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Projet de loi de finances pour 2010 : Régimes sociaux et de retraite

 

TRAVAUX DE LA COMMISSION

Réunie le jeudi 26 novembre 2009, sous la présidence de Muguette Dini, présidente, la commission examiné le rapport pour avis de Dominique Leclerc sur le projet de loi de finances pour 2010 (mission « Régimes sociaux et de retraite »).

Dominique Leclerc, rapporteur pour avis, a rappelé que la mission « Régimes sociaux et de retraite » retrace les subventions versées par l'Etat pour équilibrer les comptes de plusieurs régimes spéciaux de retraite : les uns assurent la couverture vieillesse d'entreprises (SNCF, RATP) ou d'une profession (marins) ; les autres correspondent à des régimes en voie d'extinction (régimes des mines, de la Seita, des chemins de fer d'Afrique, etc.). La mission regroupe également les crédits finançant les dispositifs spécifiques aux conducteurs routiers destinés à compenser la pénibilité de leurs conditions de travail (congé de fin d'activité, complément de pension). Les régimes concernés représentent un total d'environ 860 000 pensionnés.

Cette mission budgétaire comporte d'importants enjeux financiers car les régimes spéciaux sont tous, depuis des années, structurellement déficitaires. Le nombre insuffisant de cotisants ne permet pas de couvrir la totalité des dépenses de pensions. Pour assurer le service des prestations vieillesse dues, l'Etat est dès lors contraint de leur verser des subventions d'équilibre. Ces régimes ne doivent donc leur survie qu'à la solidarité nationale.

Il en résulte une augmentation des subventions budgétaires versées : entre 2009 et 2010, les crédits progressent de 10 % pour s'élever à 5,7 milliards d'euros. Cette tendance s'explique à la fois par l'évolution à la hausse des dépenses des régimes, notamment en raison du « papy-boom », et par le mouvement à la baisse de leurs ressources, ce qui crée un « effet de ciseaux ».

Les ressources des régimes diminuent pour deux raisons : d'une part, le rendement des recettes de cotisations tend à décroître du fait de l'extinction progressive de certains régimes, comme les mines ou la Seita, ou de la réduction des effectifs, par exemple à la SNCF ; d'autre part, les transferts au titre de la « surcompensation » entre régimes spéciaux ne cessent de chuter puisqu'il est mis progressivement fin à ce dispositif. Aux termes de la loi du 21 août 2003, la « surcompensation » doit en effet disparaître à l'horizon 2012.

En conséquence, les subventions de l'Etat représentent une part de plus en plus importante dans le budget de ces régimes. Ainsi, la dotation d'équilibre couvre près de 60 % du budget des caisses de retraite de la SNCF et de la RATP, 73 % du budget du régime des marins et 83 % de celui des retraités de la Seita.

Inévitablement, le besoin de financement de ces régimes va continuer à progresser dans les prochaines années. Les dotations de l'Etat, qui jouent le rôle de variable d'ajustement, sont donc appelées à augmenter. Or, rien ne garantit qu'elles seront en mesure de suivre l'évolution des besoins. Dans un contexte budgétaire contraint, il est à craindre que l'abondement de la mission soit, à terme, insuffisant.

L'évolution des crédits pour 2010 met en lumière quatre éléments principaux. Le premier est la hausse relativement contenue (2,5 %) de la dotation à la caisse autonome de retraite de la SNCF, qui s'établit à 3,12 milliards d'euros, dans la continuité de la tendance observée ces dernières années.

Le deuxième a trait à la dotation à la caisse autonome de retraite de la RATP qui est plus conforme à la sincérité budgétaire, après avoir été largement sous-budgétisée lors des exercices précédents. Elle s'élève à 527 millions, soit une augmentation de 5,1 % par rapport à 2009.

Le troisième est la croissance de 6 % de la subvention d'équilibre accordée au régime des marins - soit 792,5 millions en 2010 - qui s'explique par l'érosion continue de leur masse salariale.

Enfin, le dernier élément porte sur la très forte progression (65 %) de la subvention versée au régime des mines qui atteint 971,6 millions. Cette évolution est la conséquence de la diminution des transferts au titre de la surcompensation et du moindre rendement des actifs immobilier du régime.

Dominique Leclerc, rapporteur pour avis, a évoqué la réforme des régimes spéciaux engagée en 2007 par les pouvoirs publics et entrée en vigueur le 1er juillet 2008. En harmonisant progressivement les règles en vigueur dans les régimes spéciaux avec celles applicables dans les régimes de la fonction publique, cette réforme poursuit deux objectifs : rétablir davantage d'équité entre les assurés sociaux et garantir la viabilité financière de ces régimes sur le long terme.

L'adoption de la réforme des régimes spéciaux a été subordonnée à l'instauration de mesures salariales d'accompagnement, notamment à la SNCF et à la RATP (création d'échelons supplémentaires d'ancienneté, déblocage de la grille des salaires, possibilité de rachat d'années d'études, suppression de la condition d'âge pour l'affiliation au régime spécial). Le principe de la spécificité des droits des assurés de ces régimes a donc été préservé.

S'il était nécessaire de conduire cette réforme dans un souci de dialogue social, les contreparties accordées pourraient toutefois la vider d'une partie de sa substance. Il semble en effet que l'octroi de mesures de compensation aux salariés soit porteur d'un fort potentiel de dépenses supplémentaires. La SNCF, par exemple, a revu à la hausse le coût des mesures d'accompagnement : initialement évalué à 109 millions d'euros pour 2009, il serait finalement de 125 millions ; estimé à 116 millions pour 2010, il s'élèverait en fait à 146 millions ; en 2012, il atteindrait 171 millions au lieu des 120 millions envisagés l'année dernière.

Ces dépenses supplémentaires viennent « grever » les économies attendues de la réforme. A la SNCF, les gains engrangés jusqu'en 2020 (de l'ordre de 300 à 500 millions d'euros par an) chuteraient à partir de cette date à un niveau inférieur (150 millions) au coût des mesures d'accompagnement (200 millions). A la RATP, la réforme engendrerait un surcoût jusqu'en 2015 (d'environ deux millions supplémentaires par an) en raison des contreparties accordées, puis dégagerait de faibles économies (23 millions en 2020).

En définitive, les gains résultant de la réforme des régimes spéciaux pourraient, à terme, s'avérer beaucoup plus faibles pour la collectivité que ce que les prévisions initiales, particulièrement optimistes, ne le laissaient à penser. Pour autant, les crédits de la mission pour 2010 doivent être adoptés car ils sont indispensables à la survie de ces régimes de retraite.

André Lardeux a souligné l'intérêt du propos, qui a le mérite d'alerter sur les évolutions à venir. Ce rapport montre en particulier que la réforme du régime spécial de la RATP a des résultats limités et que celle de la SNCF produit des économies plus faibles que celles escomptées initialement. Il a demandé si l'on dispose de projections sur le coût de la réforme des régimes spéciaux de retraite pour les dix années qui viennent.

Dominique Leclerc, rapporteur pour avis, a confirmé que les mesures accordées aux salariés de ces entreprises, en contrepartie de l'allongement de la durée de cotisation, coûtent plus cher que prévu. En revanche, la réforme des régimes spéciaux a aussi des conséquences positives : on constate en effet que les cheminots ont tendance à retarder leur départ en retraite depuis le 1er juillet 2008.

Il n'est évidemment pas question de gommer les spécificités de certains régimes de retraite qui sont le fruit de l'histoire. Toutefois, il est indispensable de tendre vers une harmonisation des règles relatives au taux et à la durée de cotisation, afin qu'elles soient les mêmes pour tous les corps sociaux.

Guy Fischer a rappelé que la spécificité de chaque régime est le reflet des acquis sociaux qu'il convient de préserver.

En matière de retraite, le problème fondamental est celui de la dégradation continue du taux de remplacement. Il est intolérable que de plus en plus de retraités, notamment des femmes, vivent dans une situation de très grande précarité.

Aussi, il y a un risque que l'Etat soit confronté à des revendications toujours plus fortes de la part des retraités. Tout indique que le débat de l'année prochaine sera un des plus difficiles. A cette occasion, tous les paramètres du système actuel devront être mis sur la table : la durée de cotisation, l'âge de départ à la retraite et le taux de remplacement.

Dominique Leclerc, rapporteur pour avis, a relevé que la dégradation du rapport démographique, sans être toujours aussi importante qu'à la SNCF, est une question à laquelle sont confrontés tous les régimes de retraite.

Le rendez-vous de 2010 devra impérativement déboucher sur des mesures de court terme comme l'augmentation de la durée de cotisation ou le report de l'âge légal de départ à la retraite. Mais il faudra aussi que soient posés les grands principes d'une réforme plus profonde du système de retraite.

La méthode de réforme a son importance. Le système de retraite relevant d'un choix de société, il est nécessaire que tous les Français puissent participer à ce débat. A ce propos, on évoque souvent l'idée d'un « Grenelle » des retraites : quel que soit le jugement que l'on porte sur cette nouvelle méthode de négociation, elle a au moins le mérite d'impliquer l'ensemble de la société civile.

Le vrai problème aujourd'hui est de savoir quelles sont les limites de la solidarité. S'il faut ajouter chaque année 10 milliards d'euros aux recettes des régimes de retraite, il faut savoir que ces 10 milliards seront financés par l'emprunt et donc par les générations suivantes. Jusqu'où doit aller la solidarité entre les générations et à l'intérieur du corps social ? C'est sur ce sujet qu'il faudra que porte le débat.

Enfin, si l'on ne peut pas effacer du jour au lendemain les spécificités des régimes qui procèdent d'une longue histoire, il n'est pas contestable que les disparités de taux de cotisations deviennent de plus en plus insupportables.

Muguette Dini, présidente, a indiqué que le président du comité d'orientation sur les retraites (Cor) lui a fait part de son souhait de présenter à la commission le rapport que le Cor doit remettre en février 2010 au Parlement, en application d'une disposition de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 adoptée à l'initiative de Dominique Leclerc. Ce rapport a pour objet d'étudier quelles pourraient être les modalités techniques de remplacement du calcul actuel des pensions soit par un régime par points, soit par un régime de comptes notionnels si l'on devait procéder à un changement de cette nature.

Dominique Leclerc, rapporteur pour avis, a rappelé que ce rapport doit permettre d'expertiser certaines expériences étrangères susceptibles d'apporter un éclairage utile sur la réflexion qui va s'engager au niveau national.

Muguette Dini, présidente, a estimé qu'il serait souhaitable que ce rapport puisse être présenté à la commission au cours d'une audition ouverte à tous les sénateurs.

A l'issue de ce débat, la commission, suivant les propositions de son rapporteur pour avis, a donné un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Régimes sociaux et de retraite » inscrits dans le projet de loi de finances pour 2010.