ARTICLE
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Simplification des règles budgétaires et comptables
applicables aux collectivités territoriales, à leurs groupements
et aux établissements publics locaux
Commentaire : le présent article tend à autoriser le gouvernement à prendre par ordonnance toutes mesures de simplification et d'amélioration des règles budgétaires et comptables applicables aux collectivités territoriales, à leurs groupements et aux établissements publics locaux qui leur sont rattachés.
I. LA MODERNISATION DES COMPTABILITÉS PUBLIQUES
Après les établissements publics nationaux et locaux au début des années 1990, la modernisation des instructions budgétaires et comptables a été engagée dans le secteur public local avec l'application, à l'ensemble des communes, de l'instruction budgétaire et comptable M 14 au 1 er janvier 1997, qui a permis d'améliorer sensiblement l'information budgétaire et financière des communes. Les règles comptables applicables au budget de l'Etat ont ensuite été substantiellement modifiées par la loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances, visant à la mise en place, à côté de la comptabilité de caisse, d'une comptabilité d'engagement ainsi que d'une comptabilité destinée à analyser les coûts. La comptabilité des départements a été réformée avec l'application à l'ensemble des départements de l'instruction budgétaire et comptable M 52, prévue par la loi n° 2003-132 du 19 février 2003 portant application des règles budgétaires et comptables applicables aux départements, issue d'une proposition de loi de notre collègue Philippe Adnot.
Enfin, après une longue phase de conception et de concertation avec les régions, celles-ci expérimenteront, à compter du 1 er janvier 2005, une réforme budgétaire et comptable reprenant les principes de transparence et de fiabilité des informations financières.
A. DES RÈGLES ANCIENNES DONT L'ADAPTATION ÉTAIT INDISPENSABLE
Les lois de décentralisation ont accordé aux collectivités territoriales une autonomie de gestion et une relative indépendance financière. Ces évolutions ont fait apparaître le besoin de se doter d'outils budgétaires et comptables fiables et performants, afin d'améliorer l'information financière des gestionnaires locaux et de leurs partenaires. On rappellera que, jusqu'aux récentes réformes susmentionnées, les règles comptables applicables aux collectivités territoriales, comme d'ailleurs à l'Etat, étaient particulièrement anciennes :
- pour les communes, elles étaient issues du plan comptable de 1947, remanié en 1957 ;
- pour les départements, elles dataient d'une loi du 10 août 1871, complétée par une instruction comptable datant de 1963 ;
- pour l'Etat, ces règles étaient fixées par l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances ;
- enfin, pour les régions, les règles étaient inspirées des textes concernant les départements et d'un décret datant de 1973.
B. DES PRINCIPES COMMUNS ADAPTÉS AUX DIFFÉRENTS NIVEAUX DE COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
1. Des principes communs
La plupart des normes régissant la comptabilité publique ont été précisées par le décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général de la comptabilité publique, révisé à plusieurs reprises. Ce décret prévoit notamment que « la nomenclature comptable des organismes publics s'inspire du plan comptable général (...) et lorsque l'activité exercée est de nature principalement industrielle et commerciale, celle-ci doit être conforme au plan général, sauf dérogations justifiées par le caractère particulier des opérations à retracer ».
Toutefois, les spécificités des collectivités territoriales (absence de profit, régime fiscal exorbitant du droit commun, absence de liberté de gestion de la trésorerie, équilibre obligatoire des budgets, régime statutaire des personnels...) ont nécessité des adaptations importantes pour permettre aux gestionnaires et à leurs partenaires de disposer d'une connaissance précise de l'impact financier de leurs politiques, et assurer une transparence accrue à l'attention des citoyens.
La réforme de la comptabilité de l'Etat s'inscrit dans la même dynamique, le deuxième alinéa de l'article 30 de la loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances disposant que « les règles applicables à la comptabilité de l'Etat ne se distinguent de celles applicables aux entreprises qu'en raison des spécificités de son action ».
2. La réforme budgétaire et comptable des communes et de leurs EPCI
La loi n° 94-504 du 22 juin 1994 portant dispositions budgétaires et comptables relatives aux collectivités locales a introduit, pour les communes, les prémices d'une importante réforme budgétaire et comptable. Il s'agissait de trouver un juste milieu entre l'application stricte des principes et règles du plan comptable général de 1982, les règles budgétaires et la prise en compte des particularités du secteur public. Après une large concertation, une expérimentation a été engagée dès 1993 auprès des petites communes, avant la généralisation de l'instruction budgétaire et comptable M 14 en 1997.
3. La réforme budgétaire et comptable des départements
La réforme de la comptabilité des départements a été initiée le 10 février 1996. Les travaux préparatoires ont été achevés au mois de novembre 1999, après quatre années de concertation avec la direction générale des collectivités locales (DGCL) du ministère de l'intérieur, la direction générale de la comptabilité publique (DGCP) du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, la Cour des comptes et les chambres régionales de comptes, le Conseil national de la comptabilité, le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) et les conseils généraux, représentés par l'Assemblée des départements de France (ADF). Il s'agissait de prévoir une instruction budgétaire et comptable qui, tout en s'inscrivant dans la continuité de la rénovation des comptabilités locales engagée avec la M 14, tienne compte des spécificités des départements.
La réforme de la comptabilité des départements a donc repris les principes et modalités retenus dans l'instruction M 14 applicable aux communes et à leurs établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), ayant pour objectif de donner une image fidèle de la composition et de l'évolution du patrimoine.
Il s'est agi notamment :
- de permettre un vote par nature ou par fonction ;
- d'introduire le mécanisme des autorisations d'engagement et crédits de paiement pour les dépenses de fonctionnement ;
- d'introduire les principes comptables de l'amortissement et du provisionnement et du rattachement des charges et produits à l'exercice.
La concertation et les expérimentations ont toutefois permis de prendre en compte les spécificités départementales, avec une nomenclature par fonction spécifique et des comptes par nature retraçant, par exemple, les dépenses d'aide sociale.
En 2001, une expérimentation a été engagée pour 16 départements. Elle a été étendue à 6 nouveaux départements en 2003. La même méthode a d'ailleurs été appliquée aux services départementaux d'incendie et de secours (SDIS), avec 22 services expérimentateurs en 2001. La loi n° 2003-132 du 19 février 2003 portant application des règles budgétaires et comptables applicables aux départements a prévu la généralisation de l'instruction budgétaire et comptable M 52 à l'ensemble des départements à compter du 1 er janvier 2004.
La réforme budgétaire et comptable des régions constitue le prochain chantier de la réforme d'ensemble des comptabilités publiques et fera l'objet d'une expérimentation à compter du 1 er janvier 2005.
II. LA RÉFORME PROPOSÉE PAR LE GOUVERNEMENT
A. LA POURSUITE DE LA CONCERTATION AVEC LES ÉLUS LOCAUX
Lors des débats au Sénat sur la proposition de loi de notre collègue Philippe Adnot portant réforme des règles budgétaires et comptables applicables aux départements, le 12 décembre 2002, celui-ci avait indiqué : « la commission a longuement débattu des conséquences du passage à la M 14 sur la lisibilité des budgets communaux, notamment de celui des petites communes. Il est apparu que les élus s'y retrouvaient de moins en moins et que la fiabilité des consolidations était quelquefois relative .
« La commission a souhaité que soit engagée une réflexion sur l'élaboration de présentations budgétaires simplifiées et standardisées qui, sans entrer en contradiction avec le dispositif très complet que nous sommes en train d'élaborer, permettraient à la fois de faire apparaître les vrais enjeux du vote du budget et d'établir des comparaisons entre collectivités, c'est-à-dire faire du vrai benchmarking » 62 ( * ) .
M. Henri Plagnol, alors secrétaire d'Etat au budget et à la réforme budgétaire, avait indiqué en réponse : « (...) vous avez évoqué votre souci concernant la complexité de la nomenclature budgétaire et comptable M 14 pour les petites communes et votre souhait d'une présentation budgétaire simplifiée et standardisée.
« Patrick Devedjian est tout à fait d'accord sur le principe de la création d'un groupe de travail qui permettra d'avancer sur cette question délicate sans abandonner - je pense que vous en conviendrez - ce qu'il y a de positif dans la M 14, qui a amené plus de rigueur dans la présentation des comptes publics. Aller vers la standardisation pour les petites communes me paraît un objectif auquel chacun ne peut qu'adhérer ».
A la suite de cet engagement, un groupe de travail a été constitué au sein du Comité des finances locales (CFL) le 27 mars 2003. Présidé par notre collègue Jean-Claude Frécon et associant des membres du CFL de diverses sensibilités politiques, il a travaillé en concertation avec la direction générale des collectivités locales (DGCL) du ministère de l'intérieur, la direction générale de la comptabilité publique (DGCP) ainsi que les associations d'élus.
Le groupe de travail a organisé 7 réunions entre décembre 2003 et octobre 2004, et devrait présenter un rapport au comité des finances locales à la fin de l'année 2004. Les conclusions de ce rapport devraient servir de base à la rédaction de l'ordonnance prise sur le fondement du présent article. Il a été décidé que les modifications actées par le groupe de travail seraient opérées à compter du 1 er janvier 2006, notamment afin de prendre en compte les modifications nécessaires des outils informatiques.
Deux axes principaux de simplification président aux travaux d'aménagement de l'instruction M 14 :
- l' harmonisation des règles budgétaires et comptables relative aux communes avec celles relatives aux autres niveaux de collectivités territoriales en privilégiant la réduction des contraintes pour les communes et la simplification des mécanismes budgétaires et comptables;
- la simplification et la plus grande lisibilité des documents budgétaires pour les élus et les citoyens.
B. LES PISTES DE RÉFORME DE L'INSTRUCTION COMPTABLE M 14
Plusieurs pistes de réforme portant sur des dispositions d'ordre législatif ont d'ores et déjà été actées par le groupe de travail constitué dans le cadre du comité des finances locales :
- l'extension du mécanisme des autorisations de programme et des crédits de paiement pour les communes ;
- la simplification des règles de provisionnement ;
- le traitement des subventions d'équipement ;
- la simplification des opérations d'ordre ;
- la simplification de la maquette budgétaire et des annexes ;
- la possibilité de reprendre un excédent d'investissement en section de fonctionnement.
Par ailleurs, sont en cours de validation, la simplification des opérations de cession d'actifs, du traitement budgétaire et comptable des biens réformés, des opérations d'affectation, d'apports et des mises à disposition de biens, notamment dans le cadre de l'intercommunalité.
1. L'extension du mécanisme des autorisations de programme et des crédits de paiement pour les communes
Jusqu'ici, seules les communes de plus de 3.500 habitants pouvaient gérer les crédits à caractère pluriannuel pour les opérations d'investissement. Il est envisagé d'étendre le bénéfice de cette disposition à l'ensemble des communes, afin de leur permettre de suivre avec souplesse ces crédits relatifs à des opérations dépassant le cadre de l'exercice budgétaire annuel.
La pluriannualité serait également introduite en section de fonctionnement, sous la forme d'autorisations d'engagement, afin de permettre à l'ensemble des communes de gérer plus facilement dans leurs budgets certaines dépenses de fonctionnement liées à des contrats concernant plusieurs exercices.
A cet égard, on rappellera que pour l'Etat, la loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances a prévu la généralisation des autorisations d'engagement à l'ensemble des dépenses, son article 8 disposant que « les crédits ouverts sont constitués d'autorisations d'engagement et de crédits de paiement.
« Les autorisations d'engagement constituent la limite supérieure des dépenses pouvant être engagées. (...)
« Les crédits de paiement constituent la limite supérieure des dépenses pouvant être ordonnancées ou payées pendant l'année pour la couverture des engagements contractés dans le cadre des autorisations d'engagement ».
Par ailleurs, une ambiguïté textuelle devrait être levée, laissant penser que la présentation au conseil municipal des autorisations de programmes lors du débat d'orientation budgétaire (DOB) 63 ( * ) était une condition substantielle de leur validité. Le vote d'une autorisation de programme (ou d'engagement) devrait ainsi être autorisé lors de chaque étape budgétaire, en dehors du DOB (budget primitif, décision modificative, budget supplémentaire).
Enfin, une annexe budgétaire pour le suivi des autorisations de programme (ou d'engagement) devrait permettre de disposer d'une vision rapide et claire sur les engagements pluriannuels de la collectivité, et facilitera la lecture des documents budgétaires.
2. La simplification des règles de provisionnement
Les dispositions actuelles prévoient des provisions réglementées et strictement encadrées, qui concernent des domaines présumés à risques pour les communes, tels que les garanties d'emprunt. Si elle entre dans le champ de la provision, une commune est donc obligée de provisionner, même si elle n'encourt pas de risque véritable.
La proposition du groupe de travail du comité des finances locales consiste à remplacer ce dispositif par un système de provisionnement de droit commun, à l'identique des départements et des régions, qui amènera la commune à constituer une provision dès qu'elle connaîtra un risque réel, et seulement dans ce cas . Cette disposition allègerait et simplifierait donc le régime des provisions en dispensant les communes d'une procédure lourde et contraignante.
Les communes devraient également être autorisées, si elles le souhaitent, à constituer la provision sur plusieurs exercices et non d'un seul, ce qui leur procurerait davantage de souplesse.
Les dispositions liées au régime des provisions réglementées devraient être supprimées ou assouplies. Ainsi :
- le cautionnement obligatoire pourrait être supprimé, dispensant ainsi la collectivité d'une contrainte et d'une charge financière ;
- le régime des provisions budgétaires devrait être assoupli, pour permettre une véritable mise en réserve budgétaire des provisions, s'agissant de risques réels et prochains décelés par la collectivité, afin de couvrir les charges induites par la réalisation du risque : pour éviter un éventuel recours à l'emprunt, les collectivités auront le choix, en début de mandat, de budgétiser ou non la recette générée par la provision, et par conséquence, la dépense lors de la reprise de cette provision.
3. Le traitement des subventions d'équipement
Les subventions d'équipement sont actuellement décrites en section de fonctionnement du budget des communes. Une seconde opération, dite d'étalement de la charge, permet ensuite de neutraliser cette opération en fonctionnement et de faire apparaître la subvention en section d'investissement.
Il est envisagé d'imputer directement les subventions d'équipement en section d'investissement, à l'identique des départements et des régions. Une telle solution devrait permettre d'alléger sensiblement la présentation du budget et le volume des opérations de la section de fonctionnement, et faciliter ainsi les procédures de financement de ces subventions par des recettes d'investissement.
Lors de la discussion de la proposition de loi de notre collègue Philippe Adnot portant réforme des règles budgétaires et comptables applicables aux départements, celui-ci avait interrogé le gouvernement sur le traitement comptable des subventions d'équipement par les départements :
« Il reste un point que je souhaiterais évoquer et qui n'a pu être réglé dans la proposition de loi, car il relève du pouvoir réglementaire : il s'agit du traitement comptable des subventions d'investissement.
« En effet, en comptabilité M 51, les subventions d'investissement et les fonds de concours versés par les départements sont inscrits en section d'investissement de leur budget, de la même façon que les subventions d'investissement versées par l'Etat, qui sont inscrites au titre VI du budget de l'Etat, sont considérées comme des dépenses en capital.
« Le principe de l'inscription en section d'investissement des subventions d'investissement est remis en cause par la logique patrimoniale du plan comptable général de 1982, actualisé en 1999, selon laquelle seules doivent figurer en section d'investissement les dépenses qui contribuent à enrichir le patrimoine de la collectivité locale. Or les subventions d'équipement sont considérées comme enrichissant le patrimoine de celui qui les reçoit, mais pas de celui qui les verse.
« En application de cette règle, d'ailleurs, les communes, dans le respect de l'instruction comptable M 14, inscrivent leurs subventions d'investissement en section de fonctionnement. Il est très clair également qu'elles reçoivent plus de subventions qu'elles n'en distribuent aux autres échelons.
« La transposition de cette règle aux départements dans le cadre de la future instruction comptable M 52 reviendrait à afficher une forte réduction de leur effort d'investissement, dont le mode d'action privilégié est le versement de subventions et de fonds de concours, aux communes notamment.
« Les départements expérimentateurs de l'instruction provisoire M 52 parviennent à tourner cette difficulté en recourant à la technique complexe dite du « compte annexe », qui consiste à comptabiliser les subventions d'investissement du budget principal, tout en les « retraitant » en fonctionnement au sein d'un budget annexe, permettant ainsi de respecter formellement les règles comptables.
« A l'usage, il apparaît que la technique du « compte annexe » implique de procéder à des retraitements comptables particulièrement fastidieux et qu'il serait sans doute plus simple de considérer que, comme les subventions d'investissement versées par l'Etat, les subventions d'investissement versées par les conseils généraux peuvent être inscrites en section d'investissement.
« Une telle décision, monsieur le secrétaire d'Etat, ne serait pas illégitime car, même si le versement de ces subventions ne contribue pas à enrichir le patrimoine du conseil général, il permet néanmoins d'enrichir le patrimoine du territoire départemental.
« Monsieur le secrétaire d'Etat, la commission a été très attentive à ce point et, en son nom, je me permets de vous interroger : une évolution du droit budgétaire applicable aux départements est-elle envisageable en la matière ? »
En réponse, M. Henri Plagnol, secrétaire d'Etat à la réforme de l'Etat, a indiqué : « Je souscris pleinement à votre remarque sur la complexité du dispositif mis en oeuvre lors de l'expérimentation pour répondre aux impératifs de la norme comptable. Ces impératifs interdisent qu'une subvention d'équipement soit comptabilisée en section d'investissement car elle n'implique aucun enrichissement du patrimoine départemental .
« Je pense comme vous que cette analyse est en partie inexacte.
« Je rappelle que les départements consacrent près de 30 % de leur section d'investissement aux subventions d'équipement, notamment en faveur des communes. Ils interviennent ainsi de façon déterminante à l'amélioration du cadre de vie ou des conditions de développement économique de l'ensemble du territoire départemental.
« C'est pourquoi, après avoir consulté le Conseil national de la comptabilité et en parfait accord avec Alain Lambert, ministre du budget, Patrick Devedjian m'a demandé de vous annoncer qu'il sera dorénavant possible de considérer, comme vous le souhaitez, que les subventions d'équipement versées par les départements soient comptabilisées en section d'investissement, selon des modalités qui restent naturellement à définir et à la définition desquelles vous serez bien entendu associés ».
Par ailleurs, la notion de fonds de concours devrait être supprimée. Actuellement, certaines subventions d'équipement versées à des personnes publiques sont qualifiées de « fonds de concours » quand elles présentent certaines caractéristiques, et peuvent alors être amorties sur une durée plus longue que les autres subventions d'équipement. Il semble que cette distinction constitue une source de difficultés, et oblige la collectivité à traiter de manière différenciée ces subventions. La suppression de la notion de fonds de concours devrait permettre de traiter selon les mêmes procédures toutes les subventions d'équipement versées à des bénéficiaires publics, ce qui en faciliterait le suivi.
4. La simplification des opérations d'ordre
Les opérations d'ordre, pour la plupart relatives à des opérations patrimoniales à caractère ponctuel, donnent actuellement lieu à des prévisions dans les documents budgétaires. Les élus estiment qu'elles rendent opaque la lecture du budget et ne permettent pas de mettre en évidence les opérations réelles. Il est proposé de débudgétiser certaines de ces opérations, ce qui allégerait le contenu et la présentation des maquettes et simplifierait la compréhension des prévisions budgétaires.
Les opérations de cession seraient également simplifiées, afin de résoudre les difficultés rencontrées par les collectivités lors du traitement des opérations relatives à la sortie des biens de leur patrimoine. La débudgétisation d'une grande partie de ces opérations au stade prévisionnel du budget devrait permettre de dégager celui-ci d'opérations d'ordre sans effet sur les résultats de la collectivité. Par ailleurs, elle devrait permettre de finaliser annuellement ces opérations, dont une partie ne peuvent être actuellement constatées faute de crédits ouverts au budget, faussant ainsi les résultats budgétaires et la description patrimoniale.
Les intérêts courants non échus, actuellement totalement budgétaires, devraient également être partiellement débudgétisés, ce qui permettrait d'apurer le résultat de la section d'investissement du solde de ces opérations, qui influent à tort sur sa détermination.
Enfin, des chapitres globalisés « opérations d'ordre » devraient être créés afin de distinguer nettement les flux réels des flux d'ordre du budget, améliorant la lecture du budget et répondant aux demandes des élus locaux.
5. La simplification de la maquette budgétaire et des annexes
Le groupe de travail du comité des finances locales réfléchit, en concertation avec les élus, à une standardisation et une simplification des maquettes budgétaires, quelle que soit la taille des communes, afin d'améliorer la lisibilité des documents budgétaires pour les élus et l'ensemble des tiers. Cette standardisation devrait permettre à tous les lecteurs d'appréhender plus facilement le document, quelle que soit la taille de la collectivité. Une présentation plus synthétique et plus lisible devrait notamment permettre aux élus de dégager et d'apprécier les principaux éléments du budget soumis à leur vote.
Par ailleurs, les annexes pourraient être moins nombreuses, ou leur présentation simplifiée, afin de les axer davantage sur l'information des élus que sur le contrôle.
6. Possibilité de reprendre un excédent d'investissement en section de fonctionnement
Certaines communes disposent dans leur section d'investissement d'excédents sans emploi (alors qu'elles peuvent parfois connaître, dans le même temps, des besoins de financement pour leur section de fonctionnement), qui peuvent par exemple résulter :
- de prélèvements antérieurs surnuméraires par rapport aux besoins de la collectivité ou de produits issus de la cession de biens liés à un legs ;
- de la cessation d'un placement budgétaire, pour laquelle il convient de permettre la reprise en section de fonctionnement du produit de la cession à hauteur de la contribution originelle de cette section au titre du placement.
Il sera envisagé d'autoriser la commune à reprendre tout ou partie de l'excédent d'investissement en section de fonctionnement, soit de façon mécanique (par exemple, pour la fin d'un placement ou la cession d'un bien reçu en legs), par intégration d'une disposition pérenne dans les textes, soit de façon ponctuelle, sur autorisation du préfet - et non du ministre, comme aujourd'hui -, dans d'autres cas.
II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
Votre commission des finances considère que la simplification et la modernisation budgétaire et comptable des communes répondent à une demande des élus et devraient permettre d'améliorer la lisibilité des comptes. Elle ne s'oppose pas ce que ce sujet soit réglé par voie d'ordonnance, dès lors que les travaux préparatoires font l'objet d'une large concertation avec les associations d'élus, de manière à répondre à leurs demandes concrètes en la matière.
Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable sur cet article.
* 62 In Journal Officiel des débats Sénat, séance du 12 décembre 2002.
* 63 On rappellera que l'article L. 2312-1 du code général des collectivités territoriales impose aux communes de 3.500 habitants et plus l'organisation d'un débat au sein du conseil municipal sur les orientations générales du budget à l'intérieur d'une période de deux mois précédant l'examen de celui-ci et dans des conditions fixées par le règlement intérieur. Ce débat constitue une formalité substantielle de la procédure budgétaire, dont l'absence peut entacher d'illégalité le budget.