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Projet de loi portant réforme des retraites

29 septembre 2010 : Retraites ( avis - première lecture )
2. Les principales mesures de convergence adoptées depuis 2003
a) Une convergence partielle et graduelle amorcée par la réforme « Fillon »

La loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites, dite loi « Fillon », a procédé à un rapprochement partiel et graduel du régime de retraite de la fonction publique avec celui du secteur privé.

En effet, alors que la réforme de 199319(*) avait procédé à l'augmentation du nombre d'années de cotisation nécessaires à l'obtention d'une retraite à taux plein pour les salariés du secteur privé (passage de 150 trimestres cotisés, soit 37,5 annuités, à 160 trimestres cotisés, soit 40 annuités), tel n'avait pas été le cas pour la fonction publique et les régimes spéciaux de retraite.

La réforme de 2003 a ainsi, à titre principal, aligné la durée de cotisation des régimes de retraite de la fonction publique sur celle du régime général de façon progressive dès 2003 (à raison de deux trimestres supplémentaires par an) pour atteindre, comme dans le secteur privé, 40 annuités en 2008.

A partir de 2009, la convergence étant réalisée, la durée d'assurance augmente progressivement de façon identique dans les deux secteurs, pour atteindre 41 annuités en 2012. A compter de cette date, elle progressera jusqu'à 2020 de telle manière que tout allongement de la durée de retraite induite par une augmentation de l'espérance de vie soit financé par une augmentation de la durée de cotisation, le ratio durée d'assurance / durée de retraite, fixé en 2003, devant demeurer constant jusqu'en 2020.

Il est à noter que le « rattrapage » des régimes spéciaux de retraite n'a, quant à lui, commencé qu'en 2008 (cf. infra).

Augmentation de la durée d'assurance requise pour obtenir une retraite à taux plein dans la fonction publique

Année d'ouverture des droits

Durée minimale d'assurance en annuités

Durée minimale d'assurance en trimestres

2003 et années antérieures

37,50

150

2004

38,00

152

2005

38,50

154

2006

39,00

156

2007

39,50

158

2008

40,00

160

2009

40,25

161

2010

40,50

162

2011

40,75

163

2012

41,00

164

Source : direction du budget pour le COR - document n° 3-1 : « Bilan descriptif des principales évolutions et mesures récentes dans la fonction publique et les régimes spéciaux » - juillet 2010

Dans la même logique d'une harmonisation progressive des règles applicables aux systèmes de retraite de la fonction publique et du secteur privé, la loi précitée du 21 août 2003 a, par ailleurs, prévu :

l'instauration progressive d'une décote pour les régimes de la fonction publique et l'atténuation progressive de celle préexistant dans le régime général, de telle sorte que leurs mécanismes convergent à l'horizon 2020 (cf. encadré suivant) ;

la création parallèle d'une surcote destinée à permettre aux fonctionnaires souhaitant obtenir une meilleure retraite, de travailler plus longtemps. Cette surcote est définie en des termes équivalents dans les deux secteurs depuis 2009 (cf. encadré suivant) ;

l'indexation de la revalorisation des pensions sur l'évolution de l'indice des prix hors tabac constatée chaque année, comme dans le secteur privé ;

- enfin, la création d'un régime public de retraite additionnelle pour les fonctionnaires, dont les ressources sont constituées de cotisations versées à égalité par les « salariés » et les « employeurs », et dans lequel les droits s'acquièrent sous forme de points en fonction de l'assiette cotisée, composée des primes et indemnités non prises en compte dans l'assiette de calcul de la retraite.

Les coefficients de minoration et de majoration (décote/surcote)
pour le calcul des retraites de la fonction publique


· La décote (articles L. 14-I et L. 14-II du code des pensions civiles et militaires de retraite)

Afin de permettre un ajustement des comportements individuels, une montée en charge progressive de la décote s'étalant de 2006 à 2020 a été prévue. Cette montée en charge porte à la fois sur le coefficient de la décote, qui passe de 0,125 % par trimestre manquant en 2006 à 1,25 % en 2015, et sur le plafonnement de l'effet de la décote, qui passe de 4 trimestres en 2006 à 20 trimestres en 2020. L'effet de la décote sera donc plafonné en 2020, à 25 %.

La décote est calculée en fonction du nombre de trimestres manquants pour atteindre soit la limite d'âge du grade détenu par le fonctionnaire, soit le nombre de trimestres, permettant d'obtenir le pourcentage maximum de la pension civile ou militaire (156 en 2006, 164 en 2012), suivant ce qui est le plus avantageux pour la personne concernée. Dans ce dispositif, la décote n'est pas appliquée aux pensions liquidées lorsque les agents ont atteint la limite d'âge. La décote n'est pas non plus appliquée aux pensions des fonctionnaires handicapés dont l'incapacité permanente est au moins égale à 80 % ou mis à la retraite pour invalidité ni aux pensions de réversion lorsque le fonctionnaire décède avant la liquidation de sa propre pension.

Les services effectués à temps partiel sont par ailleurs décomptés comme des services à temps plein pour le calcul de la durée d'assurance.

Ce mécanisme de décote est également applicable aux militaires dont la limite d'âge est supérieure ou égale à 55 ans lorsqu'ils sont mis à la retraite à compter de l'âge de 50 ans car ceux-ci effectuent des carrières longues comparables à celles des fonctionnaires civils.

En revanche, pour les militaires dont la limite d'âge est inférieure à 55 ans ou pour les militaires dont la limite d'âge est supérieure ou égale à 55 ans mais qui sont mis à la retraite avant l'âge de 50 ans, un mécanisme particulier est prévu aux alinéas 2 et suivants du II de l'article L. 14 du code des pensions civiles et militaires. La décote représente alors 1,25 % par trimestre manquant et est plafonnée à dix trimestres (soit un effet maximal de 12,5 %).


· La surcote (article L. 14-III du code des pensions civiles et militaires de retraite)

Un coefficient de majoration, pour les fonctionnaires civils, accroît le montant de la pension de 0,75 % par trimestre supplémentaire travaillé, après le 1er janvier 2004, au-delà de l'âge de 60 ans et de la durée de services nécessaire pour obtenir le pourcentage maximum de la pension (les trois conditions sont cumulables). Ce coefficient est intégralement appliqué depuis l'année 2004, sans dispositions transitoires. Ce mécanisme peut permettre de majorer la pension jusqu'à 15 % dès lors qu'il est, à l'instar de la décote, plafonné à 20 trimestres.

La loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 a porté ce coefficient à 1,25 % par trimestre supplémentaire travaillé pour tous les régimes. Une personne atteignant le taux plein à soixante ans mais poursuivant son activité pendant cinq ans peut ainsi voir sa pension majorée de 25 %.

Ce mécanisme de surcote ne concerne que les fonctionnaires civils et non les militaires, eu égard à leurs limites d'âges basses comparées à celles des fonctionnaires civils.

Source : rapport sur les pensions de retraite de la fonction publique, annexe au projet de loi de finances pour 2010

b) Les mesures mises en oeuvre dans le cadre du « rendez-vous 2008 »

Les dispositions mises en oeuvre dans le cadre du « rendez-vous 2008 » ont eu, quant à elles, davantage tendance à renforcer l'emploi des seniors que la convergence entre les secteurs publics et privés. La loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 a ainsi :

- ouvert la possibilité aux catégories dites « actives » de travailler au delà de l'âge légal de départ à la retraite, sous réserve de leur aptitude physique ;

assoupli les règles de cumul emploi/retraite : les fonctionnaires, sous réserve qu'ils aient liquidé leurs pensions de vieillesse personnelles auprès de la totalité des régimes légaux, peuvent cumuler sans aucune restriction leur pension et le revenu d'une activité professionnelle à partir de 60 ans, s'ils ont cotisé la durée nécessaire pour bénéficier d'une retraite à taux plein ou, à défaut, à partir de 65 ans ;

- durci le dispositif de cessation anticipée d'activité pour « carrières longues » pour l'aligner sur les règles du régime général. Le droit à retraite avant 60 ans des fonctionnaires ayant accompli une carrière longue est désormais soumis à trois conditions cumulatives : une durée totale d'assurance et de périodes reconnues équivalentes tous régimes de base confondus, égale à la durée d'assurance nécessaire pour obtenir une pension à taux plein majorée de 8 trimestres ; une durée d'assurance cotisée à la date d'effet de la pension  qui varie en fonction de l'âge de l'assuré ; un âge précoce de début de carrière (avant 16 ans ou 17 ans) ;

organisé, enfin, la disparition progressive de l'indemnité temporaire au profit des pensionnés titulaires d'une pension de l'Etat et justifiant d'une résidence effective outre-mer20(*). Le décret n° 52-1050 du 10 septembre 1952 prévoit en effet de majorer le montant de la pension civile ou militaire versée aux anciens fonctionnaires de l'Etat ou aux militaires ayant une résidence effective dans certaines collectivités d'outre-mer. Cette majoration est de 35 % à la Réunion et Mayotte, 40 % à Saint-Pierre et Miquelon et 75 % à Wallis et Futuna, en Nouvelle Calédonie et en Polynésie française.

A l'occasion du « Rendez-vous 2008 », les règles de gouvernance de l'IRCANTEC ont également été revues. Deux critères de solvabilité à moyen et long terme ont notamment été instaurés : 1) le paiement des pensions doit être assuré sur une durée de 30 ans par les cotisations futures et les réserves du régime, 2) le régime doit disposer à l'horizon de 20 ans d'un montant de réserves équivalent, au minimum, à une année et demi de prestations évaluées à cette date.


* 19 Loi n° 93-936 du 22 juillet 1993 relative aux pensions de retraite et à la sauvegarde de la protection sociale.

* 20 La disposition introduite par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 (article 96 de la loi du 17 décembre 2008 de financement de la sécurité sociale pour 2009) ayant été considérée comme « cavalier social » par le Conseil constitutionnel, le mécanisme a été réintroduit, à l'initiative de la commission des finances du Sénat, en loi de finances rectificative pour 2008 (article 137 de la loi du 30 décembre 2008 de finances rectificative pour 2008).