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Projet de loi de finances pour 2010 : Administration générale et territoriale de l'État

19 novembre 2009 : Budget 2010 - Sécurité - Immigration, asile et intégration ( avis - première lecture )

 

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Au sein du projet de loi de finances pour 2010, la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » (AGTE) se distingue par son caractère économe.

En effet, avec trois départs en retraite sur quatre non remplacés, elle est l'une des rares missions à voir ses crédits évoluer moins vite que l'inflation prévisionnelle (0,07 % entre 2009 et 2010) et ses effectifs diminuer (baisse de 2,4 %, soit 800 ETPT). Cette évolution est d'autant plus remarquable qu'elle intervient en dépit de la crise économique que traverse notre pays et alors même que celle-ci agit mécaniquement, pour la plupart des autres missions, comme un facteur d'augmentation de la dépense publique.

Cette mission composite, qui retrace l'ensemble des actions mises en oeuvre par le ministère de l'intérieur pour garantir la présence de l'Etat et sa continuité sur l'ensemble du territoire, se divise en trois programmes.

Le premier, et le plus important quantitativement, d'entre eux est le programme « Administration territoriale », qui regroupe plus des deux tiers des crédits consacrés à la mission AGTE.

Le projet de loi de finances pour 2010 témoigne de l'importance des efforts attendus des services déconcentrés, qui sont mis au coeur de la réforme de l'Etat : à périmètre constant, les crédits alloués au programme connaissent ainsi une baisse sensible, de l'ordre de 2 % entre 2009 et 2010.

Pilier de la mission, ce programme permettra au gouvernement de prolonger et de consolider les transformations profondes qui avaient été engagées dès 2007 et que votre rapporteur pour avis avait longuement commentées à l'occasion du projet de loi de finances pour 2009 : il s'agit notamment de la mise en application de la révision générale des politiques publiques (RGPP) dans les préfectures, soumises à une politique de réduction substantielle de leurs coûts de fonctionnement et à des réformes internes de structure, mais aussi de la rationalisation de la carte des sous-préfectures, ou encore de la mise en place des titres d'identité sécurisés.

En outre, il inclut désormais les crédits dédiés à la conception et au déploiement du progiciel de gestion Chorus, auparavant regroupés au sein d'un programme ad hoc.

Ces évolutions doivent faire l'objet d'une attention toute particulière de la part du Sénat : elles ont en effet un impact direct sur la présence de l'Etat dans les territoires et, en conséquence, sur les relations entre l'Etat et les élus locaux. Cette attention est, d'ailleurs, plus que jamais nécessaire dans le contexte actuel, et doit être mise à profit pour irriguer les débats du Sénat sur la réorganisation territoriale.

Les autres programmes de la présente mission se caractérisent, à l'inverse, par leur grande stabilité.

Les crédits du programme « Vie politique, cultuelle et associative » sont en légère hausse par rapport à 2009, ce qui s'explique par le fait que les élections régionales, prévues en mars 2010, comportent deux tours et sont donc plus coûteuses que les élections européennes.

Cette évolution très limitée du programme ne doit pas masquer les bouleversements considérables qui devraient prochainement toucher la matière électorale : outre la recodification du code électoral, qui doit être soumise au Parlement au cours de l'année 2010, une loi organique sur l'élection des députés et une réforme d'ensemble des collectivités territoriales doivent bientôt être examinées. Dans ce cadre mouvant, il incombe au Parlement d'être réactif, voire proactif, et de préparer ces réformes en amont de leur discussion, dans la mesure où elles auront un impact crucial sur les citoyens et modifieront les conditions et les modalités de mise en application des impératifs démocratiques.

Enfin, le programme « Conduite et pilotage des politiques du ministère de l'intérieur » est, quant à lui, en croissance de 2,2 %. L'année 2010 sera marquée par la recherche de nouvelles sources de synergies et de regroupements, notamment dans le domaine immobilier, et par l'achèvement de la fusion des corps dans les filières administrative et technique, engagée en 2006 pour permettre une gestion harmonisée des personnels préfectoraux.

I. MIEUX TENIR COMPTE DE LA DIVERSITÉ DES TERRITOIRES ET DES BESOINS DES USAGERS DANS LA RÉFORME DES SERVICES DÉCONCENTRÉS

A. LA MISE EN APPLICATION DE LA RGPP DANS LES PRÉFECTURES

Les services préfectoraux seront, en 2010, au coeur de la RGPP : ils seront les précurseurs de la dynamique de rationalisation qui a vocation à s'étendre, à terme, à l'ensemble des administrations d'Etat.

Bien qu'étant une priorité pour le gouvernement, cette modernisation demeure complexe : comme le rappelle le rapport d'étape de la RGPP, « ce chantier [...] concerne pratiquement tous les ministères, comporte de multiples dimensions simultanées et doit tenir rigoureusement compte des réformes spécifiques engagées par chaque ministère »1(*).

Ainsi, même si elle repose sur des objectifs simples et consensuels, comme la simplification des structures de l'administration déconcentrée ou l'adaptation de ces structures aux évolutions issues de la décentralisation, la RGPP se heurte, en pratique, à des obstacles puissants.

1. Les nouvelles formes du contrôle de légalité : centralisation et dématérialisation

a) La centralisation du contrôle de légalité en préfecture : un premier bilan

Mission constitutionnelle des services déconcentrés en vertu de l'article 72 de la Constitution, le contrôle de légalité est particulièrement concerné par la RGPP. Le Conseil de modernisation des politiques publiques du 12 décembre 2007 a en effet prévu la centralisation de ce contrôle dans les préfectures de département, au détriment des sous-préfectures qui en avaient auparavant la charge.

Mise en application au début de l'année 2009, cette mesure répondait à trois objectifs :

- favoriser la concentration de l'expertise juridique en un seul lieu et, ainsi, améliorer le service rendu aux élus locaux ;

- diminuer les effectifs consacrés au contrôle de légalité : une circulaire du Premier ministre en date du 2 mars 2009 indiquait ainsi que la centralisation devait permettre de supprimer 150 ETPT sur 660 ;

- faciliter la définition de priorités locales : une circulaire du 17 janvier 2006 engage ainsi les préfets de département à élaborer une « stratégie locale de contrôle » tenant compte non seulement du « programme annuel de contrôle » mis en place au niveau central, mais surtout des difficultés rencontrées par les services déconcentrés sur le terrain.

Cette « priorisation » s'accompagnera prochainement d'une nouvelle réduction du champ de l'obligation de transmission : conformément à la loi de simplification et clarification du droit et d'allègement des procédures du 12 mai 2009, une ordonnance en ce sens devrait être rapidement prise par le gouvernement2(*), un projet de loi de ratification devant ensuite être déposé devant les Assemblées avant le 13 mai 2010.

Votre rapporteur salue une telle évolution. Toutefois, prenant acte des principes de décentralisation et conformément aux règles en vigueur dans les démocraties européennes reconnaissant la notion de pouvoir local, y compris réglementaire, il se prononce à titre personnel pour la suppression totale du contrôle de légalité, ce qui n'interdirait pas au représentant de l'Etat de continuer à déférer devant le juge administratif tout acte qu'il estime illégal. Il préconise la constitution d'un groupe de travail pour examiner cette question de manière approfondie.

Par ailleurs, s'agissant de la centralisation du contrôle de légalité en préfecture, votre rapporteur avait craint, dans son avis sur le PLF pour 2009, qu'elle « n'affaiblisse, à terme, le dialogue que le service du contrôle de légalité doit engager avec l'élu local avant tout déféré préfectoral ».

Or, après un an de pratique, force est de constater que ces craintes ne se sont pas réalisées. Un équilibre s'est en effet dégagé entre le sous-préfet, qui reste l'interlocuteur principal des élus locaux et conserve la responsabilité du contrôle, et le préfet de département, garant de l'uniformité d'application de la loi sur le territoire de la République.

Ce « fonctionnement en réseau » a d'ailleurs été consacré par une circulaire du 23 juillet 2009 : celle-ci proposait ainsi un nouveau schéma d'organisation en trois phases :

- les actes des collectivités territoriales restent transmis à la sous-préfecture ;

- celle-ci assure la sélection des actes prioritaires sur la base de la stratégie locale de contrôle et les fait parvenir au service compétent de la préfecture, qui est mis à la disposition du sous-préfet ;

- le sous-préfet, qui continue de signer les lettres d'observation adressées aux élus de son arrondissement, exerce à cette occasion sa « capacité d'appréciation » : il peut donc théoriquement refuser de valider le contrôle de légalité tel qu'il a été effectué par la préfecture.

Les déplacements de votre rapporteur ont confirmé que ce schéma était respecté par les services : fort de sa connaissance du contexte local, le sous-préfet reste un acteur-clé du contrôle de légalité et continue de peser fortement sur les décisions prises au stade précontentieux.

Ce rôle de proximité des sous-préfets est indispensable aux bonnes relations entre les représentants de l'Etat et les élus locaux, et doit impérativement être conservé et conforté.

b) La transmission dématérialisée des actes

Outre cette transformation organisationnelle, le contrôle de légalité est également soumis à une évolution technologique : les actes des collectivités territoriales peuvent désormais, dans le cadre de l'application « ACTES », être dématérialisés puis télétransmis aux services préfectoraux.

Lancée en 2005, cette application a été ensuite progressivement déployée sur l'ensemble du territoire à partir de 2008. Toutes les préfectures sont aujourd'hui raccordées, à l'exception de la préfecture de Haute-Loire qui ne le sera qu'à la fin de l'année 2009.

Outre son intérêt purement technique, l'application « ACTES » doit constituer un véritable levier d'augmentation de l'efficience pour les collectivités territoriales : un « audit du processus de formation des décisions », qui doit permettre une réorganisation plus efficace des services, est en effet réalisé à l'occasion du raccordement.

La fourniture des outils nécessaires à la télétransmission est confiée à des « tiers de confiance », dits aussi « tiers de télétransmission ».

Les rôles des tiers de confiance

- Fourniture des infrastructures informatiques nécessaires à l'utilisation de « ACTES » : dispositif de télétransmission homologué, portail, certificat électronique certifiant la provenance et l'intégrité du document télétransmis...

- Prestations intellectuelles d'accompagnement :

* formations pour les utilisateurs ;

* accompagnement du changement ;

* fourniture de logiciels « métier » (gestion des ressources humaines, gestion de délibérations...) compatibles avec les dispositifs de télétransmission homologués par le ministère de l'Intérieur ;

* assistance en ligne pour les collectivités ;

* restitution d'accusés de réception dûment datés...

Source : réponse au questionnaire budgétaire élaboré par votre rapporteur

Les statistiques transmises à votre rapporteur témoignent de la montée en puissance de « ACTES » : avec près de 3 800 émetteurs raccordés, soit une augmentation de 125 % entre septembre 2008 et septembre 2009, le déploiement de l'application a connu un important succès au cours de l'année écoulée.

Cette progression, bien que considérable en termes relatifs, ne doit toutefois pas être surestimée, dans la mesure où les taux de télétransmission restent limités dans l'absolu : ainsi, les quelques 300 000 actes qui ont été télétransmis entre le 1er janvier et le 1er septembre 2009 ne représentent que 8 % du total des actes pris par les collectivités territoriales au cours de cette même période.

Certaines faiblesses continuent toutefois de nuire à l'attractivité de « ACTES » :

- en premier lieu, l'objectif premier de l'application était de permettre une « pré-détection » des anomalies entachant les documents réglementaires ou budgétaires, et donc de générer des gains de productivité importants pour les services des préfectures. Or, cette fonctionnalité n'est pas encore intégrée à la version réglementaire de « ACTES ». En outre, la version budgétaire de l'application, qui permet une pré-vérification de la légalité des délibérations budgétaires grâces à un système de ratios, est toujours en cours d'élaboration : son déploiement ne sera effectif qu'à la fin du premier semestre 2010.

- ensuite, le recours au tiers de confiance semble excessivement complexe et coûteux -notamment en raison des « prestations intellectuelles d'accompagnement » qui sont vendues par les sociétés privées en même temps que les outils servant à la télétransmission stricto sensu.

Votre rapporteur souligne à cet égard qu'un document dématérialisé transmis en pièce jointe d'un courriel, sans autre formalité, ne présente pas de risques de falsification supérieurs à ceux d'un document apporté par un agent de mairie et remis, de la main à la main, aux services de la sous-préfecture ou de la préfecture.

Il émet donc des doutes sur la légitimité de l'intervention systématique et obligatoire d'un tiers de télétransmission, dont il avoue ne pas percevoir l'intérêt en pratique et qu'il juge disproportionné par rapport à l'objectif de préservation de l'intégrité des délibérations.

Une réflexion pourrait utilement être menée sur cette question, en étroite concertation avec les élus locaux, au sein du ministère de l'Intérieur.

c) Repenser la place du « tiers de confiance »

Par-delà les interrogations de votre rapporteur sur le principe même du « tiers de confiance », il semble nécessaire d'améliorer, de simplifier et d'alléger la procédure de télétransmission afin d'en renforcer l'attractivité pour les collectivités territoriales.

Il apparaît en effet que les petites collectivités et les communes rurales, en général peu sensibilisées aux technologies de l'information et de la communication et peu conscientes de l'intérêt de celles-ci pour augmenter l'efficience de la gestion administrative, se montrent néanmoins intéressées par l'application « ACTES » dans un premier temps, avant d'être découragées par la lourdeur et la complexité des procédures à mettre en oeuvre, et surtout par le prix des services informatiques proposés par les sociétés privées homologuées.

Dans ce cadre, votre rapporteur est favorable au développement d'offres publiques venant se superposer aux offres privées en matière de télétransmission. De telles offres existent déjà, mais en nombre très restreint : en effet, seules deux collectivités territoriales (à savoir le département de l'Aube, par le biais de son conseil général, et la mairie de Metz) ont été homologuées par le ministère de l'Intérieur comme tiers de confiance.

Le contrôle de légalité étant une mission régalienne par nature, il serait logique que l'Etat se charge de mettre en place cette nouvelle offre publique et d'en assurer la diffusion auprès des collectivités territoriales. Ainsi, il serait certainement opportun de créer un organisme public ad hoc, ayant vocation à jouer le rôle de tiers de télétransmission et proposant des services modulables -c'est-à-dire allant de la simple fourniture des outils de dématérialisation et de télétransmission, à la mise en place d'applications de gestion sophistiquées et de formations pour les personnels des collectivités.

Votre rapporteur s'interroge, en outre, sur la possibilité de confier le monopole d'une telle mission à l'Etat, afin d'uniformiser les modalités techniques du contrôle de légalité sur l'ensemble du territoire de la République et d'offrir un service de qualité équivalente à toutes les collectivités.

Si cette solution devait être retenue, il conviendrait de dégager des formes juridiques permettant de soustraire le « tiers de confiance » public à la concurrence du secteur privé : la constitution d'un groupement d'intérêt public pourrait alors être envisagée, dans la mesure où celui-ci peut être sollicité par les collectivités territoriales sans mise en concurrence préalable.

Sous certaines conditions (v. infra), la fourniture des outils nécessaires à la télétransmission serait alors considérée comme une prestation « intégrée », ou « in house », non soumise aux dispositions du code des marchés publics et au droit communautaire de la concurrence.

Les critères des prestations « intégrées », ou « in house »

La jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes (CJCE) fixe les conditions qui permettent à un pouvoir adjudicateur de confier à un tiers la réalisation de prestations, sans soumettre ce tiers aux procédures de passation des marchés publics.

Les cas où la puissance publique se fournit des services à elle-même, fût-ce par le biais d'une personnalité juridique distincte d'elle, et n'agit pas comme un « opérateur sur un marché concurrentiel », justifient une telle exonération du respect des règles de concurrence. On parle alors de prestations « intégrées », ou « in house ».

Selon la jurisprudence communautaire (CJCE, 18 novembre 1999, « Teckal »), deux critères permettent de considérer un contrat comme relevant du « in house » :

- l'autorité publique doit exercer sur la personne en cause, un contrôle analogue à celui qu'elle exerce sur ses propres services, ce qui implique que cette dernière réponde à des objectifs d'intérêt public et exclut que son capital soit ouvert, même pour un part infime, au secteur privé (CJCE, 11 janvier 2005, « Stadt Halle ») ;

- celle-ci réalise l'essentiel de son activité avec la ou les collectivités qui la détiennent.

Appliquant cette jurisprudence, le Conseil d'Etat français a ainsi affirmé, dans un arrêt du 4 mars 2009, « Syndicat national des industries d'information de santé », que les établissements publics membres d'un groupement d'intérêt public créé dans le seul but de répondre à leurs besoins pouvaient « librement faire appel à celui-ci, sans avoir à le mettre en concurrence avec des opérateurs dans le cadre de la passation d'un marché public », dès lors que les critères du « in house » étaient par ailleurs réunis.

2. Les fusions de directions : une source d'inquiétudes pour les élus et les personnels

La refonte des services déconcentrés est l'une des principales réformes impulsées par la RGPP : comme l'indiquait votre rapporteur dans son avis sur le PLF pour 2009, « malgré l'intervention de la décentralisation et donc l'évolution des missions de l'Etat et la répartition des compétences avec les collectivités locales, la présence de l'Etat dans les territoires n'a pas été fondamentalement adaptée à l'aune de cette nouvelle donne et est devenue difficilement lisible aux yeux des usagers ».

C'est à ce constat que les fusions de directions au sein des préfectures, tant au niveau du département qu'à celui de la région, entendent répondre.

Ainsi, pour reprendre une expression récemment employée par M. François Fillon, Premier ministre, la RGPP dans l'administration territoriale ne doit pas être « seulement une réforme de structure, mais [...] d'abord un changement d'état d'esprit »3(*).

Toutefois, comme le souligne le rapport de la mission sénatoriale présidée par notre collègue Claude Belot, la réalité est plus nuancée : en effet, « la réforme aujourd'hui entamée des services déconcentrés dans le cadre de la révision générale des politiques publiques relève sans doute plus des impératifs budgétaires que d'une articulation réfléchie avec l'organisation territoriale de la `République décentralisée' »4(*).

La RGPP, déjà largement mise en pratique sur le terrain, reste donc un phénomène contesté par les élus locaux et par les personnels des préfectures.

a) La RGPP est en voie d'achèvement

Après une première réorganisation entamée en 2004, le Conseil de modernisation des politiques publiques a défini, en décembre 2007, une nouvelle architecture de l'administration territoriale. Plus fonctionnelle et plus resserrée, celle-ci repose sur une logique de guichet unique qui semble répondre aux attentes des citoyens et des collectivités territoriales.

Les grandes lignes de la réorganisation de 2004

Résultant des dispositions des décrets n° 2004-374 du 29 avril 2004 et n° 2004-1053 du 5 octobre 2004, la première réorganisation des services préfectoraux s'est principalement traduite par :

- dans la région :

* le regroupement des services en huit pôles fonctionnels ;

* le renforcement de l'échelon régional, qui devient responsable de l'animation et de la coordination des politiques de l'Etat.

- dans le département :

* une incitation à la fusion de la direction départementale de l'équipement (DDE) et de la direction départementale de l'agriculture et de la forêt (DDAF). Des expérimentations en ce sens ont ainsi été lancées dans huit départements (Ariège, Aube, Cher, Loir-et-Cher, Lot, Yvelines, Territoire de Belfort et Val-d'Oise).

* la mise en place d'expérimentations : ainsi, dans le Lot, les services ont été intégralement réorganisés en trois directions générales (Territoires, Populations et Sécurité) et en une direction générale de soutien, chargée des ressources humaines et de la logistique.

- aux deux niveaux :

* la création des délégations interservices (DIS) pour regrouper, sous l'autorité d'un ordonnateur secondaire unique, les moyens des différents services au bénéfice d'une même politique ;

* le développement de la mutualisation des moyens.

Cette nouvelle organisation, qui doit être effective au 1er janvier 2010 sauf en région parisienne et outre-mer, repose sur trois piliers :

1. la consécration de la prééminence de la préfecture de région sur la préfecture de département, dont la conséquence majeure est l'affirmation de l'autorité du préfet de région, celui-ci étant désormais habilité à édicter des directives et à les imposer aux préfets de département.

Ce pouvoir hiérarchique s'exercera notamment au travers d'un pouvoir d'évocation : le préfet de région pourra se saisir de dossiers relevant normalement des préfets de département, dès lors qu'il l'estime nécessaire pour garantir la coordination à l'échelle régionale. Le préfet de département conserve toutefois une compétence générale exclusive dans certains domaines (ordre public, sécurité, droit des étrangers).

Désormais, le préfet de région dispose également d'un droit de regard sur l'organisation des services à l'échelle du département : ainsi, selon une instruction du Premier ministre du 7 juillet 2008, il lui appartient de « veiller à la cohérence de l'organisation des compétences entre directions départementales, sans méconnaître la modularité permise à l'échelle départementale, afin de faciliter le pilotage régional des missions qui lui sont confiées ».

Corrélativement, l'autorité du préfet de département est sensiblement limitée : il sera largement soumis aux décisions du préfet de région, ce dernier étant désormais compétent pour fixer la répartition des moyens entre les différentes directions départementales interministérielles.

Dans ce cadre, nombreux sont ceux qui craignent que le renforcement du préfet de région n'implique, à terme, de priver les préfectures de département de toute autonomie et ne les réduise à n'être que des exécutantes des décisions prises à l'échelon régional.

Afin de tirer toutes les conséquences de ce renforcement du préfet de région, le décret du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des préfets, à l'organisation et à l'action des services de l'Etat dans les départements et les régions a été modifié par un décret du 16 février 2009. Celui-ci encadre substantiellement l'autorité des préfets de département et prévoit qu'ils ne disposeront que d'une autorité fonctionnelle (et non plus organique) sur les chefs de services déconcentrés dont le périmètre d'action dépasse le cadre départemental ;

2. la réduction du nombre de directions dans les services déconcentrés.

Cette réduction s'avère drastique dans les préfectures de département et implique une refonte totale des services5(*).

Les préfectures de département, auparavant marquées par un mode d'organisation essentiellement ministériel, doivent désormais intégrer la culture interministérielle portée par la RGPP. Ce bouleversement se traduit par un schéma d'organisation structuré autour de deux « directions départementales interministérielles » (DDI) principales (à savoir : la direction départementale des territoires et la direction départementale de la protection de la population).

Une troisième DDI, consacrée à la cohésion sociale, pourra être créée dans les départements de plus de 400 000 habitants, si le préfet de région le décide.

L'Etat dans le département après la RGPP

Les préfectures de département se composeront désormais de quatre entités :

- la direction départementale des territoires, regroupant la direction départementale de l'équipement et de l'agriculture et les services chargés de l'environnement ;

- la direction départementale de la protection de la population (services vétérinaires, cohésion sociale) ;

- la direction départementale des finances publiques ;

- l'inspection académique ;

- éventuellement, dans les départements de plus de 400 000 habitants et sur proposition du préfet de région, s'y ajoutera un démembrement consacré à la cohésion sociale.

En conséquence, les directeurs des services départementaux, auparavant nommés par les ministres compétents, seront désormais nommés par le Premier ministre.

Les préfectures de région seront, quant à elles, structurées autour de sept directions.

L'Etat dans la région après la RGPP

Les services déconcentrés régionaux seront au nombre de sept, dont cinq directions interministérielles :

- la direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (DIRECCTE) a vocation à être l'interlocuteur unique des entreprises, des salariés et des consommateurs. Cinq DIRECCTE sont actuellement en phase de préfiguration et la totalité d'entre elles devraient être créées au 1er juillet 2010, au plus tard ;

- la direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL). Huit d'entre elles ont été créées en février 2009 et douze ont été mises en phase de préfiguration, pour une création effective au 1er janvier 2010 ;

- la direction régionale de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale (DRJSCS). Huit de ces directions sont en phase de préfiguration ;

- la direction régionale des finances publiques (DRFiP) ;

- la direction régionale des affaires culturelles (DRAC) ;

- la direction régionale de l'alimentation, de l'agriculture et de la forêt (DRAAF) ;

- le rectorat ;

- l'agence régionale de santé (ARS).

Cette restructuration se traduira, en 2010, par la suppression de 736 équivalents temps plein travaillés (ETPT) dans les services préfectoraux. Plus précisément, seront supprimés :

- 73 ETPT dans les services chargés de la délivrance des titres ;

- 140 ETPT dans les services chargés de la circulation ;

- 156 ETPT dans les services responsables du contrôle de légalité ;

- 367 ETPT dans les services gérant les fonctions « support ».

3. le développement des mutualisations et de la collégialité à l'échelle régionale.

La seule réalisation concrète du gouvernement en la matière est, à ce stade, le renforcement des secrétaires généraux aux affaires régionales (SGAR), notamment par le biais d'un décret du 25 mai 2009 qui fixe leur statut et étend sensiblement leurs compétences. Ceux-ci se voient confier la responsabilité du pilotage des mutualisations interministérielles (informatique, immobilier ...), de la coordination de la communication sur les politiques publiques de l'Etat à l'échelle régionale, et de la gestion d'une plateforme interministérielle de gestion des ressources humaines.

La collégialité sera, de son côté, renforcée par le biais du comité de l'administration régionale : créé en 2004 et composé du préfet de région, des préfets de département, des directeurs régionaux et du SGAR, celui-ci devrait monter en puissance afin de promouvoir la transversalité et le travail en réseau.

b) Des progrès notables ont été accomplis au cours de l'année 2009

Conformément au calendrier arrêté par le Conseil de modernisation des politiques publiques, ces réformes, encore embryonnaires à la fin de l'année 2008, ont largement pris forme au cours de l'année 2009.

Ainsi, les organigrammes généraux récapitulant les propositions des préfets de département pour la mise en place des futures directions déconcentrées ont été transmis à la mission interministérielle pour la réforme de l'administration territoriale de l'Etat (MIRATE) au cours du mois de mars 2009. A l'issue de cette étape importante, 71 « préfigurateurs », chargés de décliner et de préciser ces propositions en établissant des organigrammes détaillés, ont été désignés par le secrétariat général du gouvernement en mai 2009.

Cette phase finale de la réforme doit, conformément à une circulaire du Premier ministre en date du 4 juin 2009, être menée en concertation avec les personnels et leurs représentants.

c) Des bouleversements substantiels dans le statut des préfets et des sous-préfets

Ces mutations importantes s'accompagnent de modifications statutaires inédites pour les préfets et les sous-préfets, ce qui ne va pas sans soulever des questions sur l'avenir de la culture préfectorale et sur les modalités de l'intervention de l'Etat dans les territoires.

Le statut des préfets a ainsi été modifié par un décret du 16 février 2009, qui vise à :

- renforcer l'ouverture et la diversification du recrutement, en ouvrant plus largement le corps aux fonctionnaires non issus des viviers traditionnels que constituent le corps des administrateurs civils et celui des sous-préfets ;

- à maintenir l'attractivité des fonctions de préfet, en prévoyant un rééchelonnement indiciaire et en augmentant le nombre de postes donnant droit à un placement hors classe.

Quant aux sous-préfets, leur corps devrait prochainement être supprimé, conformément aux annonces du gouvernement au mois d'octobre 2009 : la fonction de sous-préfet serait ainsi détachée du grade.

d) Des obstacles techniques qui nuisent au développement des mutualisations

La réalisation concrète des réformes voulues par le Conseil de modernisation des politiques publiques est toutefois mise en danger par des difficultés opérationnelles fortes.

Le développement des mutualisations est notamment freiné par les multiples retards du progiciel Chorus : celui-ci devait initialement être généralisé en 2009, mais ne sera vraisemblablement pas déployé avant 2011.

Chorus : un outil indispensable à la bonne application de la LOLF,
mais frappé par de nombreux retards

Chorus est le nouvel outil de gestion budgétaire et comptable de l'Etat ; application intégrée et commune à l'ensemble des administrations de l'Etat, ce progiciel a vocation à se substituer à l'ensemble des applications ministérielles et interministérielles de gestion et d'enregistrement comptable.

Son coût direct est évalué à un milliard d'euros, auquel il faut ajouter des surcoûts de gestion pour les services ordonnateurs (augmentation du nombre de champs à renseigner et, partant, du nombre de saisies à effectuer par les agents).

L'expérimentation menée à partir de janvier 2009 dans les préfectures et sous-préfectures de deux régions pilotes (la Haute-Normandie et les Pays de la Loire) a permis de tester les fonctions « coeur » du système (enjeu fonctionnel), les interfaces du système avec les applications existantes et le système d'échange entre les ministères (enjeu technique), la faisabilité de la concentration de la gestion sur des services dédiés, différents des services décideurs (enjeu organisationnel) et de mettre au point des outils d'accompagnement du changement, et notamment des formations pour les utilisateurs (enjeu opérationnel).

Les enseignements de cette expérimentation sont les suivants :

- au plan fonctionnel, des anomalies techniques ont été mises en évidence ; ces difficultés ont provoqué d'importants retards dans les préfectures, qui accusent six semaines de retard (en nombre de dossiers payés) par rapport à l'an passé ;

- au plan technique, peu d'interfaces ont pu être testées en 2009, en raison du faible degré de déploiement du progiciel ;

- au plan organisationnel, le bilan est globalement positif, bien qu'encore imparfait (les services dédiés communiquent avec les services décideurs à partir de flux papiers, et non de flux dématérialisés) ;

- au plan opérationnel, des formations supplémentaires devront être organisées, ce qui représentera un surcoût important pour les ministères (3 800 personnes devront être formées pour préparer l'extension de Chorus en janvier 2010).

Le déploiement de Chorus devrait être finalisé en janvier 2011, après deux nouvelles extensions au cours de l'année 2010 (Éducation nationale et Défense en janvier, puis Équipement, Intérieur et Agriculture en juillet).

En outre, les outils budgétaires interministériels sont nettement insuffisants, si bien que la mise en oeuvre de mutualisations est, dans les faits, presque impossible.

L'insuffisance des outils budgétaires interministériels :

l'exemple des délégations interservices (DIS)

La réforme de 2004 avait mis en place, pour développer les mutualisations dans les préfectures, un outil nouveau : les délégations interservices (DIS). Celles-ci visent à favoriser les opérations croisées dans les domaines interministériels en permettant à un « délégué interservices » de prendre en charge les actions dépendant de plusieurs ministères.

Bien qu'innovantes, les DIS sont toutefois marquées par un processus particulièrement lourd. Créées par un arrêté préfectoral qui fixe les attributions de la délégation et établit un budget prévisionnel décrivant les crédits mis à disposition par les différents services participants ainsi que les modalités d'évaluation de l'action à conduire, elles nécessitent une lettre de mission du préfet qui fonde l'autorité fonctionnelle du délégué interservices.

De manière optimale, la DIS doit en outre faire l'objet d'une délégation supplémentaire qui permet au délégué de se voir attribuer la qualité d'ordonnateur secondaire et l'habilite à engager, de manière coordonnée et autonome, l'ensemble des crédits des services participants. Des DIS avec ordonnancement secondaire peuvent, certes, être créées par simple arrêté préfectoral ; on parle alors de DIS « génériques ». Néanmoins, cette procédure ne concerne que quatre domaines relativement marginaux et qui ne constituent pas des viviers considérables d'économies (communication ; documentation ; sécurité routière ; prévention des risques naturels).

Bref : on perçoit aisément à quel point ce dispositif est complexe et peu attractif pour les préfectures.

Parallèlement, la DIS reste un outil fondamentalement ministériel, qui ne permet pas l'émergence d'une véritable gestion interministérielle des crédits :

- les personnels compris dans la délégation demeurent gérés par leur administration d'origine ;

- surtout, la DIS n'autorise pas à « fongibiliser » les crédits des différents services, qui demeurent compris au sein de plusieurs budgets opérationnels de programme (BOP) : le délégué dispose donc de crédits rigides, dont il ne maîtrise pas la destination. Ce manque de souplesse est, évidemment, préjudiciable à la bonne conduite des mutualisations réalisées en DIS.

De manière générale, le budget de l'Etat s'inscrit dans une approche ministérielle : aux termes de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1er août 2001, les programmes, ainsi que les unités de gestion qui en découlent (budget opérationnel de programme, unité opérationnelle...), doivent nécessairement être gérés par un seul et unique ministère. De ce fait, chaque ministère contribue séparément au budget des services préfectoraux, au prorata de son implication dans l'administration territoriale.

Or, toujours dans la perspective de la LOLF, les transferts entre programmes ne peuvent avoir qu'un caractère exceptionnel. De même, en vertu du principe de spécialité des crédits, les services déconcentrés ne peuvent pas « fongibiliser » des crédits relevant d'enveloppes ministérielles différentes. En conséquence, les préfectures doivent gérer non pas un budget uniforme, mais une série d'enveloppes cloisonnées et éclatées.

Force est de constater que cette approche est peu compatible avec l'organisation des services déconcentrés, fondée sur la territorialité et l'interministérialité.

Dans ce cadre, certains des interlocuteurs de votre rapporteur ont proposé la création d'un programme « support » de l'administration territoriale, qui permettrait de regrouper l'ensemble des crédits de fonctionnement des préfectures et donc de mutualiser les emplois et les ressources de fonctionnement de celles-ci.

Cette option, soutenue de longue date par le ministère de l'Intérieur, n'avait cependant pas été retenue en raison de la réticence des autres ministères à abandonner tout contrôle sur des crédits provenant de leur budget. Il semble que ces obstacles aient été récemment levés : M. Henri-Michel Comet, secrétaire général du ministère, a ainsi indiqué à votre rapporteur que la constitution de ce programme « support » interviendrait dans un délai de 12 à 18 mois.

Votre rapporteur se félicite de cette avancée qui devrait générer des économies importantes, comme l'a démontré l'expérimentation « OSE » menée dans le département du Lot depuis octobre 2007.

La préfecture du Lot gère en effet ses crédits de fonctionnement par le biais d'une unité opérationnelle (UO) mutualisée, qui permet la gestion d'un budget commun à l'ensemble des services.

Cette décision, qui peut sembler anecdotique, a toutefois permis de réaliser des économies substantielles : les échanges de bonnes pratiques entre les services et l'uniformisation de leurs pratiques ont ainsi permis, de manière presque mécanique, de faire baisser les coûts de fonctionnement de 3 % au cours de l'année 2009.

e) La difficile montée en puissance du préfet de région

Parallèlement à ces problèmes techniques, il apparaît que la montée en puissance du préfet de région, voulue par la RGPP, est théoriquement effective, mais hésitante en pratique.

Une période de « tâtonnements » semble ainsi s'être ouverte, dans laquelle le préfet de région n'a pas encore affirmé sa prééminence sur les autres représentants de l'Etat agissant dans les territoires.

Le deuxième rapport d'étape de la RGPP indique ainsi que le niveau régional n'est pas pleinement devenu « le niveau de droit commun pour le pilotage des politiques publiques » et que le SGAR peine à assumer son rôle de gestion des mutualisations à l'échelle de la région.

De la même manière, les relations entre le préfet de région et les agences nationales (ANRU, ANAH, ADEME...) restent distantes : le préfet de région, qui devait devenir le délégué de ces agences, ne parvient pas encore à assumer ce rôle.

f) Les inquiétudes des élus et des personnels

Enfin, les orientations de la RGPP sont parfois mal acceptées et mal comprises sur le terrain. Présentée comme un gage de succès, la rapidité peut ainsi devenir une source de vulnérabilité, notamment dans un contexte où l'importance et la soudaineté des réformes provoquent de nombreuses inquiétudes.

Ces inquiétudes se manifestent tout d'abord chez les élus locaux, qui interprètent la RGPP comme le signe d'un désengagement de l'Etat. La RGPP a en effet des conséquences directes sur les collectivités territoriales : à titre d'exemple, la suppression progressive de l'ingénierie concurrentielle a été décidée par le Conseil de modernisation des politiques publiques du 4 avril 2008. Cette fonction, qui occupait 250 agents en 2008, aura totalement disparu à l'horizon 2011, et l'Etat se bornera à l'avenir à assurer des prestations d'assistance technique pour les petites communes et les intercommunalités, dans une optique de solidarité et d'aménagement du territoire.

Comme le constate le rapport d'étape de la mission sénatoriale présidée par Claude Belot, cette réduction sensible de l'intervention de l'Etat « est mal perçu[e] par les communes rurales qui craignent, en devant recourir au privé, une augmentation des coûts d'ingénierie et de maîtrise d'oeuvre peu supportable ».

De manière plus globale, les élus locaux redoutent que les baisses d'effectifs considérables dans les préfectures et les sous-préfectures (plus de 2 100 emplois devraient être supprimés d'ici à la fin de l'année 2012) ne viennent altérer la qualité de l'expertise de ces services et ne les empêchent d'exercer leur rôle de soutien logistique et juridique auprès des collectivités territoriales.

Un malaise est également perceptible chez les agents des préfectures de département, qui craignent que celles-ci ne deviennent des « coquilles vides » placées en tenaille entre les sous-préfets, garants du rôle de proximité de l'Etat auprès des élus locaux, et les préfets de région, responsables de la promotion d'une vision globale et stratégique.

Le ministère de l'Intérieur a, certes, adopté une démarche de concertation avec les personnels concernés par la RGPP : un décret du 24 juillet 2009 relatif à l'accompagnement de la réforme de l'administration territoriale de l'Etat ouvre ainsi la possibilité d'organiser la réunion conjointe des comités techniques paritaires des actuels services déconcentrés lorsque des questions communes à ces services doivent être abordées. Ce dispositif permettra de consulter l'ensemble des services concernés lors de la création des futures directions départementales et régionales interministérielles.

Le ministère s'est également engagé à ce que les réformes n'aient pas d'incidence statutaire sur les agents : les personnels qui seront affectés dans une nouvelle direction seront placés en « position normale d'activité » et conserveront leur rattachement à leur corps d'origine et au ministère gestionnaire.

Dans son discours sur la réforme de l'administration territoriale de l'Etat du 16 novembre dernier, M. François Fillon, Premier ministre, a également tenu à souligner que « le niveau départemental [devait] conserver des effectifs en rapport avec les missions qui restent de sa compétence »6(*) : une baisse brutale du nombre de postes semble donc exclue.

Malgré ces efforts, les personnels restent confrontés à de nombreuses incertitudes sur le périmètre exact des futures directions, et donc sur leur affectation à l'issue de la réforme, ce qui entretient leur méfiance face à la RGPP.

Cet état d'esprit est particulièrement marqué en Île-de-France : les retards dans la mise en application de la RGPP et le choix d'une organisation ad hoc pour les préfectures de la région parisienne ont en effet contribué à renforcer les craintes des personnels.

La mise en place d'une organisation spécifique
pour les services déconcentrés de la région parisienne

Une circulaire du 27 juillet 2009 a prévu la mise en place d'un schéma spécifique pour Paris et les départements de la petite couronne. Celui-ci sera mis en place avant le 30 juin 2010 au niveau de la région, et avant le 31 décembre 2010 dans les départements.

Ainsi, à Paris, la préfecture du département sera regroupée avec la préfecture d'Île-de-France, et la direction départementale de la protection des populations sera confiée à la préfecture de police.

D'importants pouvoirs seront centralisés au niveau de la région :

- alors que les directions départementales de la cohésion sociale sont, sur le reste du territoire, chargées de l'hébergement et des fonctions sociales du logement, ces compétences seront exercées par une direction régionale et interdépartementale de l'hébergement et du logement (DRIHL) ;

- une direction régionale et interdépartementale sera également mise en place pour exercer les compétences en matière d'équipement et d'aménagement ;

- une direction régionale et interdépartementale sera compétente en matière d'environnement et d'énergie ; elle s'appuiera sur des unités territoriales chargées de l'inspection des installations classées dans les départements de la petite couronne ;

- enfin, une direction régionale et interdépartementale de l'alimentation et de l'agriculture sera instaurée.

Votre rapporteur pour avis ne peut que réitérer les interrogations qu'il avait formulées à l'occasion du PLF pour 2009 : ainsi, n'aurait-il pas été préférable d'attendre que le Parlement ait exprimé ses choix sur la future organisation territoriale de la République, dans le cadre des projets de loi déposés au Sénat en octobre 2009, et sur le « grand Paris », avant de revoir la structure de l'administration territoriale de l'Etat ?

Il aurait en effet certainement été opportun d'harmoniser ces deux réformes étroitement liées, notamment dans la mesure où l'objectif affiché de la RGPP est, comme on l'a déjà souligné, de mettre l'organisation des services déconcentrés en cohérence avec les acquis de la décentralisation.

3. Adapter la mise en oeuvre de la RGPP aux réalités territoriales

Au vu de ces observations, votre rapporteur ne peut qu'appeler le gouvernement à moduler la mise en oeuvre de la RGPP en fonction des réalités territoriales et des besoins réels des collectivités.

Ainsi, pour garantir une prise en compte effective de la diversité nos territoires, l'organisation des préfectures de département devrait être partiellement maintenue en l'état dans les zones où les fusions de directions vont à l'encontre des intérêts et des demandes des élus locaux.

À titre d'exemple, la préservation de la DDE et de la DDAF comme des entités séparées pourrait utilement être envisagée dans les zones rurales, notamment pour les petites communes. Celles-ci ont en effet des besoins particuliers en matière d'équipement et d'agriculture ; or, comme votre rapporteur l'a déjà indiqué, elles n'ont ni l'opportunité, ni les moyens de se tourner vers une source alternative d'expertise en ingénierie publique.

De même, il est nécessaire de mieux tenir compte des particularités des zones très urbanisées.

En effet, celles-ci sont, le plus souvent, situées dans les arrondissements de chef-lieu des départements ; en conséquence, leur interlocuteur n'est pas une sous-préfecture (puisqu'il n'y a pas, par définition, de sous-préfecture dans l'arrondissement de chef-lieu), mais la préfecture de département elle-même, le rôle de sous-préfet étant fictivement assuré par le secrétaire général. Or, le poids de ses fonctions est déjà trop important pour lui permettre de se consacrer effectivement aux missions de conseil juridique normalement assurées par les sous-préfectures.

Certains élus locaux, notamment ceux de la petite couronne, ont indiqué à votre rapporteur que cette situation pouvait, dans certains cas, se révéler problématique : appartenant à des zones urbaines fortement peuplées et économiquement attractives, les collectivités soumises à cette situation sont en effet susceptibles d'intervenir dans des domaines considérés comme « à risque » d'un point de vue contentieux (urbanisme, commande publique, environnement...) et ciblés comme tels par les circulaires du ministère de l'Intérieur. Elles ont donc particulièrement besoin de l'expertise juridique que fournit habituellement la sous-préfecture aux élus de son arrondissement.

Il semble donc nécessaire de renforcer les services des préfectures de département, afin que ceux-ci puissent entretenir de véritables relations de proximité avec les représentants des collectivités appartenant aux arrondissements de chef-lieu.

Dans cette optique, une mise en oeuvre adaptative et nuancée de la RGPP pourrait être effectuée dans tous les départements, une concertation avec les élus locaux et avec les personnels des préfectures permettant de déterminer les fonctions les plus utiles aux usagers.

4. Améliorer l'accueil du public

(a) Adapter les locaux des préfectures à leurs fonctions

Lors de ses déplacements, votre rapporteur a observé que les efforts notables des personnels préfectoraux ne suffisaient plus à assurer la qualité de l'accueil du public dans les préfectures.

Cette faiblesse est partiellement due à un manque de moyens humains et financiers, notamment en région parisienne où ce phénomène semble structurel. À cet égard, l'inadaptation de certains bâtiments à leur fonction est patente : lors de ses déplacements, votre rapporteur a constaté l'existence d'une grande inégalité dans la qualité des locaux des préfectures et des sous-préfectures, certaines bénéficiant de conditions optimales tant pour les usagers que pour leurs personnels, tandis que d'autres présentaient d'importants problèmes de sécurité, voire de vétusté.

À titre d'illustration, il citera le cas de la sous-préfecture de Boulogne-Billancourt, qui accueille de nombreux étrangers. Or, ceux-ci sont reçus sur une coursive inconfortable et étroite qui, par ailleurs, est ouverte sur l'intérieur du bâtiment et située à plusieurs mètres du sol. Un tel aménagement est, comme on s'en doute, totalement inadapté à l'accueil de populations vulnérables.

Votre rapporteur s'interroge sur la légitimité de telles installations ; les services de la sous-préfecture de Boulogne eux-mêmes ont d'ailleurs signalé cette situation au ministère de l'Intérieur, sans résultat.

Ce cas, loin d'être exceptionnel, est représentatif des insuffisances du parc immobilier alloué à certaines préfectures.

Votre rapporteur engage donc le ministère à mettre en place un plan stratégique de rénovation et/ou d'aménagement des bâtiments dévolus aux préfectures, leurs locaux devant être adaptés au nombre et au type d'usagers reçus par les services.

À cet égard, le Premier ministre s'est engagé à accélérer le processus de renouveau de l'immobilier des services déconcentrés en mobilisant une partie du compte d'affectation spéciale « Immobilier »7(*) : un « fonds d'amorçage » devrait donc être prochainement créé afin de lancer les opérations les plus urgentes.

b) Mieux utiliser les technologies de l'information et de la communication et développer la prise de rendez-vous sur Internet

Les défaillances que votre rapporteur a notées dans l'accueil du public découlent également d'une utilisation perfectible des technologies de l'information et de la communication.

Dans ce cadre, la prise de rendez-vous par Internet pourrait être développée et généralisée.

S'il semble difficile de prévoir des horaires précis de convocation pour chaque usager, il paraît en revanche possible de mettre en place des convocations par « tranches » horaires. Ceci permettrait d'améliorer sensiblement les modalités d'accueil du public et de réduire les temps d'attente, sans pour autant remettre en cause la culture du « guichet ouvert » propre aux préfectures.

Votre rapporteur estime, en tout état de cause, qu'il est indispensable de mettre fin à une pratique encore répandue dans certaines préfectures : celle des convocations « groupées », où tous les usagers concernés par une démarche administrative donnée sont convoqués simultanément, ce qui donne lieu à des files d'attente anormales.

* 1 Deuxième rapport d'étape de la RGPP au Président de la République, rendu public en mai 2009.

* 2 Selon les informations transmises par le ministère de l'Intérieur à votre rapporteur, un projet d'ordonnance a déjà été préparé. Il prévoit la suppression de l'obligation de transmission par les communes et les départements des délibérations relatives aux tarifs des droits de voirie et de stationnement ; au classement, au déclassement, à l'établissement des plans d'alignement et de nivellement ; à l'ouverture, au redressement et à l'élargissement des voies communales ou départementales ; certaines délibérations liées aux missions des centres de gestion...

* 3 Discours sur « L'Etat en mouvement », prononcé le 16 novembre 2009 à La Défense.

* 4 Rapport d'étape de la mission sénatoriale présidée par M. Claude Belot, rendu public en mars 2009.

* 5 Voir l'avis de votre rapporteur sur le PLF pour 2009.

* 6 Discours précité du 16 novembre 2009.

* 7 Discours précité du 16 novembre 2009.