2. Les contrats urbains de cohésion sociale
Le financement des contrats urbains de cohésion sociale (CUCS), qui incluent la réussite éducative, les adultes relais et le programme ville-vie-vacances, représente, avec 357 millions d'euros, 45 % des crédits de paiement du programme . On relèvera que l'autre enveloppe principale du programme (43 % des CP) est relativement contrainte puisqu'il s'agit du remboursement des exonérations de charge s accordées dans les zones franches urbaines et les zones de redynamisation urbaine, pour un montant évalué à 340 millions d'euros pour 2008.
L'année 2007 a été marquée par la conclusion de 495 CUCS. L'approche intercommunale est plutôt en recul, puisque 282 sont communaux et 213 intercommunaux contre environ deux tiers de contrats de ville intercommunaux dans la précédente génération. D'après les informations communiquées à votre rapporteur pour avis, certains contrats de ville, motivés par une approche intercommunale très volontariste en 2000, ont donné lieu en 2007 à des signatures de CUCS communaux.
Ces contrats ont été marqués par une forte implication des acteurs locaux au niveau des communes et des services de l'Etat , l'implication des départements et des régions variant selon les territoires : 18 % sont signés par les conseils régionaux, 33 % par les conseils généraux, 26 % par les bailleurs sociaux et 41 % par les caisses d'allocations familiales (CAF).
La géographie a été significativement élargie , puisque 2.200 quartiers sont concernés contre 1.500 dans les contrats de ville précédents. Ont notamment été incluses des communes qui faisaient l'objet d'une contractualisation régionale au titre de la politique de la ville, notamment en Bretagne et dans la région Nord-Pas-de-Calas, ainsi que des centres anciens et des quartiers bénéficiant d'une dérogation au titre de l'article 6 de la loi de 2003 relative à la rénovation urbaine.
En 2007, les crédits délégués au titre des CUCS se sont élevés à 315 millions d'euros. Votre rapporteur pour avis juge essentiel que les crédits affectés au financement des actions prévues par les CUCS soient sanctuarisés pour les trois ans à venir.
3. La réussite éducative
a) Le dispositif de réussite éducative
Les ZUS se caractérisent par un échec scolaire plus marqué que sur le reste du territoire. Ainsi, les taux de retards scolaires en 6 ème et en 3 ème y sont près de deux fois supérieurs et les taux de réussite au brevet sont également nettement plus faibles, avec près de 14 points de retard en 2005-2006 10 ( * ) .
Afin de remédier à cette situation, le programme de réussite éducative 11 ( * ) a été créé pour offrir un soutien individualisé à des enfants et adolescents résidant dans des quartiers en grande difficulté et présentant des signes de fragilité 12 ( * ) . Le dispositif le plus important de ce programme est celui des équipes de réussite éducative . Ces équipes passent par la création d'une structure juridique 13 ( * ) associant les collectivités locales, les services de l'Etat et les associations afin de constituer des équipes pluridisciplinaires composées de professionnels de différentes spécialités 14 ( * ) . Ces équipes conduisent essentiellement des actions de soutien scolaire (à 61 %), mais aussi de prise en charge de problèmes de santé, d'apprentissage des règles de vie en commun ou de soutien aux parents.
Le deuxième dispositif est celui des internats de réussite éducative . Il vise à conforter des structures existantes en prenant en charge les surcoûts induits pour la famille par l'accueil en internat ou à financer des actions pédagogiques spécifiques individuelles ou collectives mises en place au sein de l'internat.
L'aide apportée par l'Etat aux projets, qui peut aller jusqu'à 100 % de son coût, correspond principalement à trois postes : le financement du coordonnateur, qui représente environ 35-40 % de la dotation, celui des vacations des différents professionnels, qui permettent d'assurer le suivi individualisé des jeunes et, enfin, celui des actions collectives telles que, par exemple, des ateliers-santé.
b) Un décalage important entre la programmation initiale et la réalisation
Les concours financiers prévus pour le programme depuis 2005 ont été très inférieurs à la programmation prévue par la loi de 2005, tant en prévision qu'en consommation . Cette loi prévoyait une enveloppe d'1,4 milliard d'euros pour 2005-2009 (62 millions en 2005, 174 en 2006 et 411 les trois dernières années). Depuis 2005, 360 millions ont été inscrits en loi de finances (62, 99, 109 puis 90 millions d'euros). La consommation a quant à elle été inférieure, puisqu'elle s'est élevée, d'après les informations communiquées à votre rapporteur pour avis, à environ 35 millions en 2005, 67 en 2006 et 75 millions en 2007.
Le décalage entre la programmation et la réalisation s'explique par plusieurs facteurs :
- le nombre et la diversité des partenaires impliqués et des champs ouverts par le dispositif ont nécessité un important travail en amont qui a retardé le démarrage des projets et donc la consommation des crédits ;
- l'obligation d'un portage du projet par une structure juridique a parfois nécessité un temps de concertation important ;
- de nombreux projets ont connu un démarrage tardif car ils sont calés sur l'année scolaire : les premiers projets ont été validés à la fin de l'année 2005, ce qui a entraîné des reports en 2006, la situation se répétant les années suivantes ;
- dans certaines zones s'est posé le problème du déficit de l'offre, notamment au niveau de la démographie médicale.
c) Un dispositif à pérenniser
Il convient d'observer que le programme est aujourd'hui bien avancé , puisqu'au 1 er septembre 2007, on comptait 456 projets de réussite labellisés, impliquant plus de 536 communes et représentant 746 équipes. Les quartiers concernés sont tous situés dans les zones prioritaires de la politique de la ville ou de l'éducation nationale. Les équipes ont identifiés plus de 100.000 enfants en situation de grande fragilité, la prise en charge individualisée bénéficiant à environ 30.000 d'entre eux.
D'après les informations communiquées à votre rapporteur pour avis, il faut ajouter à ce nombre une cinquantaine de projets labellisés en outre-mer . Ceux-ci devraient, en 2008, être pris en charge par l'ACSé et non plus par la DIV comme en 2007.
Le bilan du partenariat apparaît positif, dans la mesure où les conseils généraux sont présents à 87 % dans les projets et les caisses d'allocations familiales à 57 %, ce qui implique une présence du travail social au sein des équipes. D'après l'étude commandée par l'ACSé 15 ( * ) au mois de juin 2007, la montée en puissance du programme confirme le fait qu'il répond à un besoin et qu'il fait l'objet d'une large adhésion des différentes catégories d'acteurs locaux .
Ce dispositif doit encore être complété par la mise en oeuvre d'une centaine de projets sur des territoires qui ont été identifiés : il s'agit de territoires situés en ZUS ou en zone prioritaire des contrats urbains de cohésion sociale, principalement en région Ile-de-France et dans le Nord-Pas-de-Calais. Une dizaine de projets devraient être validés dès le mois de janvier 2008 par la commission nationale en charge du dossier. Avec ces projets, le dispositif parviendrait ainsi à l'objet de 600 fixé par la loi de programmation pour la cohésion sociale de 2005.
Pour 2008, 90 millions d'euros ont été inscrits pour cette action dans le budget. Or comme on l'a vu plus haut, l'ACSé devra financer, en 2008, la cinquantaine de projets outre-mer auparavant pris en charge par la DIV et, le cas échéant, les nouveaux projets, dont on pourrait espérer qu'ils soient, en 2008, au moins de l'ordre d'une cinquantaine, sur les 100 identifiés. D'après les informations communiquées à votre rapporteur, le programme devrait bénéficier de reports de crédits (le report de 2006 à 2007 s'était élevé à 28 millions d'euros). Il souhaite toutefois obtenir du Gouvernement, en séance publique, des garanties sur l'adéquation, pour 2008, entre les financements prévus et les besoins.
En outre, il s'interroge sur la possibilité de développer le programme au cours de l'année 2008 voire 2009 alors même que la circulaire de la DIV de 2005 précise que le terme des conventions passées avec l'Etat ne pourra pas dépasser le 31 décembre 2009 . La constitution des équipes requiert la mobilisation de locaux, le recrutement de personnels pour encadrer et l'engagement des partenaires dans la durée. Ceux-ci ont, de toute évidence, besoin de garantie sur la pérennité des financements.
Au demeurant, la réussite même du dispositif montre qu'il serait inopportun d'en arrêter le financement au-delà de 2009 , alors même qu'il a connu un démarrage tardif. C'est pourquoi votre commission pour avis souhaite le maintien du dispositif au-delà de 2009 et le redéploiement des crédits programmés en 2005 et non inscrits en loi de finances sur les années à venir.
Votre rapporteur estime également que si la réussite d'un tel dispositif était avérée, il ne serait pas anormal qu'à terme, les financements de droit commun, notamment en provenance de l'éducation nationale, prennent le relais de ceux de la politique de la ville , qui ont davantage vocation à lancer des expérimentations.
Afin d'obtenir du Gouvernement des engagements précis permettant aux acteurs locaux de s'engager, votre commission pour avis vous propose, en conséquence, d'adopter un amendement demandant la remise d'un rapport au Parlement sur le dispositif de réussite éducative et son prolongement au-delà du 31 décembre 2009 .
Enfin, votre commission souligne que des améliorations doivent encore être apportées au dispositif parmi lesquelles :
- l'accroissement du nombre d'équipes par projet pour réduire l'écart entre le nombre de quartiers concernés (environ 1.100) et celui des équipes, ce qui permettrait d'accroître les capacités de suivi individualisé ;
- l'augmentation du nombre d'enfants pris en charge individuellement ;
- la hausse de la participation des services de la protection judiciaire de la jeunesse et des services de l'Etat tels que les directions de la jeunesse et des sports ou les directions des affaires sociales et sanitaires.
* 10 Rapport 2007 de l'Observatoire national des ZUS.
* 11 Inscrit dans les programmes 15 et 16 du Plan de cohésion sociale du 30 juin 2004.
* 12 La loi de programmation pour la cohésion sociale du 18 janvier 2005 a défini ses objectifs, les publics visés, les structures juridiques supports de ces dispositifs et a programmé les crédits affectés à ces dispositifs pour les années 2005-2009. La circulaire de la DIV aux préfets du 27 avril 2005 a précisé les conditions de mise en oeuvre de ces dispositifs.
* 13 Groupement d'intérêt public, Caisse des écoles, Etablissement public local de coopération éducative.
* 14 Enseignants éducateurs, animateurs, travailleurs sociaux, psychologues, pédopsychiatres, intervenants sportifs et culturels.
* 15 Enquête nationale confiée au cabinet Trajectoires en juin 2007 sur 400 projets en France métropolitaine.