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Projet de loi portant réforme des retraites

29 septembre 2010 : Retraites ( avis - première lecture )
2. Un alignement des taux de cotisation (article 21)
a) Aujourd'hui, des taux de cotisation « faciaux » différents

Les taux de cotisation globaux des salariés du secteur privé, des artisans, des commerçants, des professions libérales et des fonctionnaires des trois fonctions publiques varient considérablement, comme le montre le tableau ci-après.

Cette disparité est encore plus grande lorsque l'on affine leur analyse par catégories professionnelles (cadres / non cadres), par tranche de revenu considérée (en-dessous ou au-dessus du plafond de la sécurité sociale) ou encore en distinguant les taux de cotisation des régimes de base et des régimes complémentaires.

Taux de cotisation « salarié » en 2009

Secteur privé

Régime de base

Régime(s) complémentaire(s)

Total

Non-cadres

(CNAV+ARRCO)

6,65 % (s = PSS)

+ 0,1 %

3,8 %(s = PSS)

+8,9 %(PSS < s = 3 PSS)

10,55 % (s= PSS)

+9 % (PSS < s = 3 PSS)

+0,1 % (s > 3 PSS)

Cadres

(CNAV+ARRCO+AGIRC)

6,65 % (s = PSS)

+ 0,1 %

3,83 %(s = PSS)

+8,73 %(PSS < s = 8 PSS)

10,58 % (s = PSS)

+8,83 % (PSS < s = 8 PSS)

+0,1 % (s > 8 PSS)

Non-titulaires de la fonction publique (CNAV+IRCANTEC)

6,65 % (s = PSS)

+ 0,1 %

2,25 % (s = PSS)

+5,95 %(PSS < s = 8 PSS)

9 % (s = PSS)

+6,05 % (PSS < s = 8 PSS)

+0,1 % (s > 8 PSS)

Artisans

16,65 % (r = PSS)

7 % (r = 4 PSS)

23,65 % (r = PSS)

+7 % (PSS < r = 4 PSS)

Commerçants

16,65 % (r = PSS)

6,5 % (r = 3 PSS)

23,65 % (r = PSS)

+6,5 % (PSS < r = 3 PSS)

Professions libérales

8,6 % (r = 0,85PSS)

+1,6 %(0,85PSS<r=5 PSS)

Variable selon les sections professionnelles

Variable selon les sections professionnelles

       

Secteur public

Régime intégré

Régime additionnel

 

Fonction publique d'Etat

7,85 %

5 %

dans la limite de 20 % du traitement brut indiciaire

 

CNRACL

7,85 %

5 %

dans la limite de 20 % du traitement brut indiciaire

 

PSS : Plafond de la sécurité sociale ; s : tranche de salaire servant d'assiette aux cotisations ; r : tranche de revenu servant d'assiette aux cotisations.

Source : d'après les données du COR - « Comparaison des taux de cotisation dans les différents régimes » - juin 2009

Parmi l'ensemble de ces taux en vigueur, deux sont couramment retenus dans le débat public : 10,55 % pour les salariés du secteur privé et 7,85 % pour les fonctionnaires, bien que ces deux taux ne recouvrent pas exactement le même périmètre.

De façon précise, ils correspondent respectivement :

- au taux de cotisation au régime de base et aux régimes complémentaires des non-cadres, pour la part plafonnée de leur salaire (tranche du salaire en dessous du plafond de la sécurité sociale) ;

- au taux de cotisation des fonctionnaires des trois fonctions publiques appliqué à leur seul traitement indiciaire, hors primes. Il ne prend pas en compte le taux de cotisation au régime additionnel de la fonction publique, soit 5 % appliqué aux primes dans la limite de 20 % du traitement brut indiciaire.

b) Vers un taux identique

L'article 21 du présent projet de loi propose de porter progressivement le taux de cotisation en vigueur dans la fonction publique (pour la partie correspondant au traitement indiciaire) à 10,55 %, au lieu de 7,85 % aujourd'hui.

Cependant, la fixation du taux de retenue sur pension relevant du domaine réglementaire, l'article 21 du présent projet de loi ne fixe pas directement un taux nominal. En effet, l'article L. 61 du code des pensions civiles et militaires de retraite dispose que : « La couverture des charges résultant, pour l'Etat, de la constitution et du service des pensions prévues par le présent code et les lois et règlements en vigueur ainsi que des dispositions du code de la sécurité sociale applicables aux régimes spéciaux d'assurance vieillesse est assurée par : [...] 2° Une cotisation à la charge des agents [...], assise sur les sommes payées à ces agents à titre de traitement ou de solde, à l'exclusion d'indemnités de toute nature, dont le taux est fixé par décret [...] ». L'article 1er du décret n° 2006-391 du 30 mars 2006 fixe ce taux à 7,85 %. Quant aux fonctionnaires territoriaux et hospitaliers, l'article 3 du décret n° 2007-173 du 7 février 2007 relatif à la CNRACL renvoie à un autre texte, le décret n° 91-613 du 28 juin 1991, la détermination de cette contribution, également fixée à 7,85 %.

L'article 21 complète ainsi l'article précité L. 61 du code des pensions civiles et militaires de retraite en précisant que le taux de retenue sur pension des fonctionnaires d'Etat « prend en considération » les taux de cotisations à la charge des assurés sociaux relevant de la CNAV et des institutions de retraite complémentaires (ARRCO et AGIRC) pour leur partie inférieure au plafond de la sécurité sociale, soit 10,55 %, comme cela a été précisé précédemment.

Interrogé sur le caractère peu normatif de l'expression retenue « prend en considération », le ministère du travail, de la solidarité et de la fonction publique a indiqué à votre rapporteur pour avis qu'il était difficile d'envisager une rédaction plus contraignante. Un lien fixe entre les taux de cotisation des deux secteurs aurait pour conséquence de faire dépendre le taux de retenue sur pension de taux de cotisations fixés par les partenaires sociaux - dans le cadre des régimes complémentaires.

Selon les données du Gouvernement, l'augmentation du taux de cotisation des fonctionnaires, qui interviendra par décret, sera progressive, à hauteur de 0,27 point par an sur dix ans, soit, selon l'étude d'impact annexée au projet de loi, un surcoût de cotisation de 6 euros par mois, chaque année, pendant 10 ans pour une rémunération de 2 000 euros.

Alignement progressif du taux de cotisation dans la fonction publique (2010-2020)

(en %)

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

7,85

8,12

8,39

8,66

8,93

9,20

9,47

9,74

10,01

10,28

10,55

Source : d'après les données de l'étude d'impact annexée au présent projet de loi

L'impact de cette mesure est évalué à 1,4 milliard d'euros en 2015, à raison de 730 millions d'euros d'économies pour l'Etat et 650 millions d'euros pour la CNRACL.

Rendement de la mesure

(en milliards d'euros)

 

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

Rendement total

0,3

0,6

0,9

1,1

1,4

1,8

2,1

2,4

2,7

3

Source : ministère du travail, de la solidarité et de la fonction publique

c) Un alignement « optique » ?

Votre rapporteur pour avis appelle de ses voeux un rapprochement des règles applicables dans les différents régimes de retraite, et notamment entre le secteur privé et le secteur public. Ce rapprochement est nécessaire pour des raisons, tout à la fois, d'équité, de lisibilité et de simplification.

Cependant, il souhaite attirer l'attention sur les limites des dispositions proposées par l'article 21 du présent projet de loi. Pour simple et lisible qu'il paraisse, l'alignement des taux de cotisation dans le secteur privé et le secteur public n'est que « facial » dans la mesure où il ne s'applique pas à la même base et ne recouvre pas les mêmes périmètres :

- premièrement, le taux de 10,55 % dans le secteur privé correspond au taux de cotisation des non-cadres, alors qu'il s'appliquera à l'ensemble des catégories (A, B, C) dans la fonction publique ;

- deuxièmement, l'assiette de ce taux de cotisation correspond dans le secteur privé au salaire brut du salarié, tandis qu'elle correspondra au seul traitement brut, hors prime, dans la fonction publique. Le taux d'effort sera donc plus important chez les agents recevant peu de primes proportionnellement à leur traitement ;

- enfin, les plafonds d'assiette existants aujourd'hui pour les régimes de base et les régimes complémentaires ne s'appliqueront pas dans la fonction publique.

De façon plus générale, comme l'ont souligné les travaux du COR28(*), la nature des cotisations et le périmètre des charges financées par celles-ci sont également très différents dans les deux secteurs, ce qui biaise toute comparaison :

- le taux de cotisation de l'Etat employeur est en réalité fictif, il correspond en fait à une subvention d'équilibre ;

- les régimes de la fonction publique couvrent non seulement le risque vieillesse mais également le risque d'invalidité avant l'âge de soixante ans, ce qui n'est pas le cas des régimes de retraite du secteur privé ;

- enfin, dans la plupart des régimes, les charges vieillesse sont partiellement financées par des recettes complémentaires, notamment par le biais du Fonds de solidarité vieillesse (FSV).

Autrement dit, une comparaison simpliste des taux de cotisation - et a fortiori un alignement strict des taux de cotisation - est assez peu pertinente et ne rend pas compte de l'effort contributif réel de chaque assuré.

Pour rendre comparable les taux d'effort, c'est-à-dire le rapport entre le taux de cotisation et le montant de la pension, il serait non seulement nécessaire de corriger les taux de cotisation des différents écarts d'assiette et de périmètre précédemment constatés, mais également de tenir compte des modalités de calcul du montant de la retraite, très différentes d'un régime à l'autre (assiette, taux de remplacement, salaire de référence). Or, aucune étude actualisée n'est disponible aujourd'hui sur ce sujet.

La question n'est finalement pas tant, en la matière, l'alignement strict des règles juridiques, que de savoir comment se traduisent concrètement les inégalités de droit actuelles. L'application de mêmes règles à des populations aux caractéristiques très différentes en termes de catégories socioprofessionnelles ou de profils de carrière, peut d'ailleurs aboutir à des résultats très différents.

En revanche, dans une logique de partage du financement entre cotisations « salariales » et cotisations « employeur », l'augmentation du taux de retenue sur pension des fonctionnaires devrait permettre une moindre augmentation de la cotisation de l'Etat-employeur qui, comme cela a été souligné, augmente mécaniquement chaque année.

Partage du financement entre cotisations « salariales » et cotisations « employeur » dans le secteur privé et dans la fonction publique en 2005

(en %)

 

Cotisations

« salariales »

Cotisations « Employeur »

Fonction publique d'Etat

12,8

87,2

CNRACL

22,3

77,7

Régime général

44,4

55,6

AGIRC

38,0

62,0

ARRCO

40,0

60,0

Source : rapport sur les pensions de retraite de la fonction publique, annexe au projet de loi de finances pour 2010


* 28 COR, « Comparaison des taux de cotisation dans les différents régimes », juin 2009.