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Projet de loi de finances pour 2010 : Enseignement scolaire

 

b) Un système de remplacement encore imparfait

Votre rapporteur avait accueilli très favorablement l'année passée l'annonce de la création pour la rentrée 2009 d'une Agence nationale de remplacement afin d'améliorer le rendement et rationaliser les coûts du remplacement tant dans le premier degré que dans le second degré. Ce projet paraît abandonné par le ministre de l'éducation nationale, qui a préféré charger M. Michel Dellacasagrande, directeur des affaires financières du ministère, d'une mission d'étude. Il aurait été souhaitable que cette étude soit confiée à une personnalité extérieure au ministère qui aurait pu apporter un regard neuf et plus détaché de l'institution, tout en collaborant étroitement avec ses services.

Sans préjuger des résultats de cette étude, votre rapporteur souhaite qu'elle débouche sur des solutions opérationnelles accroissant la souplesse et la réactivité du système. Ainsi, la mise en place académique du remplacement empêche les échanges d'enseignants entre académies, ce qui aboutit, dans la région parisienne où coexistent les académies de Paris, de Versailles et de Créteil, à des situations de pénuries totalement artificielles.

En outre, la mutualisation des moyens que devrait assurer le nouveau système de remplacement doit permettre de réduire les coûts du remplacement qui dans le budget 2010 représentent environ 2,7 milliards d'euros soit plus du double des crédits consacrés à l'ensemble de l'enseignement technique agricole au titre du programme 143, alors même que cet enseignement spécifique connaît des difficultés budgétaires grandissantes.

Votre rapporteur note avec satisfaction la diminution du coût du remplacement entre 2009 et 2010 dans l'enseignement public. Ces coûts demeurent toutefois très importants, sans commune mesure avec les sommes qui lui sont consacrées dans l'enseignement privé.

Crédits consacrés au remplacement
(en millions d'euros)

LFI 2009

PLF 2010

Premier degré public

1 472,809

1 455,954

Second degré public

1 445,969

1 322,703

Privé

296,650

303,469

Source : Projet annuel de performances - PLF 2010 - mission enseignement scolaire

Les différences de coût entre le premier degré et le second degré sont frappantes, alors qu'a priori la diversité des matières enseignées en collège et en lycée devrait y rendre le remplacement plus difficile. Interrogés par votre rapporteur, les services du ministère ont fourni quelques raisons justifiant cet écart surprenant : le maillage fin du réseau des écoles, la féminisation et la jeunesse du corps des professeurs des écoles qui se traduisent par des congés de maternité plus nombreux et, enfin, la rapidité du remplacement des maîtres absents grâce au volant de titulaires affectés exclusivement au remplacement.

Plus généralement, votre rapporteur estime qu'au niveau national, l'évaluation des besoins de remplacement et de suppléance n'est pas satisfaisante et conduit à renchérir les coûts du remplacement, alors même que son efficacité ne progresse pas. Le projet d'agence nationale faisait d'autant plus sens aux yeux de votre rapporteur que les taux de rendement du remplacement et de la suppléance1(*) sont extrêmement disparates selon les académies.

Le tableau ci-après établit clairement les difficultés d'organisation du remplacement en outre-mer qui appelle sans doute des mesures particulières tenant compte des spécificités de ces territoires. En métropole, les académies de Poitiers, de Bordeaux et de Corse présentent un taux de rendement du remplacement en 2009 inférieur à 70 %, très en dessous de la moyenne nationale autour de 84 %. Seules les académies de Lille, de Créteil et de Versailles affichent un taux supérieur à 90 %.

En outre, votre rapporteur note au sein d'une même académie la volatilité des taux de rendement qui fluctue très fortement d'une année à l'autre, sans que les raisons en paraissent évidentes.

Ces disparités témoignent des difficultés pour certaines académies d'évaluer avec suffisamment de précisions leurs besoins de suppléance à venir. Votre rapporteur souhaite qu'une coordination nationale soit assurée, ce qui ne passe pas nécessairement par la création d'un organisme ad hoc apportant de la complexité administrative supplémentaire.

Les représentants des parents d'élèves entendus par votre rapporteur se sont tous plaints de l'inefficacité des remplacements tant de courte durée que de plus de quinze jours, qui laissent de nombreux enfants sans professeurs pendant plusieurs jours.

Le remplacement des absences de courte durée semble particulièrement déficient, alors que généralisées et récurrentes, ces absences peuvent avoir des conséquences tout à fait néfastes sur les apprentissages des enfants. L'article L. 912-1 du code de l'éducation, issu de la loi du 23 avril 2005 pour l'avenir de l'école, fait pourtant obligation aux enseignants de contribuer à la continuité de l'enseignement sous l'autorité du chef d'établissement en assurant des enseignements complémentaires. Le décret n° 2005-1035 du 26 août 2005 prévoit, dans le cadre d'un protocole défini dans chaque établissement, de mobiliser les enseignants pour un remplacement d'une durée inférieure ou égale à deux semaines, conformément à leurs qualifications, dans la limite de cinq heures supplémentaires par semaine et de soixante heures par année scolaire.

Le chef d'établissement doit rechercher en priorité l'accord des enseignants pour participer à ce dispositif même s'il a la possibilité de recourir à la désignation en l'absence d'enseignants volontaires. En pratique, les chefs d'établissement paraissent user très limitativement de leurs pouvoirs de désignation.

Les titulaires et contractuels participant au dispositif de remplacement de courte durée bénéficient d'heures supplémentaires effectives (HSE). Malgré la progression depuis 2005 du nombre d'heures supplémentaires attribuées pour le remplacement de courte durée, qui témoigne des efforts des équipes éducatives dans les établissements, les besoins sur le terrain ne semblent pas satisfaits convenablement.

Votre rapporteur souhaite que la question du remplacement de courte durée bénéficie d'un traitement spécifique et ne soit pas oubliée dans le cadre de la réflexion qu'a engagée le ministère de l'éducation nationale.

* 1 Le taux de rendement du remplacement et de la suppléance correspond au nombre de journées de remplacement et de suppléance assurées par les titulaires de zone de remplacement (TZR) et le nombre d'agents non titulaires en CDI, rapporté au nombre de journées de travail dues par ces personnels.