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Projet de loi de finances pour 2010 : Action extérieure de l'État : moyens de l'action internationale

 

III. LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR POUR AVIS

A. UNE CROISSANCE CONTINUE DES CRÉDITS AFFECTÉS AUX CONTRIBUTIONS OBLIGATOIRES, QUI PÈSE SUR LES ACTIONS BILATÉRALES

Le poids des contributions obligatoires au sein de son budget est ainsi retracé par le MAEE :

« Les contributions obligatoires versées par le Ministère des Affaires étrangères et européennes dépendent du programme 105 aux actions n° 2 (action européenne) et n° 4 (contributions internationales), qui représentent respectivement en 2010, 3,25 % et 42,61 % des autorisations d'engagement du programme. L'évolution de nos contributions obligatoires en gestion (hors OMP) depuis 2000, (en euros) est récapitulée dans le tableau ci-dessous :

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

364 273 485

285 656 038

391 535 963

375 240 069

348 899 208

370 371 681

392 905 641

427 363 869

400 055 589

432 652 057

Les 15 premières organisations représentent environ 85 % de nos obligations financières.

Les budgets des organisations internationales couvrant une année civile, la majorité des contributions sont versées en début d'année, entre janvier et février.

Le barème des organisations est, dans la plupart des cas, lié à celui de l'ONU, calculé en prenant en compte la part dans le revenu mondial avec deux corrections majeures: un plafond de 22 % (de facto pour les Etats-Unis) et une décote pour les pays à faible revenu par habitant (RNB/h). »

La quote-part française à l'ONU est de 6,3 %, alors que la part du PIB français dans la richesse mondiale est estimée à 4,7 % en 2009. Lors de son audition devant la commission, le ministre a annoncé que plusieurs pays occidentaux, dont la France, soutenaient l'ouverture de négociations sur le rééquilibrage des contributions à l'ONU, par une plus grande participation financière des pays émergents, comme le Brésil, l'Inde ou la Chine.

L'évolution des crédits attribués, sur le programme 105, aux 15 plus fortes contributions obligatoires de 2000 à 2009 est retracée dans le tableau suivant :

Programme 105 Action de la France en Europe et dans le monde

Historique des 15 contributions les plus importantes depuis 2000

Valeur exprimée en euros

 

ORGANISATION

2 009

2008

2007

2 006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

ACTION N°2 : Action européenne

ONU

ORGANISATION DES NATIONS UNIES (ONU)

113 599 087

77 971 344

81 358 530

81 358 530

81 358 530

68 024 357

84 353 212

81 729 937

68 853 049

68 271 408

CE

CONSEIL DE L'EUROPE

33 084 000

33 652 927

34 365 966

33 755 481

32 494 292

31 193 463

29 874 239

28 797 758

27 596 770

26 590 674

OTAN

ORGANISATION DU TRAITE DE L'ATLANTIQUE NORD (OTAN)

27 373 000

25 700 207

29 694 000

25 849 346

20 522 387

23 595 520

28 784 350

30 269 862

28 011 638

20 915 891

OMS

ORGANISATION MONDIALE DE LA SANTE (OMS / WHO)

22 534 378

20 482 000

21 523 083

23 676 666

19 826 001

22 066 197

23 028 709

30 824 989

29 720 411

26 882 660

OAA/FAO

ORGANISATION DES NATIONS UNIES POUR L'ALIMENTATION ET L'AGRICULTURE (OAA/FAO)

21 922 635

21 098 302

19 598 223

19 951 841

19 590 374

20 030 647

17 616 180

23 671 748

22 889 292

21 350 744

AIEA

AGENCE INTERNATIONALE DE L'ENERGIE ATOMIQUE (AIEA)

20 892 189

19 967 889

19 583 081

19 283 287

18 387 792

18 562 130

18 694 351

18 901 350

19 600 770

18 282 105

OCDE

ORGANISATION DE COOPERATION ET DE DEVELOPPEMENT ECONOMIQUES (OCDE-OECD)

20 610 903

24 449 947

25 344 122

23 686 591

23 645 240

18 522 037

25 026 586

21 012 864

19 468 827

18 756 898

OIT

BUREAU INTERNATIONAL DU TRAVAIL (ILO / BIT)

16 554 446

15 739 518

13 424 372

14 348 213

13 822 406

14 862 566

15 642 643

16 684 411

13 360 649

14 687 304

OSCE

ORGANISATION POUR LA SECURITE ET LA COOPERATION EN EUROPE (OSCE)

15 622 993

17 625 663

16 596 512

16 453 213

15 996 008

16 504 842

18 364 033

19 349 335

20 720 050

25 356 605

UNESCO

ORGANISATION DES NATIONS UNIES POUR L'EDUCATION, LA SCIENCE ET LA CULTURE (UNESCO)

14 851 740

15 670 229

15 524 731

15 830 872

15 227 547

15 173 373

20 616 377

23 087 213

22 024 633

22 474 488

TPIY

TRIBUNAL PENAL INTERNATIONAL POUR L'EX-YOUGOSLAVIE

9 729 273

7 911 523

8 611 278

7 707 440

8 320 390

8 150 485

7 799 846

8 748 691

6 861 970

6 670 460

TPIR

TRIBUNAL PENAL INTERNATIONAL POUR LE RWANDA

8 277 155

5 629 288

6 961 155

6 837 306

6 389 581

5 852 024

6 415 307

7 068 074

6 785 145

5 980 398

ONUDI

ORGANISATION DES NATIONS UNIES POUR LE DEVELOPPEMENT INDUSTRIEL (ONUDI-UNIDO)

6 636 421

6 099 300

6 183 272

6 822 390

6 023 587

6 528 637

5 987 670

6 115 410

6 239 041

6 215 687

OTICE

COMMISSION PREPARATOIRE DE L'ORGANISATION POUR LE TRAITE D'INTERDICTION COMPLETE DES ESSAIS NUCLEAIRES (OTICE- CTBTO)

4 848 754

4 624 126

5 090 576

5 215 093

4 894 495

3 862 560

3 713 983

5 585 375

5 631 179

4 796 949

IUE

INSTITUT UNIVERSITAIRE EUROPEEN DE FLORENCE

4 450 224

4 297 005

4 140 702

4 037 612

3 923 001

3 816 918

3 725 258

3 321 100

3 203 767

3 117 378

Source : MAEE

Au sein des contributions versées à l'ONU, les sommes versées pour le financement des opérations de maintien de la paix1(*) (OMP) sont les suivantes :

Contributions françaises aux OMP créées depuis 2000

L'ONU rencontre de nombreuses difficultés à faire aboutir ses OMP à des résultats probants, pour de multiples raisons qui sont analysées par l'article figurant en annexe III.

Le personnel civil affecté, sur le terrain, à l'ensemble des Opérations de Maintien de la Paix (OMP) et Missions politiques spéciales de l'ONU s'élève à 7054 agents, dont 2977 administrateurs (encadrement). Avec 2,42 % des effectifs (171 Français, dont 123 administrateurs), la France est présente dans 13 opérations de maintien de la paix, 2 Missions d'assistance (Afghanistan et Irak), 2 Missions politiques spéciales (Népal, Liban), et 4 Bureaux sur le terrain (Burundi, RCA, Somalie, Jérusalem). Cinquième contributeur, la France participe à hauteur de 7,44 % au budget des OMP. Le tableau inséré page 21 donne les chiffres comparatifs des effectifs pour l'année 2008 et l'année 2009.

La France participe à 9 opérations de maintien de la paix (OMP) des Nations unies. Avec 1 883 personnels déployés au 31 juillet 2009, elle est le 16ème contributeur des Nations Unies, et le deuxième, parmi les grands pays industrialisés, après l'Italie. L'essentiel de ses effectifs (1 445 hommes) sont engagés dans le cadre de la FINUL (Liban). La FINUL a vu son mandat et son dispositif considérablement remaniés à la suite des affrontements de l'été 2006, conduisant à doubler les effectifs français engagés dans les OMP. La France est, ainsi, le premier contributeur des membres permanents du Conseil de sécurité à cette opération.

La France est engagée au sein de :

- La FINUL II (Force intérimaire des Nations Unies au Liban), où elle déploie 1 445 militaires (1 626 en 2008, 1 633 en 2007 et 592 en 2006) ;

- La MINURCAT (Mission des Nations Unies en République centrafricaine et au Tchad), où elle déploie 303 militaires et 17 policiers (18 policiers en 2008. OMP créée en septembre 2007) ;

- La MINUSTAH (Mission des Nations Unies pour la stabilisation en Haïti), où elle déploie 60 policiers et 2 militaires (Total de 66 personnels en 2008, 39 en 2007 et 42 en 2006) ;

- L'ONUCI (Opération des Nations Unies en Côte d'Ivoire), où elle déploie 9 militaires, 11 policiers et 2 observateurs militaires (180 militaires, 10 policiers et 2 observateurs militaires entre 2006 et 2008) ;

- La MONUC (Mission de l'Organisation des Nations Unies en République démocratique du Congo), où elle déploie 9 policiers et 7 observateurs militaires (9 policiers et 4 observateurs entre 2006 et 2008) ;

- La MINURSO (Mission des Nations Unies pour l'organisation d'un referendum au Sahara occidental), où elle déploie 13 observateurs militaires (Total 14 observateurs en 2008, 15 en 2007 et 20 en 2006) ;

- La MINUAD (Opération hybride UA/ONU au Darfour), où elle déploie 1 policier (2 militaires en 2008. OMP créée en juillet 2007) ;

- L'ONUST, où elle déploie 2 observateurs militaires (Total identique en 2007 et 2008 et 4 observateurs en 2006) ;

- La MINUL (Mission des Nations Unies au Liberia), où elle déploie 2 militaires (1 militaire entre 2006 et 2008).

L'évolution du 1er janvier 2008 au 1er janvier 2009 et le pourcentage des effectifs civils français sont récapitulés dans le tableau suivant :

- TABLEAU X -

MISSIONS ET OPERATIONS DE TERRAIN - EFFECTIFS DES PERSONNELS CIVILS

(JANVIER 2009)

   

EFFECTIFS

EFFECTIFS FRANCAIS

POURCENTAGE DE FRANCAIS

   

2009

2008

2009

2008

2009

2008

ONU

6836

6068

168

174

2,46%

3,42%

BANUGBIS

Bureau d'appui des Nations Unies pour la consolidation de la paix en Guinée-Bissao

10

13

0

0

0,00%

0,00%

BINUB

Bureau intégré des Nations Unies au Burundi

124

121

7

8

5,65%

6,61%

BINUSIL

Bureau intégré des Nations Unies en Sierra Leone

22

76

0

1

0,00%

1,32%

BONUCA

Bureau des Nations Unies pour la consolidation de la paix en République centrafricaine

26

25

2

2

7,69%

8,00%

FINUL

Force intérimaire des Nations Unies au Liban

323

308

3

3

0,93%

0,97%

FNUOD

Force des Nations Unies chargée d'observer le désengagement (hauteurs du Golan)

38

40

1

0

2,63%

0,00%

MANUA

Mission d'assistance des Nations Unies en Afghanistan

271

227

7

4

2,58%

1,76%

MANUI

Mission d'assistance des Nations Unies pour l'Irak

303

289

3

5

0,99%

1,73%

MINUAD

Mission conjointe des Nations Unies et de l'Union africaine au Darfour

823

245

5

7

0,61%

2,86%

MINUEE

Mission des Nations Unies en Ethiopie et en Erythrée

94

147

0

0

0,00%

0,00%

MINUK

Mission d'administration intérimaire des Nations Unies au Kosovo

379

468

9

13

2,37%

2,78%

MINUL

Mission des Nations Unies au Liberia

489

507

2

1

0,41%

0,20%

MINURCAT

Mission des Nations Unies en République centrafricaine et au Tchad

325

26

14

3

4,31%

11,54%

MINURSO

Mission des Nations Unies pour l'organisation d'un référendum au Sahara occidental

97

96

0

1

0,00%

1,04%

MINUS

Mission préparatoire des Nations Unies au Soudan

774

864

10

8

1,29%

0,93%

MINUSTAH

Mission des Nations Unies pour la stabilisation en Haïti

499

498

33

39

6,61%

7,83%

MINUT

Mission intégrée des Nations Unies au Timor Oriental

359

336

8

8

2,23%

2,38%

MONUC

Mission des Nations Unies dans la République démocratique du Congo

966

924

35

47

3,62%

5,09%

MONUG

Mission d'observation des Nations Unies en Géorgie

107

99

3

3

2,80%

3,03%

ONUCI

Opération des Nations Unies en Côte d'Ivoire

430

407

20

16

4,65%

3,93%

ONUST

Opérations des Nations Unies chargé de la surveillance de la trêve (Moyen-Orient)

97

106

0

0

0,00%

0,00%

UNFICYP

Force des Nations Unies chargée du maintien de la paix à Chypre

40

37

1

0

2,50%

0,00%

UNIIIC

Commission d'enquête internationale indépendante des Nations Unies (Beyrouth)

136

130

3

3

2,21%

2,31%

UNMOGIP

Groupe d'observateurs militaires des Nations Unies en Inde et au Pakistan

23

25

0

0

0,00%

0,00%

UNOWA(1)

Bureau des Nations Unies pour l'Afrique de l'Ouest

10

5

0

0

0,00%

0,00%

UNPOS

Bureau politique des Nations-Unies pour la Somalie

36

18

1

1

2,78%

5,56%

UNSCO

Coordinateur spécial des Nations-Unies dans les Territoires occupés

30

30

1

1

3,33%

3,33%

UNTOP

Bureau des Nations Unies pour la consolidation de la paix au Tadjikistan

5

1

0

0

0,00%

0,00%

L'importance et la qualité des effectifs français au sein des OMP sont reconnues, mais n'influencent pas la quote-part financière due par notre pays au budget de l'ONU, dont les trois quarts sont aujourd'hui dévolus au financement des OMP, à hauteur de 7,8 milliards de dollars prévus pour 2010. En tant que membre permanent du Conseil de sécurité, dont l'aval est requis pour la création ou la prolongation des OMP, la France acquitte une quote-part supérieure, de 7,4 % à celle due au budget régulier, de 6,3 %.

Lors de son audition par la commission, M. Bernard Kouchner, ministre des affaires étrangères et européennes, a souligné que, en association avec le Royaume-Uni, la France plaidait pour une meilleure prise en compte des coûts prévisionnels dans les décisions de création ou de reconduction des OMP, volonté qui a été actée par une résolution du Conseil de sécurité adoptée en août 2009.

Cette volonté de maîtrise des coûts financiers doit être activement soutenue par le Parlement, car la rigueur qui affecte les crédits dévolus aux programmes 105 et 151 semble loin d'être la règle à l'ONU, comme dans l'ensemble des institutions internationales. Or les crédits requis par les contributions obligatoires amputent ceux dévolus aux actions bilatérales, dont l'utilisation relève entièrement de notre pays, et dont l'impact sur notre rayonnement à l'étranger est déterminant.

Parmi les actions qui devraient être appuyées, figure la coopération de sécurité et de défense.

* 1 Les dates, intitulés et effectifs affectés à ces OMP figurent en annexe à ce rapport