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Projet de loi de finances pour 2010 : Défense - Préparation et emploi des forces

 

D. LES BASES DE DÉFENSE SERONT GÉNÉRALISÉES SUR TOUT LE TERRITOIRE DÈS 2011

Le déploiement des bases de défense (BdD) constitue un projet majeur de la modernisation de l'organisation de la défense.

La création des BdD doit conduire au regroupement et à la rationalisation, sous un commandement unique interarmées, des fonctions de soutien et d'administration jusqu'alors réparties dans les armées et les services, de manière à atteindre les objectifs de réduction des effectifs fixés, tout en préservant le caractère opérationnel des forces.

Ce projet est articulé en trois phases :

- une expérimentation du concept sur 11 bases de défense expérimentales (BdDe)9(*) en 2009. Le choix des bases de défense expérimentales a été effectué avec le souci de disposer d'un large éventail de situations permettant de tester un bon échantillonnage des solutions possibles ; une grande liberté a été laissée aux commandants de ces bases pour favoriser la diversité des approches ;

- l'exploitation du retour d'expérience de 2009 va permettre, à la fin de 2009, d'élaborer l'ensemble des processus du soutien interarmées. Ceux-ci seront évalués dans dix huit bases de défense pilotes à compter du 1er janvier 201010(*) ;

- l'affinement des processus à la lumière des évaluations de 2010, et déploiement au 1er janvier 2011 de la totalité des bases de défense de plein exercice.

Parallèlement, il a été mis en place une procédure de retour d'expérience (RETEX) qui permet d'ajuster les orientations d'une phase à l'autre de l'expérimentation, en fonction des résultats obtenus sur le terrain. Ce RETEX est réalisé à trois moments clés de l'expérimentation :

- été 2009 : premier RETEX pour apporter une première réponse aux points à expérimenter. Il permet de préparer la phase pilote des BdD ;

- fin 2009 : deuxième RETEX, après régularisation des affectations à l'été 2009, afin d'établir un bilan sur un exercice budgétaire complet. Il marquera le lancement de la phase pilote des BdD ;

- juin 2010 : troisième RETEX qui définira les processus et les modèles aboutis des BdD de plein exercice.

Le premier RETEX a donné lieu à un séminaire organisé à l'état major des armées le 8 juillet 2009, avec l'ensemble des intervenants intéressés (armées, directions, services, commandants de BdDe). Il a mis en évidence les points à améliorer pour renforcer le processus de modernisation.

Les premiers enseignements recueillis avaient permis de dégager la nécessité d'élargir l'espace géographique couvert par chaque base, pour faciliter les mutualisations, et permettre d'en retirer ultérieurement des gains financiers. Ceux-ci ne sont pas recherchés à court terme, car l'objectif prioritaire est de permettre aux forces de se recentrer sur l'opérationnel, en leur assurant une organisation inter-armée de soutien.

Ainsi, le nombre global de bases a été réduit à une soixantaine, contre 90 initialement prévues. Sept nouvelles bases seront créées en 2010, pour atteindre, au total, 18 bases pilotes, et il a été décidé d'accélérer la généralisation sur l'ensemble du territoire, de ces bases en 2011, alors qu'elle était prévue pour 2014.

Rappelons qu'initialement, il était prévu que le nombre et le volume des unités à soutenir se trouvaient dans un rayon de 30 km. A l'expérience, il est apparu préférable d'opter pour des BdD plus vastes, en les calibrant selon une notion de délai de route plutôt qu'une notion de distance : un délai d'1h30 a ainsi été envisagé, si les BdD et leurs clients sont dotés de moyens de communication de qualité, comme des équipements et réseaux informatiques, et si la dématérialisation des procédures est généralisée. Ainsi, les bases de défense de plein exercice pourraient soutenir en moyenne de l'ordre de 5 000 personnes avec un groupement de soutien pouvant disposer, si besoin, "d'antennes" sur les sites soutenus.

Leur liste des bases prévues pour 2011 n'est pas finalisée, et fait encore l'objet de travaux menés avec toutes les parties prenantes du ministère.

Du premier retour d'expérience, il peut être tiré les principales conclusions suivantes :

- en termes de continuité du fonctionnement, il ressort de l'ensemble des évaluations effectuées qu'il n'y n'a pas eu de rupture avec le passage en BdDe. Toutes les bases expérimentales ont été caractérisées par un effort de contractualisation avec les formations soutenues ;

- en termes de qualité du service rendu, aucune détérioration notable du soutien n'est à déplorer. Dans certains cas, la mutualisation de la gestion a permis, au contraire, d'optimiser les ressources disponibles, comme la capacité d'hébergement, et les achats de fonctionnement. Toutefois, dans cette phase transitoire, certains délais s'allongent parfois du fait des changements d'organisation et de l'indispensable harmonisation des procédures et des réglementations.

Dans ce nouveau milieu interarmées, la comparaison des méthodes et des procédures entre armées et services différents, effectuée par les exécutants, permet de déterminer les meilleures d'entre elles et les voies d'amélioration possibles ;

- en termes d'efficacité globale, le concept de base de défense a démontré sa viabilité et sa pertinence, notamment dans le soutien opérationnel en OPEX des unités soutenues. Les difficultés relevées portent sur les outils de mise en oeuvre, comme les processus et systèmes d'information, et non sur le concept. En particulier, la plupart des outils informatiques restent encore spécifiques à chaque armée, ce qui ralentit l'harmonisation des procédures et la normalisation des structures. La mise à disposition de systèmes d'information communs et intégrés est essentielle. Une action volontariste de simplification et de normalisation des processus et des procédures doit être entreprise, notamment dans le domaine des ressources humaines.

Ce premier bilan a permis de préciser le potentiel que présentent les BdD :

- maintien de l'efficacité des soutiens, notamment des unités en OPEX, malgré les difficultés transitoires inhérentes à toute réorganisation ;

- gain encore modeste en personnel, l'harmonisation des procédures et des systèmes d'information devant les augmenter à échéance de trois ans, pour atteindre les cibles de déflation prévues ;

- économie sur les budgets de fonctionnement, sous réserve que les processus, les procédures et les systèmes d'informations soient modernisés.

Il s'agit d'une profonde réorganisation, qui accompagne la réduction du format des armées, et vise à améliorer les méthodes communes de gestion.

La modernisation du soutien aux différentes unités qui seront rattachées aux bases de défense, quelle que soit leur armée d'origine, par une mutualisation de toutes les opérations qui concourent à ce soutien, comme le calcul des soldes, la fourniture des tenues, ou encore la restauration, sont autant d'éléments dont le rapprochement représente un travail minutieux, considérable et réclamant beaucoup de détermination. Cette mutualisation sera appuyée par la création, en 2010, d'un service d'un commissariat des armées, regroupant les trois commissariats antérieurs, placé sous l'autorité du CEMA.

Les premiers éléments fournis par l'expérimentation menée en 2009 ont conduit à décider la généralisation, dès 2011, des bases de défense sur tout le territoire français, anticipant ainsi une réforme qui devait initialement s'achever en 2014.

* 9 Aubagne, Avord, Brest, Clermont-Ferrand, Creil, Djibouti, La Valbonne, Marseille, Nancy, Rennes et Valence.

* 10 11 précédentes et Besançon, Cherbourg, Coëtquidan, Montlhéry, Pau, La Réunion-Mayotte, Rochefort-Saintes-Cognac pour respecter une continuité dans la montée en puissance et pour augmenter l'éventail des situations.