Article
additionnel avant l'article 53 -
(Article 75-III de la loi
n° 2000-1208 du 13 décembre 2000)-
Date
d'application
des nouvelles règles comptables relatives aux
copropriétés
Votre commission vous propose, par un amendement portant article additionnel avant l'article 53 , de repousser d'un an l'entrée en vigueur des dispositions relatives à la comptabilité des copropriétés prévues à l'article 14-3 de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis, introduites par la loi SRU. Ces dispositions indiquent que les comptes du syndicat sont établis conformément à des règles comptables spécifiques et obligent le syndic à établir un budget prévisionnel et à tenir, pour chaque syndicat, une comptabilité séparée qui fait apparaître la position de chaque copropriétaire à l'égard du syndicat.
Votre commission pour avis relève, pour le regretter, que le décret fixant les règles comptables spécifiques prévues par cet article n'est pas encore paru . Elle rappelle à cet égard que le Parlement avait déjà voté, avec l'article 89 de la loi n° 2003-590 du 2 juillet 2003 urbanisme et habitat, le report d'un an (de 2004 à 2005) de l'entrée en vigueur du III de l'article 75-III de la loi SRU.
Selon les informations transmises à votre rapporteur pour avis, ce décret devrait être publié d'ici à la fin de l'année. Toutefois, les organisations professionnelles de la gestion d'immeuble et de l'administration de biens ont fait part de leur souhait de disposer d'un délai supplémentaire d'un an entre la publication du décret et l'entrée en vigueur de ces nouvelles dispositions , afin d'avoir le temps de développer de nouveaux outils informatiques de gestion comptable adaptés et de former leur personnel à leur usage.
C'est pourquoi, votre commission préconise l'adoption d'un amendement qui tend à repousser au 1 er janvier 2006 l'entrée en vigueur de l'article 14-3 de la loi du 10 juillet 1965 relative à la comptabilité des copropriétés.
Votre commission pour avis vous propose d'adopter cet article additionnel.
Article
53 -
Habilitation à simplifier par ordonnance les
dispositions
relatives à la lutte contre l'habitat insalubre
et
à la police des immeubles menaçant ruine
Même si le nombre de logements insalubres ou de logements dénués du confort de base a considérablement continué à diminuer depuis 1996, il subsiste encore de nombreux logements indignes ou de copropriétés dégradées, malgré les outils juridiques instaurés pour traiter ces problèmes.
Il est apparu au Gouvernement que certaines de ces procédures de lutte contre l'insalubrité restaient encore difficiles à mettre en oeuvre et qu'il était souvent difficile d'agir contre les « marchands de sommeil ».
L'article 53 vise donc à conforter les règles juridiques encadrant l'action des collectivités publiques en la matière et à créer une procédure nouvelle de séquestre immobilier.
Le texte du projet de loi
Cet article habilite le Gouvernement à prendre par ordonnances les mesures nécessaires à la lutte contre l'habitat insalubre et des mesures relatives aux immeubles menaçant ruine et aux établissements à usage total ou partiel d'habitation hébergeant des personnes dans des conditions indignes.
En effet la loi SRU 35 ( * ) a procédé à une refonte des dispositifs de police administrative relatifs aux immeubles et îlots insalubres -régis par les articles L. 1331-26 et suivants du code de la santé publique- et introduit des dispositions relatives au droit des occupants et des sanctions pénales dans les dispositions relatives à la police des immeubles menaçant ruine, aux articles L. 511-1 et suivants du code de la construction et de l'habitation.
Malgré ces avancées législatives notables, il apparaît aujourd'hui nécessaire de préciser, de clarifier et d'harmoniser certaines dispositions de cet édifice juridique . En effet, certaines difficultés, sources parfois de risques contentieux, sont apparues lors de la mise en application de ces dispositifs et des procédures doivent en conséquence être modifiées afin d'être plus opérationnelles. Enfin, des besoins nouveaux sont apparus sur le terrain et nécessitent, pour être traités, de nouvelles dispositions législatives.
Les ordonnances qui seraient prises en application de cet article concernent donc un sujet extrêmement important car elles permettront d'améliorer la lutte contre l'habitat indigne. Une telle réforme passe néanmoins par l'élaboration de dispositions très techniques et un grand nombre d'entre elles recouvre en fait des mesures de simplification et d'harmonisation du droit, sans en changer le fond, d'où le choix qui a été fait de procéder à une refonte des textes par voie d'ordonnance. Le Gouvernement n'a pas été en mesure de présenter à votre rapporteur pour avis un état des projets d'ordonnance qu'il compte adopter sur la base de cette habilitation. Toutefois, il lui a été communiqué, au cours de ses travaux préparatoires, une description très exhaustive des projets de réforme en cours d'élaboration. Les commentaires qui suivent s'appuient ainsi très largement sur ces analyses.
Le 1° de l'article 53 prévoit que les ordonnances prises sur le fondement de cette habilitation auront tout d'abord pour objet de simplifier et d'harmoniser les divers régimes de police administrative . Le Gouvernement souhaite, pour mieux lutter contre les nombreuses situations d'habitat indigne, renforcer les conditions de mise en oeuvre des régimes de police administrative et leurs effets juridiques.
A ce titre, il est prévu de :
- préciser les modes d'information des propriétaires et les moyens de publicité des actes de procédure, notamment lorsque les propriétaires sont inconnus ;
- mieux définir les personnes à qui doivent être notifiées les arrêtés ou les mises en demeure (organismes payeurs des allocations de logement, procureur...).
S'agissant des dispositions relatives aux immeubles menaçant ruine (articles L. 511-1 et suivants du code de la construction et de l'habitation), il est proposé, dans l'ordonnance, de compléter la modernisation des procédures du péril , notamment par les mesures suivantes :
- suppression de l'actuel mécanisme d'homologation par le tribunal administratif de l'arrêté de péril pris par le maire, aujourd'hui nécessaire en cas de non réponse des propriétaires ou de non réalisation des travaux prescrits. Cette homologation, prévue par un texte datant de 1898, est nécessaire pour poursuivre la procédure (prononcer une interdiction temporaire ou définitive d'habiter, exécuter les travaux d'office). Or, le délai moyen d'examen de l'arrêté par le tribunal (entre un an et plus de deux ans selon les départements) est incompatible avec le danger lié à la sécurité du bâtiment et les risques encourus par les occupants. Aussi est-il prévu de remplacer cette procédure par une autorisation qui sera demandée par le maire au juge des référés pour prononcer une interdiction temporaire ou définitive d'habiter ou exécuter les travaux d'office , en cas de non contestation de l'arrêté de péril, de non réponse ou de non exécution des travaux prescrits ;
- institution d'une faculté pour le maire d'ordonner l'évacuation et la fermeture des immeubles menaçant ruine et interdire les lieux à l'occupation à titre temporaire ou définitif lors de la prise de l'arrêté de péril ;
- alignement du régime des arrêtés de péril imminent sur celui des arrêtés de péril ordinaire.
Le 2° de l'article précise que l'ordonnance aura pour objet de faciliter la réalisation de travaux ainsi que l'hébergement et le relogement des occupants et préciser les responsabilités respectives des autorités de l'Etat et des collectivités locales ou de leurs groupements .
1) En matière de travaux de sortie d'insalubrité, ou de travaux d'urgence , plusieurs dispositions sont étudiées par le Gouvernement pour :
- permettre au préfet de déléguer au maire l'exécution des travaux nécessaires pour empêcher l'occupation des locaux interdits à l'habitation ;
- préciser la nature des travaux de sortie d'insalubrité remédiable en prévoyant que des mesures d'hygiène peuvent être imposées ;
- déroger, dans certains cas, à l'interdiction de diviser en logements des immeubles frappés d'un arrêté d'insalubrité ou de péril.
En cas de défaillance des propriétaires, l'ordonnance prévoirait de clarifier le partage des compétences entre le maire et le préfet. Dans les cas où les locaux sont occupés par des personnes entrées par voie de fait et que le propriétaire a obtenu un jugement d'expulsion, non suivi d'exécution en cas de refus du concours de la force publique, le préfet procèdera à l'exécution d'office des travaux, sachant que ceux-ci ne seront pas mis à la charge du propriétaire. En outre, la répartition des travaux d'office entre le maire et le préfet pourra être précisée par convention entre la commune et l'Etat.
L'ordonnance contiendrait également des dispositions visant à :
- prévoir la saisine du juge des référés pour autoriser la démolition d'un immeuble lorsque sa démolition a été prescrite et n'a pas été exécutée ;
- faciliter les travaux d'office dans les immeubles sous statut de copropriété, en évitant l'obligation pour la collectivité publique d'effectuer les travaux d'office aux lieux et place du syndicat de copropriétaires lorsque seuls certains copropriétaires sont défaillants.
2) En matière d'hébergement et de relogement , il est prévu de préciser le régime existant. L'ordonnance clarifierait les responsabilités entre le maire de la commune et le préfet, tant en ce qui concerne l'hébergement provisoire que le relogement définitif, selon les différents types de police afin de mettre fin à une ambiguïté juridique. En cas de relogement définitif des occupants, cette obligation serait à la charge du maire dans les cas de péril et de sécurité des établissements d'hébergement recevant du public et à celle du préfet en matière d'insalubrité. Dans les cas où l'insalubrité n'est pas diffuse mais concerne un quartier ou des zones d'une agglomération et où son traitement s'inscrit dans un projet d'aménagement, l'obligation de relogement incomberait à la collectivité territoriale compétente.
L'ordonnance modifierait le régime de l'indemnité due par les propriétaires, ou exploitants de locaux d'hébergement défaillants, lorsque le relogement définitif a été assuré sous l'égide d'une collectivité publique et assuré par un organisme logeur (HLM, résidence sociale, association spécialisée...). Pour éviter les abus de refus de relogement par des occupants, l'ordonnance disposerait qu'après refus par l'occupant de trois offres de relogement définitif, le propriétaire, l'exploitant ou la collectivité publique en charge du relogement, pourrait saisir le juge d'instance qui statuerait en référé sur la pertinence de l'offre de relogement et autoriserait , le cas échéant, l'expulsion de l'occupant .
Le 3° de l'article indique que l'ordonnance aura également pour objectif de mieux préserver les droits des occupants et propriétaires de bonne foi .
En premier lieu, s'agissant des immeubles menaçant ruine, l'ordonnance prévoirait d'associer à la procédure les propriétaires des immeubles voisins des immeubles menaçant ruine. Actuellement, ces derniers ne sont pas partie à la procédure bien qu'ils puissent en subir les effets néfastes. Aussi serait-il proposé que l'expert désigné par le maire dresse un constat de l'état des bâtiments mitoyens. Sur autorisation du juge des référés, le maire pourra faire procéder d'office et aux frais du propriétaire, outre aux travaux prescrits, le cas échéant, à la mise en oeuvre des mesures strictement nécessaires pour assurer la solidité des immeubles mitoyens pendant l'exécution des travaux.
En second lieu, en ce qui concerne les immeubles et îlots insalubres, certaines précisions seront apportées à la procédure, portant, par exemple, sur les délais, afin de mieux assurer le droit à l'hébergement et au relogement des occupants. Le délai maximum dans lequel le relogement des occupants devra être effectué sera ainsi porté de six mois à un an pour tenir compte des difficultés locales du relogement et éviter que l'occupant se trouve sans droit dans des lieux interdits à l'habitation. Enfin, pour éviter les expulsions d'occupants de bonne foi de locaux insalubres interdits définitivement à l'habitation, l'ordonnance préciserait que les occupants ne pourront être expulsés que si des offres d'hébergement ou de relogement leur ont été effectivement faites, soit par le propriétaire ou l'exploitant, soit par la collectivité publique.
Le 4° de l'article indique que le projet d'ordonnance pourra aménager et compléter le régime des sanctions pénales , notamment celles de l'article L. 511-6 du code de la construction et de l'habitation, et les harmoniser avec les dispositions actuelles du code pénal.
Le 5° de cet article prévoit la création par ordonnance d'un dispositif de « séquestre immobilier spécial » , permettant aux collectivités publiques qui réalisent des travaux d'office sur les immeubles insalubres ou menaçant ruine, de récupérer les fonds engagés dans ce type d'opérations. Ces dispositions visent à lutter contre certains propriétaires ou exploitants de locaux d'hébergement, qualifiés habituellement de « marchands de sommeil ».
L'ordonnance procéderait à la création d'un mécanisme fortement dissuasif vis à vis de propriétaires ou d'exploitants de locaux d'hébergement qui profitent systématiquement des changement de raison sociale ou de statut de propriété et des procédures judiciaires ou administratives pour échapper à toute responsabilité réelle, tout en poursuivant leur activité sans que les autorités publiques disposent d'outils efficaces pour lutter contre leurs agissements . Au surplus, dans de nombreux cas, la collectivité publique assure, à la place des propriétaires, les travaux d'office, l'hébergement ou le relogement des occupants, sans aucune garantie d'être remboursée.
Le mécanisme proposé est issu de travaux menés à partir du dispositif existant de séquestre judiciaire prévu par le code civil et celui du séquestre administratif édicté par l'Etat dans des circonstances exceptionnelles. Il porte sur la disponibilité du bien et sur les revenus qu'il apporte -les loyers- et s'attache au bien indépendamment des changements de statut de son propriétaire ou de l'exploitant.
La mise sous séquestre d'un immeuble ou d'un fonds de commerce dans ce cadre ne constituerait pas une sanction et serait totalement indépendante des poursuites et sanctions pénales encourues par les intéressés.
Le dispositif étudié par le Gouvernement repose sur plusieurs pistes de réflexion. Son champ d'application serait celui des immeubles -ou fonds de commerce affectés à l'hébergement- qui ont fait l'objet de travaux de sortie d'insalubrité, de péril ou de sécurité suite à la défaillance du propriétaire ou de l'exploitant, de la part de la commune ou de l'Etat et dont le propriétaire n'a pas honoré la créance. Le champ ne concernerait donc pas les immeubles irrémédiablement insalubres et interdits définitivement à l'habitation (qui peuvent faire l'objet d'une expropriation en application de la loi « Vivien » dans des conditions dérogatoires du droit commun). Les revenus tirés de l'immeuble séquestré bénéficieraient à la collectivité publique créancière.
Le séquestre serait prononcé par arrêté du préfet, sur saisine motivée de la collectivité publique, pour une durée limitée, non renouvelable . Le préfet nommerait un administrateur du séquestre, dont il préciserait les missions. L'arrêté de mise sous séquestre serait notifié au propriétaire ou à l'exploitant, ainsi qu'aux locataires et occupants des locaux placés sous séquestre et ferait l'objet de mesures de publicité.
L'administration du bien placé sous séquestre serait assurée par le service ou l'organisme désigné par le préfet. Ce dernier établirait contradictoirement un état des lieux avec le propriétaire, portant selon le cas, soit sur les seules parties communes de l'immeuble, soit, également sur les parties à usage privatif. L'administrateur assurerait, à compter de la date de prise d'effet du séquestre, la gestion locative du bien et se substituerait au propriétaire dans les relations avec les locataires et occupants des locaux.
Les revenus tirés du séquestre seraient déposés par l'administrateur en compte à la Caisse des dépôts et consignations 36 ( * ) . L'administrateur rendra compte chaque année de sa gestion au préfet du département, et, le cas échéant, au maire de la commune à l'origine de la demande de mise sous séquestre. A la mainlevée du séquestre, prononcé par arrêté préfectoral, un compte rendu final des comptes certifiés sera effectué. Ces documents seront communiqués au maire de la commune à l'origine de la demande de séquestre. Au vu de ces documents, le représentant de l'Etat dans le département donnera quitus à l'administrateur du séquestre. Les fruits nets du séquestre, consignés, seraient affectés au remboursement de la créance due par le propriétaire ou l'exploitant.
Si le séquestre concerne à la fois un immeuble et le fonds de commerce utilisé à des fins d'hébergement qui lui est attaché, le bail commercial serait suspendu pendant la durée du séquestre.
La mainlevée pourra être prononcée en cours de séquestre si la créance a été remboursée avant son échéance. Si, après remboursement de la créance, le résultat net de la gestion fait apparaître un solde créditeur, celui-ci sera restitué au propriétaire ou à l'exploitant des locaux d'hébergement. En cas de solde débiteur, la collectivité publique créancière fera valoir ses droits selon les procédures civiles d'exécution de droit commun. Dans les cas où le propriétaire ou l'exploitant aurait disparu et en cas de solde créditeur, les fonds disponibles seront consignés à la Caisse des dépôts et consignations.
Observations et propositions de votre commission :
Votre rapporteur pour avis se félicite des utiles clarifications au droit en vigueur qu'apporteront ces ordonnances . Il se réjouit tout particulièrement de la création programmée de cette procédure dite de « séquestre spécial » qui donnera aux collectivités locales et aux services de l'Etat un outil permettant de lutter efficacement contre les marchands de sommeil et d'éviter que l'exercice de telles activités indignes puisse être rémunérateur.
Pour ce qui concerne le libellé de l'habilitation, votre commission vous propose, par un amendement , de supprimer la précision indiquant que les ordonnances permettent au Gouvernement de prendre des mesures de nature législative. En vertu de l'article 38 de la Constitution, des ordonnances ont, par définition, vocation à modifier des règles à valeur législative. Aussi, votre commission estime que cette précision est inutile et elle vous propose de la supprimer.
Votre commission pour avis vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.
* 35 Loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains.
* 36 Déduction faite des charges locatives non récupérables, des charges de copropriété afférentes au budget, et le cas échéant, de celles découlant de la nature de la mission précisée par le représentant de l'Etat dans le département, ainsi que les frais afférents à l'administration du séquestre assurances.