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Projet de loi de finances pour 2010 : Sécurité : Gendarmerie nationale

 

N° 102

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2009-2010

Enregistré à la Présidence du Sénat le 19 novembre 2009

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi de finances pour 2010, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME IX

SÉCURITÉ
(Gendarmerie nationale)

Par M. Jean FAURE,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Josselin de Rohan, président ; MM. Jacques Blanc, Didier Boulaud, Jean-Louis Carrère, Jean-Pierre Chevènement, Robert del Picchia, Jean François-Poncet, Robert Hue, Joseph Kergueris, vice-présidents ; Mmes Monique Cerisier-ben Guiga, Joëlle Garriaud-Maylam, MM. André Trillard, André Vantomme, Mme Dominique Voynet, secrétaires ; MM. Jean-Etienne Antoinette, Robert Badinter, Jean-Michel Baylet, Jean-Pierre Bel, René Beaumont, Jacques Berthou, Jean Besson, Michel Billout, Didier Borotra, Michel Boutant, Christian Cambon, Marcel-Pierre Cléach, Raymond Couderc, Mme Michelle Demessine, M. André Dulait, Mmes Bernadette Dupont, Josette Durrieu, MM. Jean Faure, Jean-Paul Fournier, Mme Gisèle Gautier, M. Jacques Gautier, Mme Nathalie Goulet, MM. Jean-Noël Guérini, Michel Guerry, Hubert Haenel, Robert Laufoaulu, Simon Loueckhote, Philippe Madrelle, Pierre Mauroy, Rachel Mazuir, Louis Mermaz, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Jean Milhau, Charles Pasqua, Xavier Pintat, Bernard Piras, Christian Poncelet, Yves Pozzo di Borgo, Jean-Pierre Raffarin, Daniel Reiner, Roger Romani, Mme Catherine Tasca.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (13ème législ.) : 1946, 1967 à 1974 et T.A. 360

Sénat 100 et 101 (annexe n° 28) (2009-2010)

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

L'année 2009 a été marquée par de profondes mutations pour la gendarmerie nationale.

Tout d'abord, conformément à la volonté exprimée par le Président de la République, la gendarmerie nationale est dorénavant rattachée organiquement et budgétairement au ministre de l'Intérieur, tout en conservant son statut militaire.

Le transfert du rattachement organique de la gendarmerie nationale du ministre de la Défense au ministre de l'Intérieur a été organisé par la loi du 3 août 2009 relative à la gendarmerie nationale.

Il a été précédé du rattachement budgétaire de la gendarmerie au ministère de l'Intérieur, effectif depuis le 1er janvier 2009, la mission « Sécurité » étant devenue une mission ministérielle.

Le rattachement de la gendarmerie au ministre de l'Intérieur permettra de renforcer la coopération entre la police et la gendarmerie et de développer les mutualisations de moyens, dans le respect de la dualité des deux forces.

Il ne remet pas en cause le statut militaire de la gendarmerie nationale et l'étendue de ses missions, qui ont été consacrés par la loi du 3 août 2009.

Ensuite, le budget de la gendarmerie pour 2010 s'inscrit dans un cadre pluriannuel, qui résulte à la fois du budget triennal et du projet de loi d'orientation et de programme pour la performance de la sécurité intérieure (LOPPSI 2), qui couvre la période 2009-2013.

Bien que ce texte n'ait pas encore été adopté par le Parlement, le budget de la gendarmerie pour 2010 intègre la deuxième annuité de la LOPPSI 2. L'accent devrait être mis en 2010, comme l'an dernier, sur la police scientifique et technique et le recours aux nouvelles technologies, comme la vidéoprotection, les terminaux embarqués ou encore la lecture automatisée des plaques d'immatriculation.

Enfin, le budget de la gendarmerie pour 2010 n'échappe pas à la politique de maîtrise des dépenses publiques et aux mesures d'économies prévues au titre de la révision générale des politiques publiques (RGPP).

L'application à la gendarmerie de la règle de non remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite devrait se traduire par la suppression de 1 303 postes en 2010, après 1 246 en 2009. Ainsi, en deux ans, environ 2 500 postes auront été supprimés dans la gendarmerie.

La première partie du présent rapport est consacrée à ce contexte de pleine mutation pour la gendarmerie nationale.

L'évolution globale du budget de la gendarmerie pour 2010 et la répartition des crédits par type de dépenses sont présentées dans la deuxième partie du rapport.

Dans une troisième partie, votre rapporteur pour avis a souhaité insister tout particulièrement sur trois sujets :

- le maintien de la capacité opérationnelle de la gendarmerie et de la densité de son « maillage » territorial, au regard de la politique de réduction des effectifs ;

- les mutualisations de moyens entre la police et la gendarmerie ;

- la parité globale de traitement entre gendarmes et policiers.

Enfin, dans une quatrième partie, votre rapporteur pour avis a souhaité rendre compte de l'action des militaires de la gendarmerie nationale engagés en opérations extérieures (OPEX), à l'image des 150 gendarmes français déployés récemment en Afghanistan, et de celle des gendarmes présents outre-mer, notamment dans le cadre de la lutte contre l'orpaillage illégal en Guyane.

Votre rapporteur pour avis a eu, en effet, l'occasion d'effectuer un « stage d'immersion » auprès des gendarmes déployés en Guyane dans le cadre de l'opération « Harpie » de lutte contre l'orpaillage clandestin, et il tient ici à rendre hommage à leur action.

I. UN CONTEXTE EN PLEINE EVOLUTION

A. LE RATTACHEMENT ORGANIQUE ET BUDGÉTAIRE DE LA GENDARMERIE NATIONALE AU MINISTÈRE DE L'INTÉRIEUR

Le rattachement organique et budgétaire de la gendarmerie nationale au ministre de l'Intérieur avait été annoncé par le Président de la République, lors de son intervention du 29 novembre 2007 devant 1 800 gendarmes et policiers réunis à la Grande Arche de la Défense.

Avant même l'annonce de cette réforme, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées du Sénat avait décidé de constituer en son sein un groupe de travail chargé de réfléchir à l'avenir de l'organisation et des missions de la gendarmerie.

Présidé par votre rapporteur pour avis, ce groupe de travail était composé de Mme Michèle Demessine et de MM. Hubert Haenel, Philippe Madrelle, Charles Pasqua, Yves Pozzo di Borgo et André Rouvière.

A l'issue de ses travaux, le groupe de travail avait présenté dix-sept recommandations, qui ont été adoptées à l'unanimité par la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées du Sénat, et reprises dans un rapport d'information, publié le 10 avril 20081(*).

La loi sur la gendarmerie nationale, qui a été adoptée par le Parlement le 23 juillet dernier et promulguée le 3 août 2009, organise le rattachement organique de la gendarmerie nationale au ministre de l'Intérieur, après son rattachement budgétaire intervenu avec la loi de finances de 2009.

Ce rattachement de la gendarmerie nationale au ministre de l'Intérieur constitue moins une rupture que l'aboutissement d'une évolution commencée en 2002.

À la suite de l'élection présidentielle de mai 2002, la gendarmerie nationale a été placée pour emploi auprès du ministre de l'Intérieur pour l'exercice des missions de sécurité intérieure, par un décret du 15 mai 2002.

Plus récemment, le décret du 31 mai 2007 a établi une responsabilité conjointe du ministère de la Défense et du ministère de l'Intérieur s'agissant de la définition des moyens budgétaires attribués à la gendarmerie nationale et de son suivi.

La gendarmerie restait cependant placée sous l'autorité du ministère de la Défense pour ses missions militaires et les questions de personnels, le statut des gendarmes étant commun à celui des autres militaires.

La loi du 3 août 2009 relative à la gendarmerie nationale organise le transfert du rattachement organique de la gendarmerie nationale du ministre de la Défense au ministre de l'Intérieur.

Le ministre de l'Intérieur est désormais responsable de l'organisation de la gendarmerie nationale, de sa gestion, de son emploi et de l'infrastructure militaire qui lui est nécessaire. Il exerce également une compétence de principe en matière de gestion des ressources humaines à l'égard des personnels de la gendarmerie.

Ainsi, le rattachement de la gendarmerie au ministre de l'Intérieur permet de réaliser le rapprochement des deux forces de sécurité et de renforcer la coopération entre la police et la gendarmerie en matière de lutte contre la criminalité.

Les missions de sécurité intérieure représentent 95 % de l'activité de la gendarmerie nationale, contre seulement 5 % pour ses missions militaires.

L'action des groupes d'intervention régionaux (GIR), qui présentent l'originalité de regrouper au sein d'une même structure des gendarmes, des policiers, des douaniers et des agents d'autres administrations, pourra être amplifiée. L'échange d'informations entre les différents services nécessite également d'être systématisé.

Ce rapprochement permettra également de développer les synergies et les mutualisations de moyens entre les deux forces.

Ce rattachement n'entraîne pas la disparition du statut militaire de la gendarmerie nationale et sa fusion avec la police. La gendarmerie nationale et la police nationale restent deux forces distinctes, l'une à statut civil, l'autre à statut militaire. La direction générale de la gendarmerie nationale demeure une direction autonome au sein du ministère de l'Intérieur.

La gendarmerie nationale reste placée sous l'autorité du ministre de la Défense pour l'exécution des missions militaires et de l'autorité judiciaire pour l'exécution de ses missions judiciaires.

Le ministre de la Défense continue d'exercer sa compétence à l'égard des militaires de la gendarmerie en matière de discipline et participera à la gestion des ressources humaines de la gendarmerie dans des conditions définies par décret en Conseil d'Etat. Les gendarmeries spécialisées (comme la gendarmerie de l'armement ou la gendarmerie de l'air) restent également placées sous son autorité et le ministère de la Défense assure certaines prestations de soutien au profit de la gendarmerie.

Ainsi, la gendarmerie reste en réalité placée sous une triple tutelle (Intérieur, Défense, Justice), même si elle n'est plus placée sous la tutelle organique du ministre de la Défense, mais sous celle du ministre de l'Intérieur.

En outre, à l'initiative du Sénat, la loi relative à la gendarmerie nationale a prévu qu'un rapport sera remis au Parlement, tous les deux ans, afin d'évaluer les modalités concrètes de ce rattachement.

Convention de délégation de gestion entre le ministre de l'Intérieur

et le ministre de la Défense du 28 juillet 2008 sur les prestations de soutien qui resteront assurées par le ministère de la Défense au profit de la gendarmerie

01. Le soutien immobilier

02. Le soutien santé

03. Le paiement des soldes et des pensions

04. l'action sociale

05. Le maintien en condition opérationnelle des matériels aéronautiques

assuré par la SIMMAD

06. Le maintien en condition opérationnelle des matériels en OPEX

07. Le dépannage auto interarmées

08. Le contentieux

09. La protection juridique

10. Les formations

11. La gendarmerie maritime

12. La gendarmerie de l'air

13. La gendarmerie de l'armement

14. Les prestations fournies par le SEA

15. Les archives

16. Le transport de fret par moyens militaires

17. Le transport par voie aérienne civile (TACITE)

18. L'immatriculation des véhicules

19. L'alimentation et les mess

20. L'utilisation des terrains de manoeuvres nationaux

21. Les munitions

22. Le service de la poste interarmées

23. Les adresses électroniques (e-mail)

24. Les aumôneries

25. Les commissaires détachés auprès de la DGGN

26. Les programmes d'armement et technologies de sécurité

27. La commission Nationale Informatique et Liberté (CNIL)

28. Les prestations informatiques et de télécommunications

29. La convention SNCF

30. Les gîtes d'étape

31. Le soutien central de la DGGN

32. La reconversion

33. L'éligibilité de la gendarmerie à la mission « innovation » du ministère

de la défense

34. Le transport opérationnel de militaires de la gendarmerie

35. La gendarmerie de la sécurité des armements nucléaires

* 1 Rapport d'information n°271 (2007-2008) intitulé « Quel avenir pour la gendarmerie ? », fait au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées du Sénat par le groupe de travail chargé d'une réflexion sur l'avenir de l'organisation et des missions de la gendarmerie présidé par M. Jean Faure.