ARTICLE
45
Habilitation du gouvernement à modifier par ordonnance le code
des juridictions financières
Commentaire : le présent article propose d'habiliter le gouvernement à modifier le code des juridictions financières par voie d'ordonnance afin de simplifier et de rationaliser le fonctionnement des juridictions financières.
I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le présent article propose d'autoriser le gouvernement à modifier le code des juridictions financières par voie d'ordonnance afin de prendre cinq séries de mesures, détaillées ci-après, tendant principalement à rationaliser et à simplifier le fonctionnement des juridictions financières.
Pour votre commission des finances, le présent article n'habilite pas le gouvernement à modifier les dispositions relatives aux chambres régionales des comptes issues de la loi n° 2001-1948 du 21 décembre 2001 relative aux chambres régionales des comptes et à la Cour des comptes.
A. L'ORGANISATION DES CONTRÔLES DE GESTION CONJOINTS À PLUSIEURS JURIDICTIONS FINANCIÈRES
L'extension du champ de compétences des chambres régionales et territoriales des comptes (CRTC), le développement des interventions conjointes de l'Etat et des collectivités territoriales, ainsi que le souhait de la Cour des comptes de promouvoir la publication de rapports particuliers consacrés à certaines politiques publiques ont conduit les juridictions financières à prévoir la réalisation de contrôles simultanés de la Cour des comptes et d'une ou plusieurs CRTC sur un même thème, dans une perspective de synthèse.
A titre d'exemple, la Cour des comptes et les CRTC se sont données en l'an 2000, conformément à l'article R. 136-3 du code des juridictions financières, un programme de travail pluriannuel permettant d'appréhender les principaux aspects tant de l'enseignement scolaire que de l'enseignement supérieur : le rapport particulier de la Cour des comptes d'avril 2003 sur la gestion du système éducatif est ainsi le fruit, selon la Cour des comptes, des rapports élaborés par 67 magistrats et rapporteurs de la Cour des comptes et 48 magistrats de 17 CRTC, sur 109 établissements d'enseignement supérieur, 356 établissements publics locaux d'enseignement, 7 conseils régionaux, 13 conseils généraux, 21 rectorats et 13 services académiques.
Or l'organisation de ces travaux n'est aujourd'hui pas prévue par le code des juridictions financières . En particulier, il n'existe pas de formation de délibéré permettant aux formations concernées par un contrôle commun d'adopter conjointement des observations de synthèse. Ainsi, chacune doit délibérer et assurer la contradiction selon ses règles spécifiques, ce qui peut se traduire par des délais inutiles, voire par des divergences d'appréciation. En outre, les rapports publics particuliers de la Cour des comptes, comme celui précité relatif à la gestion du système éducatif, sont délibérés par les seuls magistrats de la Cour des comptes, quand bien même plusieurs CRTC y auraient également concouru.
En conséquence, le deuxième alinéa du présent article propose d'autoriser le gouvernement à modifier par ordonnance le code des juridictions financières afin de créer des formations conjointes de délibéré rassemblant les juridictions ayant participé à un contrôle commun , dont la composition et les règles de procédure seraient fixées par voie réglementaire. Cette évolution ne concernerait que le contrôle de gestion, à l'exclusion du contrôle juridictionnel.
B. LE TRANSFERT DE CERTAINES COMPÉTENCES JURIDICTIONNELLES DE LA COUR DES COMPTES VERS LES CHAMBRES RÉGIONALES ET TERRITORIALES DES COMPTES
Les 2° et 3° du présent article proposent d'autoriser le gouvernement à modifier par voie d'ordonnance le code des juridictions financières afin de transférer de nouvelles compétences juridictionnelles de la Cour des comptes aux chambres régionales et aux chambres territoriales des comptes.
Ainsi, le 2° du présent article propose d'autoriser le gouvernement à modifier le code des juridictions financières afin de transférer aux chambres régionales et aux chambres territoriales des comptes le contrôle juridictionnel de tous les groupements d'intérêt public (GIP) dotés d'un comptable public et majoritairement composés de personnes morales de droit public relevant de leur compétence, les GIP « locaux », alors que seuls les GIP hospitaliers sont aujourd'hui soumis aux contrôle des chambres régionales des comptes (CRC) en application de l'article L. 211-9 du code des juridictions financières.
Cette mesure vise à rapprocher contrôleur et contrôlé et surtout à limiter la charge des contrôles juridictionnels de la Cour des comptes , le nombre de GIP dotés d'un comptable public étant passé de 96 en 1996 à 323 en 2003, dans la perspective de la mise en oeuvre de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances , qui, notamment au titre de son article 58, tend à accroître les travaux non juridictionnels de la Cour des comptes destinés à l'information du Parlement.
Par ailleurs, le 3° du présent article propose d'autoriser le gouvernement à modifier le code des juridictions financières afin d'étendre aux chambres territoriales des comptes la faculté offerte à la Cour des comptes par l'article L. 111-9 du code des juridictions financières de déléguer aux chambres régionales des comptes le jugement des comptes et de la gestion d'établissements publics nationaux.
Cette faculté de délégation, qui s'effectue par arrêté du Premier président de la Cour des comptes pris après avis du procureur général près la Cour des comptes et des présidents de chambre concernés, est notamment accordée aux établissements d'enseignement supérieur, aux centres régionaux des oeuvres universitaires (CROUS), ainsi qu'aux chambres de commerce et d'industrie, aux chambres des métiers et aux chambres d'agriculture.
En pratique, compte tenu de ce que la Cour des comptes, la CRC d'Ile-de-France et la CRC de la Réunion sont respectivement compétentes, en l'absence de chambre territoriale ad hoc , pour Wallis et Futuna, pour Saint-Pierre-et-Miquelon et pour Mayotte, le dispositif proposé ne constituerait une novation que pour la seule chambre territoriale de Nouvelle-Calédonie .
C. L'EXTENSION À TOUTES LES CATÉGORIES DE RAPPORTEURS DES POUVOIRS D'INSTRUCTION AUJOURD'HUI RÉSERVÉS AUX SEULS MAGISTRATS DE LA COUR
Contrairement à ce qui se passe dans les chambres régionales et territoriales des comptes, le régime applicable aux conseillers maîtres en service extraordinaire et aux rapporteurs extérieurs à temps plein à la Cour des comptes diffère de celui des magistrats de la Cour des comptes, c'est à dire des membres du corps de la Cour des comptes.
Tout d'abord, contrairement à ces derniers, ils ne prêtent pas serment, quoique étant astreints de la même manière au secret professionnel et au secret de l'instruction. En outre, toute activité juridictionnelle leur est interdite : ils ne peuvent donc signer les arrêts portant sur les comptes des comptables publics.
Par ailleurs, les conseillers maîtres en service extraordinaire et les rapporteurs extérieurs ne disposent pas des mêmes pouvoirs d'instruction . Ainsi, ils ne peuvent ni encadrer les experts privés dont la Cour des comptes peut s'adjoindre les services, ni exercer le droit de communication des agents des services financiers (article L. 140-4 du code des juridictions financières).
Contrairement aux premières, ces dernières différences de régime ne peuvent plus guère se justifier par des différences de statut. En fait, elles trouvent leur origine dans l'obsolescence de la rédaction du code des juridictions financières, qui mentionne parfois par erreur « les magistrats », c'est à dire le corps, et non pas « les rapporteurs », c'est à dire la fonction.
En outre, ces différences de régime pèsent sur les travaux de la Cour des comptes. En effet, elle s'efforce de plus en plus de recruter temporairement des rapporteurs disposant de connaissances techniques de haut niveau (par exemple en matière de contrôle de la conduite de projets informatiques). Or le fait que les rapporteurs ainsi recrutés ne puissent demander eux-mêmes des documents constitue une entrave à leur efficacité, un facteur de complexité pour l'organisation des travaux de la Cour des comptes et un frein à leur recrutement.
En conséquence, le a) du 4° du présent article propose d'harmoniser les pouvoirs d'instruction de l'ensemble des rapporteurs , qu'ils soient ou non magistrats.
D. LA CLARIFICATION DU STATUT DES RAPPORTS PUBLICS PARTICULIERS DE LA COUR DES COMPTES
La Cour des comptes publie depuis une dizaine d'années des « rapports publics particuliers » consacrés à une politique publique spécifique. Ainsi la Cour des comptes en a-t-elle publié sept en 2003, relatifs respectivement à la gestion des services publics d'eau et d'assainissement, à la déconcentration des administrations et à la réforme de l'Etat, à La Poste, à la protection judiciaire de la jeunesse, à « la vie avec un handicap », aux pensions des fonctionnaires civils de l'Etat et à la gestion du système éducatif.
Ces rapports, dont la fréquence s'accroît, et qui constituent autant d'efforts de synthèse et de mise en perspective très utiles à l'information du Parlement et, au delà, au débat public relatif aux politiques publiques, sont toutefois dépourvus de fondement législatif clair .
En effet, le code des juridictions financières ne mentionne aujourd'hui expressément, au titre des rapports publics de la Cour des comptes, que le seul rapport public annuel dont le contenu et la procédure d'élaboration sont prévus par les articles L. 136-1 à 136-5 du code précité, ainsi que les rapports accompagnant les dépôts respectifs du projet de loi de règlement et du projet de loi de financement de la sécurité sociale.
Or la multiplication de ces rapports publics particuliers permet de moins en moins de considérer que ceux-ci constituent une partie différée du rapport public annuel de la Cour des comptes, et ce d'autant plus que seul ce dernier fait l'objet d'une procédure solennelle de présentation en séance publique dans chacune des assemblées parlementaires.
En conséquence, le b) du 4° du présent article propose d'habiliter le gouvernement à donner un fondement légal clair à ces rapports publics particuliers, qui seraient désormais appelés « rapports thématiques ».
E. LA CODIFICATION DES DISPOSITIONS DE LA LOI ORGANIQUE DU 1 ER AOÛT 2001 RELATIVES AUX RELATIONS ENTRE LA COUR DES COMPTES ET LE PARLEMENT
Le c) du 4° du présent article proposait initialement de permettre au gouvernement de « mettre à jour » par voie d'ordonnance le code des juridictions financières pour « prendre en compte l'intervention de l'article 58 de la loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances ».
L'exposé des motifs du projet de loi expliquait à cet égard qu'il s'agissait :
- d'une part, de « reproduire » dans le code des juridictions financières -c'est à dire en fait de codifier- les dispositions de cet article, qui est relatif aux relations entre la Cour des comptes et le Parlement ;
- d'autre part, « d'aménager en conséquence » la rédaction du chapitre 2 du titre III du livre premier du code des juridictions financières, qui comporte d'autres articles, relevant de dispositions législatives simples (non organiques), également relatives aux relations entre la Cour des comptes et le Parlement.
La commission des lois de l'Assemblée nationale a toutefois relevé que ce second objectif se heurtait à une objection de principe : il paraît peu opportun de confier au gouvernement le soin de rédiger par ordonnance des dispositions relatives aux relations entre la Cour des comptes et le Parlement, et tendant notamment à permettre à ce dernier de mieux contrôler l'action du gouvernement.
En outre, la commission des lois de l'Assemblée nationale a rappelé que les dispositions législatives destinées à organiser l'information et le contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques faisaient désormais clairement partie du « domaine réservé » des lois de finances, et ne sauraient donc être modifiées par voie d'ordonnance.
En conséquence, l'Assemblée nationale a adopté, à l'initiative de sa commission des lois, et avec un avis favorable du gouvernement, un amendement tendant à limiter le champ de l'habilitation proposée par le c) du 4° du présent article, à la seule « transposition » de l'article 58 de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) dans le code des juridictions financières.
II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Votre commission des finances approuve d'autant plus les mesures tendant à moderniser le fonctionnement des juridictions financières afin d'en accroître l'efficience et d'en réduire les délais :
- que ces mesures sont de nature à aider la Cour des comptes à accomplir les nouvelles missions -notamment la certification des comptes de l'Etat- qui lui ont été confiées par la LOLF à l'initiative du Parlement ;
- et, plus généralement, que les juridictions financières ont naturellement vocation à être des « parangons » de la réforme de l'Etat et du bon fonctionnement du service public, au point que l'on puisse s'interroger sur l'opportunité d'une réforme plus ambitieuse du code des juridictions financières.
En revanche, votre commission des finances doute de l'opportunité du c) du 4° du présent article tendant seulement à habiliter le gouvernement à codifier à droit constant l'article 58 de la LOLF dans le code des juridictions financières.
En effet, le législateur organique n'a pas abrogé les dispositions législatives simples antérieures régissant les relations entre la Cour des comptes et le Parlement, même si ces dernières étaient ou sont désormais partiellement tombées en désuétude.
Codifier directement l'article 58 de la LOLF dans le code des juridictions financières conduirait ainsi à juxtaposer des dispositions poursuivant le même objectif, mais rédigées de manière différente, sinon contradictoire.
En particulier, l'article L. 132-4 du code des juridictions financières dispose toujours que « la Cour des comptes procède aux enquêtes qui lui sont demandées par les commissions des finances et par les commissions d'enquête du Parlement sur la gestion des services ou organismes et entreprises qu'elle contrôle en vertu des articles L. 133-1 et L. 133-2 ». Cet article résulte d'une loi de 1950, à laquelle la commission des finances du Sénat avait été la première à recourir, en 1975, mais qui était largement tombée en désuétude dès lors notamment qu'elle ne prévoyait aucun délai pour la réalisation par la Cour des comptes des enquêtes ainsi demandées, ce qui laissait en pratique à cette dernière toute latitude pour décider de l'intérêt qu'elle aller porter à la saisine du Parlement, comme le relevait M. Jacques Magnet, président de chambre à la Cour des comptes, dans un article intitulé « Les institutions supérieures de contrôle des comptes et le pouvoir législatif : aperçu de droit comparé » 64 ( * ) . En outre, la saisine de la Cour des comptes par une commission d'enquête du Parlement était d'autant plus problématique que le délai de dépôt des rapports des commissions d'enquête (six mois après leur constitution) est sensiblement inférieur aux délais moyens des travaux de la Cour des comptes.
C'est pourquoi le législateur organique avait, à l'initiative de la commission des finances du Sénat, réaffirmé et consacré à l'article 58-2° de la LOLF le principe selon lequel la mission constitutionnelle d'assistance de la Cour des comptes au Parlement comporte notamment « la réalisation de toute enquête demandée par les commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances sur la gestion des organismes qu'elle contrôle. Les conclusions de ces enquêtes sont obligatoirement communiquées dans un délai de huit mois après la formulation de la demande à la commission dont elle émane, qui statue sur leur publication ».
Votre commission des finances a d'ailleurs donné vie à ces dispositions sitôt leur entrée en vigueur le 1 er janvier 2002 et, à ce jour, elle a demandé au total treize enquêtes à la Cour des comptes (quatre en 2002, cinq en 2003 et quatre en 2004).
Les résultats des neuf enquêtes demandées en 2002 et en 2003 ont été communiqués par la Cour des comptes l'année même de la saisine de votre commission des finances. Ces communications ont systématiquement donné lieu à l'organisation par la commission des finances du Sénat d'une audition conjointe des rapporteurs de la Cour des comptes et des responsables des ministères et/ou des organismes concernés . Et votre commission des finances a toujours décidé de publier ces communications , accompagnées du procès verbal intégral des auditions précitées, et le cas échéant des réponses écrites des ministères ou organismes concernés, à l'exception d'une enquête relative au développement international d'EDF, dont votre commission des finances a estimé qu'elle présentait un caractère confidentiel eu égard au secret des affaires.
Récapitulation des enquêtes
communiquées par la Cour des comptes à la commission des finances
du Sénat en application de l'article 58-2° de la LOLF
65
(
*
)
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Thème de l'enquête |
Date de l'audition conjointe |
Suite réservée |
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Le réseau des succursales de la Banque de France |
11 mars 2003 |
Rapport d'information n° 254 (2002-2003) de M. Jean Arthuis |
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Le développement international d'EDF |
8 avril 2003 |
Enquête confidentielle non publiée par décision de la commission des finances |
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Les actions de développement et de reconversion industrielle du secrétariat d'Etat à l'Industrie |
6 mai 2003 |
Rapport d'information n° 322 (2002-2003) de M. Jean Clouet |
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Le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) |
14 mai 2003 |
Rapport d'information n° 355 (2002-2003) de M. Michel Mercier |
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Les services déconcentrés du ministère de la culture et de la Communication |
10 juillet 2003 |
Rapport d'information n° 393 (2002-2003) de M. Yann Gaillard |
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Le Centre national pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles (CNASEA) |
28 avril 2004 |
Rapport d'information n° 276 (2003-2004) de M. Joël Bourdin |
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Le Fonds national de solidarité pour l'eau (FNSE) |
15 juin 2004 |
Rapport d'information n° 345 (2003-2004) de M. Philippe Adnot |
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La gestion des personnels de recherche |
29 juin 2004 |
Rapport d'information n° 385 (2003-2004) de M. René Tregouët |
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La gestion des personnels du ministère de la culture |
13 juillet 2004 |
Rapport d'information n° 416 (2003-2004) de M. Yann Gaillard |
Avec le recul, il convient donc d'observer que le législateur organique a atteint son objectif en réaffirmant au 2 ° de l'article 58 de la LOLF le droit de saisine de la Cour des comptes par les commissions des finances des assemblées.
Cependant, la codification de cette disposition à droit constant dans le code des juridictions financières présenterait l'inconvénient de l'y faire voisiner avec les dispositions précitées de ce code poursuivant le même objet tout en étant tombées en désuétude, ce qui serait source de confusion.
Par ailleurs, votre commission des finances et la Cour des comptes ont constaté à l'expérience que la mise en oeuvre de certaines dispositions de l'article 58 précité de la LOLF requerrait sans doute l'inscription de précisions procédurales dans le code des juridictions financières .
A titre d'exemple, on peut là encore souligner que ni la LOLF, ni le code des juridictions financières, ne prévoient le statut juridique des documents (intitulées « communications ») transmis aux commissions des finances par la Cour des comptes en réponse à des demandes d'enquêtes en application de l'article 58-2° de la LOLF.
Cette carence peut paraître anecdotique, mais elle a conduit la Cour des comptes à s'interroger sur les procédures de contradiction et de délibéré afférentes, ainsi que sur les fondements juridiques de la transmission de ces documents aux ministères ou aux organismes contrôlés comme à la commission des finances de l'Assemblée parlementaire qui n'était pas à l'origine de la saisine.
In fine , la Cour des comptes est ainsi convenue avec votre commission des finances, lors de la première mise en oeuvre de cette disposition, que cette transmission prendrait la forme d'un référé du Premier président de la Cour des comptes aux organismes ou ministères concernés, transmis de droit dans un délai de trois mois aux présidents des commissions des finances des assemblées parlementaires. Cette procédure fonctionne, mais elle conduit notamment la commission des finances à l'origine de la saisine à recevoir de la Cour des comptes le même document à trois mois d'intervalle sous deux supports juridiques différents (communication de la Cour dans un premier temps, copie du référé adressé aux organismes concernés dans un second temps), ce qui n'est pas d'une grande clarté juridique et pratique, en particulier pour les tiers.
En conclusion, il semble opportun que la transposition de l'article 58 de la LOLF dans le code des juridictions financières s'accompagne d'un réaménagement de ce même code, comme l'envisageait initialement le gouvernement.
Pour autant, votre commission des finances souscrit entièrement à l'analyse de l'Assemblée nationale selon laquelle ce réaménagement ne saurait être effectué par voie d'ordonnance.
Il en résulte logiquement qu'il est nécessaire de supprimer le c) du 4° du présent article tendant à prévoir la seule transposition de l'article 58 de la LOLF dans le code des juridictions financières par voie d'ordonnance, afin d'effectuer simultanément dans une prochaine loi de finances la codification de ce dernier article et les aménagements du code des juridictions financières qu'il rend nécessaires.
Votre commission vous proposera donc un amendement en ce sens.
Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable sur cet article ainsi modifié.
* 64 Cf. Revue française des finances publiques n° 59-1997.
* 65 Les saisines en cours portent respectivement sur les aides aux organisations non gouvernementales dans le cadre de l'aide publique au développement, la direction des constructions navales (DCN), l'établissement public Météo France et les subventions d'investissement à la recherche universitaire.