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Projet de loi de finances pour 2010 : Ville et logement

 

B. VERS UNE POLITIQUE DU LOGEMENT PLUS COHÉRENTE

1. Le droit au logement opposable, la mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion : appliquer les mesures adoptées

Ces dernières années, les modifications législatives touchant directement le secteur du logement ont été nombreuses. Toutes les dernières lois de finances initiales ou rectificatives contenaient diverses mesures « d'adaptation » des - nombreux - dispositifs de défiscalisation, notamment dans le sens d'une meilleure prise en compte des impératifs environnementaux : Périssol, Besson, ancien ou neuf, Robien, classique ou recentré, Borloo, ancien ou populaire, Scellier, classique ou intermédiaire, éco-prêt à taux zéro, location meublée non professionnelle..., sans compter les réformes de la politique du logement outre-mer. Cette instabilité législative crée à la fois des opportunités peu justifiées et des emballements temporaires pour tel ou tel type d'investissement ou d'opération immobilière, avec les excès qui ont pu être constatés dans certaines villes moyennes.

En outre, plusieurs lois majeures ont été adoptées qui réorganisent profondément ce secteur : la loi portant engagement national pour le logement8(*), la loi instituant le droit au logement opposable (Dalo) et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale9(*) ou la récente loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion10(*).

 La loi portant engagement national pour le logement contient de très nombreuses mesures et complète le plan de cohésion sociale de juin 2004 ; elle vise à accroître l'offre foncière pour favoriser la construction de logements, par exemple en simplifiant les procédures de mise en vente de ses terrains par l'Etat, en augmentant l'enveloppe du prêt à taux zéro ou en appliquant le taux réduit de TVA pour l'accession sociale à la propriété.

 La loi instituant le droit au logement opposable a été adoptée dans l'urgence, à la suite de la mobilisation autour des campements de sans-abri durant l'hiver 2006. Elle organise une procédure de garantie du droit au logement par l'Etat. Des commissions départementales de médiation sont mises en place pour examiner les demandes de logement ; si elles sont jugées prioritaires ou urgentes, les commissions peuvent demander au préfet de procurer au requérant un logement sur le contingent préfectoral. En cas de non-relogement, un recours peut être engagé devant le tribunal administratif et l'Etat peut être condamné au paiement d'une astreinte. Ce recours contentieux est ouvert depuis le 1er décembre 2008 aux publics prioritaires visés dans la loi ; à partir du 1er janvier 2012, il sera élargi à tout demandeur de logement social n'ayant pas reçu de réponse après un délai anormalement long. La loi contient aussi de nombreuses autres dispositions concernant l'hébergement d'urgence ou le développement de l'offre de logements.

Au sujet du « mal-logement », fondement des demandes dans le cadre du Dalo, les statistiques divergent, puisqu'elles conduisent à une estimation des demandeurs potentiels comprise entre 483 000 et 773 000. C'est ce qu'indique un récent rapport de l'inspection générale des affaires sociales11(*), qui pointe la nécessité d'améliorer le système d'information sur cette question.


Eléments de synthèse du troisième rapport du comité de suivi
de la mise en oeuvre du droit au logement opposable (octobre 2009)

Priorité à la bataille de l'offre

1 - Les chiffres clés du Dalo

Près de 100 000 recours ont été déposés au niveau national et le rythme ne faiblit pas. Ils sont fortement territorialisés, puisque l'Ile-de-France en représente les deux tiers et Paris 20 % à lui seul. En province, l'activité est également contrastée selon les départements, puisque dix d'entre eux enregistrent plus de cinquante recours par mois, tandis que cinquante-huit en ont moins de dix. 11 000 ménages ont été relogés et plus de mille ont été hébergés après un recours.

2 - La saisine des commissions de médiation

Le déficit d'information et d'assistance des demandeurs persiste. L'instruction des recours est très inégale et il est nécessaire de renforcer significativement les moyens des départements les plus chargés, à Paris et en Ile-de-France notamment. Certains départements délivrent tardivement les accusés de réception. Pour autant, les commissions de médiation assument leurs missions, mais les taux de rejet sont très variables d'un département à l'autre : de 12 % à 74 %. Le droit au logement des gens du voyage doit être mieux pris en compte.

3 - Reloger les ménages désignés par les commissions de médiation

Le respect de l'obligation de résultat en matière de logement est très inégal et l'Etat a été condamné dans certains départements pour non-application de la loi, dans un contexte très tendu en termes d'offre, mais aussi avec des pratiques de mobilisation de l'offre plus ou moins efficaces. Au total, 7 250 ménages prioritaires n'ont pas reçu une offre dans le délai légal, dont 6 500 en Ile-de-France (5 500 à Paris).

L'obligation de résultat en matière d'hébergement est loin d'être respectée et le dispositif n'est pas en mesure à ce jour d'assurer l'accueil de toutes les personnes en détresse et de respecter le principe de non-remise à la rue des personnes accueillies. L'orientation des ménages à reloger ou à héberger doit faire l'objet de concertation, avec un objectif de mixité sociale. Les refus des offres par les ménages révèlent des carences et des incompréhensions.

4 - Adapter l'offre et les outils du droit au logement aux besoins

Il s'agit d'évaluer les besoins des personnes en difficulté, d'agir en amont, notamment par la prévention des expulsions et la lutte contre l'habitat indigne, d'adapter l'offre de logements dans la perspective de 2012 et d'aménager le dispositif d'accueil d'hébergement et d'insertion à l'évolution des besoins.

Le comité enregistre des chiffres mitigés sur l'évolution de l'offre, avec une progression du nombre de logements financés, mais nettement inférieure aux objectifs du plan de cohésion sociale (104 000 logements contre 142 000), et un impact réel limité pour les logements familiaux. La production de logements privés conventionnés plafonne à 14 500, dont seulement 540 en Ile-de-France.

Le comité relève également l'insuffisance des moyens budgétaires affectés par l'Etat au développement de l'offre de logements sociaux et à la solvabilisation : la diminution programmée du budget logement de l'Etat est en contradiction avec les exigences de la loi Dalo.

5 - Les bonnes pratiques du droit au logement

Le comité présente un échantillon de bonnes pratiques.

6 - L'enjeu des mois à venir : gagner la bataille de l'offre

Le comité propose quatre engagements stratégiques pour gagner la bataille de l'offre : mobiliser l'offre existante de logements sociaux pour reloger les ménages prioritaires, mobiliser les logements privés pour des ménages en difficulté en zone tendue, programmer de façon territorialisée le développement de l'offre locative sociale et renforcer durablement l'effort budgétaire de l'Etat en faveur de la politique sociale du logement.

 Outre la réforme de la gouvernance et de la destination des fonds d'Action logement, la loi de mobilisation pour le logement contient également de multiples dispositions au travers de ses 124 articles. Elles concernent l'élargissement des compétences de l'Anah à l'hébergement d'urgence, la création d'un programme national de requalification des quartiers anciens dégradés (PNRQAD), la conclusion obligatoire d'une convention entre l'Etat et chaque organisme HLM fixant des objectifs en termes de nombre de logements à construire ou à mettre en vente, la libération plus rapide des grands logements sociaux, le droit de préemption des préfets ou encore les modalités d'expulsion.

Finalement, il semble aujourd'hui important de stabiliser l'ensemble des dispositifs et les faire fonctionner. C'est d'ailleurs ce qu'a indiqué, au Sénat, Benoist Apparu, secrétaire d'Etat au logement et à l'urbanisme : « le Gouvernement travaille encore aujourd'hui à l'élaboration des textes d'application de [la] loi [du 25 mars 2009] : je souhaite donc mener à leur terme ces différents chantiers et améliorer les dispositifs existants, avant d'[en] imaginer de nouveaux [sur le plan] législatif »12(*).

* 8 Loi n° 2006-872 du 13 juillet 2006.

* 9 Loi n° 2007-290 du 5 mars 2007.

* 10 Loi n° 2009-323 du 25 mars 2009.

* 11 « Evaluation des besoins liés au droit au logement opposable », par Marc Prévot, Philippe Schmit et Isabelle Rougier, conseil général de l'environnement et du développement durable et inspection générale des affaires sociales, La documentation française, juin 2009.

* 12 Le 17 novembre dernier, sur une proposition de loi relative à la lutte contre le logement vacant et à la solidarité nationale pour le logement.