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Projet de loi de finances pour 2010 : Administration générale et territoriale de l'État

 

B. PROMOUVOIR UNE VISION STRATÉGIQUE DE LA RÉFORME DES SOUS-PRÉFECTURES

Les sous-préfectures ne sont pas directement impactées par la RGPP, qui ne concerne que la réorganisation des préfectures. Elles doivent cependant évoluer pour tenir compte du nouveau schéma de l'administration territoriale : ainsi, le Premier ministre, M. François Fillon, a récemment indiqué que les sous-préfectures avaient vocation à « [devenir] progressivement une administration de mission, tournée vers le développement local et venant à l'appui de l'action de proximité menée par le sous-préfet »8(*).

Le comité de pilotage de la RGPP au sein du ministère de l'Intérieur avait prôné, lors de sa constitution au début de l'année 2008, la suppression de 100 à 150 sous-préfectures.

Ce souhait n'a finalement pas été suivi par le gouvernement, qui entend modifier la carte des sous-préfectures seulement à la marge et de manière limitée.

Ainsi, bien que d'autres pistes aient été envisagées par le passé (suppression de certaines sous-préfectures ; jumelage...), le ministère de l'Intérieur privilégie aujourd'hui deux axes principaux de réforme :

- dans les zones rurales, les sous-préfets peuvent être remplacés par des conseillers d'administration ;

- dans les zones fortement urbanisées, les sous-préfectures peuvent être transformées en « Maisons de l'Etat ».

Telle qu'elle est actuellement conduite, cette refonte de la carte des sous-préfectures présente deux caractéristiques :

- d'une part, elle advient au « coup par coup », sans que des critères clairs de prise de décision ex ante puissent être dégagés ;

- de l'autre, et corrélativement, elle ne fait l'objet d'aucune évaluation précise ex post.

Dès lors, ces réformes soulèvent plus de questions qu'elles n'apportent de réponses.

De ce processus se dégage une impression générale d'impréparation et de manque de méthode, notamment dans le cas de la mise en place d'une « Maison de l'Etat » à Boulogne-Billancourt.

1. Des conseillers d'administration aux maisons de l'Etat : des initiatives discontinues et impossibles à évaluer

a) Le remplacement des sous-préfets par des conseillers d'administration : histoire d'une réforme avortée

Le remplacement des sous-préfets par des conseillers d'administration est prévu par le décret n° 2007-1488 du 17 octobre 2007, complété par l'arrêté du 20 mai 2008 qui fixe la liste des postes que ces conseillers pourront occuper (quinze parmi une liste de 115 arrondissements).

Pour être nommés conseiller d'administration, les fonctionnaires doivent appartenir à un corps ou à un cadre d'emplois de catégorie A ou de niveau équivalent ; ils doivent, en outre, justifier de treize ans d'ancienneté au moins. Ils sont nommés par une durée de cinq ans, renouvelable une fois sur le même emploi.

Actuellement, trois postes de sous-préfet sont occupés par un conseiller d'administration dans les arrondissements de Montdidier (Somme), de Saint-Pierre (Martinique) et de Boulay-Moselle (Moselle).

Selon le ministère, ce dispositif a été mis en place dans une optique essentiellement managériale : il s'agirait en effet de créer un tremplin permettant aux jeunes attachés d'accéder au statut d'administrateur civil et d'offrir des perspectives de carrière plus intéressantes pour les agents en fin de carrière.

Votre rapporteur persiste toutefois à penser que le motif de cette substitution est d'abord budgétaire ; or, dans cette perspective, il ne peut que constater que le remplacement des sous-préfets par des conseillers territoriaux n'a pas permis de réaliser des économies substantielles.

À l'occasion d'un déplacement à Montdidier, votre rapporteur a ainsi observé que les gains réalisés grâce à cette mesure étaient négligeables : par exemple, bien que le conseiller d'administration soit dépourvu de logement de fonction, celui-ci existe tout de même, puisqu'il est intégré aux locaux de la sous-préfecture, et reste simplement inoccupé.

Cette situation pose de véritables problèmes, dans la mesure où le conseiller d'administration en poste dans cet arrondissement -dont votre rapporteur tient, dans ce cadre, à saluer le dévouement et les qualités- est de facto soumis aux mêmes obligations de présence qu'un sous-préfet, et assure fréquemment des permanences les samedis et dimanches.

En outre, comme en 2009, votre rapporteur ne peut que souligner que la liste des 115 arrondissements où des conseillers d'administration peuvent être désignés en lieu et place des sous-préfets ne répond à aucune logique apparente.

Certaines questions demeurent ainsi sans réponse : combien de postes de sous-préfet seront finalement occupés par des conseillers d'administration ? Quels sont les critères concrets qui conditionnent la mise en place effective d'un conseiller d'administration ? Quelle est la légitimité de cette réforme, dans la mesure où les conseillers d'administration exercent exactement les mêmes tâches et les mêmes missions que des sous-préfets ? Enfin, quelles sont les perspectives de carrière réellement ouvertes à ces conseillers à l'issue de leur expérience, celle-ci ne pouvant durer plus de dix ans ?

En l'absence de réponse à ces interrogations, votre rapporteur ne peut qu'être réservé sur le principe de ce dispositif.

b) Le remplacement des sous-préfectures par des « Maisons de l'Etat » : des objectifs légitimes, des résultats douteux

Parallèlement, sur proposition du préfet des Hauts-de-Seine, il a été proposé de transformer la sous-préfecture de Boulogne-Billancourt en « Maison de l'Etat ».

Ce choix découle de plusieurs facteurs :

- la sous-préfecture est proche de la préfecture de Nanterre (moins de dix kilomètres, soit vingt minutes en transports en commun) et se situe dans une zone densément urbanisée ;

- elle appartient à un territoire densément peuplé, si bien qu'une suppression pure et simple de la sous-préfecture n'était pas envisageable ;

- en raison de sa localisation, des services administratifs nouveaux pourront être intégrés à la « Maison de l'Etat » de Boulogne, ce qui permettra une mutualisation des moyens ;

- l'opinion « globalement positive » des élus locaux, qui n'ont toutefois pas été formellement consultés, sur cette transformation.

Des nouveaux locaux pour héberger les services seront également recherchés -sans, cependant, qu'une évaluation chiffrée sur le coût comparé de ce déménagement et d'une simple réhabilitation du bâtiment de Boulogne ait été préalablement menée.

Par ailleurs, cette transformation ne sera pas neutre sur un plan administratif, puisqu'elle impliquera la suppression de l'un des trois arrondissements du département et une redéfinition des missions des services.

La « Maison de l'Etat » se limitera à assurer des prestations de proximité, comme la délivrance des titres lorsque celle-ci implique la venue des usagers (cartes grises, permis de conduire, titres pour les étrangers), la validation des dossiers pour la délivrance de cartes d'identité et de passeports, et certaines procédures spécifiques aux associations et à la police administrative. Le reste des compétences auparavant exercées par la sous-préfecture sera confié à la préfecture de Nanterre ou à la sous-préfecture d'Antony.

Enfin, contrairement à la sous-préfecture, la « Maison de l'Etat » ne sera pas dotée d'une personnalité juridique autonome.

Dans ce cadre, votre rapporteur s'interroge sur le devenir réel de la « Maison de l'Etat », qui pourrait se borner à n'être qu'une « usine à titres » dépourvue de tout lien réel avec le territoire.

Encore une fois, il s'interroge également sur les critères qui ont présidé à la mise en place de cette « Maison de l'Etat » et sur le devenir de cette initiative : a-t-elle vocation à être généralisée ? Si oui, dans quelles conditions et selon quelles modalités de décision ? Et comment les élus seront-ils associés à cette décision à l'avenir ?

2. Mettre les préfets au coeur de la rationalisation de la carte des sous-préfectures

Votre rapporteur souligne que d'autres pistes de réflexion peuvent être explorées afin de moderniser la carte des sous-préfectures. Il est ainsi favorable à une revalorisation du préfet dans ce processus : fort de sa connaissance du contexte local, celui-ci pourrait en effet devenir un acteur-clé de la refonte du réseau des sous-préfectures.

Plus précisément, deux propositions pourraient être étudiées :

- tout d'abord, il convient de mieux exploiter le pouvoir d'initiative que détient le préfet de région dans la modification des limites des arrondissements.

En effet, aux termes de l'article L. 3113-1 du code général des collectivités territoriales, « les modifications des limites territoriales des arrondissements sont décidées par le représentant de l'Etat dans la région, après consultation du conseil général ».

Cette procédure, qui vise à adapter le découpage infradépartemental aux besoins des usagers et des élus, a été utilisée à 41 reprises, dans 16 départements, depuis sa mise en place par la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales. La majorité de ces modifications avait pour objectif de rééquilibrer la charge des arrondissements, via un renforcement des arrondissements périphériques par rapport à l'arrondissement de chef-lieu.

Arrondissements dont le périmètre a été modifié sur proposition du préfet de région

Régions

Départements

Nombre d'arrondissements concernés

Auvergne

Haute-Loire

43

2/3

Aquitaine

Gironde

33

4/5

Gironde
(création arr. Arcachon)

33

2/6

Centre

Loir-et-Cher

41

2/3

Champagne-Ardenne

Marne

51

2/5

Franche-Comté

Jura

A39

2/3

Doubs

25

3/3

Haute-Normandie

Eure

27

3/3

Île-de-France

Seine-et-Marne

77

3/5

Languedoc-Roussillon

Hérault

34

2/3

Nord-Pas-De-Calais

Pas-de-Calais

62

3/7

Pays-de-la-Loire

Sarthe

72

3/3

Picardie

Somme

80

2/4

Poitou-Charentes

Charente

16

3/3

Rhône-Alpes

Ardèche

07

2/3

Drôme

26

2/3

Réunion

 

974

3/4

Source : réponse ministérielle au questionnaire budgétaire du rapporteur.

Le préfet de département est étroitement associé à ce processus : selon une circulaire du 25 novembre 2004, il lui incombe de proposer la modification au préfet de région. La circulaire prévoit d'ailleurs que le préfet de département « est à l'initiative de toute proposition de modification de limites d'arrondissement ».

Cette procédure garantit également le plein accord des élus locaux au redécoupage des arrondissements : en effet, elle impose au préfet de département de solliciter l'avis du conseil général « après accord du préfet de région », mais « avant sa décision », et de consulter les communes concernées.

Ce dispositif gagnerait certainement à être utilisé de manière plus coordonnée et à devenir le pilier de la réorganisation de la carte des sous-préfectures. Celle-ci serait ainsi encadrée dans une procédure précise et bien connue des services déconcentrés.

- en outre, les pouvoirs du préfet de département en matière de délégation de compétences aux sous-préfectures pourraient, eux aussi, être sollicités.

Afin de renforcer la légitimité et l'efficacité des sous-préfectures existantes, il importe en effet de leur confier, au cas par cas, de nouvelles missions. Ceci permettra de leur donner une « masse critique » et de mieux exploiter les expertises locales qui ont pu se créer au fil du temps en raison des particularités de certains arrondissements.

Pour ce faire, il est souhaitable que les préfectures de département recourent plus fréquemment aux procédures de délégation de compétences qu'elles peuvent mettre en oeuvre pour confier certaines de leurs missions aux sous-préfectures.

Votre rapporteur citera, à cet égard, l'exemple du Val-de-Marne : en lien avec les spécificités des territoires dont elles ont la charge, les sous-préfectures de Nogent-sur-Marne et de l'Haÿ-les-Roses sont ainsi dotées de compétences propres, normalement dévolues à la préfecture de département9(*).

De manière plus globale, votre rapporteur appelle le ministère de l'Intérieur à dégager une méthode précise pour conduire la réforme des sous-préfectures et à adopter une vision stratégique et de long terme sur cette question. En tout état de cause, les transformations isolées et ponctuelles devraient, à l'avenir, être évitées.

Un équilibre devrait ainsi être dégagé, d'une part, entre la nécessité de tenir compte des réalités locales et, d'autre part, le souci de préserver l'uniformité et la qualité du service rendu par l'Etat aux citoyens et aux collectivités territoriales.

* 8 Discours précité du 16 novembre 2009.

* 9 Les services de Nogent sont chargés de la culture et du tourisme, eu égard à la présence du Château de Vincennes dans le ressort de l'arrondissement, et mènent d'importantes actions de développement économique dans le domaine de l'imagerie digitale. Les services de l'Haÿ-les-Roses s'occupent plus particulièrement des questions de legs et de dons aux personnes morales, dans la mesure où l'Institut Gustave Roussy est compris dans le périmètre de l'arrondissement