2. Les amendements de votre commission des finances : une évaluation préalable rigoureuse en toutes circonstances
Un choix de gestion soucieux de la soutenabilité durable des finances publiques, conformément au principe de bonne gestion des deniers publics qui figure d'ailleurs au sein de la décision n° 2003-473 DC du 26 juin 2003 du Conseil constitutionnel, ne peut reposer que sur une évaluation sérieuse et systématique. Il ne saurait être question dans ce domaine d'évaluation succincte, ou d'un recours à un partenariat public-privé sur la base de conclusions dont le caractère favorable n'apparaît pas clairement.
Aussi, votre commission des finances vous propose-t-elle deux amendements identiques , l'un à l'article 2, l'autre à l'article 16, supprimant la disposition selon laquelle l'évaluation préalable peut être succincte lorsqu'il s'agit de faire face à une situation imprévue. D'une part, votre rapporteur pour avis peine à concevoir une situation dans laquelle une telle disposition trouverait à s'appliquer. Ainsi, par exemple, en cas de catastrophe naturelle, le fonctionnement normal de la puissance publique lui permet de mener des évaluations dans des conditions de droit commun. D'autre part, ce n'est pas au moment de l'évaluation préalable que du temps peut être gagné pour la réalisation d'un investissement, bien au contraire : c'est le sérieux des analyses en amont qui conditionne la réussite en aval des contrats de partenariat.
De même, votre commission des finances vous propose deux amendements identiques , l'un à l'article 2, l'autre à l'article 16, prévoyant qu'un certain nombre de domaines de l'action de l'Etat ou des collectivités territoriales sont réputés présenter le caractère d'urgence, et donc être éligibles aux contrats de partenariat, sous réserve que l'évaluation préalable ne soit pas manifestement défavorable . Cette rédaction est perfectible : il convient en effet, en toutes circonstances, que l'évaluation préalable soit favorable pour recourir aux contrats de partenariat. S'agissant de l'urgence, en effet, M. Philippe Josse, directeur du budget, dans le cadre de la table-ronde relative aux enjeux budgétaires et comptables relatifs aux contrats de partenariat, en date du 19 mars 2008, a souligné « qu'il s'agissait d'un motif juridique de recours au contrat de partenariat. Cela ne signifiait pas que le recours à ce mode de commande publique était, pour autant, économiquement favorable ». On estime qu'un écart d'efficience de 5 % (marge d'erreur technique), après neutralisation de la fiscalité, entre un investissement classique et un contrat public-privé, permet de légitimer économiquement un PPP.
Enfin, votre commission des finances vous propose deux amendements identiques , l'un à l'article 2, l'autre à l'article 16, précisant que l'évaluation préalable se réalise hors taxe , afin d'éviter que la décision d'investissement, dans l'arbitrage entre maîtrise d'ouvrage publique et contrat de partenariat, souffre d'un biais fiscal. Ainsi, par exemple, pour l'application des règles de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), les cocontractants de partenariat public-privé (PPP) sont considérés comme des prestataires de services de la personne morale de droit public et sont ainsi soumises de plein droit à la TVA en application des dispositions de l'article 256 du code général des impôts. Ceci n'a, a priori , pas d'incidence sur l'Etat, qui perçoit la TVA, ni même pour les collectivités territoriales au regard du fonctionnement du FCTVA, mais certains ministères ont pu considérer que la prise en compte de la fiscalité faussait les arbitrages éventuels en défaveur d'une externalisation de leurs activités. Il paraît donc souhaitable de préciser que les arbitrages sur le mode de gestion de l'investissement public ont, en principe, vocation à être effectués hors taxe.
Votre commission des finances émet un avis favorable à l'adoption des articles 2 et 16 ainsi modifiés .