formation, services régionaux de l'État, directeurs départementaux du travail de l'emploi et de la formation professionnelle, AFPA), des consultations préalables sont menées par le président du conseil régional auprès des conseils régionaux (au niveau local), du comité économique et social régional, de la chambre de commerce et d'industrie, de la chambre d'agriculture, de la chambre des métiers et du comité régional des pêches maritimes (au niveau régional). Le plan prend aussi en compte les priorités définies par les contrats d'objectifs, le schéma prévisionnel des collèges, le schéma prévisionnel national des formations de l'enseignement agricole, le schéma directeur du dispositif de formation de l'AFPA.

Depuis sa création, toutes les régions ont élaboré un PRDFP mais à peine deux régions sur trois ont un PRDFP servant de cadre à leur schéma prévisionnel des formations et débouchant sur des conventions d'application annuelles..

Source : Centre info, « Les fiches pratiques de la formation continue », 2002.

B. Les propositions du texte

Le présent article modifie, au travers de ses huit dispositions, l'article L. 241-13 du code de l'éducation relatif au PRDFP et à son exécution.

D'abord, il confie explicitement aux régions la responsabilité d'adopter et de mettre en oeuvre le PRDFP , alors que jusqu'à présent le plan n'avait pas d'« auteur » clairement identifié.

Le caractère programmatif du plan est souligné : il ne s'agit plus de simples orientations à définir mais d'une véritable programmation, pour éviter de réduire le plan à un « catalogue de déclarations générales qui n'engageraient pas à grand chose » 11 ( * ) . Plus prescriptif, le plan a vocation à être opposable aux services de l'État, dans la mesure où c'est la région qui devra désormais s'assurer de sa mise en oeuvre. Plus opérationnel, il classera les projets par ordre prioritaire.

Dans le même esprit, il est proposé aux régions de prévoir des actions concrètes de formation dans le plan et de tenir compte non seulement des réalités économiques, comme c'est le cas aujourd'hui, mais aussi des réalités sociales, éducatives, nationales et régionales, l'objectif étant de confier aux régions un rôle d'animateur et de coordinateur des réseaux, des filières et des intervenants sur leur territoire. Il s'agit ainsi de mettre fin à la concurrence des interventions, au cloisonnement des structures et de renforcer la lisibilité des dispositifs.

Les priorités relatives à l'information, à l'orientation et à la validation des acquis de l'expérience continueront de figurer dans le PRDFP, en parallèle avec le nouvel article L. 214-12 du code de l'éducation, qui confiera aux régions un rôle d'accueil et de promotion en la matière.

Parallèlement, il élargit les procédures de concertation préalable à l'adoption du PRDFP en prévoyant que seront associés à la concertation les trente ASSEDIC, qui occupent désormais une place centrale dans la formation des demandeurs d'emploi depuis l'entrée en vigueur de la convention d'assurance chômage du 1 er janvier 2001. Jusqu'à présent, la concertation était limitée à l'État et aux organisations syndicales d'employeurs et de salariés représentatives à l'échelle nationale. L'approbation du plan restera de la compétence des conseils régionaux, après consultation des conseils généraux, du conseil économique et social régional, des chambres de commerce et d'industrie, des chambres de métiers et des chambres d'agriculture au niveau régional, du conseil académique de l'éducation nationale, du comité régional de l'enseignement agricole et du comité de coordination régional de l'emploi et de la formation professionnelle.

Il simplifie le contenu du PRDFP en laissant toute latitude à la région pour le déterminer sans incitation législative. S'agissant de la partie consacrée aux jeunes, il est proposé de supprimer la liste - d'ailleurs non limitative - des filières de formation tendant à favoriser l'accès à l'emploi. Ainsi, les régions auront une liberté totale pour définir le champ des formations, sans qu'aucune ne puisse être exclue du plan. D'ailleurs, il couvrira, avec l'enseignement professionnel, le champ de l'apprentissage. Du même coup, toute référence au schéma prévisionnel d'apprentissage, qui a vocation à être remplacé par le PRDFP, est supprimée et ce, bien que l'ensemble des régions ne disposent pas encore de plan actualisé.

S'agissant de la partie consacrée aux adultes, il est également proposé de supprimer toute énumération. Aujourd'hui, les régions sont notamment associées aux actions prioritaires de l'État en direction des demandeurs d'emploi par le biais de contrats de progrès avec l'État et l'AFPA. Ce contrat est décliné au niveau régional dans un schéma régional des formations de l'AFPA. Avec les nouvelles dispositions du présent article, les régions, en lieu et place de l'État, deviennent les principaux organisateurs et financeurs des formations délivrées par l'AFPA. Les formations d'adultes à financement public étant désormais placées sous la responsabilité du conseil régional, la nouvelle rédaction simplifie du même coup la présentation du volet adultes de ce plan.

L'ensemble de ces actions de formation précisant, pour l'État et la région leur programmation et leur financement, continueront à faire l'objet de conventions annuelles d'application signées par le président du conseil régional, le préfet de région et, éventuellement, les divers acteurs concernés.

Parmi les signataires potentiels de ces conventions, le présent article ajoute une nouvelle catégorie : les académies ayant autorité sur les établissements d'enseignement et de formation professionnelles agricoles publics (article L. 811-1 du code rural) et privés (article L. 813-1) ainsi que les établissements relevant du ministère chargé des sports du second degré . Les conventions devront alors prévoir les ouvertures et les fermetures de sections de formation professionnelle initiale, mises en oeuvre par l'État et les régions dans le cadre de leurs compétences respectives, définies à l'article L. 211-2 du code de l'éducation et à l'article L. 814-2 du code rural. L'autorisation de la commune sera nécessaire, lorsque la création d'une nouvelle section de formation professionnelle exige la construction ou l'extension d'un établissement d'enseignement du second degré, procédure courante en la matière comme le prévoit l'article L. 211-2 du code de l'éducation.

Pour favoriser les synergies, notamment en matière de formation des demandeurs d'emplois, le présent article permet aux ASSEDIC , au côté des régions, de l'État et des organisations représentatives des milieux socioprofessionnels, à savoir les organisations patronales de branches, de signer des contrats fixant les objectifs de développement coordonné des différentes voies de formation professionnelle. Les ASSEDIC ont désormais pour mission d'homologuer et de conventionner les formations accueillant les chômeurs indemnisés dans le cadre du Plan d'aide au retour à l'emploi (PARE). Les chambres de métiers, les chambres de commerce et d'industrie et les chambres d'agriculture peuvent être associées à ces contrats, comme le prévoit la législation en vigueur. Le texte élargit en conséquence le contenu de ces contrats, au financement des formations de demandeurs d'emploi.

Enfin, le texte établit un lien entre le PRDFP et le programme régional d'apprentissage et de formation professionnelle continue établi par le conseil régional de manière à assurer la cohérence des actions de formation professionnelle.

II - La position de votre commission

Le PRDFP est la charte de l'action des régions en matière de formation professionnelle. Dans un système caractérisé par une multiplicité d'intervenants et des financements croisés, il apparaît comme un instrument de mise en cohérence de l'ensemble des interventions. Votre commission approuve donc la volonté du Gouvernement d'en faire le document pivot d'organisation des filières de formations à l'échelle régionale.

Pour autant, selon les conclusions du rapport Périssol précité, un tiers des régions n'a pas encore adopté un PDRFP actualisé du fait des nombreux changements législatifs intervenus ces dernières années en matière de décentralisation.

Votre commission a donc jugé souhaitable de renforcer la cohérence du PRDFP, afin de favoriser sa mise en oeuvre et d'en faire l'outil central de programmation des formations. Elle vous propose deux amendements pour :

-  faire figurer le schéma régional des formations sociales directement dans le document global que constitue le PRDFP ;

- rassembler, dans ce plan, le schéma prévisionnel d'apprentissage (comme c'est actuellement le cas), le schéma régional des enseignements artistiques du spectacle (prévu à l'article 75 du projet de loi), le schéma régional des formations sociales et le schéma régional des formations sanitaires, afin de ne pas multiplier à l'excès les documents de programmation au risque de la rendre illisible.

Votre commission souhaite également favoriser la conclusion de contrats d'objectifs , permettant d'associer les différents acteurs de la formation (État, régions, partenaires sociaux) pour organiser un développement coordonné des différentes voies de formation professionnelle.

Les partenaires sociaux viennent d'ailleurs de rappeler très solennellement leur attachement à la conclusion de ces contrats d'objectifs, lors de l'accord national interprofessionnel intervenu le 20 septembre dernier et dont l'article 20 demande « d'autoriser la signature de contrats d'objectifs interrégionaux, lorsque la densité des entreprises de la branche concernée les rend nécessaires ». Un amendement aura donc pour objet de répondre à ce souci.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 7
(art. L. 940-2 nouveau du code du travail)
Introduction des nouvelles compétences régionales
en matière de formation professionnelle dans le code du travail

Objet : Cet article a pour objet de reproduire, dans le code du travail, les nouvelles dispositions décrites aux articles 5 et 6.

I - Le dispositif proposé

Selon l'exposé des motifs du présent projet de loi, « l'importance du plan régional des formations rend nécessaire son introduction au code du travail en tant qu'article suiveur du code de l'éducation ».

Un article L. 940-2 est ainsi créé dans le code du travail. Il se compose de six paragraphes, reproduisant la totalité des dispositions du nouvel article L. 214-13 du code de l'éducation :

- I : compétence exclusive des régions sur le PRDFP et procédure d'adoption ;

- II : contenu du volet consacré aux jeunes ;

- III : contenu du volet consacré aux adultes ;

- IV : conventions d'application du plan ;

- V : contrats d'objectifs ;

- VI : programme régional d'apprentissage et de formation professionnelle continue.

II - La position de votre commission

Votre commission s'est interrogée sur l'opportunité de faire du code du travail un simple « code suiveur », le code de l'éducation étant, conformément à la terminologie de la commission de codification, le « code pilote » pour les dispositions précisant les compétences respectives de l'État et de la région en matière de formation professionnelle.

Certes, le code du travail est supposé régler les relations entre salariés et employeurs. Lorsque la formation professionnelle y est abordée, c'est avant tout sous l'angle des relations privées (droit des salariés, participation des employeurs, aides aux stagiaires de la formation....). Il n'en reste pas moins que c'est pour l'instant le code du travail qui fixe les compétences de l'État.

Deux raisons expliquent toutefois que l'organisation du système de formation figure dans le code de l'éducation, depuis sa création : la vocation éducative de la formation professionnelle et le souci d'établir une continuité logique entre formation initiale et formation continue (alternance, formations professionnalisantes).

Sous réserve de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 8
Conditions d'organisation et de financement
des stages de formation de l'Association nationale
pour la formation professionnelle des adultes (AFPA)

Objet : Cet article vise à transférer progressivement aux régions les crédits que l'État accorde aujourd'hui à l'AFPA pour le financement des stages de formation pour adultes.

I - Le dispositif proposé

A. La situation actuelle

L'AFPA joue actuellement un rôle essentiel pour la formation des demandeurs d'emploi, dans le cadre de la commande publique de l'État. En 2002, l'AFPA a accueilli 143.000 entrées en formation, dont 99.000 demandeurs d'emploi, soit 69 % des entrées.


L'Association nationale pour la formation professionnelle des adultes

Créée en 1949, l'Association nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA) est une association de la loi de 1901 à gestion paritaire (Etat, partenaires sociaux) chargée d'une mission de service public par délégation du ministre du travail.

Composante du service public de l'emploi, elle intervient aux côtés de l'ANPE et des services déconcentrés de l'État, pour permettre à des personnes engagées dans la vie active d'acquérir une qualification, de la maintenir ou de la développer, afin de favoriser leur insertion ou leur évolution dans l'emploi en fonction des besoins du marché du travail. Depuis 1994, les relations de l'AFPA avec l'État sont régies par un « contrat de progrès ». Le contrat signé pour la période 1999-2003 précise que la mission centrale de l'AFPA est de permettre à des demandeurs d'emploi adultes d'acquérir une qualification favorisant leur insertion dans l'emploi.

L'AFPA emploie 11.400 salariés, dont 4.700 formateurs et 700 psychologues du travail, répartis sur 265 sites de formation et en 192 services d'orientation. Elle gère également 144 lieux de restauration et 17.200 lits pour assurer l'accueil des stagiaires. Elle propose environ 500 types de formations pour 300 métiers. Un rapport intermédiaire de mi-parcours (1999-2001) remis au Premier ministre en septembre 2002, montre que l'AFPA semble bien engagée dans l'atteinte de ses objectifs :

- en 2002, l'AFPA a enregistré 143.000 entrées en formation dont près de 100.000 concernaient les demandeurs d'emploi. L'activité d'orientation de l'AFPA s'est donc encore recentrée sur les demandeurs d'emploi adressés par l'ANPE, comme le prévoit le contrat de progrès ;

- le taux d'accès à l'emploi des demandeurs d'emploi formés à l'AFPA a atteint, en 2001, le taux de 80,7 %, soit deux points de plus que l'année 2000. En 2002, ce taux a baissé de près de deux points pour atteindre 79 %.

Les demandeurs d'emploi formés à l'AFPA ont été à même de profiter pleinement des opportunités du marché de l'emploi. Six mois après une formation AFPA, près de quatre anciens stagiaires sur cinq travaillent dans le cadre d'un contrat à durée indéterminée. Plus de huit emplois trouvés sur dix sont des emplois qualifiés.

- le taux d'abandon des formations a baissé de 15 % entre 2001 et 2002. La reprise de l'emploi reste le motif le plus fréquent. En outre, les sorties anticipées ne se traduisent pas systématiquement par un arrêt définitif de la formation.

Les moyens inscrits dans le budget 2003 au bénéfice de l'AFPA, tant en crédits de fonctionnement que d'investissement, s'élèvent à 756 millions d'euros.

Source : Avis relatif au projet de loi de finances pour 2003

Malgré le recentrage, opéré ces dernières années, de l'activité de l'AFPA sur la commande publique, et notamment sur la formation des demandeurs d'emploi, l'association se trouve aujourd'hui à la croisée des chemins, évoluant dans un contexte profondément bouleversé par :

- l'application de la nouvelle convention d'assurance chômage et le développement des formations « sur mesure » ;

- l'application des nouvelles dispositions de la validation des acquis d'expérience pour laquelle l'AFPA, qui a participé aux expérimentations menées par le ministère, a un rôle à jouer ;

- le développement des nouvelles technologies de l'information dans les services d'insertion et de formation ;

- et surtout, l'article 108 de la loi relative à la démocratie de proximité du 27 février 2002, les régions devant arrêter le schéma régional d'organisation des formations de l'AFPA dans le cadre de la convention tripartite d'adaptation du contrat de progrès.

Dans ce contexte, l'AFPA a modifié ses statuts pour permettre l'entrée dans ses instances de représentants des conseils régionaux et ce, dès l'Assemblée générale du 27 juin 2002. En outre, les Assises de la décentralisation, qui se sont tenues en 2003 ont permis de tracer les contours d'un nouveau contrat de progrès, le deuxième arrivant à échéance.


Les objectifs du contrat de progrès 1999-2003

Le deuxième contrat de progrès, conclu pour la période 1999-2003, a été l'occasion de poursuivre et de renforcer les avancées du premier contrat : ainsi en est-il de la modernisation de la gestion de l'AFPA, de la démarche engagée de déconcentration interne et de répartition régionale de ses moyens, de l'évolution de son dispositif de formation et de la gestion de ses ressources humaines, en vue d'accroître la performance globale et l'efficacité de l'association.

Il exprime par ailleurs des inflexions dont la finalité est de mieux situer l'AFPA dans sa mission de service public. Cet objectif général devait conduire l'association à progresser dans quatre directions :

centrer sa mission, en complémentarité avec celle dévolue à l'ANPE, sur les services apportés aux demandeurs d'emploi en vue de leur retour dans l'emplo i. Pour cela l'AFPA devra agir de façon à :

- organiser avec l'ANPE un dispositif intégré d'appui personnalisé aux demandeurs d'emploi jeunes et adultes pour la construction de leur projet professionnel, dans lequel l'AFPA veillera à la bonne adéquation du recours à la formation, que celle-ci se déroule à l'AFPA ou dans un autre organisme,

- permettre aux demandeurs d'emploi adultes, dans la perspective de la formation tout au long de la vie, d'acquérir ou de développer une qualification certifiée, adaptée aux évolutions des activités économiques, des métiers, des techniques et des organisations, en leur proposant un ensemble de prestations articulées en fonction de leurs besoins et de leurs capacités,

ancrer plus fortement son activité dans les objectifs et les priorités des politiques publiques pour la formation professionnelle et l'emploi . L'AFPA contribuera, par l'ensemble de son activité, à la réalisation des objectifs définis par le plan national d'action pour l'emploi et notamment son volet de prévention et, en particulier, la promotion de l'égalité des chances entre les femmes et les hommes ;

renforcer ses liens avec les deux autres composantes du service public de l'emploi, les services déconcentrés de l'État et l'ANPE , à la fois pour l'accès au dispositif qualifiant de l'AFPA, et pour mettre en complémentarité les services en faveur de l'accès à l'emploi des demandeurs d'emploi ;

affirmer et clarifier ses modes de relations avec les partenaires du service public de l'emploi que sont les régions et les branches professionnelles , et travailler plus étroitement avec les entreprises au plus près du terrain, en complémentarité et en cohérence avec sa mission centrale de qualification des demandeurs d'emploi.

Source : Préambule du contrat de progrès

B. Les propositions du texte

Le présent article propose de transférer aux régions, au plus tard le 31 décembre 2008, les crédits consacrés aux stages AFPA traditionnellement à la charge de l'État, soit 585 millions d'euros 12 ( * ) . Les régions deviendront donc les donneurs d'ordre exclusifs de l'AFPA au titre de la commande publique. Les crédits transférés se rapportent à la formation, la rémunération des stagiaires et aux prestations associées à la formation (accompagnement, hébergement et restauration).

En effet, dans la législation actuelle (article L. 214-13 du code de l'éducation, issu de l'article 108 de la loi relative à la démocratie de proximité), le rôle de l'État est resté prépondérant malgré l'élargissement du PRDFP à la formation des adultes 13 ( * ) : il a ainsi conservé la maîtrise des stages créés en application de ses orientations prioritaires. Par ailleurs, l'instrument principal de gestion de ces crédits est l'AFPA (subventionnée à hauteur de 75 % par l'État pour un budget de près de 760 millions d'euros). Enfin, c'est encore l'État qui procède à l'agrément des stages et rémunère les stagiaires suivant une procédure de gestion très centralisée.

C'est pourquoi, l'article 5 du présent projet de loi prévoit de confier désormais aux régions « la formation professionnelle des adultes à la recherche d'un emploi » , y compris celles assurées jusqu'à présent par l'État. Avec ces nouvelles dispositions, les régions deviendront désormais les seuls donneurs d'ordre de l'AFPA et les organisateurs et financeurs des formations délivrées par l'AFPA.

Ce transfert a vocation à être effectué au plus tard le 31 décembre 2008 . Selon les informations recueillies par votre rapporteur, ce transfert peut intervenir dès le 1 er janvier 2005 pour les régions qui auront signé, avec le préfet de région et l'AFPA, en 2004 la convention tripartite définissant le schéma régional des formations et le programme d'activité régional de cette association. Avant cette date, la réalisation de ce transfert est conditionnée par :

- la conclusion d'une convention entre le préfet de région, la région et l'AFPA. Cette convention doit définir le schéma régional des formations et les activités régionales de l'AFPA. Elle devra préciser les prestations attendues de l'organisme ainsi que les engagements financiers de l'État et des régions. Si la convention n'a pu être signée à cette date, il appartiendra au préfet d'arrêter le schéma régional ;

- l'attribution d'une compensation financière aux régions en vertu de leurs nouvelles charges. Les crédits alloués jusqu'à présent à l'AFPA par l'État et qui seront transférés aux régions concernent la formation qualifiante des demandeurs d'emploi, ainsi que les prestations associées (accompagnement pendant la formation, hébergement, restauration), et la rémunération des stagiaires. Le montant de cette compensation doit être équivalent aux subventions versées par l'État, celui-ci s'engageant, en outre, à couvrir les coûts supplémentaires liés à la territorialisation de l'Association.

Après cette période transitoire, les régions auront pleine compétence en matière de formation des demandeurs d'emploi et de gestion des crédits afférents. L'AFPA aura donc à se repositionner dans un environnement plus concurrentiel puisqu'aucun lien organique ne gèrera les relations entre la région et l'AFPA. Après 2008, il sera sans doute nécessaire de faire évoluer les schémas régionaux des formations établis avant cette date et des avenants interviendraient dans le cadre des nouvelles conventions tripartites 2009-2013. Quant au programme d'activité régional, le volet emploi serait arrêté dans le cadre du contrat de progrès 2009-2013 et le volet formation professionnelle serait fixé par la région dans le cadre de son PRDFP.

Dans ce contexte, les relations de l'AFPA avec les régions relèveront du code des marchés publics par le biais des procédures d'appel d'offres. Toutefois, le code des marchés publics n'exclut pas les possibilités de subvention, auxquelles les régions pourront éventuellement recourir, tant avec l'AFPA qu'avec les autres organismes de formation, du fait des sujétions particulières de service public inhérentes à la formation qualifiante des demandeurs d'emploi.

Pour autant, et selon les informations recueillies par votre rapporteur, l'AFPA subsistera en tant qu'association nationale tripartite (Etat, régions, partenaires sociaux), dans la mesure où ses activités liées à la politique de l'emploi continueront de relever des mécanismes actuels. Il s'agit de :

- la construction du projet professionnel des demandeurs d'emploi dans le cadre du plan d'action personnalisé en liaison avec l'ANPE ;

- l'offre de certification diversifiée sur les territoires dans le cadre de la politique du titre ;

- l'accompagnement des mutations économiques et de la reconversion des salariés ;

- la mise en oeuvre de programmes pour les publics spécifiques (détenus, travailleurs handicapés, militaires en reconversion, résidents d'outre-mer).

De plus, les crédits d'équipement ne feront pas l'objet de transfert aux régions, de telle sorte que le patrimoine immobilier et les équipements pédagogiques continueront provisoirement à être gérés par l'État, contrairement à ce qui se passe dans la collectivité territoriale de Corse où le matériel de formation appartient à l'AFPA.

II - La position de votre commission

La mission d'information précitée du Sénat 14 ( * ) avait appelé de ses voeux une réorganisation territoriale de l'AFPA en agences régionales, placées sous la responsabilité des régions, afin de permettre à ces dernières de détenir une capacité d'impulsion accrue pour l'homologation des enseignements et l'adaptation de leurs contenus aux réalités locales.

Le présent article opte pour une forme de partenariat souple :

- soit la région souhaite maintenir une relation privilégiée avec l'AFPA et, dans ce cas, elle adressera la commande publique de formation des demandeurs d'emploi prioritairement à l'AFPA ;

- soit la région ne souhaite pas maintenir une relation privilégiée avec l'AFPA et elle reste libre d'utiliser les crédits transférés au titre de la commande publique comme bon lui semble.

Certes, la collaboration entre l'AFPA et les régions a commencé dès 2002 dans des conditions que l'Association elle-même considère comme fructueuses. Désormais, elle va devoir poursuivre l'adaptation de ses structures, ainsi que l'offre de formation, à travers le futur contrat de progrès 2004-2008.

Votre commission estime que cette adaptation est la clé du succès de la réforme de l'AFPA. Si l'Association est conduite à entrer en concurrence avec les autres organismes de formation, elle devra, à coup sûr, répondre efficacement aux commandes des régions pour remporter les marchés convoités.

État des réflexions sur une éventuelle réforme de l'AFPA
et sur la révision du contrat de progrès

Le travail de préparation du prochain contrat de progrès sur la période 2004-2008 s'inscrit dans le processus de décentralisation annoncé par le Gouvernement et dans le cadre du projet de loi dont le Parlement va être saisi.

Sur la base des orientations définies par le ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité pour l'élaboration de ce troisième contrat de progrès, les travaux sont en cours. Le prochain contrat de progrès 2004-2008 doit organiser la période transitoire de cinq ans permettant à l'AFPA d'assurer l'évolution de son activité et plus particulièrement l'articulation entre :

- la politique de l'emploi qui demeure de la compétence de l'État,

- la politique en matière de formation professionnelle sous la responsabilité des régions.

Compte tenu de la nécessaire articulation entre les politiques de l'emploi (compétence État) et les politiques de formation professionnelle (compétence régions), l'élaboration du prochain contrat de progrès se fait en lien avec un groupe de travail du comité de coordination des programmes régionaux d'apprentissage et de formation professionnelle (CCPRA), associant les représentants des régions, la direction générale de l'AFPA et l'État (Délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle).

L'Association des régions de France - représentée au sein des instances de l'AFPA (bureau et assemblée générale) depuis avril 2002 - sera consultée sur un premier projet dans les meilleurs délais.

Des changements importants sont à conduire par l'AFPA dans le nouveau cadre d'intervention qui lui est donné.

La question de l'organisation de l'Association au niveau régional doit être abordée au regard du transfert aux régions des missions d'intérêt général sur la formation qualifiante des demandeurs d'emploi. Les responsabilités stratégiques, économiques et managériales des directeurs régionaux de l'AFPA sur l'activité des établissements dans leur région doivent être renforcées. Au cours de l'année 2004, le bureau de l'AFPA étudiera les formes d'organisation nationale et régionale les plus adaptées au nouveau contexte.

Par ailleurs, la modernisation de l'AFPA ne pourra être totalement aboutie sans un allégement des règles publiques budgétaires et comptables qui s'imposent à elle. L'État travaille à cette simplification permise par les efforts importants que l'Association a réalisés et qui devront se poursuivre en matière de contrôle interne.

En tout état de cause, ces évolutions n'ont vocation à remettre en cause ni le statut de l'AFPA, qui reste une association à caractère national tripartite (représentants Etat/région/partenaires sociaux), ni la convention collective applicable au personnel, actuellement en vigueur, qui continuera de s'appliquer.

Source : Ministère des affaires sociales, du travail et de la solidarité

Sous réserve de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 9
(art. L. 910-2, L. 941-1, L. 941-1-1, L. 941-1-2, L. 941-4, L. 941-5
et L. 982-1 à L. 982-5 du code du travail)
Modifications apportées au code du travail en matière
de formation professionnelle

Objet : Cet article vise à abroger une série d'articles du code du travail ayant trait aux compétences de l'État en matière de formation professionnelle.

I - Le dispositif proposé

Le paragraphe I propose la suppression de l'article L. 910-2 du code du travail qui définit les missions du comité interministériel de la formation professionnelle et de l'emploi, en matière d'orientations prioritaires de l'État.

Créé par la loi du 3 décembre 1966, ce comité s'est réuni pour la dernière fois le 10 janvier 1983 dans le cadre de la préparation du neuvième plan. Il comprend, sous la présidence du Premier ministre, le ministre chargé du budget, de l'éducation nationale, de l'agriculture, de l'industrie, des affaires sociales, de la formation professionnelle et des droits de la femme. Il définit, après avis du Conseil national de la formation professionnelle et de la promotion sociale et de l'emploi, les orientations prioritaires de la politique menée par les pouvoirs publics en matière de formation professionnelle, en vue de :

- provoquer les actions de formation professionnelle et de promotion sociale ;

- soutenir, par un concours financier ou technique, les diverses initiatives prises en ces matières.

Il arrête les mesures nécessaires pour coordonner les actions prévues par les différentes administrations, notamment en matière d'équipement ainsi que les actions publiques et privées de formation professionnelle et de promotion sociale.

Dans la mesure où c'est la région qui, pour l'essentiel, mettra en oeuvre l'action publique en matière d'apprentissage et de formation professionnelle des jeunes et des adultes, le comité interministériel de la formation professionnelle n'aura plus de missions réelles.

Le paragraphe II propose également l'abrogation, à l'exception des articles L. 941-2 et L. 941-3, de l'ensemble des articles du chapitre premier, du titre IV du livre IX. Il s'agit des dispositions régissant l'aide budgétaire de l'État aux actions de formation professionnelle.

Sont ainsi supprimés :

- le premier alinéa de l'article L. 941-1 relatif au concours au financement d'actions de formation répondant aux orientations prioritaires définies par le comité interministériel de la formation professionnelle ;

- l'article L. 941-1-1 relatif à l'habilitation des programmes de formation délivrée par l'État ;

- l'article L. 941-1-2 relatif à la programmation nationale et régionale des interventions de l'État ;

- l'article L. 941-4 relatif à l'inscription au budget du Premier ministre des crédits correspondant aux charges assumées par l'État ;

- l'article L. 941-5 relatif au financement par l'État des actions d'accueil, d'information et d'orientation.

Par ailleurs, aux termes de la nouvelle rédaction envisagée pour l'article L. 214-12 du code de l'éducation, les stages de formation professionnelle relèvent clairement de la compétence des régions. C'est pourquoi le paragraphe III abroge les articles L. 982-1 à L. 982-5 du code du travail, consacré aux stages de formation professionnelle organisés avec le concours de l'État (stages de formation professionnelle pour les jeunes de seize à vingt-cinq ans).

Ces articles déterminent le régime des stages d'insertion à la vie professionnelle (SIVP), dispositif désormais en extinction.

II - La position de votre commission

Le présent article tire les conséquences du transfert, aux régions, des compétences de l'État en matière de formation professionnelle. Il supprime logiquement les missions confiées au comité interministériel de la formation professionnelle pour la définition des orientations prioritaires de l'État.

Votre commission reconnaît la logique de cette démarche mais souhaite qu'elle soit menée jusqu'à son terme. Elle propose donc de supprimer le comité lui-même , comme elle l'avait demandé, en vain, lors de l'examen de projet de loi de modernisation sociale. Elle observe, en effet, que ce comité créé par la loi du 3 décembre 1966, ne s'est plus réuni depuis le 10 janvier 1983 et surtout, qu'il devient inutile dans la mesure où c'est la région qui, pour l'essentiel, met en oeuvre l'action publique en matière de formation professionnelle.

Par voie de conséquence, le Conseil national de la formation professionnelle et de la promotion sociale et de l'emploi, qui lui soumettait ses avis, n'a plus de raison d'être non plus.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 10
(art. L. 961-2, L. 961-3, L. 961-5 et L. 962-3 du code du travail)
Régime public de rémunération des stagiaires
de la formation professionnelle

Objet : Cet article vise à modifier le régime de rémunération des stagiaires de la formation professionnelle.

I - Le dispositif proposé

A. La situation actuelle

Lorsqu'un demandeur d'emploi suit une formation, il perd son statut de demandeur d'emploi et acquiert celui de stagiaire de la formation professionnelle continue, dans la mesure où il n'est plus « immédiatement disponible pour la recherche d'un emploi » (article L. 961-5 du code du travail).

Pour percevoir une rémunération, les stagiaires doivent suivre des stages bien déterminés : de préformation et préparation à la vie professionnelle, d'adaptation, de promotion, de prévention, de conversion, d'acquisition, d'entretien et perfectionnement des connaissances, des actions de bilan de compétences (article L. 900-2).

Il existe deux régimes de rémunération, exclusifs l'un de l'autre :

- le régime conventionnel, par le biais de l'allocation de retour à l'emploi formation (AREF), versée par les ASSEDIC, dans le cadre du projet d'action personnalisée ;

- le régime public de rémunération des stagiaires assuré par l'État ou les régions auquel peuvent prétendre les demandeurs d'emploi non indemnisés par le régime d'assurance-chômage.

Aux termes de l'article L. 961-2 du code du travail, certains stagiaires peuvent toutefois opter pour l'un ou l'autre de ces deux régimes. Il s'agit :

- des travailleurs handicapés dont la durée d'activité est insuffisante ;

- des bénéficiaires de l'allocation de parent isolé et des femmes dans certaines situations (mères de famille ayant eu au moins trois enfants, divorcées, veuves ou séparées depuis moins de trois ans).

Le régime public de la rémunération des stagiaires de la formation professionnelle trouve son fondement législatif dans la loi du 31 décembre 1968, reprise et consolidée par la loi du 17 juillet 1978. Cette dernière institue une procédure unique d'ouverture des droits à rémunération : l'agrément prévu à l'article L. 961-3 du code du travail.

Les stages doivent être :

- agréés par l'État ou la région au titre de la rémunération des stagiaires (article L. 961-5) : l'agrément est accordé au stage, et non à l'organisme qui le dispense, de façon sélective compte tenu des priorités de formation définies par l'État et la région. L'agrément vaut pour un quota de places : toutes les places d'un stage déterminé ne sont donc pas obligatoirement agréées et rémunérées. Pour l'État, l'agrément est accordé par le Premier ministre, le préfet de région ou le préfet de département (article L. 961-3) selon que le stage est organisé et financé au niveau national, régional ou départemental. Pour les régions, il est délivré par le président du conseil régional (article L. 961-3) ;

- ou conventionnés par le fonds national pour l'emploi (article R. 961-2). Cela concerne notamment les stages d'insertion et de formation à l'emploi et les stages d'accès à l'entreprise.

B. Les propositions du texte

Selon l'exposé des motifs, le présent article vise à :

« - associer le financement de la protection sociale des stagiaires de la formation professionnelle au financement de l'action de formation, y compris pour les formations non rémunérées ;

« - prendre en compte, au niveau législatif, l'unification de certains barèmes ;

- permettre aux régions d'accorder aux stagiaires, si elles le souhaitent, une rémunération supérieure aux barèmes nationaux. »

Le paragraphe I modifie la rédaction de l'article L. 961-2 relatif au régime public de rémunération des stagiaires et réaffirme plus clairement la répartition des compétences entre l'État et la région en matière de rémunération des stagiaires.

Ainsi, l'État l'assume pour les formations agréées tandis que la région prend en charge le financement des rémunérations des stagiaires agréés par le président du conseil régional, après avis du comité de coordination régional. Les stagiaires concernés par ce mode d'agrément sont ceux mentionnés à l'article 961-5 et qui ne relèvent pas du régime conventionnel, à savoir :

- les demandeurs d'emploi qui remplissent deux conditions :

être d'anciens salariés justifiant d'une activité salariée pendant six mois au moins au cours d'une période de douze mois ou pendant douze mois au cours d'une période de vingt-quatre mois et ne perçevant pas l'allocation de retour à l'emploi versée par l'ASSEDIC ou justifier de trois années d'activité professionnelle et ne pas bénéficier de l'allocation de chômage depuis la rupture de leur contrat de travail.

le stage doit comporter une formation à plein temps ou à temps partiel et répondre à des conditions de durée et d'intensité. (quarante heures minimum et trois ans maximum).

- les personnes reconnues handicapées en application de l'article L. 323-10 :

ce sont des demandeurs d'emploi handicapés qui ont exercé une activité salariée pendant six mois au cours d'une période de douze mois ou pendant douze mois au cours d'une période de vingt-quatre mois et qui désirent suivre une formation agréée ;

si ce sont des demandeurs d'emploi handicapés ne justifiant pas de durées d'activité salariée, leur rémunération sera forfaitaire.

En revanche, ne relèveront plus du régime spécifique les bénéficiaires de l'allocation parent isolé et les femmes dans certaines situations (mères de famille ayant eu au moins trois enfants, femmes divorcées, veuves ou séparées depuis moins de trois ans). Continueront donc de relever du régime spécifique exclusivement, les travailleurs handicapés dont le contrat de travail est suspendu et ce, dans le cadre de leur réinsertion professionnelle.

Le paragraphe II modifie l'article L. 961-3 relatif au mode d'attribution de l'agrément pour associer les régions à l'agrément des stages AFPA.

Le paragraphe III modifie l'article L. 961-5 relatif à la nature de la rémunération. Il prévoit que le décret fixe non pas le montant exact mais le minimum de la rémunération accordée aux stagiaires afin de permettre aux régions d'accorder aux stagiaires, si elles le souhaitent, une rémunération supérieure aux barèmes nationaux.

Le paragraphe IV modifie, au chapitre II, l'article L. 962-3 relatif à la prise en charge des cotisations de sécurité sociale. Selon l'exposé des motifs, ces nouvelles dispositions visent à « associer le financement de la protection sociale des stagiaires de la formation professionnelle au financement de l'action de formation » , y compris pour les formations non rémunérées. Concrètement, tout comme l'État, les régions financeront la protection sociale des stagiaires rémunérés ou non rémunérés par elles. En pratique, cette disposition conduit avant tout à mettre le droit en accord avec les faits car, selon les informations recueillies par votre rapporteur, les régions prennent déjà largement en charge le financement de la protection sociale des stagiaires non rémunérés par elles. Elle viendra seulement combler le vide juridique laissé par la loi relative à la modernisation sociale.

II - La position de votre commission

Votre commission soutient la volonté du Gouvernement de moderniser le régime de rémunération des stagiaires, au regard des nouvelles compétences accordées aux régions.

L'archaïsme et la complexité du régime étaient d'ailleurs largement reconnus.

Ainsi, un rapport récent de l'IGAS 15 ( * ) soulignait la complexité de la question de la rémunération des demandeurs d'emploi en formation : « Cette question est complexe tant dans l'organisation juridique que dans les pratiques de terrain. Les règles du jeu sont mal énoncées. Les pratiques, souvent erratiques, obéissent plus à la logique d'une file d'attente, d'une bonne opportunité, voire de la chance, qu'à un mécanisme rigoureux et compréhensible par tous. Il est donc nécessaire de clarifier, de simplifier le système et de garantir l'égalité de tous ».

Intervenant peu après la simplification et la revalorisation des barèmes de rémunération, les présentes dispositions conduiront alors à poursuivre la démarche de simplification déjà engagée et à garantir la protection sociale des demandeurs d'emploi s'engageant dans une démarche de formation.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 11
(art. L. 214-12-1 nouveau du code de l'éducation, art. 2 et 4 de l'ordonnance n° 82-273 du 26 mars 1982 et art. L. 940-3 nouveau du code du travail)
Coordination par les régions des actions d'accueil,
d'information et d'orientation

Objet : Il est proposé de confier aux régions la coordination de la politique d'accueil, d'information et de conseil à l'orientation des publics, sans distinction d'âge et de statut, l'État conservant la pleine maîtrise de l'orientation en milieu scolaire.

I - Le dispositif proposé

A. La situation actuelle

Les missions locales pour l'insertion des jeunes ont été créées, à titre expérimental, par l'ordonnance du 26 mars 1982, afin de favoriser l'insertion sociale et professionnelle des jeunes de seize à vingt-cinq ans et de lutter contre l'exclusion.

Dans le même temps, ont été installées les permanences d'accueil, d'information et d'orientation (PAIO).

Le rôle et les attributions de ces structures ont été ensuite confirmés par la loi du 19 décembre 1989, puis par la loi quinquennale de 1993 qui permet en outre aux missions locales d'être labellisées « espaces jeunes » dans le cadre d'un partenariat entre la région et l'ANPE.

Accueillant 900.000 jeunes, les quatre cents missions locales et les cent trente PAIO qui constituent le réseau d'accueil des jeunes, ont pour mission de les accompagner dans leur démarche d'insertion.

A travers des actions d'accueil, d'orientation et d'accompagnement, ces structures apportent un soutien individualisé à chaque jeune dans la construction de son parcours de qualification et d'insertion sociale et professionnelle. Le réseau d'accueil repose sur un cadre associatif qui lui permet de mobiliser, sur le plan local, tous les acteurs de l'insertion (collectivités locales, entreprises, partenaires économiques et sociaux, partenaires publics).


Le réseau des missions locales et des PAIO

Les missions locales

Elles ont pour objet d'aider les jeunes de seize à vingt-cinq ans à résoudre l'ensemble des problèmes que pose leur insertion professionnelle et sociale en assurant des fonctions d'accueil, d'information, d'orientation et d'accompagnement. Elles favorisent la concertation entre les différents partenaires en vue de renforcer ou compléter les actions conduites par ceux-ci, notamment pour les jeunes rencontrant des difficultés particulières d'insertion et contribuent à l'élaboration et à la mise en oeuvre dans leur zone de compétence d'une politique locale concertée d'insertion professionnelle et sociale des jeunes.

Elles peuvent être constituées de l'État, des collectivités territoriales, des établissements publics, des organisations professionnelles et syndicales et, le cas échéant, des associations. Elles prennent la forme d'une association ou d'un groupement d'intérêt public. Des conventions passées entre l'État et les collectivités territoriales peuvent déterminer les modalités d'une aide financière temporaire aux jeunes éprouvant les difficultés les plus lourdes. Les missions locales sont associées à la préparation de ces conventions et le suivi personnalisé des bénéficiaires de ces aides.

Il existe un Conseil national des missions locales institué auprès du Premier ministre, ayant pour rôle d'examiner chaque année le bilan d'activité de celles-ci, de formuler toutes propositions sur les orientations du programme national d'animation et d'évaluation du réseau des missions locales et de proposer toute étude et recherche qu'il juge nécessaire. Il peut être consulté par le Gouvernement sur toute question relative à l'insertion des jeunes. Il se réunit au minimum deux fois par an. Son président est nommé par le Premier ministre parmi les présidents des missions locales. Depuis le protocole du 20 avril 2000, le Conseil national des missions locales a également évolué et a été élargi. Outre les représentants des ministères concernés par l'insertion des jeunes et des représentants de présidents de missions locales, élus locaux, siègent désormais des représentants des conseils régionaux, des conseils généraux et des communes. Les collectivités locales exercent en effet une compétence partagée en matière d'insertion et de retour à l'emploi avec l'État à travers les missions locales, les plans locaux d'insertion et d'emploi ou les maisons de l'emploi.

Les PAIO

Chaque permanence doit pouvoir donner aux jeunes de seize à vingt-cinq ans, sans emploi et sans qualification, des informations précises sur les formations existantes et les guider vers les organismes et les programmes de formation qui leur conviennent le mieux. Elles doivent, en particulier, chercher à diversifier l'orientation et élargir les formations offertes aux jeunes filles. La permanence doit pouvoir aider les jeunes à définir un projet d'insertion professionnelle qui peut être soit directement un contrat en alternance, soit une activité en stage de formation. Un module d'orientation peut être proposé par la permanence à un jeune ayant des difficultés à définir un projet. De plus, la permanence assure le suivi du jeune durant la durée du stage ou de l'activité exercée. Créées à l'initiative des collectivités locales ou de l'administration, elles n'ont pas d'existence juridique propre. Elles sont constituées au sein d'organismes déjà existants. Leur fonctionnement est assuré par un financement public, dans le cadre d'une convention signée entre le préfet de région et l'organisme qui sert d'appui à la permanence. Les collectivités locales peuvent apporter leur concours financier aux PAIO.

Source : Centre info, fiches pratiques de la formation continue, 2002

B. Les propositions du texte

Le présent article poursuit la décentralisation en matière d'accueil d'information et d'orientation en transférant aux régions la part conservée par l'État dans le financement du réseau d'accueil des jeunes ainsi que la responsabilité du développement du réseau des missions locales et PAIO.

Au paragraphe I , il est d'abord proposé de créer un nouvel article L. 214-12-1 dans le code de l'éducation confiant aux régions un rôle de coordonnateur des actions en faveur de l'accueil, de l'information et de l'orientation, qu'elles soient en direction des jeunes ou des adultes, en vue de leur insertion professionnelle et sociale. L'État, les établissements publics et les établissements d'enseignement restent compétents en matière d'orientation scolaire 16 ( * ) .

Le présent article donne aux régions la faculté de passer des conventions avec les autres collectivités territoriales et avec les organismes chargés de l'accueil, de l'information et de l'orientation.

Deux types de convention sont cités :

- celles qui déterminent les conditions d'installation et de fonctionnement des missions locales et des PAIO, et d'organisation et d'animation de ces réseaux dans la région ;

- celles qui, signées entre l'État et la région, harmonisent l'exercice des compétences respectives.

Cette collaboration est indispensable dans la mesure où les régions ne sont pas les principaux financeurs de ces structures :

Financeurs des réseaux d'accueil, d'information et d'orientation en 2002

Etat

35 %

Régions

20 %

Départements

6 %

Communes

29 %

FSE

10 %

Si, pour les jeunes, l'accueil se fait par le canal des missions locales et PAIO, il semble que pour les adultes, il passera par le biais des centres d'animation, de recherche et d'information sur la formation (CARIF), déjà régionalisées, de l'AFPA ou de l'ANPE.

Par coordination, le paragraphe II abroge les articles 2 et 4 de l'ordonnance n° 82-273 du 26 mars 1982 relatifs à l'action de l'État en faveur de la mise en oeuvre de l'insertion des jeunes.

Enfin, le paragraphe III reproduit l'ensemble de ces nouvelles dispositions dans l'article L. 940-3 du code du travail, au chapitre premier du titre IV du livre IX.

II - La position de votre commission

Cette nouvelle étape de la décentralisation s'inscrit dans la continuité des mesures prises par la loi quinquennale de 1993 concernant le réseau d'accueil des jeunes. Elle doit permettre aux régions de mieux organiser cette fonction et de mettre un terme au cloisonnement des interventions et à la stratification des dispositifs juxtaposés sur le territoire sans une réelle plus-value en termes de qualité de service. En effet, les évaluations menées actuellement par le Comité de coordination des programmes régionaux d'apprentissage et de formation professionnelle continue montrent que chaque structure a tendance à ne s'orienter que vers les dispositifs qu'elle finance. Par ailleurs, le maillage territorial des structures d'accueil, d'information et d'orientation reste inachevé.

Toutefois, le réseau des missions locales et PAIO continuera à intervenir pour le compte de l'État dans le domaine de la politique de l'emploi, notamment dans la mise en place du PAP-nouveau départ en cotraitance avec l'ANPE.

Le rapport annuel de la Cour des comptes pour 2000 avait également souligné les « insuffisances en matière de coordination et d'animation du réseau », observant notamment que « le transfert aux régions de la compétence en matière de formation professionnelle des jeunes résultant de la loi du 20 décembre 1993 a profondément modifié le poids des différents acteurs dans ce dispositif sans que toutes les conséquences aient encore été tirées de cette évolution ».

Votre commission constate que le présent article vise justement à en tirer toutes les conséquences. Mais elle craint toutefois que ces transferts de compétences soient accompagnés de transferts de crédits inégaux : 80 millions d'euros devraient être accordés pour les jeunes mais aucun transfert n'est prévu pour les adultes .

Outre cette réserve, votre commission propose deux amendements au présent article visant à :

- donner à l'action publique toute sa cohérence : la région se voit, en effet, confier un rôle de coordination en matière d'accueil, d'information et d'orientation mais l'État garde un rôle en matière d'orientation en milieu scolaire. Il ne faudrait pas que cette dualité nuise à la cohérence de l'action publique. L'action des régions ne doit pas ignorer celle de l'État afin d'éviter tout cloisonnement dans l'action respective de ces deux partenaires ;

- donner aux signataires des conventions une pleine liberté de choix : les relations entre les différents intervenants en matière d'accueil, d'information et d'orientation ont, en effet, vocation à être régies par conventions. Or, la durée de validité de ces conventions n'est pas déterminée par le présent article. Il convient donc de préciser ce point, en ouvrant expressément la possibilité de conclure des conventions pluriannuelles afin de garantir aux partenaires une certaine stabilité de leurs relations contractuelles. De surcroît, une programmation pluriannuelle des financements permettrait de rendre plus stable et plus transparent le système de financement des missions locales et des PAIO, dont on connaît les lacunes. La Cour des comptes, dans son rapport pour 2000, suggérait aussi la mise en place de conventions pluriannuelles.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

* 1 Rapport d'information n° 447 de M. Michel Mercier, sénateur, « Pour une République territoriale : l'unité dans la diversité », 1999-2000.

* 2 Stages d'insertion et de formation à l'emploi  : actions de formation et d'insertion pour demandeurs d'emploi de longue durée.

* 3 Stages d'accès à l'entreprise (SAE) : stages courts d'accès direct à l'emploi par adaptation des compétences gérées par l'ANPE pour le compte de la DRTFP.

* 4 Insertion, réinsertion, lutte contre l'illettrisme : programme en faveur des personnes illettrées.

* 5 Formations ouvertes et à distance et ressources éducatives : programmes d'accès aux nouvelles technologies.

* 6 Ateliers de pédagogie personnalisée : formations générales de courte durée, 1.300 heures maximum délivrées à toute personnes sortie du système scolaire.

* 7 Voir notamment l'avis de la commission sur les crédits de la formation professionnelle du projet de loi de finances pour 2001 (avis n° 96, tome V, 2000-2001).

* 8 Agrégat n° 2 des crédits consacrés au Travail.

* 9 Il y a d'ailleurs un certain paradoxe à faire figurer la dotation de décentralisation au titre de la participation de l'État...

* 10 Avis n° 91, tome V, 2001-2002, Mme Annick Bocandé.

* 11 Rapport d'étape « Régionalisation de la formation professionnelle » par M. Pierre-André Périssol (19 févier 2003).

* 12 Projet de loi de finances pour 2004.

* 13 Le PRDFP dans son volet adultes couvre « notamment les actions relevant des programmes prioritaires de l'Etat pour la prévention et la lutte contre le chômage de longue durée et les exclusions, en particulier celles organisées par l'AFPA. A cette fin, la région arrête, dans le cadre de la convention tripartite d'adaptation du contrat de progrès prévu à l'article L. 910-1 du code du travail, un schéma régional des formations de l'association nationale. Dans le cadre de ses actions prioritaires, la région définit les programmes pour lesquels elle fait appel au dispositif national de l'AFPA ».

* 14 Rapport d'information n° 447 de M. Michel Mercier, sénateur, « Pour une République territoriale : l'unité dans la diversité », 1999-2000.

* 15 « La formation des demandeurs d'emploi », Inspection générale des Affaires sociales, février 2000.

* 16 C'est pourquoi, selon les informations recueillies par votre rapporteur, les centres d'information et l'orientation (CIO) seront exclus de la compétence régionale.

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