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Projet de loi de finances pour 2006 : Enseignement scolaire

 

PREMIÈRE PARTIE
-
APRÈS L'ADOPTION DE LA LOI SUR L'ÉCOLE...
UN BUDGET QUI TRADUIT UNE PRIORITÉ DE LA NATION :
ASSURER L'ÉGALITÉ DES CHANCES
AU SEIN DU SYSTÈME SCOLAIRE

I. L'ENSEIGNEMENT SCOLAIRE DANS LE PROJET DE BUDGET POUR 2006 : UNE PRIORITÉ INCONTESTÉE DE L'ÉTAT, AU SERVICE DE L'OBJECTIF DE RÉUSSITE DE TOUS LES ÉLÈVES

Le projet de budget de la mission « Enseignement scolaire » pour 2006 est le premier à être présenté conformément aux dispositions de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001, mais également le premier budget chargé de traduire la mise en oeuvre de la loi n° 2005-380 du 23 avril 2005 d'orientation et de programme pour l'avenir de l'école.

Dans ce contexte, et dans le prolongement des efforts de gestion plus rigoureuse des crédits déjà engagés depuis 2002, le présent projet de budget cible les moyens disponibles sur les objectifs prioritaires.

Faut-il encore le rappeler, l'effort de notre nation en faveur de l'école est conséquent :

- la dépense intérieure d'éducation1(*) correspond, en 2004, à 7,1 % de la richesse nationale ;

- le budget de l'enseignement scolaire (hors programme « enseignement technique agricole ») s'établit, pour 2006, à 58,47 milliards d'euros, et croît, à périmètre constant, de 3,65 %.

Cet effort en faveur du premier budget de l'État est à souligner : la mission « Enseignement scolaire » représente en effet 21,1 % du budget global et 47,2 % des effectifs.

Toutefois, l'augmentation constante du budget de l'éducation ces dernières années n'a pas suffi à améliorer les performances de notre système scolaire et à faire vivre le principe républicain d'égalité des chances.

C'est donc en utilisant au mieux les moyens existants que l'école pourra répondre à son ambition de faire réussir tous les élèves.

Ainsi, le présent projet de budget, en traduisant la priorité à la mise en oeuvre des récentes lois adoptées dans le champ scolaire, tente de concilier l'efficacité budgétaire et l'efficacité éducative et pédagogique.

1. Des moyens recentrés sur la mise en oeuvre de mesures « phares » issues de la loi d'orientation pour l'avenir de l'école

Dans un souci de bonne gestion, l'évolution des moyens d'enseignement suit l'évolution générale de la démographie scolaire :

- dans le programme « enseignement scolaire public du premier degré », 1 000 postes d'enseignants sont créés à la rentrée 2006, dont 200 au titre de l'intégration des instituteurs de Mayotte dans le corps des professeurs des écoles, ce qui permet, compte tenu de la hausse des effectifs (environ 42 000 élèves supplémentaires), de conserver un taux d'encadrement de un enseignant pour 23 élèves ;

- dans le programme « enseignement public scolaire du second degré », 1 393 postes d'enseignants sont supprimés à la rentrée 2006, alors qu'à taux d'encadrement égal et compte tenu des évolutions démographiques (environ 42 800 élèves de moins), ce nombre aurait pu être porté à 2 500.

Ce différentiel permettra notamment de mettre en oeuvre les dispositifs de soutien, ainsi que le plan de renforcement de l'enseignement des langues vivantes étrangères, par le dédoublement des cours de langues pour les classes de terminale.

Ce programme prévoit en outre la diminution prévisionnelle de 1 350 supports d'enseignants stagiaires à la rentrée 2006.

a) La mise en oeuvre des programmes personnalisés de réussite éducative à l'école et au collège

La mise en place de programmes personnalisés de réussite éducative (PPRE) pour les élèves éprouvant des difficultés constitue l'une des dispositions phare de la loi sur l'école.

Elle s'articule avec l'objectif prioritaire d'acquisition par tous les élèves, au terme de la scolarité obligatoire, d'un socle commun de connaissances et de compétences qu'il est indispensable de maîtriser pour poursuivre sa scolarité et réussir sa formation.

Un groupe de travail s'est mis en place en vue d'aboutir à une définition du socle commun, qui sera fixée par décret après l'avis rendu, d'ici la fin de l'année, par le Haut Conseil de l'éducation (HCE).

Cette instance indépendante de neuf membres, créée par la loi sur l'école pour remplacer le Conseil national des programmes et le Haut Conseil de l'évaluation de l'école, a été installée le 8 novembre dernier.

Dans cette attente, le dispositif de soutien individualisé des élèves est mis en oeuvre dès cette année à titre expérimental dans quelques établissements (dans une circonscription par département).

A la rentrée 2006, il sera appliqué, à partir d'un premier bilan de ces expérimentations, aux écoliers et collégiens redoublants, ainsi qu'aux élèves en difficulté des classes de CP ou de CE1 (au choix des conseils d'école), et des classes de 6e. Cela devrait concerner environ 180 000 élèves dans le primaire et 250 000 au collège.

Les moyens nécessaires à cette mise en oeuvre (évalués à 2 600 emplois pour le premier degré et 5 200 emplois pour le second degré) seront pour l'essentiel mobilisés par redéploiements :

- pour le premier degré, il s'agira des moyens déjà dévolus à d'autres dispositifs de soutien qui n'ont pas donné toutes les preuves de leur efficacité : les réseaux d'aide et de soutien aux élèves en difficulté (RASED) et l'expérience de CP dédoublés, dont le bilan est très mitigé par rapport aux moyens conséquents déployés ; à cet égard, votre rapporteur tient à attirer l'attention sur la nécessité d'une répartition équilibrée de ces moyens sur le territoire, afin d'apporter un soutien à tout élève en difficulté, qu'il soit scolarisé en zone sensible, en zone rurale ou en milieu urbain « ordinaire » ;

- pour le second degré, seront utilisées, d'une part, les deux heures de soutien hebdomadaire existant actuellement pour les élèves de 6e, et, d'autre part, les heures non affectées2(*) des classes de 5e et de 4e.

Pour autant, votre rapporteur souhaite que les établissements conservent, dans le respect de leur autonomie, des marges de manoeuvre quant aux modalités concrètes de mise en oeuvre de ces PPRE.

b) L'application du dispositif de remplacement des enseignants du second degré pour des absences de courte durée

La loi d'orientation pour l'avenir de l'école a inscrit dans le code de l'éducation le principe selon lequel les professeurs des collèges et lycées « contribuent à la continuité de l'enseignement sous l'autorité du chef d'établissement en assurant des enseignements complémentaires », et, par conséquent, assurent le remplacement de leurs collègues absents pour des durées inférieures ou égales à deux semaines.

Les modalités d'application, à compter de la rentrée 2005, de ce dispositif, qui répond à des attentes fortes des parents d'élèves notamment, ont été précisées -à l'issue d'une nouvelle phase de concertation engagée par le ministre M. Gilles de Robien- par le décret n° 2005-1035 du 26 août 2005.

51 millions d'euros -dont 46 millions pour l'enseignement public et 5 millions pour l'enseignement privé- sont consacrés, dans le présent projet de budget, à l'indemnisation des enseignants assurant ces remplacements, rétribués en heures supplémentaires à taux majoré3(*).

La priorité consiste à assurer le remplacement des absences dites « annoncées » et prévisibles -ce qui constitue déjà un grand progrès- en faisant appel à des enseignants volontaires.

L'indicateur n° 3, lié à l'objectif visant à « promouvoir un aménagement équilibré du territoire éducatif en optimisant les moyens alloués », mesure le « pourcentage d'heures d'enseignement non assurées » : celles dues à des absences d'enseignants représentent 4,2 % en 2003, 3,2 % en 2004, et devraient s'établir à 2,5 % en 2005 puis à moins de 1 % en 2006.

Pour 2005, cela correspond à un volume d'environ 5 millions d'heures d'enseignement non assurées en raison d'absences ponctuelles.

L'objectif, pour cette première année d'application du dispositif, est d'assurer 20 % des remplacements, soit 1 million d'heures. Rapporté au nombre total de professeurs du secondaire, cela représente de l'ordre de 8 à 9 heures par enseignant sur l'année scolaire, ce qui est loin de la limite fixée par le décret précité (5 heures par semaine et par enseignant titulaire, soit 60 heures sur l'année).

Le dispositif confie aux chefs d'établissement -qui sont chargés de gérer, depuis 1998, les besoins de suppléances pour des absences de moins de 15 jours- une responsabilité majeure, prenant appui sur leur rôle essentiel d'animateur de l'équipe pédagogique.

Il appartient à chacun d'eux d'élaborer, en concertation avec l'équipe pédagogique, un protocole fixant les principes et modalités pratiques d'organisation au sein de l'établissement.

Plus du tiers des établissements ont déjà adopté un tel protocole, et 75 à 80 % d'entre eux devraient le faire d'ici la fin de l'année.

Il est essentiel que le dispositif se mette progressivement en place au sein des établissements, en privilégiant le principe du volontariat, même s'il est prévu qu'à partir du 1er janvier 2006, si nécessaire, le chef d'établissement pourra désigner les enseignants chargés d'assurer le remplacement.

Il convient en effet de veiller à conserver l'esprit de la disposition introduite dans la loi sur l'école, qui s'appuie avant tout sur la souplesse et le bon sens, dont votre rapporteur est convaincu que les chefs d'établissement ne manqueront pas, pour appliquer le dispositif dans l'intérêt premier des élèves.

A cet égard, votre rapporteur tient à attirer l'attention sur l'évolution du nombre de postes de personnels de direction. Dans la mesure où ces effectifs n'ont pas suivi, ces dernières années, l'évolution du nombre d'établissements, il existe de moins en moins d'adjoints pour assister les chefs d'établissement dans les tâches et les missions de plus en plus fondamentales qui leur sont confiées, et qui sont encore élargies par ce dispositif de remplacement.

LE DISPOSITIF ACADÉMIQUE DE REMPLACEMENT
DES ABSENCES DE PLUS DE 15 JOURS

La gestion des besoins ponctuels de suppléance relève de la responsabilité des chefs d'établissement. En revanche, les remplacements pour des durées de plus de quinze jours sont gérés au niveau des académies, par le recours à des enseignants contractuels ou à des enseignants titulaires sur zone de remplacement (TZR).

Des politiques volontaristes ont été engagées dans les académies, à partir de la rentrée 2002, pour améliorer la gestion des absences de longue durée, par l'optimisation du potentiel de suppléance : plus de 95 % des absences ont ainsi pu être couvertes en 2004-2005, selon les informations transmises par le ministère.

Dans le cadre de la mise en oeuvre de la LOLF, le projet annuel de performances comprend, au regard de l'objectif visant à « disposer d'un potentiel d'enseignement qualitativement adapté », deux indicateurs destinés à évaluer l'ampleur des progrès réalisés dans ce domaine :

- le « taux de remplacement (des congés pour maladie ou maternité) » ; ce taux est  de 90,44 % en 2003 et 91,69 % en 2004 ; or la cible fixée pour 2010 (90 %) manque d'ambition, puisqu'elle est déjà dépassée ;

- le « taux de rendement du remplacement » mesure la qualité de la répartition des TZR ; il est calculé en rapportant le nombre de journées de remplacement assurées par le potentiel mobilisable au nombre de journées réalisables par ce potentiel : ce taux atteint 70,29 % en 2003, 74,14 % en 2004, et devrait s'établir à 80 % en 2005 puis 85 % en 2006, la cible à atteindre en 2010 étant fixée à 90 % ;

* 1 La dépense intérieure d'éducation (DIE) représente la totalité des dépenses effectuées par l'ensemble des agents économiques (État, collectivités territoriales, collectivités publiques, entreprises, ménages) pour toutes les activités d'éducation. Elle s'établit à 116,3 milliards d'euros en 2004, soit 7,1 % du PIB (contre 6,4 % en 1980), les pays de l'OCDE consacrant en moyenne 5,8 % de leur PIB à la formation initiale.

* 2 Il s'agit du « surplus » d'heures incluses dans la dotation horaire globale des établissements, qui sont au-delà de la grille horaire.

* 3 Décret n° 2005-1036 du 26/08/2005 (JO du 27/08/2005) relatif au taux de rémunération des heures supplémentaires d'enseignement effectuées au titre du remplacement de courte durée.