Projet de loi habilitant le Gouvernement à simplifier le droit

CONCLUSIONS DE LA COMMISSION

Votre commission vous propose d'adopter l'ensemble des dispositions du projet de loi dont elle est saisie pour avis, sous réserve de l'adoption d'un amendement à l'article 23 . L'une des dispositions de celui-ci a pour objet d'habiliter le Gouvernement à transposer par ordonnance la directive européenne du 14 mai 2001, qui traite un aspect de la reconnaissance mutuelle des diplômes. Mais cette habilitation ayant déjà été accordée par la loi du 18 mars 2004, votre commission vous proposera de supprimer la disposition correspondante, devenue sans objet.

Par ailleurs, elle vous demande d'adopter un article additionnel après l'article 24, en vue de réformer le mode de perception des cotisations de retraite complémentaire des auteurs d'oeuvres cinématographiques et audiovisuelles. Celui-ci doit, en effet, être simplifié et rationalisé, car il est aujourd'hui source de nombreuses difficultés, tant pour ce qui concerne la garantie sociale des auteurs concernés que l'équilibre économique de la caisse chargée de la gestion du système.

Cet article vise à instaurer un prélèvement à la source des cotisations concernées. Un précompte serait ainsi institué, les producteurs étant à l'avenir chargés, en cas de contrat direct avec un auteur, de verser directement à la caisse les cotisations dues.

Enfin, alors que vient de lui être renvoyé un projet de loi spécifique de ratification de l'ordonnance n° 2004-631 du 1 ^er juillet 2004, adopté en Conseil des ministres le 22 septembre 2004, votre commission a jugé plus opportun d'insérer dans le présent projet de loi la ratification de ce texte, qui tend à simplifier le régime d'entrée en vigueur, de transmission et de contrôle des actes des autorités des établissements publics locaux d'enseignement . Elle vous demande d'adopter un amendement en ce sens à l'article 51 .

EXAMEN DES ARTICLES

Article 7

Harmonisation du régime de protection du patrimoine culturel

Cet article a pour objet de donner une traduction législative à plusieurs dispositions du plan national pour le patrimoine de septembre 2003, qui s'inspiraient elles-mêmes des recommandations formulées par le rapport de la commission patrimoine et décentralisation présidée par M. Jean-Pierre Bady.

Ses dispositions s'articulent autour de trois idées principales :

- elles s'efforcent tout d'abord de simplifier et d'harmoniser un corpus juridique qui, provenant de strates successives, est parfois disparate ;

- elles procèdent à la décentralisation et à la déconcentration de certaines procédures de décision, constituant ainsi un prolongement du processus engagé par la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales ;

- elles précisent les droits et obligations des propriétaires d'immeubles protégés.

I. Commentaire du texte du projet de loi

Le présent article est d'une nature juridique mixte, dans la mesure où il comporte à la fois des dispositions habilitant le Gouvernement à légiférer par ordonnances (I), et des dispositions d'application directe (II, III et IV).

A. HABILITATION À LÉGIFÉRER PAR ORDONNANCE

Le paragraphe I habilite le Gouvernement à prendre par ordonnance quatre séries de dispositions qui s'organisent autour de quatre objectifs fondamentaux : l'amélioration de la cohérence du dispositif, la déconcentration de certaines procédures, la décentralisation de certaines compétences et, enfin, la redéfinition du rôle de propriétaires dans la conduite des travaux sur un monument historique.

Plusieurs des mesures envisagées sont relativement bien désignées dans le dispositif du projet de loi. D'autres sont évoquées en termes plus généraux quoiqu'elles s'organisent autour d'une finalité bien définie et leur teneur ne peut être précisée que par référence à l'exposé des motifs et aux indications que le Gouvernement a fournies à votre rapporteur.

1. L'harmonisation des dispositions relatives aux monuments historiques

La législation relative à la protection des monuments historiques a été instituée par la loi du 31 décembre 1913 qui a été plusieurs fois modifiée et dont les dispositions sont désormais pour la plupart intégrées dans le code du patrimoine.

Cette législation distingue plusieurs catégories d'immeubles protégés relevant chacune d'un régime spécifique.

Les immeubles classés sont définis par l'article L. 621-1 du code du patrimoine comme ceux dont « la conservation présente, au point de vue de l'histoire ou de l'art, un intérêt public ». Ils bénéficient à ce titre du niveau de protection le plus élevé : tout travail de restauration, de réparation ou de modification quelconque est, en vertu de l'article L. 621-9, subordonné au consentement de l'autorité administrative, et les travaux autorisés s'exécutent sous la surveillance de cette dernière. En contrepartie, l'article L. 422-1 du code de l'urbanisme les exempte de permis de construire.

Les immeubles inscrits sont définis par l'article L. 621-25 du code du patrimoine comme ceux qui « sans justifier une demande de classement immédiat au titre des monuments historiques, présentent un intérêt d'histoire ou d'art suffisant pour en rendre désirable la préservation ». L'inscription entraîne pour les propriétaires l'obligation de notifier préalablement leurs projets de travaux à l'administration, mais conformément à l'article L. 621-27 celle-ci ne peut s'y opposer qu'en engageant la procédure de classement de l'édifice.

A ces deux catégories, qui constituent ce que l'on appelle les « édifices protégés » viennent s'ajouter deux catégories d'immeubles qui font l'objet de sujétions particulières non en raison de leur valeur intrinsèque, mais du fait de leur localisation à proximité des édifices protégés.

L'article L. 621-30 subordonne à une autorisation spéciale de l'autorité administrative toute construction neuve adossée à un immeuble classé.

L'article L. 621-31 subordonne également à une autorisation préalable toute construction nouvelle, toute démolition, tout déboisement, transformation ou modification de nature à affecter l'aspect d'un immeuble situé dans le champ de visibilité d'un immeuble classé ou inscrit. L'article L. 621-2 précise que ces dispositions s'appliquent à tout immeuble, nu ou bâti, visible d'un immeuble protégé ou en même temps que lui, et situé dans un périmètre n'excédant pas 500 mètres.

Le Gouvernement envisage plusieurs mesures destinées à harmoniser le régime juridique de ces différentes catégories d'immeubles.

• Extension aux immeubles inscrits au régime d'information des immeubles classés

Dans sa rédaction actuelle, le code du patrimoine précise à l'article L. 621-23 que « les effets du classement suivent l'immeuble classé au titre des monuments historiques, en quelque mains qu'il passe ». En conséquence, l'article L. 621-24 impose à tout propriétaire qui souhaite vendre un immeuble classé la double obligation d'informer l'acquéreur de l'existence du classement, et de notifier la vente, dans les quinze jours, à l'autorité administrative.

Le Gouvernement se propose d'étendre ces obligations aux monuments inscrits, dont la vente n'est actuellement encadrée par aucune disposition légale, même si, en pratique, les notaires s'acquittent de ce devoir d'information.

Cette mesure peut certes contribuer à renforcer la protection des immeubles inscrits et l'information de leurs acquéreurs, mais votre commission s'interroge sur le caractère simplificateur de cette mesure pour le propriétaire.

Elle note que les associations nationales de sauvegarde du patrimoine, dans lesquelles ces derniers sont représentés, sont réservées devant le formalisme de cette procédure.

• Exigence d'un avis conforme pour les travaux portant sur les immeubles inscrits

Dans l'état actuel du droit, les travaux sur les immeubles inscrits sont soumis à un régime moins contraignant que les travaux portant sur les immeubles situés dans le champ de visibilité d'un immeuble protégé.

L'article L. 621-27 du code du patrimoine ne subordonne la réalisation de travaux sur un immeuble inscrit qu'à l'obligation, pour le propriétaire, d'en aviser l'autorité administrative quatre mois auparavant, et cette dernière ne peut s'y opposer qu'en engageant une procédure de classement de l'immeuble.

Les travaux portant sur des immeubles situés dans le champ de visibilité d'un immeuble protégé sont en revanche soumis à un régime plus contraignant, dans la mesure où ils sont subordonnés à un avis conforme de l'architecte des Bâtiments de France, que ceux-ci soient soumis à permis de construire (article L. 621-31) ou non (article L. 621-32).

Le ministère de la culture souligne le caractère paradoxal d'une situation qui aboutit à se montrer moins exigeant pour les travaux portant sur un immeuble inscrit que pour ceux portant sur un immeuble situé dans le champ de visibilité de ce dernier.

Il rappelle que cette disparité de traitement peut susciter une incompréhension légitime chez certains propriétaires, dans la mesure où elle fait peser des contraintes plus lourdes sur les propriétaires d'immeubles en abords que sur ceux d'immeubles inscrits, alors que ces derniers bénéficient d'avantages fiscaux comparables à ceux des propriétaires d'immeubles classés, et qu'en vertu de l'article L. 621-29, l'autorité administrative est autorisée à subventionner les travaux portant sur ces bâtiments dans la limite de 40 % de la dépense effective.

Cette disparité de traitement n'est pas contestable, même si elle doit être en partie nuancée. La Réunion des associations nationales de sauvegarde du patrimoine relève en effet que le code de l'urbanisme impose certaines contraintes spécifiques pour les travaux portant sur les monuments inscrits.

Contrairement aux immeubles ordinaires, les immeubles inscrits ne sont pas exemptés de permis de construire pour les travaux de ravalement ou pour les travaux de faible importance ( article L. 422-4 du code de l'urbanisme ).

Le Gouvernement souhaite procéder à un rééquilibrage entre les deux régimes en relevant l'exigence de qualité des travaux sur les immeubles inscrits à un niveau comparable à celui des travaux sur les immeubles en abords. En conséquence, il envisage de soumettre désormais les travaux sur des immeubles inscrits à un avis conforme du préfet de région dans le cadre de l'instruction du permis. Les travaux n'entrant pas dans le champ du permis de construire resteraient cependant soumis à la déclaration préalable actuelle.

Tout en reconnaissant que cette réforme obéit à une logique forte, votre commission relève qu'elle privilégie la voie d'une harmonisation par le haut qui alourdira les contraintes pesant sur les propriétaires des monuments inscrits et qui explique l'opposition qu'elle a rencontrée chez les associations de sauvegarde du patrimoine. Il lui paraît souhaitable, en conséquence, que le Gouvernement s'applique, en liaison avec ces partenaires, à réfléchir aux modalités d'application de cette disposition pour en faciliter l'acceptation.

• Travaux portant sur un immeuble protégé lui-même aux abords d'un immeuble protégé

Un même immeuble peut être à la fois un immeuble protégé, et se situer lui-même dans le champ de visibilité d'un autre immeuble protégé.

Dans ce cas de figure, les deux régimes d'autorisation des travaux se superposent et font intervenir des autorités différentes :

- les travaux sur les immeubles protégés relèvent des directions générales des affaires culturelles ;

- les travaux sur les immeubles en abords font intervenir l'autorité compétente pour délivrer le permis de construire, après avis conforme de l'architecte des Bâtiments de France.

Ces avis peuvent être rendus successivement, se contredire et entraîner confusion et incompréhension pour le propriétaire concerné.

Dans un but de clarification et de simplification, il est proposé de supprimer cette superposition d'avis, et de faire prévaloir systématiquement le régime juridique applicable aux travaux portant sur les immeubles classés, inscrits, ou adossés aux immeubles classés, sur le régime des travaux des immeubles situés dans le champ de visibilité.

• Les abords des parcs et jardins protégés

Les articles L. 621-1 et L. 621-25 du code du patrimoine permettent de protéger par le classement ou l'inscription, les parcs et jardins en tant qu'« immeubles ».

Toutefois, les parcs et jardins ne peuvent, en l'état actuel du droit, bénéficier des mesures de protection de leur champ de visibilité, l'article L. 621-31 ne visant que les abords des « édifices » classés ou inscrits. Les parcs et jardins qui ne comportent aucun édifice, ou seulement des édifices non protégés, sont donc exclus de ce régime protecteur.

Il est envisagé de remédier à cette lacune.

• Harmonisation des délais pour les autorisations de travaux sur les immeubles protégés

Les dispositions actuellement en vigueur n'imposent pas de délai aux services de l'Etat pour se prononcer sur une demande d'autorisation de travaux portant sur un immeuble classé, ou sur un immeuble adossé à un immeuble classé.

Pour les travaux sur les immeubles inscrits, le délai est fixé à quatre mois pour l'administration ( article L. 621-27 du code du patrimoine ), et s'impute sur la durée totale de cinq mois dont dispose l'autorité chargée de délivrer le permis de construire ( article R. 421-38-8 du code de l'urbanisme ).

La simplification envisagée consisterait, pour l'ensemble des travaux portant sur les monuments historiques, à fixer un seul délai maximum de cinq mois. Ce délai s'imposerait à l'administration comme à l'autorité chargée de délivrer le permis de construire, ou le permis de démolir.

• L'autorisation de travaux sur un immeuble adossé à un immeuble classé

L'article 12 de la loi de 1913 sur les monuments historiques, codifiée à l'article L. 621-30, subordonne à une autorisation spéciale du ministre chargé des affaires culturelles toute construction adossée à un immeuble classé.

La mesure envisagée poursuit un double objet :

- déconcentrer cette décision, comme le sont déjà la quasi-totalité des autres décisions en matière de travaux sur les monuments historiques ;

- remplacer dans l'article L. 621-30 du code du patrimoine la notion de « construction » par celle de « permis de construire », de façon à couvrir également l'hypothèse d'une démolition de l'immeuble, comme le prévoit d'ailleurs déjà le code de l'urbanisme à l'article R. 421-38-3.

2. Les mesures de déconcentration et de décentralisation relatives aux secteurs protégés

Les secteurs protégés recouvrent les secteurs protégés et les zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager (ZPPAUP).

a) Les secteurs sauvegardés

Les secteurs sauvegardés sont, aux termes de l'article L. 313-1 du code de l'urbanisme qui en autorise la création, des secteurs qui « présentent un caractère historique, esthétique ou de nature à justifier la conservation, la restauration et la mise en valeur de tout un ensemble d'immeubles bâtis ou non ».

La création d'un secteur sauvegardé entraîne l'établissement d'un « plan de sauvegarde et de mise en valeur » qui comporte notamment l'indication des immeubles ou parties d'immeubles dont la démolition, l'enlèvement ou l'altération sont interdits, et dont la modification est soumise à des conditions spéciales. Il peut également comporter l'indication des immeubles ou parties d'immeubles dont la démolition ou la modification pourra être imposée par l'autorité administrative.

Le Gouvernement envisage de déconcentrer la décision de création de ce plan, d'en alléger la procédure d'approbation et, enfin, d'harmoniser les régimes des travaux en secteur sauvegardé.

• Le code de l'urbanisme prévoit actuellement que la création d'un plan de sauvegarde et de mise en valeur résulte :

- soit d'une décision des ministres compétents, si les communes concertées sont favorables au projet ;

- soit d'un décret en Conseil d'Etat si l'une ou l'ensemble des communes intéressées y sont opposées.

La réforme proposée envisage de déconcentrer la première des procédures et, dans l'hypothèse d'un avis favorable des communes intéressées, d'autoriser la création du plan par arrêté préfectoral. Elle préserverait cependant la possibilité, pour les ministres compétents, d'évoquer le dossier et de créer le plan par arrêté ministériel. En revanche, la création par décret en Conseil d'Etat continuerait de s'imposer dans l'hypothèse où la commune concernée serait opposée au projet.

• La Commission nationale des secteurs sauvegardés , composée de représentants des différents ministères intéressés et de personnalités qualifiées, intervient actuellement à trois reprises au cours de la procédure d'instruction d'un secteur sauvegardé :

- lors de sa création, puisque c'est à elle qu'il revient d'en faire la proposition ;

- à la veille de la publication du plan de sauvegarde et de sa soumission à enquête publique par le préfet, qui lui est alors soumis pour avis ;

- avant son approbation et sa publication officielle.

La mesure de simplification envisage d'alléger cette procédure en supprimant le caractère obligatoire de la troisième intervention de la commission nationale, dès lors qu'aucune modification substantielle n'a été apportée au plan de sauvegarde à la suite de l'enquête publique.

• A l'occasion de l'instruction d'un plan de sauvegarde, il est actuellement créé par arrêté préfectoral une commission locale du secteur sauvegardé . Elle comprend des représentants élus des communes et des établissements publics intéressés, ainsi que des représentants de l'Etat.

Elle est, d'une façon générale, associée et consultée aux différentes étapes de l'élaboration ou de la révision d'un plan de sauvegarde et de mise en valeur, mais s'éteint actuellement au lendemain de l'approbation de ce dernier.

La réforme envisagée se propose de pérenniser cette structure, qui deviendrait ainsi la « commission locale permanente du secteur sauvegardé » et dont les compétences seraient étendues :

- à l'instruction des adaptations mineures du plan ;

- au suivi permanent des grandes opérations d'aménagement ;

- à la veille relative aux difficultés d'application du plan et à la préparation des modifications et des révisions qu'il s'avèrerait nécessaire de lui apporter.

• La réforme envisagée devrait en outre rapprocher le régime des autorisations spéciales de travaux en secteur protégé du régime de droit commun des autorisations d'urbanisme. La décentralisation des procédures envisagée permettrait ainsi de créer un « guichet unique » des demandes d'autorisation d'urbanisme.

Dans le droit commun, les autorisations de travaux relèvent de la compétence du maire.

La situation est différente dans les secteurs sauvegardés, du fait des responsabilités reconnues à l'architecte des Bâtiments de France.

Dès sa délimitation, un secteur sauvegardé est en effet placé sous la surveillance générale de l'architecte des Bâtiments de France, en vue de la préservation de son caractère esthétique et de la conservation des immeubles présentant un intérêt historique.

A ce titre, l'ABF est saisi de toutes les demandes de travaux entrant dans ce secteur.

Les demandes de permis de construire continuent d'être instruites par les autorités de droit commun, mais celles-ci doivent les soumettre à l'avis conforme de l'architecte des Bâtiments de France.

Les autorisations spéciales requises pour les travaux non assujettis à permis de construire, ou à déclaration de travaux, sont en revanche directement soumises par le pétitionnaire à l'ABF et c'est ce dernier qui rend lui-même la décision.

Le projet de simplification propose de modifier cette procédure : la demande serait à l'avenir déposée en mairie, et l'autorité décentralisée prendrait sa décision après avis conforme de l'architecte des Bâtiments de France.

b) Les zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager

La loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l'Etat autorise la création de zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager (ZPPAUP) « autour des monuments historiques et dans les quartiers, sites et espaces à protéger ou à mettre en valeur pour des motifs d'ordre esthétique, historique ou culturel ».

Les dispositions qui s'y rapportent sont désormais intégrées aux articles L. 642-1 et suivants du code du patrimoine.

La création de ces zones entraîne des prescriptions particulières en matière d'architecture et de paysages à l'intérieur de ces zones ou parties de zones pour les travaux de construction, de démolition, de déboisement, ou de modification de l'aspect des immeubles.

• Les ZPPAUP sont actuellement créées par le préfet de région avec l'accord du conseil municipal de la commune intéressée.

Il est envisagé de transférer cette compétence au maire, après délibération du conseil municipal, et avis conforme du préfet. Celle-ci pourrait également, le cas échéant, être confiée au président d'un établissement public de coopération intercommunale.

• La procédure de révision ou de modification d'une ZPPAUP n'est actuellement prévue par aucun texte. Aussi les révisions des ZPPAUP n'ont-elles pu être effectuées jusqu'à présent que sur le fondement du parallélisme des formes, c'est-à-dire dans les mêmes conditions que leur élaboration. La lourdeur de cette procédure interdit en revanche de procéder à de simples modifications.

Il est donc envisagé de combler cette lacune et de préciser explicitement dans le code du patrimoine les modalités de révision et de modification des ZPPAUP. La révision obéirait aux mêmes règles que l'élaboration, alors que la modification, à condition de ne pas porter préjudice à l'économie générale de la zone, ferait l'objet d'un simple arrêté de l'autorité compétente, après avis de l'autorité administrative et enquête publique.

3. Les droits et obligations des propriétaires d'immeubles protégés

Le rapport de la commission « patrimoine et décentralisation », présidée par M. Jean-Pierre Bady a préconisé fermement de reconnaître la qualité de maître d'ouvrage à tous les propriétaires, qu'ils soient publics ou privés.

Actuellement, le quatrième alinéa de l'article 9 de l'ancienne loi de 1913 sur les monuments historiques entretient une ambiguïté juridique. Cette disposition, ajoutée par l'article 20 de la loi de 1985 sur la maîtrise d'ouvrage publique, dispose que « l'Etat peut, par voie de conventions, confier le soin de faire exécuter ces travaux au propriétaire ou à l'affectataire ».

Comme l'a relevé M. Yann Gaillard dans un récent rapport ^{4 ( * )} , cette disposition a involontairement renforcé une interprétation erronée de la loi de 1913 précitée suivant laquelle la responsabilité des opérations portant sur les monuments classés incomberait par principe à l'Etat.

Cette interprétation a notamment eu pour effet de provoquer une saturation préjudiciable des services de conservation régionale des monuments historiques. Aussi est-il indispensable de restituer de la façon la plus explicite au propriétaire son rôle dans la conduite des travaux.

Tel est le premier objet de la mesure envisagée.

Celle-ci devrait également renforcer les obligations qui pèseront à l'avenir sur le propriétaire. Il est en effet envisagé de lui confier la charge d'établir et de conserver les études relatives à l'histoire et à l'état sanitaire de l'immeuble, et d'assurer la tenue d'un carnet sanitaire de l'immeuble établi selon un modèle-type défini par arrêté ministériel.

Votre rapporteur relève que cette dernière disposition ne va pas dans le sens d'un allègement des contraintes pesant sur les usagers.

B. DISPOSITIONS D'APPLICATION DIRECTE

• Le II de cet article prévoit de modifier l'article 20 de la loi n° 85-704 du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d'ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d'oeuvre privée, dite loi « MOP ».

Le I de cet article 20 précise que la loi n'est pas applicable aux opérations de restauration des « édifices protégés » en application de la loi du 31 décembre 1913 sur les monuments historiques.

Une dérogation à la MOP est justifiée pour les travaux portant sur les monuments classés qui font l'objet d'un encadrement juridique spécifique : les travaux d'entretien réalisés sur ces bâtiments relèvent en effet des architectes des Bâtiments de France, et la direction des travaux relatifs à leur restauration est confiée exclusivement aux architectes en chef des monuments historiques, dès lors que le ministère de la culture est maître d'ouvrage, ou que l'Etat apporte une aide financière aux propriétaires en application de la loi de 1913.

Cette dérogation n'est en revanche pas fondée pour les travaux réalisés sur les monuments inscrits qui relèvent du droit commun.

Le projet de loi propose donc de réparer cette erreur de rédaction en substituant, dans l'article 20 de la loi de 1985, les mots « édifices classés » aux mots « édifices protégés », de façon à réintégrer les travaux portant sur les monuments inscrits dans le champ de la loi MOP.

• Le III de cet article prévoit de compléter l'article L. 123-5 du code de l'urbanisme relatif au plan local d'urbanisme (PLU), afin de faciliter les travaux de restauration des monuments historiques.

Dans sa rédaction actuelle, le code de l'urbanisme encadre de façon très stricte les dérogations susceptibles d'être apportées au plan local d'urbanisme :

- l'article L. 123-1 précise que « les règles et servitudes définies par un plan local d'urbanisme ne peuvent faire l'objet d'aucune dérogation, à l'exception d'adaptations mineures rendues nécessaires par la nature du sol, la configuration des parcelles ou le caractère des constructions avoisinantes » ;

- l'article L. 123-5 autorise l'autorité compétente pour délivrer le permis de construire à accorder des dérogations, « par décision motivée, à une ou plusieurs règles du plan local d'urbanisme pour permettre la reconstruction de bâtiments détruits ou endommagés à la suite d'une catastrophe naturelle survenue depuis moins d'un an ».

Or, les travaux de restauration à l'identique de monuments historiques peuvent, dans certains cas, ne pas être conformes aux prescriptions des documents d'urbanisme. Ce cas de figure s'est rencontré récemment lors de la restauration du Couvent des Bernardins, à Paris, et se pose à nouveau pour la restauration du dôme du Théâtre de l'Odéon, dont le rétablissement de la ligne originale, préconisée par la Commission du Vieux Paris, conduirait à dépasser de 80 cm la hauteur maximum autorisée par le PLU.

Pour remédier à cette difficulté, le projet de loi complète l'article L. 123-5 du code de l'urbanisme par un nouvel alinéa permettant à l'autorité compétente pour délivrer le permis de construire d'accorder des dérogations aux règles du PLU lorsqu'elles contredisent les contraintes architecturales propres à un immeuble protégé.

• Le IV de cet article prévoit de compléter l'article L. 515-1 du code de l'environnement relatif à l'exploitation des carrières, pour préciser le régime des carrières de pierre de faible importance destinées à la restauration des monuments historiques.

L'article L. 515-1 du code précité soumet l'exploitation des carrières à deux procédures distinctes : une procédure de droit commun, l'autorisation, et une procédure dérogatoire, moins lourde, la déclaration.

Ce régime dérogatoire s'applique actuellement aux carrières de marne ou d'arène granitique de dimensions et de rendement faibles utilisées à ciel ouvert et sans but commercial.

Il est proposé d'étendre ce régime déclaratif aux carrières de pierre de faible importance destinées à la restauration des monuments historiques classés ou inscrits, ainsi qu'à celle des immeubles protégés au titre d'un secteur protégé.

II. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Sur proposition de sa commission des lois, l'Assemblée nationale a adopté deux amendements au présent article.

1. Elle a adopté une nouvelle rédaction du II , relatif aux dérogations à la loi de 1985 sur la maîtrise d'ouvrage public.

Le rapporteur de la commission des lois a en effet relevé qu'un dispositif comparable dans sa finalité, mais différent dans sa formulation, figurait à l'article 74 bis du projet de loi relatif aux libertés et aux responsabilités locales, alors en cours de discussion.

Il a souhaité harmoniser ces deux textes en alignant le dispositif du présent projet de loi sur celui du projet de loi précédent, tout en conservant ces deux dispositions.

Le Sénat a considéré en revanche qu'il n'était pas opportun de conserver deux dispositions identiques dans deux projets de loi différents. A l'occasion de la deuxième lecture du projet de loi relatif aux libertés et aux responsabilités locales, il a procédé, sur proposition conjointe de sa commission des affaires culturelles et de sa commission des lois, à la suppression de son article 74 bis.

Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale pour le II du présent article est plus étendu dans sa portée et plus complexe dans sa formulation que celui du projet de loi initial.

Ce dernier se contentait de substituer dans le paragraphe I de l'article 20 de la loi « MOP » du 12 juillet 1985, les mots « édifices classés » aux mots « édifices protégés », de façon à réintégrer les travaux portant sur les ensembles inscrits dans le champ de ladite loi.

Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale abroge la totalité de l'article 20 et le remplace partiellement par un nouvel article 11-1. Son objet est double.

• Il recentre la dérogation à la loi MOP sur les seuls travaux portant sur les édifices classés, en corrigeant et en déplaçant le dispositif de l'actuel I de l'article 20 de la loi MOP de 1985 vers un nouvel article 11-1 ;

M. Philippe Richert, examinant en qualité de rapporteur pour avis de la commission des affaires culturelles, le dispositif identique inscrit à l'article 74 bis du projet de loi relatif aux libertés et aux responsabilités locales s'était interrogé sur les raisons qui justifiaient le déplacement de cette disposition.

Il avait relevé que, d'après certains de ses interlocuteurs, le nouveau mécanisme n'avait pas seulement pour objet de recentrer le dispositif sur les seuls bâtiments classés, mais aussi de resserrer la dérogation sur les seules dispositions du titre II de la loi de 1985 précitée, titre relatif à la maîtrise d'oeuvre.

Il avait remarqué que, si tel était bien le cas, il faudrait alors revoir le texte proposé puisqu'il disposait que c'est la « présente loi » et non son seul titre II qui n'est pas applicable aux opérations portant sur les immeubles classés.

Le ministère de la culture semble aujourd'hui s'orienter vers cette seconde hypothèse. Si tel est bien le cas, il faut souhaiter que le gouvernement dépose un amendement pour rectifier l'erreur matérielle qui entache la rédaction actuelle.

• Il abroge le II de l'article 20 de la loi MOP de 1985. Ce paragraphe modificateur avait inséré dans l'article 9 de la loi de 1913 sur les monuments historiques le fameux quatrième alinéa controversé qui, en autorisant l'Etat à confier par voie de convention, au propriétaire d'un monument classé le soin de faire exécuter les travaux, avait donné une confirmation indirecte à la thèse qui voulait que cette responsabilité incombât par principe à l'Etat.

Il ne fait aucun doute aujourd'hui que l'abrogation de cette disposition est indispensable -même si elle n'est pas en elle-même suffisante- puisqu'il est envisagé de rendre au propriétaire la pleine responsabilité de la maîtrise d'ouvrage. Tel est en effet un des objectifs de l'habilitation demandée par le Gouvernement au I du présent article.

2. L'Assemblée nationale a supprimé le IV du présent article qui étendait le bénéfice du simple régime déclaratif aux carrières de faible importance, destinées à la restauration des monuments historiques, le rapporteur ayant indiqué que ces dispositions figuraient déjà à l'article 10 quater du projet de loi relatif au développement des territoires ruraux.

Il est à relever que lors de son examen devant le Sénat, le 6 mai 2004, cet article 10 quater a été modifié pour élargir le bénéfice de ce régime :

- aux carrières de sable et d'argile ;

- aux carrières destinées à la restauration du patrimoine non protégé.

III. Position de la commission

Votre commission est par principe favorable à toute entreprise de simplification du droit, car elle estime que la complexité des dispositions juridiques, leur multiplication et la fréquence croissante de leurs modifications sont une source de difficultés pour nos concitoyens ainsi d'ailleurs que pour les administrations qui ont la charge de les appliquer.

Elle apporte donc son plein soutien à la démarche entreprise par le Gouvernement pour améliorer la cohérence de la législation relative au patrimoine, pour déconcentrer et décentraliser certaines compétences, et pour rendre aux propriétaires des monuments protégés toutes leurs responsabilités.

Elle se félicite donc des mesures concrètes envisagées par le Gouvernement, particulièrement lorsque celles-ci se traduisent par un allègement des contraintes pesant sur les administrés : instauration d'un guichet unique pour les demandes d'autorisation d'urbanisme, instauration d'un délai de réponse tacite en matière d'autorisation de travaux, uniformisation des délais de réponse ...

Elle remarque cependant, non sans une certaine préoccupation, que quelques-unes des dispositions projetées, tout en s'inscrivant dans un objectif global d'harmonisation du droit, se traduiront par un alourdissement des contraintes pesant sur les administrés, en l'espèce les propriétaires des monuments protégés.

C'est le cas de la disposition qui étend aux immeubles inscrits le régime d'information obligatoire qui ne concernait jusqu'à présent que les immeubles classés ; c'est le cas également, de la mesure qui impose aux propriétaires la nouvelle obligation de tenir un carnet sanitaire de l'immeuble protégé suivant « un modèle-type défini par arrêté ministériel » ; c'est encore le cas de la disposition qui place sous le contrôle scientifique et technique des services du ministère de la culture les travaux réalisés sur les immeubles inscrits ; c'est enfin le cas de la réforme qui envisage de remplacer l'exigence d'une simple déclaration préalable par celle d'un avis conforme pour les travaux envisagés sur les immeubles inscrits. Ces mesures semblent d'ailleurs susciter des réserves parmi les associations de défense du patrimoine.

Sans contester que les dispositions envisagées s'inscrivent dans une logique positive d'amélioration de la protection du patrimoine historique, votre commission souhaite rappeler que toute démarche de simplification doit bénéficier en priorité aux usagers. Aussi invite-t-elle le Gouvernement à procéder à une concertation approfondie avec ces derniers dans la perspective de la finalisation des dispositions qui figureront dans l'ordonnance prise en application du présent article.

Il semblerait en outre, d'après certaines indications communiquées tardivement à votre rapporteur que le Gouvernement envisage de compléter les mesures déjà envisagées par quelques dispositions relatives à la protection des objets mobiliers, de façon notamment à étendre la possibilité de leur inscription aux objets appartenant à des propriétaires privés, sous réserve du consentement de leur propriétaire.

Votre commission tient à rappeler que la protection des objets mobiliers est un des objectifs de la proposition de loi déposée par M. Pierre Lequiller ^{5 ( * )} qui, après son adoption par l'Assemblée nationale le 3 avril 2001, a été transmise au Sénat et a fait l'objet d'un rapport de M. Pierre Laffitte au nom de la commission des affaires culturelles ^{6 ( * )} .

La discussion de ce texte devant la Haute assemblée avait été retardée du fait de l'encombrement du calendrier législatif. Elle pourrait cependant être reprise dès lors que seront connues les conclusions de la mission confiée à M. Marc Sanson sur la protection du patrimoine et les conditions de sa transmission.

Compte tenu de la relative nouveauté de ces dispositions, cette proposition de loi paraît un support mieux adapté pour leur discussion qu'une ordonnance prise sur le fondement de l'habilitation prévue par le présent article qui n'autorise le Gouvernement qu'à « aménager » la législation existante relative aux monuments historiques.

Sous réserve de ces observations, votre commission propose d'adopter cet article sans modification .

Article 8
(Articles L. 227-1 à L. 227-11 du code de l'action sociale et des familles)

Mineurs accueillis hors du domicile parental

Le cinquième alinéa de cet article vise à habiliter le Gouvernement à aménager le régime de protection des mineurs accueillis hors du domicile parental à l'occasion des vacances scolaires, des congés professionnels et des loisirs.

A l'heure actuelle, 37 000 centres de vacances et 30 000 centres de loisirs accueillent chaque année 5,2 millions de mineurs, dont il faut assurer la protection.

Répondant à l'inquiétude grandissante des familles face à un certain nombre d'évènements récents qui ont obscurci l'image de ces centres, le ministre de la jeunesse, des sports et de la vie associative a demandé aux préfets de région et de département ^{7 ( * )} , qu'une attention particulière soit portée à la sécurité des enfants, notamment la nuit, particulièrement en ce qui concerne les risques d'intrusion de personnes extérieures et la prévention des sorties non contrôlées des enfants.

Le devoir de vigilance qui incombe aux autorités administratives commence au moment de l'autorisation d'ouverture des centres. Or, la procédure légale et réglementaire actuellement en vigueur ne permet pas d'assurer, en l'état du droit, un véritable contrôle sur les organisateurs. C'est la raison pour laquelle le Gouvernement sollicite du Parlement l'autorisation de l'aménager.

A. LE RENFORCEMENT DE LA PROTECTION DES MINEURS ACCUEILLIS HORS DU DOMICILE PARENTAL REQUIERT UNE RÉVISION DE LA DÉLIMITATION DU CHAMP DES CENTRES D'ACCUEIL VISÉS PAR LA LOI

La loi n° 2001-624 du 17 juillet 2001 portant diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel (DDOSEC) a modifié (art. 13) les dispositions des articles L. 227-1 à L. 227-3 du code de l'action sociale et des familles et les a complétées (art. L. 227-4 à L. 227-12) afin de renforcer la protection des mineurs accueillis collectivement hors du domicile parental et d'assurer la qualité de leurs accueils.

Elle a permis de stabiliser, sur le plan juridique, les dispositifs existants ; elle a aussi réaffirmé la compétence de l'Etat dans la définition et le contrôle des règles applicables en matière de protection des mineurs accueillis à l'occasion des vacances scolaires, des congés professionnels et des loisirs.

Enfin, elle a confirmé l'utilité de cette forme d'accueil en consolidant sa dimension éducative, tout organisateur étant tenu de joindre à la déclaration son projet éducatif.

La loi vise « les mineurs accueillis à l'occasion des vacances scolaires, des congés professionnels et des loisirs », mais le décret du 3 mai 2002 restreint son champ à 3 catégories de placement : les placements de vacances, les centres de vacances et les centres de loisirs.

En vertu de l'article 1 du même décret, constituent :

- un placement de vacances les accueils de mineurs avec hébergement organisés par une personne physique ou morale dans une ou plusieurs familles pendant les périodes de vacances des classes visées à l'article L. 521-1 du code de l'éducation, dès lors que ces accueils excèdent une durée de cinq nuits consécutives ;

- un centre de vacances les accueils collectifs de mineurs avec hébergement, autres que ceux visés à l'alinéa précédent, pendant les périodes de vacances visées à l'article L. 521-1 du code de l'éducation, dès lors que le nombre de mineurs accueillis est au moins égal à douze et que la durée de leur hébergement est supérieure à cinq nuits consécutives ;

- un centre de loisirs les accueils collectifs d'au moins huit mineurs sans hébergement, en dehors d'une famille, pendant quinze jours au moins au cours d'une même année. Le nombre des mineurs accueillis dans un même centre de loisirs ne peut être supérieur à 300.

Cette restriction par rapport au champ de la loi élimine, notamment, les centres d'apprentissage des langues ou d'activités artistiques, certains accueils collectifs répondent à une forte demande sociale (ramassage scolaire, garderie scolaire, ...), mais également les activités de garde d'enfant dans les centres commerciaux ou les lieux publics, la durée du séjour des mineurs y étant bien inférieure à celle visée par le décret.

Ces modes de garde ou de prise en charge échappent, par conséquent, à la vigilance des pouvoirs publics et ne bénéficient, parallèlement, d'aucune garantie vis à vis des familles des mineurs qu'ils accueillent. Cela semble incohérent, alors que, dans leur grande majorité, ils n'ont d'autre ambition que de satisfaire aux conditions de sécurité.

C'est la raison pour laquelle la délimitation du champ de la loi doit être révisée.

B. LA VALEUR D'AUTORISATION DU RÉCÉPISSÉ DÉLIVRÉ PAR LE PRÉFET DOIT ÊTRE RÉEXAMINÉE, DANS UN SOUCI DE RÉALISME ET D'EFFICACITÉ

L'article L. 227-5, introduit par la loi du 17 juillet 2001, impose aux personnes organisant l'accueil des mineurs d'en faire préalablement la déclaration auprès du représentant de l'État dans le département, mais ne tranche pas la question de la valeur juridique du récépissé que ce dernier délivre, renvoyée au décret.

En précisant qu' « à moins qu'il ne s'oppose à l'organisation de cet accueil, (le représentant de l'Etat) délivre un récépissé, lequel vaut autorisation », le décret du 3 mai 2002 permet au préfet d'interdire l'ouverture d'un centre.

Cette procédure n'est pas, à notre sens, satisfaisante.

D'une part, le délai de déclaration -de 2 mois- est irréaliste, l'organisation des séjours d'été, par exemple, ne pouvant être finalisée que peu de temps avant le début des vacances scolaires, et ne peut, par conséquent, être respecté.

D'autre part, au moment de la demande d'ouverture d'un centre destiné à accueillir des mineurs, le représentant de l'Etat, saisi d'un dossier de déclaration, ne dispose pas des éléments suffisants pour appréhender la réalité des risques qui pourraient réellement mettre en danger la sécurité des enfants.

Il est utile de rappeler que la déclaration porte sur des prestations (modalités d'accueil, durée du séjour, normes de sécurité, etc.) et non sur la personnalité des organisateurs.

C'est la raison pour laquelle les refus d'autorisation d'ouverture sont rares, des données essentielles manquant ou étant en partie erronées (identités des personnels, effectifs accueillis, ...). En effet, tant que le séjour n'a pas débuté, ces données ne sont pas fiables et demeurent du domaine de l'intention.

Un sondage ^{8 ( * )} (avril 2004), réalisé par le ministère de la jeunesse, des sports et de la vie associative sur les 22 départements chefs-lieux de région et sur 15 autres départements, confirme l'inefficacité de la procédure d'opposition du préfet : en 2003, aucune mesure interdisant l'ouverture d'un centre n'a été prise, sur un total de 10 468 déclarations.

La procédure de contrôle a priori ne semble donc pas appropriée et pourrait utilement être remplacée par une autre, combinant une déclaration préalable permettant le recensement des centres ouverts et un contrôle a posteriori , qui prendrait en compte tous les éléments du déroulement du séjour.

C. LE PROJET DE LOI HABILITE LE GOUVERNEMENT À « AMÉNAGER » LE RÉGIME DE PROTECTION DES MINEURS

Des pistes de réforme de la procédure de déclaration des centres accueillant des mineurs existent, consistant à donner aux autorités administratives compétentes les moyens d'exercer un véritable contrôle.

Ainsi, tout accueil collectif de mineurs, à l'occasion de leurs vacances scolaires et de leurs loisirs, pourrait être déclaré au-delà d'un seuil à définir. En contrepartie, la déclaration devrait être séparée de l'application de certaines normes (qualification des intervenants, projet éducatif, ...) et seuls certains types d'accueils seraient soumis à des exigences éducatives, alors qu'aujourd'hui, tout accueil collectif sans hébergement est qualifié de centre de loisirs, ce qui implique l'application de règles parfois trop contraignantes (pour le ramassage scolaire, la garderie périscolaire, ...).

Parallèlement, les seuils de déclaration pourraient être abaissés, de nombreux organisateurs souhaitant pouvoir déclarer des accueils à faible effectif ou de courte durée, dans le cadre de projets spécifiques. Cet abaissement permettrait de prendre en compte la diversité des accueils tout en harmonisant l'effectif soumis à déclaration : huit mineurs qu'il y ait ou non hébergement (aujourd'hui le seuil est fixé à douze mineurs pour les séjours avec hébergement).

L'habilitation doit également permettre au Gouvernement de simplifier la procédure de déclaration, dans la droite ligne de ses engagements visant à faciliter les démarches incombant à l'ensemble du secteur associatif.

Ainsi, tous les accueils pourraient être déclarés auprès du préfet du département dans lequel ils sont organisés, alors qu'à l'heure actuelle, la déclaration est effectuée auprès du préfet du département du lieu du domicile ou du siège social (article 2 du décret du 3 mai 2002).

Cette modification faciliterait la mise en place d'une télé procédure de déclaration pour les organisateurs.

Enfin, le Gouvernement souhaite créer une source d'information concernant les locaux accueillant les mineurs, proposition qui a été soumise au Parlement, mais qui n'a jamais été adoptée.

L'habilitation conférée au Gouvernement par le présent article, visant à « aménager » la procédure, et non simplement à la simplifier, doit être l'occasion de procéder à l'ensemble de ces améliorations.

Votre commission vous propose d'adopter le cinquième alinéa de l'article 8 sans modification.

Article 9

Allègement de l'encadrement de la profession de colporteur
ou de distributeur sur la voie publique

I. Texte du projet de loi

Comme d'autres dispositions du présent projet de loi (article 21 relatif aux commissaires aux comptes et aux commerçants, article 28 relatif à la profession de géomètre-expert, article 29 relatif aux transporteurs...), cet article vise à simplifier le régime applicable à une profession réglementée : les colporteurs ou distributeurs exerçant sur la voie publique.

Pour ce faire, cet article propose d'abroger le paragraphe II du chapitre III de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse relatif au colportage et à la vente de « livres, écrits, brochures, journaux, dessins, gravures, lithographies et photographies » sur la voie publique.

Le paragraphe précité comprend cinq articles :

- l'article 18 soumet l'exercice des professions de colporteurs et de distributeurs à déclaration préalable ;

- l'article 19 énumère les informations contenues dans la déclaration ;

- l'article 20 exempte de déclaration préalable la distribution et le colportage accidentel ;

- l'article 21 détermine la peine applicable aux colporteurs et aux distributeurs exerçant la profession sans déclaration préalable ;

- l'article 22 précise le régime pénal applicable aux colporteurs et aux distributeurs ayant « sciemment colporté ou distribué des livres, brochures, journaux, dessins, gravures, lithographies et photographies, présentant un caractère délictueux. »

Parmi ces cinq articles, deux séries de dispositions de nature différente peuvent être distinguées.

Les articles 18 à 21 sont ainsi consacrés au régime déclaratif imposé aux colporteurs et aux distributeurs depuis 1881. Le projet de loi propose dans ce cas, en supprimant l'obligation de déclaration préalable à l'exercice de ces deux professions, de mettre fin à l'une des nombreuses « tracasseries administratives » dénoncées par le Premier ministre dans son discours de politique générale du 3 juillet 2002.

L' article 22 prévoit, quant à lui, la mise en cause de la responsabilité des colporteurs et des distributeurs lorsque ceux ci ont sciemment mis à la disposition du public des « livres, écrits, brochures, journaux, dessins, gravures, lithographies et photographies » présentant un caractère délictueux.

Le projet de loi propose de supprimer cette disposition superflue. En effet, en renvoyant au droit commun les conditions de mise en oeuvre de la responsabilité des colporteurs et des distributeurs coupables d'avoir sciemment participé à la diffusion d'imprimés présentant un caractère délictueux, cet article n'emporte aucune conséquence concrète sur le régime pénal applicable à ces deux professions. Si l'infraction est effectivement constituée, leur responsabilité peut être engagée dans les conditions du droit commun.

Concernant les délits commis par voie de presse ^{9 ( * )} , les colporteurs et les distributeurs restent par ailleurs soumis au régime de responsabilité « en cascade » défini à l'article 42 de loi du 29 juillet 1881 : ils peuvent ainsi être considérés comme auteurs à titre principal ou à titre secondaire des crimes et délits commis par voie de presse ^{10 ( * )} au cas ou le directeur de la publication, l'éditeur, le codirecteur de la publication, l'auteur et l'imprimeur de la publication incriminée ne peuvent être identifiés ^{11 ( * )} .

De même, aux termes de l'article 43 de cette même loi, colporteurs et diffuseurs peuvent être poursuivis comme complices (au sens de l'article 121-7 du code pénal) de l'auteur principal de l'infraction s'il est possible d'incriminer l'un de leur acte.

Dans les faits, il convient toutefois de préciser que la responsabilité des colporteurs et des distributeurs « déclarés » n'est plus mise en cause qu'à titre exceptionnel. La difficulté de contrôler la totalité des imprimés distribués et le respect des dispositions législatives par les principaux organes de presse permettent d'expliquer cette situation.

II. Position de l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale, sur proposition de M. Etienne Blanc, rapporteur de la commission des lois, a adopté un amendement rédactionnel.

III. Position de votre commission

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification .

Article 11

Déconcentration de la procédure d'interdiction d'exercer
une activité d'enseignement des activités physiques et sportives

Cet article modifie, de manière directe, sans recourir à l'habilitation, le code de l'éducation et procède à la déconcentration au profit du préfet de la procédure d'interdiction d'exercer une activité d'enseignement des activités physiques et sportives.

1. L'interdiction temporaire ou définitive d'exercer une activité d'enseignement des activités physiques et sportives

L'article L. 463-6 du code de l'éducation, issu de l'article 48-1 de la loi du 16 juillet 1984 relative à l'organisation et à la promotion des activités physiques et sportives (APS), permet au ministre chargé des sports, dans le cadre de ses pouvoirs de police, de prononcer une interdiction temporaire ou définitive d'enseigner, d'encadrer ou d'animer une activité physique et sportive à toute personne, professionnelle ou bénévole, exerçant sans la qualification requise dans une discipline.

Le dispositif, issu dans sa rédaction actuelle de la loi du 6 juillet 2000 modifiant la loi du 26 juillet 1984, donne au ministre un pouvoir très large, puisque l'interdiction peut s'appliquer à toute personne, professionnelle ou bénévole.

Elle ne peut cependant être prononcée qu'après la consultation d'une commission comprenant notamment des représentants de l'Etat et du mouvement sportif.

Le préfet, à qui est conféré le même pouvoir sans avoir à consulter préalablement une commission, mais à titre temporaire, a vu ses prérogatives élargies par la loi du 6 juillet 2000, qui a porté de 3 à 6 mois la durée maximale de l'interdiction.

Ce dispositif, destiné à prévenir des risques d'atteinte à la sécurité des pratiquants des disciplines sportives à risque, s'insère dans un cadre de contrôle de l'enseignement des APS plus large qui fait l'objet du titre II de la loi du 16 juillet 1984, dont l'essentiel des articles a été repris dans le code de l'éducation.

Ainsi l'article 43 de la loi de 1984, codifié à l'article L. 363-1 du code de l'éducation impose-t-il aux personnes physiques ou morales dont l'activité est d'enseigner des APS contre rémunération l'obligation de souscrire une assurance, ainsi que l'obligation de posséder un diplôme.

Des sanctions administratives peuvent être imposées aux contrevenants, sans faire obstacle à d'éventuelles sanctions pénales.

2. La déconcentration de la procédure d'interdiction

Le présent article déconcentre la procédure examinée en confiant à l'autorité administrative, -qui pourra être le préfet du département-, compétence pour statuer sur les cas d'interdiction, après avis d'une commission instituée à l'échelon local.

Cette commission, rattachée au conseil départemental de la jeunesse et de l'éducation populaire régi par le décret n° 2002-570 du 22 avril 2002 relatif au conseil national et aux conseils départementaux de l'éducation populaire et de la jeunesse, serait convoquée en fonction des besoins et ne serait pas composée de plus de six personnes, afin d'être mobilisable dans des délais rapides.

Le dispositif vise par conséquent à simplifier et à rapprocher du terrain une procédure qui requiert un examen des dossiers au cas par cas.

Ainsi, dans les deux phrases du premier alinéa de l'article L. 463-6 du code précité, les mots : « le ministre chargé des sports » sont remplacés par les mots : « l'autorité administrative ».

Votre commission vous propose d'adopter l'article 11 sans modification.

Article 23

Organisation de la profession d'architecte

Cet article a pour objet d'habiliter le Gouvernement à prendre par ordonnance quatre séries de dispositions relatives à l'organisation de la profession d'architecte.

Comme le précise l'article 61 du projet de loi, cette ordonnance devra être prise dans un délai de 9 mois à compter de la publication de la loi.

I. Commentaire du projet de loi

Les mesures proposées s'articulent autour de quatre axes.

A. LA TRANSPOSITION DE LA DIRECTIVE DU 14 MAI 2001

La volonté de l'Union européenne d'éviter tout traitement discriminatoire fondé sur la nationalité en matière d'établissement et de prestations de services l'a conduit à mettre en place un système de reconnaissance mutuelle des diplômes et des qualifications professionnelles.

Le dispositif actuellement en vigueur comporte deux étages :

- les directives 89/48 et 92/51 ont institué un système général de reconnaissance des qualifications professionnelles ;

- ce dispositif général a été complété par une douzaine de directives sectorielles correspondant chacune à une catégorie de professions.

Dans le domaine de l'architecture, la reconnaissance mutuelle des diplômes est organisée sur le fondement de la directive 85/384 du 10 juin 1985. Celle-ci prévoit que chaque Etat membre reconnaît sous certaines conditions les diplômes, certificats et autres titres délivrés aux ressortissants des Etats membres par les autres Etats membres, en leur donnant le même effet sur son territoire qu'aux diplômes, certificats et autres titres qu'il délivre.

La directive n° 2001-19 du 14 mai 2001 a complété ce dispositif pour inviter les Etats à prendre en compte une situation que n'a pas prévue le dispositif initial : celle d'un ressortissant d'un Etat membre qui aurait acquis en dehors de l'Union européenne un diplôme, certificat ou autre titre qui serait, par ailleurs, reconnu par un autre Etat membre. Tel pourrait être le cas, par exemple, d'un architecte italien, qui serait titulaire d'un diplôme chilien reconnu par l'Espagne, et qui souhaiterait s'établir en France.

L'article 6 de la directive 2001/19 n'impose pas la reconnaissance de ce diplôme mais invite les Etats membres, lorsqu'ils sont saisis d'une demande particulière, à procéder à l'examen de ces diplômes et à remettre leur décision à l'intéressé dans un délai de trois mois à compter de la présentation de son dossier.

La transposition de cette disposition imposera de modifier l'article 10 de la loi du 3 janvier 1977, qui prévoit les conditions auxquelles une personne physique de nationalité française, ou ressortissante d'un Etat membre peut porter le titre d'architecte et en exercer la profession.

La disposition nouvelle pourrait s'inspirer de la procédure de reconnaissance des qualifications actuellement prévue par le troisième alinéa (2°) de l'article 10 de la loi de 1977 précitée, qui subordonne la décision des ministres de la culture à un avis rendu par une commission nationale ouverte aux représentants de la profession.

B. L'AMÉLIORATION DU FONCTIONNEMENT DE L'ORDRE DES ARCHITECTES

L'organisation et les missions de l'ordre des architectes sont définies par les articles 21 à 33 de la loi de 1977 précitée.

L'ordre se compose de 26 conseils régionaux et d'un conseil national. Il est chargé d'assurer la tenue du tableau des architectes, a qualité pour agir en justice en vue notamment de la protection du titre d'architecte, et comprend en outre des instances disciplinaires.

L'habilitation donnée au Gouvernement par le présent article devrait lui permettre d'adopter plusieurs mesures élaborées après concertation avec l'ordre des architectes.

1. Un allongement de la durée du mandat des instances ordinales

Les membres des instances représentatives de l'ordre, que sont les conseils régionaux et le conseil national, sont élus pour quatre ans, et sont renouvelables par moitié tous les deux ans.

Il est proposé, pour améliorer l'efficacité de l'institution et réduire les dépenses liées à l'organisation des élections, de porter la durée de ces mandats à 6 ans, tout en maintenant le principe d'un renouvellement par moitié, qui aurait désormais lieu tous les trois ans.

En contrepartie, pour assurer le renouvellement des équipes, les membres ne pourraient pas exercer deux mandats complets consécutifs.

2. La sanction du défaut de paiement des cotisations

La sanction du défaut de paiement par un architecte de sa cotisation à l'ordre est aujourd'hui rendue difficile par la juxtaposition de dispositions contradictoires.

L'article 22 de la loi de 1977 précitée confirme le caractère « obligatoire » de ces cotisations et l'article 27 du code des devoirs professionnels des architectes, institué par le décret du 20 mars 1980, dispose que leur défaut de paiement constitue une violation d'une règle professionnelle.

Ces dispositions très explicites en elles-mêmes ont cependant été privées d'une grande partie de leur portée par la loi du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d'ouvrage publique. Celle-ci a complété l'article 22 de la loi de 1977 précitée par une phrase disposant que le défaut de paiement des cotisations ne pouvait faire l'objet d'une sanction disciplinaire ou professionnelle.

Dans ces conditions, le recouvrement des cotisations impayées passe par la saisine d'un huissier, puis, dans l'hypothèse où cette mise en demeure est restée infructueuse, par une procédure judiciaire.

Il est donc envisagé de revoir ce dispositif de façon à prévoir, sur le modèle de l'ordre des avocats et de celui des experts-comptables, une suspension provisoire de l'architecte jusqu'au paiement de sa cotisation.

A titre indicatif, on signalera que celle-ci est devenue forfaitaire depuis quelques années. Elle est actuellement fixée à 580 euros pour tous les architectes et les agréés en architecture, quel que soit leur mode d'exercice.

Certaines exonérations partielles sont cependant consenties aux jeunes architectes, ainsi qu'à ceux qui n'exercent la profession qu'en qualité de fonctionnaire ou de salarié, ou encore à ceux qui font état de revenus modestes.

3. Un élargissement de la faculté d'ester en justice

L'article 26 de la loi du 3 janvier 1977 reconnaît au conseil national et aux conseils régionaux de l'ordre la qualité pour agir en justice en vue « notamment de la protection du titre d'architecte et du respect des droits conférés et des obligations imposées aux architectes par la loi ».

Cette définition restrictive a fait l'objet de critiques, et une jurisprudence récente du Conseil d'Etat s'est efforcée d'en élargir la portée. Dans sa décision du 28 décembre 2001 « Conseil régional de l'ordre des architectes d'Auvergne », le Conseil d'Etat a considéré que l'ordre avait qualité pour contester en justice la passation d'un marché de conception-réalisation qui ne répondait pas aux conditions requises par la loi, et portait ainsi atteinte aux intérêts collectifs de la profession.

Il est envisagé de conforter et d'élargir cette définition de la qualité pour agir de l'ordre, de façon à lui permettre de défendre l'exercice de la profession, l'accès à la commande et les conditions de rémunération.

Afin de répondre aux préoccupations des usagers, il serait également proposé de confier un rôle de médiation et d'arbitrage aux conseils régionaux dans les litiges opposant l'architecte et le maître de l'ouvrage. Actuellement, les conseils ne peuvent exercer ce rôle que si le contrat de maîtrise d'oeuvre le prévoit.

4. Les procédures disciplinaires

Les dispositions relatives à la procédure disciplinaire devant l'ordre des architectes sont inscrites aux articles 27, 28 et 29 de la loi de 1977 sur l'architecture.

Les articles 27 et 29 de cette loi instituent respectivement des chambres régionales et une chambre nationale de discipline des architectes, mais ne prévoient actuellement aucune garantie procédurale.

Il serait donc proposé de compléter cette rédaction par certaines dispositions garantissant, conformément à l'article 6 de la convention européenne des droits de l'homme et des libertés fondamentales, la publicité des débats, la motivation des décisions, et le caractère contradictoire des débats.

L'article 29 de la loi de 1977 charge la chambre nationale de discipline de connaître en appel des recours formés contre les décisions des chambres régionales de discipline, et précise que le délai d'appel et l'appel sont suspensifs.

Or, le caractère suspensif de l'appel paraît mal adapté dans le cas particulier de procédures disciplinaires engagées contre un architecte qui n'aurait pas satisfait à son obligation de contracter une assurance. Pour éviter que le contrevenant ne puisse poursuivre son activité pendant le délai d'appel malgré son absence de couverture, il est envisagé de permettre une suspension provisoire du tableau tant que ce dernier ne sera pas en mesure de fournir son attestation.

Enfin, il est également envisagé d'élargir aux conseils régionaux de l'ordre la possibilité de faire appel des décisions prises par les chambres régionales de discipline, faculté actuellement réservée à l'autorité de tutelle et à la personne contre laquelle a été engagée l'action disciplinaire.

C. LA RÉGULARISATION DES « TITULAIRES DE RÉCÉPISSÉ »

La loi du 3 janvier 1977 a réservé les travaux de conception architecturale aux personnes portant le titre d'architecte et régulièrement inscrites à un tableau régional d'architectes.

Elle a cependant prévu une procédure d'agrément pour intégrer dans la profession, des personnes qui, sans porter le titre d'architecte, exerçaient, avant l'entrée en vigueur de la loi, une activité de conception architecturale à titre exclusif ou principal.

L'article 37 de la loi précise que « dès leur inscription au tableau régional, les agréés en architecture jouissent des mêmes droits et sont soumis aux mêmes obligations que les architectes ».

Quelque 2 500 professionnels ont été inscrits à un tableau régional d'architecture en tant qu'agréés en architecture sur le fondement de ces dispositions.

Une partie de ceux qui ont en revanche fait l'objet d'une décision négative ont introduit un recours gracieux auprès du ministre en charge de l'architecture.

En l'absence de réponse, ils ont pu continuer à bénéficier d'une disposition « transitoire » inscrite à l'article 37 de la loi précitée, et qui prévoyait que les candidats à l'agrément pouvaient continuer d'exercer leurs missions d'architecture « jusqu'à l'intervention d'une décision définitive ». Cette situation a perduré jusqu'à aujourd'hui. Dans l'intervalle, l'administration a confirmé la validité entre 1991 et 1994 d'un peu plus de 2000 récépissés délivrés lors du dépôt des demandes initiales. Le nombre actuel de ces professionnels encore en activité n'est pas connu précisément : les interlocuteurs de votre rapporteur ont évalué leurs effectifs entre 1 000 et 1 500.

Il importe aujourd'hui de régulariser une situation qui n'a que trop duré.

Il est donc envisagé de compléter le dispositif de la loi sur l'architecture de 1977 par une mesure positive permettant d'apurer et d'assainir la situation.

Chaque détenteur de récépissé devra ainsi déposer, dans un délai de six mois à compter de la publication de l'ordonnance, une demande individuelle d'inscription à un tableau régional annexe géré par l'ordre, en présentant à la fois sa demande initiale et l'attestation ultérieure délivrée par l'administration au début des années 90. L'intéressé devra en outre apporter la preuve de la poursuite personnelle et continue de leur activité de conception architecturale.

D. LA RÉFORME DES ÉTUDES D'ARCHITECTURE

Lors de la conférence intergouvernementale de Bologne du 19 juin 1999, les Etats membres de l'Union européenne ont réaffirmé leur volonté de parvenir d'ici 2010 à un espace européen de l'enseignement supérieur. Ils se sont fixés pour objectif l'adoption d'un système de diplômes facilitant la comparaison des cursus. Ce système s'articule autour de trois niveaux de diplômes : la licence (bac + 3), le master (bac + 5) et le doctorat (bac + 8) ainsi que sur l'instauration d'un système de crédits européens.

Depuis la réforme de 1998-1999, les études d'architecture s'étendent en France sur six années et sont sanctionnées par le diplôme d'architecte DPLG -diplômé par le gouvernement- qui ouvre l'accès, notamment, au métier de la maîtrise d'oeuvre.

Il est envisagé de réorganiser les études d'architecture pour les mettre en conformité avec le processus de Bologne, en définissant trois niveaux :

- un diplôme d'études en architecture relevant du niveau de la licence, sanctionnant l'acquisition des acquis fondamentaux ;

- un diplôme d'architecte, conférant le grade de master, correspondant à l'acquisition du socle de la diversification des pratiques professionnelles ;

- enfin, un doctorat en architecture.

L'accès aux métiers de la maîtrise d'oeuvre serait ouvert aux étudiants qui justifieraient, outre la possession du diplôme d'architecte sanctionnant cinq années d'études, un stage professionnalisant dans un cabinet d'architecture.

Les représentants des syndicats et de l'ordre des architectes qu'a rencontrés votre rapporteur ont exprimé leur plein soutien à cette réforme, insistant tout particulièrement sur la nécessité de compléter l'apprentissage académique par un stage professionnalisant permettant au futur architecte d'appréhender concrètement les différents aspects de la maîtrise d'oeuvre. Témoignant de l'engagement de la profession à ce que ces stages se déroulent dans de bonnes conditions économiques et pédagogiques, ils ont insisté pour que la durée de cette période, initialement fixée à une année par le ministère de la culture, puisse s'étendre sur au moins deux années, sinon trois, conformément aux recommandations consensuelles qu'ils ont formulées dans un récent « Livre blanc » cosigné par l'ordre et les deux principaux syndicats représentatifs.

II. Position de l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III. Position de votre commission

Votre commission constate que la loi n° 2004-237 du 18 mars 2004 a déjà habilité le Gouvernement dans son article 1-II-5° à transposer par ordonnance les dispositions de la directive européenne 2001/19.

Elle vous proposera, en conséquence, un amendement de suppression du deuxième alinéa (1°) du présent article, devenu sans objet.

Sous réserve de l'adoption de cet amendement, elle vous propose d'adopter le présent article.

Article 24

Modernisation du régime
de la production cinématographique et audiovisuelle

Cet article autorise le Gouvernement à prendre, par voie d'ordonnance, des mesures d'actualisation et de simplification du registre public de la cinématographie et de l'audiovisuel (RPCA) et à créer un registre des options prises pour l'achat du droit d'adaptation d'oeuvres.

1. Le fonctionnement du registre public de la cinématographie et de l'audiovisuel

Le RPCA assure la sécurité juridique de la production et de l'exploitation des oeuvres cinématographiques et audiovisuelles en garantissant la publicité des contrats intervenus en ce domaine.

Il a été créé par la loi du 22 février 1944 en vue notamment de résoudre des problèmes de financement de la production cinématographique. Les banques étaient réticentes à accorder des prêts aux producteurs, compte tenu tant du risque économique tenant au caractère aléatoire des recettes que du risque juridique, l'activité de production cinématographique reposant sur la gestion de droits.

S'inspirant du domaine immobilier et du régime de publicité assuré par la Conservation des hypothèques, cette loi a créé un registre qui assure la publicité des actes, des conventions et des jugements relatifs à la production, à la distribution, à la représentation et à l'exploitation des oeuvres audiovisuelles.

Ce régime n'a connu que deux modifications depuis cette date :

- l'une par un décret-loi du 20 mai 1955, dont les dispositions sont reprises aux articles 31 à 44 du code de l'industrie cinématographique, qui a en particulier rendu le registre obligatoire pour le cinéma ;

- l'autre par l'article 54 de la loi n° 85-660 du 3 juillet 1985, qui a étendu sa compétence à l'ensemble des oeuvres audiovisuelles, d'où son appellation de registre public de la cinématographie et de l'audiovisuel.

L'inscription d'un acte au RPCA est subordonnée à l'immatriculation de l'oeuvre à laquelle il se rapporte. Chaque année, plus de 2 500 oeuvres sont immatriculées et environ 10 000 actes sont inscrits au RPCA (soit plus de 300 000 actes depuis 60 ans).

L'intérêt de cette inscription est à la fois d'ordre juridique et économique :

- au plan juridique, l'effet de l'inscription est double ; il réside dans :

. l'opposabilité aux tiers, le défaut d'inscription rendant la convention inopposable aux tiers ;

. l'ordre des inscriptions, l'acte inscrit en premier lieu l'emportant sur les actes inscrits ultérieurement, quelles que soient les dates de signature de ces actes ;

- l'intérêt économique de l'inscription résulte de la garantie qu'elle offre aux établissements de crédit auxquels le producteur peut avoir recours pour financer son projet. Les établissements de crédit peuvent en effet demander au producteur, en vue de leur accorder un crédit de développement, de nantir à leur profit les droits acquis par celui-ci sur l'auteur de l'oeuvre.

Avec le temps, cet instrument juridique est également devenu un outil de mémoire, dans la mesure où il permet de connaître les détenteurs de droits des films (noms du producteur, du distributeur...) et de faciliter leur remise en exploitation.

Une modernisation de ce système s'avérant cependant nécessaire, une concertation avec les professionnels du secteur a été lancée, fin 2002, sous l'égide du Centre national de la cinématographie (CNC). Après un certain nombre de réunions avec les producteurs, distributeurs, exportateurs, éditeurs et financiers du secteur, un large accord s'est dessiné au printemps 2003 sur les évolutions souhaitables. Certaines relèvent de la stricte compétence du Centre national de la cinématographie (par exemple pour l'accès Internet au RPCA ou la scanérisation des contrats), d'autres requièrent des modifications de la législation en vigueur. Ces dernières devraient pour l'essentiel faire l'objet de l'ordonnance que le gouvernement devra prendre dans un délai de six mois à compter de la publication de la présente loi.

2. Les mesures d'ordre législatif proposées

Ces mesures tendent d'une part à simplifier les démarches des professionnels ou à étendre les effets de la publicité et, d'autre part, à créer un registre des options.

a) Les mesures de modernisation du RPCA

Simplification des formalités de dépôt

L'article 33 du code de l'industrie cinématographique impose que chaque document inscrit au RPCA soit déposé en deux exemplaires.

La concrétisation du projet de numérisation des dossiers du registre public permettra de limiter à un seul le nombre d'exemplaire à produire. De même, lorsque l'acte est déposé en copie, les modalités de certification conforme seront simplifiées.

Un certain nombre d'autres simplifications pourraient être mises en oeuvre concernant les modalités de dépôt des actes rédigés en langue étrangère (elles pourraient être déposées dans leur version originale, en complément de la version en français) et, éventuellement, la simplification de l'immatriculation des séries et des films de court métrage.

La suppression de dispositions inutiles

Il s'agirait de supprimer les dispositions de l'article 32 du code de l'industrie cinématographique qui prévoient la nullité des clauses résolutoires des conventions entre auteurs et producteurs qui ne seraient pas inscrites aux RPCA. Il faut préciser que ces clauses définissent les conditions dans lesquelles le contrat sera résolu ou résilié.

Ces dispositions sont en effet exorbitantes du droit commun et sont inutiles, dans la mesure où les clauses résolutoires font partie intégrante des contrats de cession de droits d'auteur, nécessairement passés par écrit, et soumis à l'obligation d'inscription au registre.

L'extension de l'inscription à certains actes unilatéraux

Si, en application de l'article 33 du code de la cinématographie, les contrats opérant la transmission de droits sur une oeuvre doivent être inscrits, d'autres mutations -résultant d'actes unilatéraux- ne peuvent pas l'être, alors même que ces actes sont créateurs de droits et qu'il serait donc utile que les tiers puissent en avoir connaissance. Il s'agit, en particulier, des mutations à titre gratuit résultant d'un décès et des mutations résultant d'une fusion de sociétés, de la dissolution d'une société ou d'un apport partiel d'actif.

Or, ces situations rendent plus difficile la recherche des titulaires de droits. C'est pourquoi il serait envisagé de permettre, sous la responsabilité du bénéficiaire, la publication au registre public de certains actes unilatéraux comme l'acte de notoriété, les traités d'apports ou de fusion concernant chacune des oeuvres ayant fait l'objet du transfert des droits.

b) La création d'un registre des options

L'article 32 du code de l'industrie cinématographique conditionne l'immatriculation d'une oeuvre au registre public à la présentation par le producteur d'une autorisation de l'auteur de l'oeuvre littéraire adaptée ou du contrat de cession de droits d'auteur passé avec lui.

Toutefois, lorsqu'il entreprend l'adaptation cinématographique ou audiovisuelle d'une oeuvre littéraire préexistante, le producteur se limite parfois à prendre une option sur les droits d'adaptation cinématographique ou audiovisuelle. Cette option peut être prorogée selon les dispositions contractuelles et être finalement exercée ou abandonnée.

Jusqu'à l'exercice de l'option, le producteur n'est pas titulaire des droits d'adaptation et ne peut donc pas immatriculer l'oeuvre audiovisuelle. Le contrat d'option ne peut être inscrit et n'est pas connu des tiers.

S'il doit chercher un financement bancaire pendant cette phase de préparation, le producteur ne peut donc offrir à la banque les garanties (nantissement ou délégation de recettes) que celle ci demande habituellement.

Afin d'améliorer la sécurité juridique et le financement de cette période préliminaire, sans remettre en cause les règles de fonctionnement du registre public qui ont fait leur preuve, un nouvel outil serait mis à la disposition des professionnels : un registre des options. Pourraient ainsi désormais faire l'objet d'une inscription, et donc d'une publicité, les contrats d'option consentis par l'auteur ainsi que tous les contrats conclus ultérieurement en vue du développement du projet, y compris ceux conférant des garanties aux banques.

Contrairement au caractère obligatoire de l'inscription des droits au RPCA, l'inscription au registre des options ne serait que facultative . En effet, l'inscription a un coût ; grâce à ce nouvel instrument, il s'agit de lever ce qui est aujourd'hui considéré comme un frein à l'obtention de crédits de développement de projets et non d'alourdir le coût d'un projet par une formalité que le producteur jugerait inutile à sa concrétisation.

Après l'exercice de l'option, si celle-ci était levée, le producteur devrait bien entendu immatriculer l'oeuvre cinématographique ou audiovisuelle au RPCA, dans les conditions habituelles.

D'après les informations communiquées à votre rapporteur par le Centre national de la cinématographie, la création d'un tel registre répond à un besoin expressément exprimé par les professionnels. L'Institut de financement du cinéma et des industries culturelles (IFCIC) a également confirmé l'intérêt de ce nouvel instrument juridique.

L'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel à cet article. Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article additionnel après l'article 24

Rationalisation du régime de retraite complémentaire
des auteurs d'oeuvres cinématographiques et audiovisuelles

Votre commission vous demande d'adopter un article additionnel après l'article 24, en vue de réformer le mode de perception des cotisations de retraite complémentaire des auteurs d'oeuvres cinématographiques et audiovisuelles, qui mérite d'être simplifié et rationalisé.

1. Les problèmes posés par le régime de retraite complémentaire des auteurs et compositeurs dramatiques

• Le régime de base

A l'heure actuelle, en application de la loi n° 75-1348 du 31 décembre 1975 relative à la sécurité sociale des artistes auteurs d'oeuvres littéraires et dramatiques, musicales et chorégraphiques, audiovisuelles et cinématographiques, graphiques et plastiques, les auteurs bénéficient d'une protection sociale par le biais d'un régime de sécurité sociale dont la gestion est confiée à deux organismes agréés : l'Association pour la gestion de la sécurité sociale des auteurs (AGESSA) et la Maison des artistes.

La mise en oeuvre de ce dispositif est assurée par « toute personne physique ou morale, y compris l'État et les autres collectivités publiques qui procèdent, à titre principal ou à titre accessoire, à la diffusion ou à l'exploitation commerciales d'oeuvres originales relevant des arts » (article L. 382-1 du code de la sécurité sociale), c'est-à-dire plus précisément par les producteurs lorsqu'il s'agit d'oeuvres cinématographiques et audiovisuelles.

Ceux-ci doivent, d'une part, précompter la cotisation due par l'auteur à l'organisme de gestion dont il relève, et d'autre part, s'acquitter auprès de cet organisme d'une cotisation représentant 1 % des droits d'auteur versés.

• Le régime complémentaire

Deux régimes de retraite complémentaire ont également été créés. Le premier, géré par l'Institution de retraite complémentaire de l'enseignement et de la création (IRCEC), est commun à l'ensemble des artistes auteurs et ne pose pas de problème majeur de recouvrement et de fonctionnement.

Le second, le régime de retraite complémentaire des auteurs et compositeurs dramatiques (RACD), est propre aux auteurs d'oeuvres cinématographiques et audiovisuelles. Ces derniers doivent cotiser à hauteur de 8 % des droits perçus, les producteurs n'étant aujourd'hui pas eux-mêmes contributeurs. Le versement de cette cotisation est effectué soit par la Société des Auteurs et Compositeurs Dramatiques (SACD), soit directement par l'auteur.

Il faut, en effet, préciser que les auteurs peuvent être rémunérés, en droits d'auteur, de deux manières distinctes :

- par l'intermédiaire de la SACD qui assure la répartition des droits qu'elle perçoit, lorsque le paiement des droits transite par elle. La perception des cotisations ne pose alors aucun problème, puisque la SACD prélève « à la source » les cotisations de 8 % qu'elle reverse au RACD ;

- par déclaration volontaire et versement direct par les auteurs, lorsque leurs contrats sont conclus directement avec les producteurs, sans passer par l'intermédiaire de la SACD (exemple des conventions d'écriture, commandes, consultations, etc...).

Or, dans ce dernier cas, la perception des cotisations pose problème. En effet, dans la pratique -et le plus souvent parce qu'ils la méconnaissent-, les auteurs ne s'acquittent que rarement de cette obligation. Ils n'acquièrent donc pas les points de retraite qu'ils devraient cumuler. En outre, le RACD estime à environ 15 millions d'euros par an la perte résultant pour lui des non déclarations. Enfin, ce système se révèle source de situations conflictuelles nombreuses et parfois dramatiques.

2. Une proposition de rationalisation du régime pour les auteurs d'oeuvres cinématographiques et audiovisuelles

C'est pourquoi, dans un communiqué de presse du 5 mars dernier, le Premier ministre, M. Jean-Pierre Raffarin, a annoncé la « volonté du Gouvernement de consolider le régime de retraite des auteurs » . Le Gouvernement a alors mené, sous l'égide du Centre National de la Cinématographie (CNC), une concertation avec les professionnels les plus concernés : les représentants des auteurs d'oeuvres cinématographiques et audiovisuelles ainsi que les représentants des producteurs. Dans le secteur du spectacle vivant, les commandes directes sont en effet très marginales et les difficultés soulevées ci-dessus ne se posent donc pas avec la même acuité.

D'après les informations données à votre rapporteur, cette concertation a débouché sur un assez large consensus concernant la nécessité de réformer le dispositif décrit ci-dessus. Il s'agit d'améliorer la couverture sociale des auteurs d'oeuvres cinématographiques et audiovisuelles, en garantissant la généralisation et la rationalité du prélèvement de leurs cotisations de retraite complémentaire. Grâce à des règles simples et efficaces de perception, mieux adaptées à la situation des auteurs, le respect des obligations légales des professionnels concernés serait ainsi mieux assuré qu'à l'heure actuelle.

Tel est l'objet de l'amendement que votre commission des affaires culturelles vous propose d'adopter, qui tend à instaurer un prélèvement à la source des cotisations concernées. Un précompte serait ainsi institué, les producteurs étant à l'avenir chargés, en cas de contrat direct avec un auteur, de verser directement les cotisations dues au RACD, comme ils le font aujourd'hui déjà pour les cotisations au régime de base.

Article 28

Modernisation de la profession de géomètre-expert

Afin de se conformer au droit européen, cet article tend à autoriser le Gouvernement à modifier par ordonnance la loi n° 46-942 du 7 mai 1946 instituant l'ordre de géomètre-expert. Il s'agit :

- d'assurer la transposition d'une directive de 2001 relative au dispositif de reconnaissance mutuelle des diplômes, titres et qualifications professionnelles ;

- d'adapter la procédure disciplinaire applicable aux membres de cette profession.

1. La transposition par ordonnance de la directive 2001/19/CE

Afin de mettre en oeuvre le marché intérieur européen, il est apparu nécessaire de coordonner entre les Etats membres les conditions d'accès aux divers emplois, en particulier en ce qui concerne l'équivalence des diplômes et des qualifications professionnelles : l'Europe a ainsi engagé une politique visant à la reconnaissance mutuelle des diplômes, certificats et autres titres délivrés par les systèmes d'enseignement nationaux.

A cet effet, elle a mis en oeuvre une double approche : « sectorielle », au moyen de directives spécifiques pour un certain nombre de professions réglementées, et « horizontale », de façon à organiser un système général de reconnaissance des diplômes et formations professionnelles. Deux directives concernent cette reconnaissance : les directives 89/48/CEE du Conseil du 21 décembre 1988 et 92/51/CEE du Conseil du 18 juin 1992, concernant respectivement les formations professionnelles d'une durée minimale de trois ans et celles inférieures à trois ans.

La directive 2001/19/CE du 14 mai 2001 vise à simplifier et clarifier ce dispositif de reconnaissance mutuelle des diplômes, titres et qualifications.

Elle ne modifie pas en profondeur les dispositifs existants, l'essentiel des innovations qu'elle introduit visant à une meilleure prise en compte de l'expérience professionnelle des migrants . Les Etats membres doivent ainsi examiner si l'expérience professionnelle acquise par le demandeur après l'obtention du ou des titres dont il fait état couvre les matières qui manquent à sa formation par rapport à celles couvertes par le diplôme requis dans l'Etat membre d'accueil.

Au début de cette année, votre commission s'est déjà saisie pour avis des dispositions de la loi n° 2004-237 du 18 mars 2004 tendant à transposer cette directive pour certaines professions médicales et paramédicales. Dans son rapport, présenté par notre collègue M. Jean-Léonce Dupont, elle s'était inquiétée de ce que la profession de géomètre-expert ne soient pas visée par ce texte, alors même que la directive concernée aurait dû être transposée en droit national avant le 1 ^er janvier 2003. Tel est l'objet du présent article.

A l'heure actuelle, en application de l'article 3 de loi du 7 mai 1946 précitée, nul ne peut porter le titre de géomètre-expert ni en exercer la profession sans être inscrit au tableau de l'ordre. Cette inscription est soumise au respect des conditions habituelles d'accès aux professions réglementées (nationalité, moralité, âge) ainsi qu'à des conditions de diplôme qui se traduisent par l'exigence d'une reconnaissance de diplôme par l'autorité administrative.

La future ordonnance devra par conséquent modifier cet article afin de prendre en compte, lors de l'examen de la reconnaissance de qualification par la commission ad hoc , l'expérience acquise par le demandeur après l'obtention d'un diplôme réglementé.

2. L'adaptation de la procédure disciplinaire

Par ailleurs, la future ordonnance devrait modifier l'article 11 de la loi du 7 mai 1946 précitée, qui prévoit qu'à l'occasion d'une procédure disciplinaire, le commissaire du gouvernement participe avec voix délibérative aux séances du conseil supérieur siégeant en formation disciplinaire et qu' « il reçoit des instructions de chacun des ministres intéressés. »

Ces dispositions ne sont en effet pas compatibles avec le principe d'indépendance et d'impartialité des instances pénales -qui s'applique également aux juridictions disciplinaires- posé par l'article 6-1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.

Il devra donc être précisé qu'en matière disciplinaire, le commissaire du gouvernement ne reçoit pas d'instruction des ministres concernés.

L'Assemblée nationale n'a adopté à cet article qu'un amendement corrigeant une référence. Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 51

Ratification d'ordonnances et habilitation du Gouvernement
à procéder à l'adoption et à la rectification de la partie législative de codes
1. Paragraphe III - Ratification de l'ordonnance n° 2003-1059 du 6 novembre 2003 relative aux mesures de simplification pour les emplois du spectacle et modifiant le code du travail

L'article 51 tend à autoriser la ratification d'un certain nombre d'ordonnances prises sur le fondement de la loi du 2 juillet 2003 habilitant le Gouvernement à simplifier le droit. Tel est le cas de l'ordonnance n° 2003-1059 du 6 novembre 2003 relative aux mesures de simplification pour les emplois du spectacle et modifiant l'article 53 du code du travail. Votre commission a souhaité se saisir de la ratification.

Cette dernière concerne, en effet, un sujet important et d'actualité, puisqu'il est lié à la politique pour l'emploi dans le spectacle vivant, le cinéma et l'audiovisuel, mise en oeuvre par le Gouvernement pour sortir du conflit des intermittents du spectacle.

Cette ordonnance a été prise sur le fondement des articles 2 et 24 de la loi du 2 juillet 2003 précitée, habilitant le Gouvernement à simplifier les procédures administratives non contentieuses, à réformer le guichet unique pour le spectacle occasionnel (GUSO) institué par la loi n° 98-546 du 2 juillet 1998 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier et à améliorer les informations transmises aux institutions visées à l'article L. 351-21 du code du travail relatives à la vérification des obligations qui pèsent sur les employeurs des professions de la production cinématographique, de l'audiovisuel ou du spectacle, et à la vérification des droits des salariés relevant de ces professions au revenu de remplacement prévu à l'article L. 351-2 du même code.

1. Le rôle du guichet unique pour le spectacle occasionnel (GUSO)

Le GUSO a été mis en place en novembre 1999 pour simplifier les formalités sociales liées à l'emploi occasionnel d'artistes ou de techniciens du spectacle vivant et ainsi améliorer la couverture sociale des intéressés, lutter contre le travail illégal dans ce secteur et réduire la concurrence déloyale vis à vis des organisateurs professionnels.

Il permet aux organisateurs de spectacles vivants concernés de se libérer auprès d'un seul organisme habilité par arrêté (l'UNEDIC, qui a désigné à cet effet le Garp), de l'ensemble des déclarations obligatoires liées à l'embauche et à l'emploi, sous contrat à durée déterminée, d'artistes et de techniciens du spectacle, ainsi que du paiement de l'ensemble des cotisations et contributions sociales s'y rapportant. Cette procédure simplifiée permet d'effectuer les déclarations et de payer les cotisations et contributions aux six organismes de recouvrement partenaires du GUSO que sont :

- les URSSAF et caisses générales de sécurité sociale dans les DOM ;

- le centre de recouvrement de l'assurance chômage d'Annecy géré par le Garp ;

- AUDIENS, représentant des organismes de retraite complémentaire (l'IRPS, l'IRCPS et l'IPICAS) ;

- la caisse des congés spectacles (CCS) ;

- le Fonds d'assurance formation des activités du spectacle (AFDAS) ;

- le centre médical de la Bourse (CMB).

Il connaît depuis sa mise en place un intérêt croissant et est devenu un support déclaratif important avec des rentrées de cotisations et contributions en constante augmentation.

Après quelques quatre années de fonctionnement et une large concertation des partenaires sociaux au sein d'un groupe de travail spécifique mis en place au sein du Conseil national des professions du spectacle (CNPS), une réforme du GUSO a été engagée avec l'ordonnance du 6 novembre 2003 précitée, suivie d'un décret du 31 décembre 2003, d'un arrêté du 14 janvier 2004 et d'une circulaire du 16 mars 2004. D'après les informations communiquées à votre rapporteur, ces dispositions -mises en oeuvre à compter du 1er janvier 2004- ont fait l'unanimité des parties concernées.

2. La réforme engagée

La réforme poursuit trois buts essentiels : simplifier un peu plus les obligations des employeurs tout en garantissant la protection sociale des salariés, assurer l'application effective et le contrôle de la législation en vigueur et alléger les coûts de gestion du dispositif.

Les modifications du dispositif -qui figurent pour partie aux articles L. 351-21 et L. 620-9 du code du travail- portent sur quatre points principaux :

- le champ du GUSO jusqu'ici limité aux organisateurs occasionnels de spectacles vivants, c'est-à-dire n'organisant pas plus de 6 représentations par an, est élargi aux organisateurs de spectacles vivants, même titulaires d'une licence du spectacle vivant, sans limitation du nombre de représentations, dès lors que le spectacle ne constitue pas leur activité principale ou leur objet. Les parcs de loisirs ou d'attraction sont expressément exclus ;

- la procédure de déclaration unique et simplifiée et de recouvrement des cotisations sociales gérées par l'UNEDIC est rendue obligatoire pour l'ensemble des organisateurs de spectacles concernés. Cette mesure vise à réduire le travail illégal dans ce secteur et à réduire le coût de gestion du guichet unique ;

- les inspecteurs des URSSAF sont désormais habilités à contrôler les déclarations pour l'ensemble des organismes sociaux partenaires du GUSO ;

- le contentieux du recouvrement, qui jusque là relevait de chacun des six organismes, est confié au GUSO qui agit, selon ses propres procédures, au nom de l'ensemble des organismes.

Précisons que diverses autres mesures viennent compléter ce dispositif :

- désormais, les déclarations sont transmises par le GUSO uniquement à l'employeur (et non plus au salarié), soit à sa demande, soit à la demande du salarié ;

- il est donné valeur de contrat de travail au feuillet remis par l'employeur au salarié. Toutefois cette disposition reste facultative, laissant ainsi la possibilité aux parties de conclure un contrat de travail ;

- l'attestation mensuelle délivrée par le GUSO au salarié vaut bulletin de salaire ;

- il est possible de réaliser les formalités déclaratives sous forme électronique ;

- enfin, un formulaire de déclaration préalable à l'embauche (DPAE) collective est désormais mis à disposition des employeurs et leur permet d'effectuer, sur un même document, une déclaration concernant plusieurs salariés embauchés le même jour.

Votre commission vous propose d'adopter sans modification le paragraphe III de l'article 51 dont elle était saisie.

2. Paragraphe XIV - Ratification de l'ordonnance n° 2004-178 du 20 février 2004 relative à la partie législative du code du patrimoine

Sur proposition de sa commission des lois, l'Assemblée nationale a complété le dispositif de l'article 51 pour procéder à la ratification de l'ensemble des ordonnances qui ont été prévues par le Gouvernement sur le fondement de la loi du 2 juillet 2003 habilitant le Gouvernement à simplifier le droit.

Le présent paragraphe a pour objet de ratifier plus particulièrement l'ordonnance du 20 février 2004 relative à la partie législative du code du patrimoine, prise sur le fondement de l'habilitation de l'article 33 de la loi de 2003 précitée.

Cette loi imposait au Gouvernement de respecter les délais suivants :

- l'ordonnance devait être prise dans un délai de douze mois à compter de la publication de la loi ;

- le projet de loi de ratification de l'ordonnance devait être déposé devant le Parlement dans un délai de trois mois à compter de sa publication.

Ces deux délais ont été respectés puisque :

- l'ordonnance a été publiée en février 2004 ;

- un projet de loi n° 310 (2003-2004) de ratification de l'ordonnance a été déposé devant le Sénat le 12 mai 2004.

Le XIV du présent article reprend le dispositif de ce projet de loi.

• L'ordonnance du 20 février 2004 se compose de 9 articles, qui reprennent des définitions usuelles en matière de codification.

L'article premier adopte la partie législative du code du patrimoine, annexée à l'ordonnance elle-même. L'article 3 dispose que les références à des dispositions codifiées sont remplacées par l'article correspondant du code du patrimoine. L'article 7 abroge, en conséquence, les textes de lois qui sont dorénavant intégrés dans le code. Certaines dispositions, qui figuraient à tort dans des textes législatifs ont dû cependant être déclassées en partie réglementaire (il s'agit principalement de la désignation de l'autorité administrative compétente ou des dispositions relatives à des commissions administratives). L'article 8 les maintient provisoirement en vigueur, et prévoit que leur abrogation interviendra lors de l'adoption de la partie réglementaire du code.

L'article 9 rend applicable l'ordonnance à Mayotte, à la Nouvelle-Calédonie, à la Polynésie française, aux îles Wallis-et-Futuna et au territoire des terres australes et antarctiques françaises.

L'ordonnance règle également l'articulation du code du patrimoine avec les autres codes. Ces relations sont précisées sur la base de la distinction entre « code pilote » et « code suiveur » suivant une technique désormais bien rodée et qui a été définie de la façon suivante par la commission supérieure de codification : « Lorsqu'une disposition est indiscutablement de nature à intéresser deux codes, elle fait l'objet d'une codification à titre principal dans l'un des deux codes, l'autre se bornant à signaler l'existence de ce texte et à le reproduire » (5è rapport de la commission supérieure de codification).

Le code du patrimoine est suiveur du code pénal, du code général des impôts, du code de l'urbanisme en ce qui concerne les règles relatives au permis de construire sur les immeubles protégés et celles relatives aux secteurs sauvegardés. Il est également suiveur du code de l'environnement pour les dispositions relatives aux monuments naturels et aux sites, ainsi que pour quelques dispositions, du code général des collectivités territoriales. L'article 2 de l'ordonnance prévoit, en conséquence, que les modifications ultérieures qui pourront être appliquées à ces « codes pilotes » seront automatiquement transcrites dans les dispositions suiveuses du code du patrimoine.

A l'inverse, le code du patrimoine est « pilote » du code général des collectivités territoriales pour les dispositions relatives à certains services publics locaux.

En conséquence, l'article 4 de l'ordonnance modifie la partie législative du code général des collectivités territoriales pour tenir compte de l'insertion en code pilote, dans le code du patrimoine, des articles relatifs aux archives, aux bibliothèques et aux musées. En outre, il crée des articles de renvois relatifs à l'archéologie et aux monuments historiques.

L'article 6 crée également deux articles de renvois dans le code de l'environnement, relatifs respectivement à la Fondation du patrimoine et aux zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager.

Enfin, l'article 5 crée un article 2-21 dans le code de procédure pénale qui codifie l'article 4 bis de la loi n° 80-532 du 15 juillet 1980 relative à la protection des collections publiques contre les actes de malveillance.

• Le code du patrimoine dont la partie législative est visée à l'article premier de l'ordonnance précitée, et dont les dispositions sont publiées en annexe est organisé en 7 livres.

Il a vocation à couvrir l'ensemble du droit du patrimoine conçu comme étant « l'ensemble des biens immobiliers et mobiliers relevant de la propriété publique ou de la propriété privée, qui présentent un intérêt historique, artistique, archéologique, esthétique, scientifique ou technique » (article L. 1 du code).

Son articulation privilégie un découpage vertical par grande catégorie de biens culturels, permettant ainsi de conserver l'unité de certaines grandes lois « culturelles » sans avoir à en disperser les dispositions entre différents titres ou chapitres.

Le Livre premier regroupe les dispositions communes à l'ensemble du patrimoine culturel qu'il s'agisse du régime de leur circulation, des modalités particulières de leur acquisition, du dépôt légal. Il comporte également les dispositions relatives aux grandes institutions relatives au patrimoine culturel (Centre des monuments nationaux, Cité de l'architecture et du patrimoine, Fondation du patrimoine, Commission nationale de l'inventaire général des richesses artistiques de la France).

Le Livre II fixe le régime général des archives en reprenant principalement les dispositions de la loi n° 79-18 du 3 janvier 1979 sur les archives, et celles de la loi n° 85-699 du 11 juillet 1985 tendant à la constitution d'archives audiovisuelles de la justice.

Le Livre III traite des bibliothèques municipales, départementales et régionales ainsi que de celles de la collectivité territoriale de Corse, et reprend en code pilote un certain nombre de dispositions du code général des collectivités territoriales.

Le Livre IV relatif aux musées et à leurs collections codifie principalement les dispositions de la loi n° 2002-5 du 4 janvier 2002 relative aux musées de France.

Le Livre V regroupe les dispositions relatives à l'archéologie issues respectivement de la loi du 27 septembre 1941 portant réglementation des fouilles archéologiques, de la loi n° 89-874 du 1 ^er décembre 1989 relative aux biens culturels maritimes, et de la loi n° 2001-44 du 17 janvier 2001 relative à l'archéologie préventive.

Le Livre VI relatif aux monuments historiques, sites et espaces protégés codifie notamment les dispositions de la loi du 31 décembre 1913 sur les monuments historiques.

Enfin, le Livre VII précise les dispositions relatives à l'outre-mer.

Le rapport au Président de la République sur l'ordonnance du 20 février 2004 confirme en outre que le code du patrimoine a respecté le principe de la « codification à droit constant » qui a été appliqué par la commission supérieure de modification depuis 1989 et consacré par l'article 3 de la loi n° 2000-321 du 1 ^er avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec l'administration.

Les seules modifications qui ont été apportées aux dispositions codifiées ne doivent donc être que des modifications de pure forme, ou le déclassement en partie réglementaire de dispositions figurant à tort dans des textes législatifs.

• Le projet de loi de ratification n° 310 (2003-2004) déposé sur le bureau du Sénat en mai dernier a pour objet de procéder à la ratification de l'ordonnance du 20 février 2004, et de procéder à la correction d'un certain nombre d'erreurs matérielles qui ont été relevées :

- soit dans la transcription des textes codifiés ;

- soit dans la reproduction, au sein du code, des dispositions des codes dits « pilotes ».

Le paragraphe XIV du présent article 51 reprend et complète cette liste de corrections d'erreurs matérielles.

Votre commission vous propose d'adopter le présent paragraphe sans modification.

3. Paragraphe additionnel : ratification de l'ordonnance n° 2004-631 du 1er juillet 2004 relative à la simplification du régime d'entrée en vigueur, de transmission et de contrôle des actes des autorités des établissements publics locaux d'enseignement

Votre commission vous propose d'insérer, à l'article 51, un paragraphe relatif à la ratification de l'ordonnance du 1 ^er juillet 2004, prise en application de la loi n° 2003-591 du 2 juillet 2003 habilitant le Gouvernement à simplifier le droit ^{12 ( * )} .

Lors du conseil des ministres du 22 septembre 2004, le ministre de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche a présenté un projet de loi de ratification de l'ordonnance n° 2004-631 du 1 ^er juillet 2004 relative à la simplification du régime d'entrée en vigueur, de transmission et de contrôle des actes des autorités des établissements publics locaux d'enseignement ^{13 ( * )} .

Votre commission pour avis, à laquelle ce projet de loi a été renvoyé, a estimé plus opportun, dans le souci de raccourcir le délai de ratification, de saisir l'occasion de la discussion du présent projet de loi, lequel propose d'ores et déjà la ratification d'ordonnances prises en application de la loi d'habilitation du 2 juillet 2003, pour procéder à la ratification de cette ordonnance, qui est entrée en vigueur le 1 ^er septembre 2004.

Celle-ci s'inscrit dans la démarche de simplification administrative que poursuit ce texte, dans la mesure où elle a pour objet de réduire le nombre des actes non budgétaires des établissements publics locaux d'enseignement (EPLE), c'est-à-dire les collèges et lycées, dont l'entrée en vigueur est subordonnée à leur transmission à l'autorité compétente ainsi que le nombre des transmissions à effectuer pour chacun de ces actes.

En effet, la loi n° 89-486 du 10 juillet 1989 d'orientation sur l'éducation a instauré un statut spécifique et exclusif pour les EPLE, en prévoyant l'intervention de trois autorités de contrôle pour les actes autres que ceux portant sur l'action éducatrice :

- la collectivité territoriale de rattachement,

- le représentant de l'État,

- les services académiques.

De plus, contrairement aux actes des collectivités territoriales, immédiatement exécutoires après leur notification ou publication, les actes des EPLE autres que budgétaires ne sont exécutoires que 15 jours après réception par ces trois autorités. Pendant ce délai, la collectivité de rattachement ou l'autorité académique peut en demander une seconde délibération. Enfin, ces actes sont soumis au contrôle de légalité du représentant de l'Etat.

Quant aux actes relatifs au contenu ou à l'organisation de l'action éducatrice, ils sont exécutoires 15 jours après leur transmission à l'autorité académique, laquelle peut prononcer leur annulation dans ce délai.

Ces dispositions ont été jugées à plusieurs reprises, tant par la Cour des Comptes que l'Inspection générale de l'éducation nationale (IGEN), lourdes, coûteuses, complexes et, in fine, contre-productives. Le nombre des actes transmis empêche tout contrôle réel sur ceux dont l'enjeu est véritablement important.

De fait, en modifiant, notamment, l'article L. 421-14 du code de l'éducation, cette ordonnance confirme la distinction entre :

- les actes des établissements qui sont relatifs à l'organisation et au contenu de l'action éducatrice .

Un décret en Conseil d'Etat publié le 27 août 2004, pris en application de cette ordonnance ^{14 ( * )} , et modifiant le décret du 30 août 1985 relatif aux EPLE, détermine ceux de ces actes pour lesquels est maintenue l'obligation de transmission à l'autorité académique. Il s'agit des délibérations les plus importantes du conseil d'administration, relatives : au règlement intérieur de l'établissement ; à l'organisation de la structure pédagogique ; à l'emploi de la dotation horaire globalisée ; à l'organisation du temps scolaire ; au projet d'établissement ; au rapport annuel sur le fonctionnement pédagogique ; à la définition des actions de formation complémentaire et continue. Ces actes deviennent exécutoires après un délai de 15 jours suivant leur transmission, pendant lequel l'autorité académique peut prononcer leur annulation par décision motivée.

En cohérence, est abrogé, par l'article 1 ^er de la présente ordonnance, l'article L. 421-6 du code de l'éducation ^{15 ( * )} , selon lequel le rapport annuel établi par le conseil d'administration sur le fonctionnement pédagogique de l'établissement ^{16 ( * )} , qui rend compte, notamment, de la mise en oeuvre et des résultats du projet d'établissement, est transmis à la fois au représentant de l'État dans le département, à l'autorité académique et à la collectivité territoriale de rattachement.

- et les autres actes qui sont soumis au contrôle de légalité exercé par le représentant de l'État ou, par délégation de celui-ci, par l'autorité académique. Il s'agit des actes de l'établissement relatifs à la passation des conventions, notamment des marchés, et des actes relatifs au fonctionnement de l'établissement et qui n'ont pas trait au contenu ou à l'organisation de l'action éducatrice.

Le décret susmentionné détermine la répartition entre ceux de ces actes qui sont exécutoires dès leur transmission  (les décisions du chef d'établissement relatives au recrutement et au licenciement des personnels liés par contrat à l'établissement ainsi qu'aux mesures disciplinaires à leur encontre, aux marchés et conventions comportant des incidences financières supérieures à un certain montant), et ceux qui le deviennent 15 jours après leur transmission (les délibérations du conseil d'administration relatives à la passation des conventions et contrats et notamment des marchés, au recrutement de personnels, aux tarifs du service annexe d'hébergement, au financement des voyages scolaires).

Il est précisé, en outre, que le représentant de l'Etat, l'autorité académique et la collectivité de rattachement ont accès, sur leur demande, à l'ensemble des actes et documents relatifs au fonctionnement de l'établissement.

De fait, estimant que celle-ci répond de façon positive au souci d'alléger les démarches administratives des établissements, en vue d'assurer, d'une part, un contrôle plus efficace sur leurs actes et, d'autre part, de conforter leur autonomie, votre commission vous demande d'adopter un amendement insérant un paragraphe additionnel proposant la ratification de l'ordonnance du 1 ^er juillet 2004 .

Article 53 (IV et VII)

Ratification d'ordonnances portant transposition de directives

Votre commission s'est saisie des paragraphes IV et VII de l'article 53. Ce dernier propose la ratification d'ordonnances portant transposition de directives prises sur le fondement de la loi du 3 janvier 2001 portant habilitation du Gouvernement à transposer, par ordonnances, des directives communautaires et à mettre en oeuvre certaines dispositions du droit communautaire.

Ces deux ordonnances figuraient dans des projets de loi de ratification déposés au Sénat les 9 mai et 13 juin 2001 mais jamais inscrits à l'ordre du jour.

Précisons, à titre liminaire, que l'Assemblée nationale a, dans un souci de cohérence, procédé à la réorganisation des différents articles du présent projet de loi tendant à ratifier des ordonnances. Il en résulte une modification de la numérotation des paragraphes intéressant votre commission : le 1° du I de l'article 53 du projet de loi initial est ainsi devenu VII et le 1° du III constitue désormais le IV.

1. Le paragraphe IV : l'ordonnance n° 2001-177 du 22 février 2001 (profession d'agent artistique)

Cette ordonnance porte application, à la profession d'agent artistique, de deux articles du traité instituant la Communauté européenne, concernant la libre circulation des travailleurs, la liberté d'établissement et de prestation de services, et interdisant en particulier toute discrimination fondée sur la nationalité.

Or, antérieurement à l'ordonnance n° 2001-177 du 22 février 2001, les dispositions anciennes de l'article L. 762-9 du code du travail étaient incompatibles avec ces principes. En effet, sauf convention de réciprocité entre la France et leur pays, elles interdisaient aux agents artistiques étrangers d'effectuer en France le placement d'artistes du spectacle sans passer par l'intermédiaire d'un agent artistique français.

Le 10 août 1998, la Commission européenne a mis en demeure le Gouvernement français de modifier cette disposition du code du travail, en faisant valoir que l'obligation de licence constituait effectivement une discrimination basée sur la nationalité et que les agences établies dans un autre Etat membre se trouvaient empêchées de créer un établissement en France ou de fournir leurs services de façon transfrontalière.

C'est pourquoi l'ordonnance précitée a complété l'article incriminé afin de permettre l'exercice de l'activité en France des agents artistiques ressortissants d'un Etat membre de la Communauté européenne ou d'un Etat partie à l'accord sur l'Espace économique européen, dès lors qu'ils obtiennent une licence dans les conditions prévues par le droit français ou qu'ils produisent une licence délivrée dans l'un de ces Etats dans des conditions comparables. Précisons que ces conditions concernent la moralité de l'agent artistique, les modalités d'exercice de son activité et l'intérêt de celle-ci au regard des besoins de placement des artistes du spectacle.

2. Le paragraphe VII : l'ordonnance n° 2001-199 du 1er mars 2001 (reconnaissance des diplômes d'enseignement supérieur et des formations professionnelles)

Ainsi qu'il a été exposé dans le commentaire de l'article 28 du présent projet de loi, la Communauté européenne s'est efforcée de donner un contenu concret aux principes de libre circulation et de liberté d'établissement, qui impliquent le droit pour les ressortissants des pays de la Communauté d'accéder à une activité professionnelle dans n'importe quel Etat membre.

Il est donc apparu nécessaire de coordonner entre les Etats membres les conditions d'accès aux divers emplois, en particulier en ce qui concerne l'équivalence des diplômes et des qualifications professionnelles. Ceci a conduit l'Europe à mener une politique visant à la reconnaissance mutuelle des diplômes, certificats et autres titres délivrés par les systèmes d'enseignement nationaux.

Outre des directives concernant un certain nombre de professions réglementées, deux directives concernent plus particulièrement le système général de reconnaissance des diplômes et formations professionnelles :

- La directive 89/48/CEE du Conseil du 21 décembre 1988 est relative à un système général de reconnaissance des diplômes d'enseignement supérieur qui sanctionnent des formations professionnelles d'une durée minimale de trois ans.

Cette directive oblige les Etats membres de l'Union européenne à prendre en considération les qualifications acquises dans un autre Etat membre et à apprécier si celles-ci correspondent aux qualifications nationales exigées. Elle impose aussi aux Etats de reconnaître une valeur aux diplômes délivrés ou à l'expérience professionnelle acquise dans un autre Etat.

Le pays d'accueil a le droit d'imposer au demandeur des « mesures compensatoires » , c'est-à-dire soit un stage d'adaptation ou une épreuve d'aptitude lorsqu'il existe des différences substantielles entre la formation requise et celle acquise par l'intéressé, soit une expérience professionnelle préalable lorsque les durées de formation sont différentes.

- La directive 92/51/CEE du Conseil du 18 juin 1992 met en place un second système de reconnaissance des formations professionnelles. Elle complète la directive précitée en étendant son dispositif aux enseignements supérieurs d'une durée inférieure à trois ans et en prévoyant des dispositions spécifiques à la reconnaissance entre les différents niveaux de formation.

Comme pour la directive 89/48, si l'équivalence est contestée par le pays d'accueil, des compensations peuvent être requises sous forme soit de stage ou d'épreuve d'aptitude, au choix du demandeur, soit d'une expérience professionnelle préalable lorsque la différence de durée de formation dépasse un an.

Plusieurs lois ont rendu pour partie applicables à un certain nombre de professions les dispositions de ces deux directives, mais la transposition de celles-ci est incomplète. C'est pourquoi, il est aujourd'hui proposé de ratifier l'ordonnance n° 2001-199 du 1 ^er mars 2001 qui comporte des mesures complémentaires pour ces mêmes professions.

Les lois en vigueur sont les suivantes :

- la loi n° 91-73 du 18 janvier 1991 portant dispositions relatives à la santé publique et aux assurances sociales a introduit des dispositions dans le code de la santé publique afin de mettre en place le système de reconnaissance des formations permettant l'exercice des professions de masseur-kinésithérapeute, d'orthoptiste, d'orthophoniste, de pédicure-podologue, d'opticien-lunetier et d'audioprothésiste, aux ressortissants d'un État membre de la Communauté européenne ou partie à l'accord sur l'Espace économique européen, titulaires d'un diplôme obtenu dans l'un de ces États membres ou partie ou dans un État tiers, à condition que ce diplôme ait été reconnu par un État membre ou partie ;

- la loi n° 95-116 du 4 février 1995 portant diverses dispositions d'ordre social a introduit des mesures complémentaires concernant les professions d'ergothérapeute, de psychomotricien et de manipulateur d'électroradiologie médicale ;

- par ailleurs, l'article 44 de la loi n° 85-772 du 25 juillet 1985 portant diverses dispositions d'ordre social autorise l'usage professionnel du titre de psychologue aux titulaires d'un diplôme étranger reconnu équivalent aux diplômes nationaux exigés ;

- enfin, l'article L. 4371-2 du code de la santé publique accorde l'usage professionnel du titre de diététicien aux titulaires d'un diplôme étranger conférant une qualification reconnue analogue.

L'ordonnance qui vous est soumise pour ratification a plusieurs objets :

- en prévoyant le recours à des mesures de compensation, elle vise d'une part, à organiser le système général de reconnaissance des formations professionnelles découlant des deux directives précitées pour l'usage des titres de psychologue et de diététicien, et, d'autre part, à instituer le deuxième système général de reconnaissance des formations professionnelles issu de la seconde de ces directives (92/51/CEE) ;

- elle vise également à mettre en place les dispositions spécifiques de reconnaissance prévues par cette dernière pour les niveaux de qualifications dont la durée de formation est inférieure à trois ans, pour exercer les professions de masseur-kinésithérapeute, de pédicure-podologue, d'ergothérapeute, de psychomotricien, d'orthophoniste, d'orthoptiste, de manipulateur d'électroradiologie médicale, d'audioprothésiste et d'opticien-lunetier.

Votre commission vous propose d'adopter sans modification les paragraphes de l'article 53 dont elle était saisie.

Article 56

Elaboration du code du sport

Le premier alinéa de cet article vise à autoriser le Gouvernement à procéder par ordonnance à l'adoption de la partie législative de certains codes, dont le code du sport.

A l'heure actuelle, les dispositions relatives au sport relèvent de nombreux textes. A titre principal, elles sont codifiées dans la loi du 16 juillet 1984, -modifiée en dernier lieu par la loi du 1er août 2003-, relative à l'organisation et la promotion des activités physiques et sportives. Ce texte constitue aujourd'hui la base d'un droit spécifique au sport.

On trouve également des dispositions éparses, pour l'essentiel :

- dans le code de l'éducation, qui traite de l'éducation physique et sportive (art. L. 312-1 à L. 312-4), de l'exigence d'un diplôme pour l'enseignement des activités physiques et sportives (art. L. 363-1 à L. 363-4), ou de la pratique sportive de haut niveau (art. L. 331-6) ;

- dans le code de la santé publique, concernant le suivi médical des sportifs et la lutte contre le dopage (art. L. 3611-1 à L. 3634-5) ;

- dans le code général des collectivités territoriales, dont les articles L. 5214-16, L. 5215-20 et L. 5216-5 relatifs respectivement aux communautés de communes, urbaines, et d'agglomérations, confient à ces établissements publics de coopération intercommunale la compétence -optionnelle ou obligatoire en fonction des articles- de construire, entretenir et faire fonctionner les équipements culturels et sportifs.

L'élaboration d'un code du sport doit permettre de rassembler l'ensemble de ces dispositions, afin d'harmoniser les textes existants et de rendre plus lisible le droit applicable aux activités sportives.

Depuis janvier 2004, M. André Lo Ré, directeur divisionnaire des impôts, s'est vu confier la mission par M. Jean-François Lamour, ministre de la jeunesse, des sports et de la vie associative, de procéder à la compilation des textes.

Interrogé dans la lettre de l'économie et du sport d'avril 2004, il a donné des indications sur le périmètre et la méthode retenus pour procéder à cette codification.

A. LE PÉRIMÈTRE RETENU

La question du périmètre, qui doit obligatoirement se poser préalablement au travail de rédaction, consiste à définir le champ des matières destinées à figurer dans le code.

Le travail de recensement préalable des textes existants a permis de dénombrer une centaine de lois et d'ordonnances et 360 décrets contenant des dispositions relatives au sport. La question de leur intégration dans le futur code est posée.

A titre d'exemple, on peut évoquer les manifestations publiques, dont les épreuves sportives font partie, actuellement régies par un décret de 1955. La question de savoir si ce décret doit figurer dans le code du sport ou dans celui des collectivités territoriales est une illustration des difficultés rencontrées pour délimiter le périmètre du code.

En réponse à cette interrogation, M. Lo Ré ^{17 ( * )} s'est prononcé en faveur de la réalisation d'un code pilote, au sein duquel l'essentiel des textes figureraient, en retenant une présentation structurée distinguant les différentes catégories de dispositions intéressant les usagers, puis d'utiliser la technique de renvoi en code suiveur.

Cette combinaison devrait permettre de réaliser un travail qui soit exhaustif, sans nuire à la lisibilité et à l'efficacité pour les usagers.

B. LA MÉTHODE

Il est utile de rappeler qu'une somme des dispositions applicables au sport existe déjà, qui ne consiste qu'en une compilation pure et simple des textes relatifs au sport ^{18 ( * )} .

La codification envisagée ne doit pas être la reproduction de cette somme, mais doit être le fruit d'un travail d'harmonisation et de simplification, destiné à faciliter la consultation et la compréhension par les citoyens des règles régissant les activités sportives.

Entre le droit constant -qui consiste à rassembler des textes sans en modifier le fond-, et l'oeuvre créatrice -qui procède par transactions devant aboutir à dégager une philosophie générale- le travail de codification s'est appuyé sur une méthode en trois temps, le premier ayant consisté à procéder à des investigations, le second au travail de classement, le dernier correspondant à l'effort de rédaction à proprement parler.

En tout état de cause, la réflexion a été, à tous les stades de la procédure, marquée par la collégialité.

Le projet de plan de code qui en est issu, et qui a été transmis à votre commission, a pris en compte l'ensemble des suggestions formulées tant par le groupe de travail interne au ministère des sports, que par les administrations concernées (ministères de l'agriculture, de la défense, de l'économie, de l'éducation nationale, de l'équipement, de l'emploi, de la fonction publique, de l'intérieur, de la justice et de la santé), et par le « comité d'usagers » auquel il a été soumis.

Le projet prévoit un code constitué de trois livres :

- le livre 1 serait consacré à l'organisation des activités physiques et sportives ;

- le livre 2 concernerait les sportifs eux-mêmes et les intervenants du monde du sport ;

- le livre 3 présenterait les dispositions applicables à la pratique sportive en distinguant dans deux titres les lieux de pratique et les manifestations sportives.

Le Gouvernement disposera d'un délai de dix-huit mois à compter de la publication de la loi pour adopter définitivement le code.

Votre commission vous propose d'adopter le premier alinéa de l'article 56 sans modification.

* ⁴ « 51 mesures pour le patrimoine monumental », rapport n° 378 (2001-2002) fait au nom de la commission des finances par M. Yann Gaillard.

* ⁵ Proposition de loi n° 2933 (2000-2001) présentée par M. Pierre Lequiller, et plusieurs de ses collègues.

* ⁶ Rapport n° 399 (2000-2001) de M. Pierre Laffitte au nom de la commission des affaires culturelles.

* ⁷ Instruction n° 04-071 du 6 mai 2004.

* ⁸ Le ministère a obtenu 60 % de réponses.

* ⁹ Les crimes et délits commis par la voie de la presse se limitent à ceux des quotidiens, des autres périodiques, des brochures et des livres.

* ¹⁰ Diffamation ou injures, atteinte au respect des morts, offense au Président de la République ou à tout autre Chef d'Etat et agent diplomatique étranger, incitation à la commission de crimes ou délits, diffusion d'actes d'accusation et tous autres actes de procédure criminelle ou correctionnelle antérieurement à leur lecture en audience publique...

* ¹¹ « Seront passibles, comme auteurs principaux des peines qui constituent la répression des crimes et délits commis par la voie de la presse, dans l'ordre ci-après, savoir :

1° Les directeurs de publications ou éditeurs, quelles que soient leurs professions ou leurs dénominations, et, dans les cas prévus au deuxième alinéa de l'article 6, des codirecteurs de la publication ;

2° A leur défaut, les auteurs ;

(suite de la note de la page précédente)

3° A défaut des auteurs, les imprimeurs ;

4° A défaut des imprimeurs, les vendeurs, les distributeurs et afficheurs.

Dans les cas prévus au deuxième alinéa de l'article 6, la responsabilité subsidiaire des personnes visées aux paragraphes 2° , 3° et 4° du présent article joue comme s'il n'y avait pas de directeur de la publication, lorsque, contrairement aux dispositions de la présente loi, un codirecteur de la publication n'a pas été désigné. »

* ¹² L'article 29 de cette loi, issu d'un amendement du gouvernement adopté en séance publique au Sénat, l'autorise « à prendre par ordonnances toutes mesures pour simplifier et alléger le régime d'entrée en vigueur, de transmission et de contrôle des actes des EPLE ».

Cette même loi disposait qu'un projet de loi de ratification devrait être déposé devant le Parlement dans un délai de trois mois à compter de la publication de l'ordonnance.

* ¹³ Projet de loi n° 449, déposé au Sénat et renvoyé à la Commission des affaires culturelles.

* ¹⁴ Le décret en Conseil d'État n° 2004-885 du 27 août 2004 modifiant le décret n° 85-924 du 30 août 1985 relatif aux établissements publics locaux d'enseignement et le code des juridictions financières (partie réglementaire) (JO n° 201 du 29 août 2004).

* ¹⁵ introduit par la loi n° 89-486 du 10 juillet 1989, article 26

* ¹⁶ prévu à l' article L. 421-4 du code de l'éducation

* ¹⁷ La lettre de l'économie et du sport n° 704, en date du 23 avril 2004.

* ¹⁸ Edition Lamy, 3 ^e édition doit sortir à l'automne 2004.