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Projet de loi de finances pour 2010 : Compte d'affectation spéciale : participations financières de l'Etat

 

N° 105

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2009-2010

Enregistré à la Présidence du Sénat le 19 novembre 2009

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire (1) sur le projet de loi de finances pour 2010, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME IX

COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE :
PARTICIPATIONS FINANCIÈRES DE L'ÉTAT

Par M. François PATRIAT,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Paul Emorine, président ; MM. Gérard César, Gérard Cornu, Pierre Hérisson, Daniel Raoul, Mme Odette Herviaux, MM. Marcel Deneux, Daniel Marsin, Gérard Le Cam, vice-présidents ; M. Dominique Braye, Mme Élisabeth Lamure, MM. Bruno Sido, Thierry Repentin, Paul Raoult, Daniel Soulage, Bruno Retailleau, secrétaires ; MM. Pierre André, Serge Andreoni, Gérard Bailly, Michel Bécot, Joël Billard, Claude Biwer, Jean Bizet, Yannick Botrel, Martial Bourquin, Jean Boyer, Jean-Pierre Caffet, Yves Chastan, Alain Chatillon, Roland Courteau, Jean-Claude Danglot, Philippe Darniche, Marc Daunis, Denis Detcheverry, Mme Évelyne Didier, MM. Philippe Dominati, Michel Doublet, Daniel Dubois, Alain Fauconnier, François Fortassin, Alain Fouché, Francis Grignon, Didier Guillaume, Michel Houel, Alain Houpert, Mme Christiane Hummel, M. Benoît Huré, Mme Bariza Khiari, MM. Daniel Laurent, Jean-François Le Grand, Philippe Leroy, Claude Lise, Roger Madec, Michel Magras, Hervé Maurey, Jean-Claude Merceron, Jean-Jacques Mirassou, Jacques Muller, Robert Navarro, Louis Nègre, Mmes Renée Nicoux, Jacqueline Panis, MM. Jean-Marc Pastor, Georges Patient, François Patriat, Philippe Paul, Jackie Pierre, Rémy Pointereau, Ladislas Poniatowski, Marcel Rainaud, Charles Revet, Roland Ries, Mmes Mireille Schurch, Esther Sittler, Odette Terrade, MM. Michel Teston, Robert Tropeano, Raymond Vall.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (13ème législ.) : 1946, 1967 à 1974 et T.A. 360

Sénat 100 et 101 (annexe n° 12) (2009-2010)

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

La loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 (LOLF) a consacré une exigence de performance de la gestion publique, qui s'applique aussi à la gestion par l'Etat de son patrimoine industriel.

C'est ainsi que le projet de loi de finances présente une mission consacrée aux « participations financières de l'Etat », qui retrace les opérations de gestion des parts que l'Etat détient dans le capital des entreprises publiques et privées.

Ce compte d'affectation spéciale vise à clairement identifier les recettes issues de cessions des participations de l'Etat et à ne pas les assimiler à des produits courants qui financeraient le fonctionnement de l'Etat. Le fonctionnement de ce compte est très simple1(*) : un euro de recette permet de réaliser un euro de dépense.

Selon le projet annuel de performance ce compte d'affectation spéciale retrace :

en recettes : les produits des cessions par l'Etat de titres, parts ou droits de sociétés qu'il détient directement ou indirectement ; les reversements de dotations en capital, produits de réduction de capital ou de liquidation ; les remboursements des avances d'actionnaires et créances assimilées ; les remboursements de créances résultant d'autres interventions financières de nature patrimoniale de l'Etat ; les versements du budget général ;

en dépenses : les dotations à la Caisse de la dette publique et celles contribuant au désendettement d'établissements publics de l'Etat ; les augmentations de capital, les avances d'actionnaires et prêts assimilés, ainsi que les autres investissements financiers de nature patrimoniale de l'Etat ; les achats et souscriptions de titres, parts ou droits de sociétés ; les commissions bancaires, frais juridiques et autres frais qui sont directement liés aux opérations susmentionnées.

Votre rapporteur pour avis a choisi cette année de s'interroger sur le rôle de l'Etat en tant qu'actionnaire et son implication dans la stratégie des entreprises concernées. En effet, à un moment où nos grandes entreprises doivent faire face à une crise économique sans précédent, il a cherché à savoir si la présence de l'Etat dans le capital d'entreprises constituait une spécificité remarquable ou bien si celui-ci se comportait finalement comme un actionnaire « normal » ?

Pour cela, et après avoir présenté le compte d'affectation spéciale « participations financières de l'Etat », il s'intéressera d'abord aux spécificités qui caractérisent la mission de l'Etat actionnaire avant d'étudier, d'une part, la stratégie de l'Etat actionnaire pour le groupe SNCF, et d'autre part, la politique développée par l'Etat dans la cadre du Fonds stratégique d'investissement (FSI) mis en place par le Gouvernement il y a maintenant près d'un an.

I. LE NIVEAU D'INFORMATION DU PARLEMENT RESTE TRIBUTAIRE DE LA NATURE DES OPÉRATIONS RETRACÉES

A. LES PRÉVISIONS DE RECETTES DU COMPTE ONT UN CARACTÈRE PUREMENT INDICATIF

1. Les 5 milliards d'euros prévus en recettes sont purement formels

a) Les recettes affichées ont un caractère notionnel

Comme pour les exercices budgétaires précédents de 2007 à 2009, un montant forfaitaire de recettes de 5 milliards d'euros2(*) est prévu pour 2010. Or il ne s'agit pas d'une prévision mais d'une moyenne des cessions réalisées depuis la création du compte des participations en 1986, lors des premières privatisations.

S'agissant de la nature des recettes, le projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances indique que la quasi-totalité sera constituée du produit des cessions par l'Etat de titres, parts ou droits de sociétés détenus directement, pour un montant de 4,98 milliards d'euros. Ainsi, aucune recette n'est attendue de la cession de participations indirectes.

LES PRÉVISIONS DE RECETTES DE LA MISSION POUR 2010
(en millions d'euros)

Produits de cessions directes

4 980

Produits de cessions indirectes

0

Reversement de dotations

0

Remboursement d'avances d'actionnaire

0

Remboursement d'autres créances

20

Recettes totales

5 000

Source : projet annuel de performances.

Les réponses au questionnaire budgétaire adressée à votre rapporteur pour avis indiquent que « les recettes du compte ne font pas l'objet d'une affectation entre les deux programmes. Cela ne remet pas en cause l'orientation selon laquelle les ressources libres d'emploi, une fois les besoins plus limités liés aux opérations en capital sont satisfaits, seront prioritairement affectées au désendettement de l'Etat et d'établissements publics de l'Etat. Ainsi de manière prévisionnelle les crédits inscrits au programme 731 s'élèvent à 1 milliard d'euros et ceux du programme 732 à 4 milliards d'euros. Naturellement ces affectations demeurent conditionnées à la réalisation effective de cessions de participations financières qui dépendent, notamment, des conditions de marché ».

b) Une amélioration possible de l'information sur le montant des recettes

Comme il a déjà eu l'occasion de le souligner pour le précédent exercice budgétaire, votre rapporteur pour avis suggère, indépendamment d'ailleurs de l'affichage plus ou moins précis des opérations envisagées, une amélioration de la qualité de l'information relative au montant des recettes attendues.

- S'agissant du montant global des recettes, il devrait correspondre à une réelle prévision sans qu'il soit pour autant nécessaire d'en donner la décomposition complète. Or, aujourd'hui, force est de constater que les recettes inscrites au budget pour 2010 sont purement indicatives. Elles ne constituent donc pas un engagement ferme du Gouvernement vis à vis de la représentation nationale. C'est ainsi que le projet de loi de finances pour 2008 prévoyait lui aussi le même montant théorique de recettes, soit 5 milliards d'euros, alors que l'exécution 2008 s'est établie à 2.080 milliards d'euros de recettes, soit un écart de près de 60 %.

Le rapport sur l'Etat actionnaire pourrait également indiquer plusieurs hypothèses de recettes exposant les principaux paramètres qui pourraient participer au choix de l'une ou de l'autre.

S'agissant du montant des recettes attendues de chaque opération, il devrait être possible de donner des indications, au moins pour certaines des opérations affichées dans la liste des projets, elle-même non exhaustive. Selon les cas, le plus opportun pourrait être de fixer des fourchettes de la part du capital qui pourrait être cédé ou simplement du montant de recettes attendu de l'opération.

2. Une information limitée qui tient à la nature des opérations réalisées dans le cadre du compte d'affection spéciale

a) Une information publique minimale

Comme pour les exercices budgétaires précédents, votre rapporteur pour avis constate que ni les documents budgétaires remis par le Gouvernement, ni les réponses au questionnaire ne permettent de connaître précisément les participations qui devraient être cédées en 2010.

La raison de cette « carence » d'information est explicitement reconnue dans le projet annuel de performance aux termes duquel « pour des raisons de confidentialité, inhérentes notamment à la résiliation de cessions de titres de sociétés cotées, il n'est pas possible, au stade de l'élaboration du projet de loi de finances, de détailler la nature des cessions envisagées. La stratégie de cession dépend très largement de la situation des marchés, actuellement très difficile, des projets stratégiques des entreprises intéressées, de l'évolution de leurs alliances ainsi que des orientations industrielles retenues par le Gouvernement. Dans ce contexte, le responsable du programme évalue les opportunités de la meilleure valorisation patrimoniale possible pour l'Etat et peut proposer au ministre et au Gouvernement de réaliser une opération. »

De même, la réponse au questionnaire budgétaire adressée à votre rapporteur pour avis indique que : « L'évolution de la participation de l'Etat dans certaines entreprises dépendra des conditions de marché et des projets stratégiques des entreprises intéressées ainsi que des orientations industrielles que seront retenues par le Gouvernement pour 2010 et les années ultérieures. Ce n'est donc pas un domaine programmatique. L'estimation des recettes du compte en 2010 (soit 5 milliards d'euros) représente de l'ordre de 5 % de la valeur du portefeuille des participations cotées de l'Etat mi-septembre 2009 ».

b) Les recommandations de votre rapporteur pour accroître la transparence de l'information

Votre rapporteur pour avis est tout à fait conscient que, du fait de la nature même des opérations concernées, les informations sont marquées du sceau de la confidentialité. Il serait en effet difficile d'exiger de la part du Gouvernement que soient annoncés par avance et de façon précise les projets de cessions au risque d'influencer directement la valeur des titres considérés.

Toutefois, il suggère une amélioration de l'information destinée aux parlementaires, regrettant que ceux-ci soient encore mal informés ou alors de façon informelle sur des projets d'évolution de la structure du capital d'entreprises qui constituent souvent des fleurons dans leurs secteurs d'activités respectifs.

En matière d'information sur les opérations envisagées, votre rapporteur pour avis suggère donc de procéder aux aménagements suivants :

- la liste d'opérations affichée pourrait ne pas avoir de caractère exhaustif et elle pourrait ne pas mentionner des noms d'entreprises en particulier, mais se contenter de faire Etat de stratégies sur des participations publiques dans un secteur donné (aéronautique, technologies de l'information, énergie...etc.) ;

- il pourrait être clairement indiqué que le programme de cession ou de prise de participation s'inscrivent dans un calendrier pluriannuel glissant, ce qui ne donnerait pas d'indications précises sur le terme des projets ;

- enfin, même lorsque le nom d'une entreprise serait clairement évoqué, plusieurs options pourraient être présentées sans qu'un choix ne soit nécessairement opéré entre elles dans le rapport.

* 1 L'article 48 de la loi de finances pour 2006 en fixe les règles dans le cadre strictement défini par l'article 21 I de la loi organique (LOLF) d'août 2001 qui a été précisé par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 29 décembre 2005.

* 2 L'estimation de ces recettes doit être comparée à la valeur du portefeuille des participations de l'Etat. Ainsi, le montant prévisionnel représente près de 5 % des participations financières de l'Etat valorisées à 104 milliards d'euros au 15 septembre 2009.